□吳則宇

（武漢永業(yè)賽博能規(guī)劃勘測有限公司，湖北 武漢 430062）

隨著新型城鎮(zhèn)化的演變與發(fā)展，國土空間利用的效率不斷提升；隨著農(nóng)村人口大量遷徙到城市，農(nóng)村建設(shè)用地與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地逐漸形成了新的格局。原先在土地整治工作中以整治農(nóng)田為重點(diǎn)，到現(xiàn)如今以農(nóng)村地區(qū)演變?yōu)檎麄€(gè)城鎮(zhèn)地區(qū)的支撐，將土地整治工作逐漸演變?yōu)榫C合整治工作，使之成為土地利用空間管制、農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益分配以及社會(huì)福利建設(shè)的綜合性工程，對加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展具有至關(guān)重要的意義。隨著城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡矛盾現(xiàn)象的日益突出，均衡城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、做好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作，滿足新時(shí)代改革需求，在土地綜合整治規(guī)劃工作中，必須要盡快基于多規(guī)融合中尋求可持續(xù)發(fā)展路徑，真正促進(jìn)生態(tài)、生產(chǎn)、生活的可協(xié)調(diào)發(fā)展。

1 多規(guī)融合下土地整治規(guī)劃理念

現(xiàn)如今在土地整治規(guī)劃理念中普遍存在著單一化現(xiàn)象，未能充分考慮到其他因素對土地整治規(guī)劃所產(chǎn)生的影響，缺乏正確、科學(xué)的理念指導(dǎo)作用。因此，在多規(guī)融合視角下開展土地整治規(guī)劃工作，必須要明確基本的理念基礎(chǔ)，為土地整治規(guī)劃工作提供基礎(chǔ)性指導(dǎo)作用。

1.1 彈性與剛性結(jié)合理念

彈性一般多以描述物質(zhì)的伸縮狀態(tài)，可以體現(xiàn)出物質(zhì)在其他固有屬性的前提下所呈現(xiàn)出來的一種可變化性狀態(tài)。剛性是指事物的固有屬性，這種固有屬性并不會(huì)隨著事物演變與環(huán)境變化而產(chǎn)生變化。但是在土地整治規(guī)劃工作中，彈性與剛性可以共存，土地整治規(guī)劃如果缺乏嚴(yán)格的剛性要求，則非常容易使規(guī)劃內(nèi)容陷入被動(dòng)局面，因?yàn)槿狈?yīng)有的權(quán)威性而無法產(chǎn)生強(qiáng)有力的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，這樣的土地整治規(guī)劃很難滿足實(shí)際需求。另外，隨著社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的演變，各地區(qū)區(qū)域空間也在逐漸發(fā)生改變，在土地整治規(guī)劃過程中為了能順應(yīng)這些改變，要能真正審時(shí)度勢、在規(guī)劃內(nèi)容中留有一定的彈性空間，避免使各種規(guī)劃指標(biāo)過于剛性而產(chǎn)生局限性現(xiàn)象，比如，在規(guī)劃期限方面要結(jié)合實(shí)際狀況適當(dāng)擴(kuò)充編制有效期限；在用地結(jié)構(gòu)規(guī)劃中要確保預(yù)期性指標(biāo)與強(qiáng)制性控制指標(biāo)，并保持應(yīng)有的協(xié)調(diào)性；在布局規(guī)劃工作中要考慮到城市所具備的增長性質(zhì)，因此在劃定城市邊界、農(nóng)田區(qū)域、生態(tài)環(huán)保區(qū)域中要及時(shí)留有充足的緩沖區(qū)域，真正實(shí)現(xiàn)彈性規(guī)劃目標(biāo)，體現(xiàn)彈性與剛性相互結(jié)合的規(guī)劃理念。

1.2 人地關(guān)系和諧理念

自然環(huán)境是保障人類生存的基本條件，人類必須要與自然環(huán)境保持基本的人地關(guān)系平衡狀態(tài)，才能真正迎來可持續(xù)發(fā)展。從人類歷史發(fā)展歷程中可以看出，在發(fā)展科學(xué)技術(shù)時(shí)，人類對自然環(huán)境的破壞也越來越明顯，盡管人類在某種角度上已經(jīng)具備改變自然環(huán)境的能力，但在許多方面受到自然環(huán)境的限制與約束，如地震、海嘯、雪崩等自然災(zāi)害，在自然面前人類的力量大多數(shù)情況下都會(huì)變得極其渺小。從20 世紀(jì)70 年代起，各國之間逐漸意識(shí)到人與自然之間協(xié)同發(fā)展的重要性，對于自然資源環(huán)境的承載力以及人類發(fā)展的相關(guān)研究變得越來越豐富。在古代時(shí)期，無論是我國還是西方地區(qū)，均有著不同程度的人地關(guān)系研究與討論。

1.3 “土地整治+”理念

“土地整治+”理念屬于土地整治發(fā)展的新型、高級(jí)形態(tài)，更體現(xiàn)出一定的協(xié)同創(chuàng)新性優(yōu)勢，使土地整治工程技術(shù)在“互聯(lián)網(wǎng)+”理念基礎(chǔ)上開展創(chuàng)新與發(fā)展，其目的是為了充分體現(xiàn)出城鄉(xiāng)各要素資源在土地整治發(fā)展過程中的基礎(chǔ)價(jià)值，從而促進(jìn)土地綜合整治價(jià)值得到進(jìn)一步發(fā)展，所以“土地整治+”會(huì)成為土地整治發(fā)展的重要方向。在“土地整治+”理念中，通過延伸土地整治內(nèi)涵，改變以往被動(dòng)的適應(yīng)局面，促進(jìn)土地整治規(guī)劃，有效夯實(shí)理論基礎(chǔ)，充分應(yīng)用“土地整治+”理念的方法，積極總結(jié)創(chuàng)新工作，保障理論與實(shí)踐的雙向互動(dòng)結(jié)合。此外，通過“土地整治+”理念與全域視角的融合，可以解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、用地規(guī)劃不協(xié)調(diào)、保護(hù)與發(fā)展不對稱等諸多問題。在“土地整治+”的整體性工程推進(jìn)中，應(yīng)促進(jìn)政府與社會(huì)創(chuàng)新主題、公眾的協(xié)調(diào)發(fā)展，使各部門之間在相互統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、順序開發(fā)過程中提升土地整治綜合效益。

2 多規(guī)融合下的全域土地綜合整治規(guī)劃策略研究

2.1 多規(guī)融合體現(xiàn)

現(xiàn)階段，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃由發(fā)改委部門所負(fù)責(zé)，城鄉(xiāng)規(guī)劃工作由住建部門所負(fù)責(zé)，土地利用規(guī)劃工作由國土部門所負(fù)責(zé)，生態(tài)規(guī)劃工作由環(huán)保部門所負(fù)責(zé)，這些規(guī)劃工作在實(shí)際開展過程中普遍存在著矛盾沖突問題，導(dǎo)致城市建設(shè)土地利用率相對較低，在空間管理方面存在著雜亂無章的局面，個(gè)別地區(qū)存在生態(tài)失衡嚴(yán)重等現(xiàn)象。為了杜絕產(chǎn)生這些問題，我國政府部門明確規(guī)定，在城鎮(zhèn)化工作中，需要盡快提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地效率，保障生產(chǎn)空間體現(xiàn)出集約高效化的特征、生態(tài)空間滿足山清水秀的要求、生活空間發(fā)揮宜居適度的特征，促進(jìn)生產(chǎn)空間、生態(tài)空間以及生活空間形成完善、科學(xué)、合理的系統(tǒng)性結(jié)構(gòu)；切實(shí)保護(hù)農(nóng)業(yè)空間結(jié)構(gòu)，在明確規(guī)定生態(tài)紅線的同時(shí)，堅(jiān)決守好生態(tài)紅線底線；針對城鎮(zhèn)化布局形態(tài)開展優(yōu)化工作，使城鎮(zhèn)化布局工作在滿足宏觀布局需求的同時(shí)，加強(qiáng)城市微觀空間的治理工作質(zhì)量。在地區(qū)開發(fā)過程中，需要因地制宜設(shè)計(jì)開發(fā)強(qiáng)度，確保城市空間置于大自然環(huán)境中，為城市居民留下青山綠水。另外，在新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃相關(guān)文件中明確指出，城鎮(zhèn)化發(fā)展必須要體現(xiàn)出中國特色新型城鎮(zhèn)化道路建設(shè)要求，確保全方位提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，使城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑變得更為清晰、明確城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)與戰(zhàn)略任務(wù)，需要合理統(tǒng)籌相關(guān)領(lǐng)域制度與政治創(chuàng)新工作，促進(jìn)我國整體城鎮(zhèn)化發(fā)展真正實(shí)現(xiàn)健康長遠(yuǎn)的發(fā)展目標(biāo)。在城市規(guī)劃發(fā)展過程中，要積極改變以往所存在的擴(kuò)張性規(guī)劃現(xiàn)象，嚴(yán)格限制城市邊界空間布局，使有條件的地區(qū)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)兼顧總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃之間的“多規(guī)融合”目標(biāo)，使越來越多的鎮(zhèn)級(jí)市得以出現(xiàn)，所以加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展具有十分重要的意義，必須要確保將各個(gè)規(guī)劃一并整合至空間體系中，發(fā)揮應(yīng)有的協(xié)調(diào)統(tǒng)一性優(yōu)勢。由此可見，多規(guī)融合具有十分重要、深遠(yuǎn)的發(fā)展意義。

2.2 多規(guī)融合下土地整治思路

2.2.1 基本農(nóng)田的保護(hù)建設(shè)

在多規(guī)融合政策背景下，促進(jìn)土地整治工作助力鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略，必須要實(shí)現(xiàn)對基本農(nóng)田的剛性控制目標(biāo)，這也是土地整治工作與規(guī)劃利用的重要任務(wù)。所以在基本農(nóng)田保護(hù)建設(shè)中，既要體現(xiàn)出數(shù)量保護(hù)、更要加強(qiáng)質(zhì)量保護(hù)，在基本農(nóng)田的用地布局中需要兼顧農(nóng)村景觀布設(shè)的目標(biāo)要求，保障綠色生態(tài)空間格局在城鄉(xiāng)規(guī)劃空間落位手法的規(guī)劃中，呈現(xiàn)出應(yīng)有的優(yōu)質(zhì)性質(zhì)量，對促進(jìn)糧食安全保障、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有十分重要的意義，同時(shí)在推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與提高鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)活力中，具有至關(guān)重要的規(guī)劃布局價(jià)值。

2.2.2 鄉(xiāng)村建設(shè)用地的整治建設(shè)

在鄉(xiāng)村建設(shè)用地整治建設(shè)工作中，既要發(fā)揮城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的推進(jìn)作用，也要杜絕“圈地運(yùn)動(dòng)”現(xiàn)象的產(chǎn)生。必須積極借助城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策要求的經(jīng)濟(jì)手段與行政手段，結(jié)合城鄉(xiāng)規(guī)劃要求開展農(nóng)村居民點(diǎn)政治設(shè)計(jì)工作，改變以往鄉(xiāng)村建設(shè)缺乏設(shè)計(jì)的弊端，保障各村落之間各自形成獨(dú)特的建筑風(fēng)格特色，可有效促進(jìn)落實(shí)鄉(xiāng)村建設(shè)用地政治需求，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要目標(biāo)。

2.2.3 自然生態(tài)與人文景觀的保護(hù)建設(shè)

通過土地利用規(guī)劃工作，不斷提高對重點(diǎn)生態(tài)區(qū)域的保護(hù)質(zhì)量，同時(shí)嚴(yán)格規(guī)劃禁止建設(shè)區(qū)域與限制建設(shè)區(qū)域空間，因?yàn)橄拗平ㄔO(shè)區(qū)域?qū)儆诠苤茀^(qū)，仍舊屬于一種空間概念，實(shí)際工作路徑相對模糊，這種情況下可以使管制區(qū)域成為空間依據(jù)，并結(jié)合城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)要求，在發(fā)揮因地制宜的原則中開展規(guī)劃設(shè)計(jì)工作。在大多數(shù)鄉(xiāng)村地區(qū)中，生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)成為了主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，在這些地區(qū)中必須杜絕盲目開發(fā)的亂象，不斷加大對自然生態(tài)與人文景觀的改造力度，確保在改造時(shí)體現(xiàn)出原有生態(tài)特征，在配套性建設(shè)服務(wù)設(shè)施中提高生態(tài)旅游的產(chǎn)業(yè)效果，對保障鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。

3 多規(guī)融合下土地整治目標(biāo)

3.1 生態(tài)目標(biāo)

實(shí)現(xiàn)生態(tài)目標(biāo)的重點(diǎn)內(nèi)容在于整治舉措，不僅要重視對生態(tài)駁岸與綠化村莊的整治工作，而且還要借助河道疏浚、連通等方式，進(jìn)一步提升道路綠化建設(shè)質(zhì)量，推動(dòng)生態(tài)用地規(guī)模進(jìn)一步發(fā)展。

加強(qiáng)人居環(huán)境的整治工作是實(shí)現(xiàn)生態(tài)目標(biāo)的一項(xiàng)重點(diǎn)舉措，不僅包括規(guī)劃建設(shè)排水、環(huán)衛(wèi)等基礎(chǔ)設(shè)施，而且包括大力發(fā)展鄉(xiāng)村地區(qū)的治危拆違工作,使得生態(tài)環(huán)境建設(shè)與生態(tài)保護(hù)并行推進(jìn)，同時(shí)劃分生態(tài)環(huán)境保護(hù)范圍以及布局要求，尤其對于那些地質(zhì)災(zāi)害較為嚴(yán)重的高發(fā)地區(qū)，應(yīng)做好基本的區(qū)域劃分、規(guī)模劃定工作，合理劃分林地區(qū)域、牧草地區(qū)域、水域地區(qū)、林地修復(fù)地區(qū)、新增農(nóng)田濕地地區(qū)、水體修復(fù)地區(qū)，使生態(tài)文明理念真正貫穿于生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的整體任務(wù)中。

3.2 生產(chǎn)目標(biāo)

實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)目標(biāo)的關(guān)鍵在于不斷完善、豐富農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的延伸與發(fā)展，集約高效利用現(xiàn)代生產(chǎn)投入要素與基礎(chǔ)條件，進(jìn)一步完善生產(chǎn)條件、引進(jìn)先進(jìn)的基礎(chǔ)設(shè)施與現(xiàn)代物質(zhì)設(shè)備，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率得到有效發(fā)展，積極采取各類先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、生物技術(shù)以及生產(chǎn)模式。無論是生產(chǎn)技術(shù)還是生物技術(shù)、生產(chǎn)模式，均需要遵循適宜性原則，便于改善農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)，有效控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，保障農(nóng)產(chǎn)品真正滿足市場多元化需求。另外，要積極促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理方式的現(xiàn)代化發(fā)展，在積極采取先進(jìn)的經(jīng)營模式、管理技術(shù)與方法中，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形成完整的產(chǎn)業(yè)體系，體現(xiàn)出高度的組織化優(yōu)勢。通過耕地與基本農(nóng)田保護(hù)工作，進(jìn)一步保障糧食安全性質(zhì)量。

3.3 生活目標(biāo)

在現(xiàn)代化市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，對空間集聚化與運(yùn)營規(guī)?；哂懈鼮閲?yán)格的要求，而鄉(xiāng)村生活目標(biāo)需要引導(dǎo)人口聚集在有條件集中發(fā)展的地區(qū)，積極優(yōu)化各鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的居民點(diǎn)布局、提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量，有效加強(qiáng)公共服務(wù)的功能。為了能統(tǒng)籌地區(qū)人口與加快城鎮(zhèn)化發(fā)展，需要在城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長的同時(shí)，降低與農(nóng)村居民點(diǎn)的關(guān)聯(lián)性，適當(dāng)推動(dòng)鄉(xiāng)村人口、土地的流轉(zhuǎn)，以提供充足的勞動(dòng)力與保障土地資源，為農(nóng)用地流轉(zhuǎn)與規(guī)模化耕作提供必要的基礎(chǔ)條件。就目前的鄉(xiāng)村地區(qū)來看，由于村莊數(shù)量多、規(guī)模大小不一、整體布局較為松散，完全不利于普及城市化生活方式，無法有效提升鄉(xiāng)村生活質(zhì)量，難以適應(yīng)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境與基本農(nóng)田保護(hù)的要求。因此，需要及時(shí)加強(qiáng)城鄉(xiāng)居民點(diǎn)的規(guī)?；ㄔO(shè)工作，在堅(jiān)持國土開發(fā)與資源環(huán)境承載能力的相互匹配中，真正發(fā)揮鄉(xiāng)村地區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)規(guī)模，通過優(yōu)化鄉(xiāng)村地區(qū)風(fēng)貌、改善人居環(huán)境、完善社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，打造幸福和諧、可持續(xù)發(fā)展的美麗鄉(xiāng)村。

3.4 空間與項(xiàng)目融合規(guī)劃布局

在規(guī)劃用地布局過程中，在落實(shí)全域土地綜合整治工作的過程中，用地類型不會(huì)發(fā)生改變，通過開發(fā)各項(xiàng)目以提高土地利用水平，在規(guī)劃用地類型劃分中需要結(jié)合現(xiàn)狀合理布局；在整治規(guī)劃中需要合理改變土地用途、用地性質(zhì)的相關(guān)項(xiàng)目；在鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃中，要兼顧全域土地綜合整治項(xiàng)目，明確基本的地類布局需求。在管制區(qū)域中，如果規(guī)劃地類出現(xiàn)變更，相應(yīng)的管制區(qū)域也會(huì)發(fā)生變化，因此要調(diào)整管制區(qū)域布局。一般情況下，整治區(qū)域的功能相對單一，可以考慮全域土地綜合整治項(xiàng)目的實(shí)際管制需求，明確基本的管制原則與管制用途。在落實(shí)全域土地綜合整治任務(wù)中，建設(shè)用地區(qū)域可以提前開展規(guī)劃工作，以滿足實(shí)際規(guī)劃要求，在重大型土地整治項(xiàng)目中，合理保障項(xiàng)目用地，以滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)土地利用總規(guī)劃的要求，根據(jù)不同項(xiàng)目用地條件類型進(jìn)行科學(xué)劃分，明確項(xiàng)目清單中所要求的項(xiàng)目類型，使土地整治工程形成獨(dú)立規(guī)劃單元，保證項(xiàng)目歸類的合理性與科學(xué)性。

3.5 政策融合促進(jìn)土地整治工作

為了保障全域土地綜合整治工作的科學(xué)性與合理性，國家以及地方政府對其發(fā)布了一系列政策文件要求，政策文件強(qiáng)調(diào)了全域土地綜合整治的工作價(jià)值，即通過助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展、促進(jìn)形成現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)社會(huì)、加強(qiáng)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的建設(shè)工作等。針對鄉(xiāng)村地區(qū)在土地整治規(guī)劃工作過程中，需要及時(shí)解決現(xiàn)有問題，如完善相關(guān)配套設(shè)施與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問題?，F(xiàn)如今，在鄉(xiāng)村地區(qū)中，多數(shù)地區(qū)選擇結(jié)合自身資源優(yōu)勢發(fā)展鄉(xiāng)村旅游經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，然而在配套設(shè)施建設(shè)方面存在著嚴(yán)重的問題，不利于鄉(xiāng)村旅游經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的長遠(yuǎn)、可持續(xù)發(fā)展，因此在實(shí)際土地整治規(guī)劃工作中還要積極完善醫(yī)養(yǎng)結(jié)合設(shè)施、改擴(kuò)建交通路網(wǎng)、優(yōu)化空間環(huán)境。而全域土地綜合整治屬于關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，全面落實(shí)全域土地綜合整治工作，可減少盲目擴(kuò)建問題，保障鄉(xiāng)村地區(qū)土地整治工作的規(guī)范化發(fā)展。通過一系列林地補(bǔ)償、生態(tài)補(bǔ)償?shù)日呶募?，促進(jìn)多個(gè)鄉(xiāng)村地區(qū)的建設(shè)用地以及耕種用地的動(dòng)態(tài)平衡發(fā)展。

4 結(jié)束語

現(xiàn)如今，在新農(nóng)村土地綜合整治工作開展過程中，需要基于多規(guī)融合角度，加強(qiáng)保護(hù)基本農(nóng)田、鄉(xiāng)村建設(shè)用地的整治建設(shè)工作，不斷加大對生態(tài)環(huán)境與人文景觀的保護(hù)建設(shè)力度，通過優(yōu)化用地布局以強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)作用，應(yīng)落實(shí)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌發(fā)展、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、發(fā)展鄉(xiāng)村生態(tài)文明，使其真正成為未來國土綜合整治規(guī)劃大方向。