文／鮑華兵 江西省土木建筑設(shè)計院有限公司 江西南昌 330200

引言：

國土資源對于每一個主權(quán)國家來說都是非常重要的資源，其包含了主權(quán)國家國土地域空間內(nèi)部的所有資源，包括社會資源、自然資源，也指代了實體資源和所占有的地域空間。國家的經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展，都離不開國土資源的支持，為貫徹落實我國可持續(xù)發(fā)展道路，應(yīng)當重視對國土資源的管理，實施有效的國土規(guī)劃工作。國土規(guī)劃的主要作用在于合理分配當前的自然資源，開發(fā)一定地域內(nèi)的空間，利用其實體資源，并對該空間進行有效的保護、整治，避免地域環(huán)境被破壞。加強對國土規(guī)劃的研究十分有必要，需要從定位、基礎(chǔ)及相關(guān)問題等方面著手，旨在提高國土規(guī)劃水平，提升國土資源利用率，統(tǒng)籌規(guī)劃安排，從而推動我國社會經(jīng)濟的大力發(fā)展。

1、國土規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容

1.1 國土規(guī)劃

國土規(guī)劃是我國規(guī)劃體系中的重要組成部分，為了保障國土規(guī)劃工作的順利開展，2017年我國國務(wù)院印發(fā)了《全國國土規(guī)劃綱要（2016-2030年）》，其部署了全面協(xié)調(diào)、推進國土聚集開發(fā)、分類保護、綜合整治和區(qū)域聯(lián)動發(fā)展的主要任務(wù)，旨在引導(dǎo)國土規(guī)劃工作的開展。國土規(guī)劃促使我國不斷地完善國土空間開發(fā)、保護的相關(guān)制度，并且具有較好的監(jiān)督管理作用，能夠提高土地資源開發(fā)的合理性，優(yōu)化利用土地資源。國土規(guī)劃并不是一項簡單的工作，其涉及到多方面內(nèi)容，受諸多因素的影響，需要進行全面思索，既要重視對產(chǎn)業(yè)的投資，又要保護大面積耕地，更呼吁國家財政部門，加大對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的扶持，強調(diào)了生態(tài)環(huán)境保護工作的重要性?？茖W(xué)的國土規(guī)劃可推動國土空間的大力發(fā)展，統(tǒng)籌安排國土空間的開發(fā)、保護、整治工作，具有重要意義。

1.2 國土規(guī)劃的雙重功能

國土規(guī)劃包含了多方面內(nèi)容，涉及到的對象有國土資源、地域空間，旨在全面了解我國土地資源環(huán)境優(yōu)勢后，根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的實際需求，綜合各項因素后，有效開發(fā)和利用國土資源及其他地域空間，并對其進行有效的保護。不同的時期下對地域空間、國土資源的規(guī)劃內(nèi)容有所不同，應(yīng)當做到與時俱進，因地制宜，具體問題具體分析。要處理好自然環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系，不可以破壞環(huán)境為代價來發(fā)展經(jīng)濟，需在不損害自然環(huán)境，不破壞資源的前提下，最大程度地滿足發(fā)展需求。

國土規(guī)劃編制工作的開展，應(yīng)當先了解一定區(qū)域內(nèi)的環(huán)境承載力，然后以此為依據(jù)來進行國土開發(fā)，確定開發(fā)格局。不同區(qū)域中資源類別有所不同，環(huán)境的生態(tài)功能也有一定的差異性，需在國土規(guī)劃編制之前對其進行科學(xué)評估，保證評估結(jié)果的客觀性、真實性。與此同時，還要了解區(qū)域的發(fā)展保障功能，基于評估內(nèi)容來明確區(qū)域的發(fā)展方向?？赏ㄟ^定量分析、定性分析的方式，來評估不同區(qū)域資源環(huán)境下，能夠發(fā)展的產(chǎn)業(yè)類型、級別和規(guī)模，這有利于為資源開發(fā)利用工作提供重要依據(jù)，加快資源開發(fā)速度，加大開發(fā)力度，有效發(fā)揮區(qū)域資源的作用，也不危害資源環(huán)境。通過科學(xué)的國土規(guī)劃工作，能夠促進區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，不斷地優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，將資源環(huán)境保護和經(jīng)濟增長有效結(jié)合，貫徹落實資源環(huán)境保護工作，避免造成不可修復(fù)的破壞，影響國家社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。國土規(guī)劃在整個規(guī)劃體系中，有著其獨特性和唯一性，其是以國土資源、地域空間的特征、優(yōu)勢為基礎(chǔ)，來進行整體規(guī)劃，可起到統(tǒng)籌調(diào)控作用，具有資源環(huán)境保護功能的同時，也能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展目標。

1.3 國土規(guī)劃思維管理方式

新時期下，傳統(tǒng)的國土規(guī)劃思維管理方式不再適用于當下，需要跟隨時代發(fā)展需求來進行改變，應(yīng)當引入先進的資源思維模式，創(chuàng)新資源管理方式，遵循以下幾點要求：一是要遵循節(jié)約原則。需不斷地完善國土規(guī)劃相關(guān)政策，政策中應(yīng)當強調(diào)資源利用率問題，不可一味開發(fā)資源，而是要節(jié)省資源，將國土規(guī)劃重點放在如何提高資源利用率，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的資源利用方式；二是在國土規(guī)劃工作中，還需要考慮供需兩方面內(nèi)容，需根據(jù)資源使用方式，來優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動資源變革。需創(chuàng)新規(guī)劃統(tǒng)籌方式，既要增加可使用資源數(shù)量，又要保證資源環(huán)境生態(tài)質(zhì)量，提高資源利用效能，做好資源保護工作；三是在規(guī)劃國土資源的同時，也需要著眼于全球，緊隨世界發(fā)展步伐，提高國土規(guī)劃水平，縮小與國外發(fā)達國家的差距。

2、國土規(guī)劃在規(guī)劃體系中的地位

應(yīng)當明確國土規(guī)劃的重要性，做好國土規(guī)劃的定位工作，需不斷地提升國土規(guī)劃在規(guī)劃體系中的地位。我國國土規(guī)劃工作仍處于初步發(fā)展階段，其受歷史原因的影響，起步較晚。國土規(guī)劃工作與國家經(jīng)濟發(fā)展水平有著密切的關(guān)系。自新中國成立以來，我國一直致力于提高國家經(jīng)濟發(fā)展水平，促進國民經(jīng)濟的快速增長，旨在擺脫貧窮，改善人們的生活水平。工作重心一直放在經(jīng)濟發(fā)展方面，所有的方針目標都是為了增強國力，推動城市現(xiàn)代化發(fā)展。改革開放之后，這種經(jīng)濟增長趨勢更盛?；诖?，在過去很長的一段時間內(nèi)，我國并沒有精力去展開國土規(guī)劃工作，國土規(guī)劃不是當時最為緊要的需求，規(guī)劃意識方面較為薄弱。

除此之外，由于國土規(guī)劃內(nèi)容不明確，對國土規(guī)劃工作的功能定位不清晰，以至于我國并沒有清楚認識到國土規(guī)劃工作的重要性，也未意識到其在規(guī)劃體系中的獨特性、唯一性。上個世紀八十年代后，我國也開始著手進行國土規(guī)劃工作，但在城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的環(huán)境下，人們的資源環(huán)境保護意識不強，仍然不惜以破壞環(huán)境為代價來發(fā)展經(jīng)濟。這就導(dǎo)致我國國土規(guī)劃工作很難執(zhí)行，無論是前期的編制工作，還是后期的貫徹落實，都遇到了極大的挑戰(zhàn)。然而隨著我國國力的增強，以及實踐證明，人們開始意識到經(jīng)濟增長和資源環(huán)境都缺一不可，如若在發(fā)展經(jīng)濟的過程中，忽視了對資源環(huán)境的保護，則無法滿足于我國經(jīng)濟的長期發(fā)展需求。

為改變過去的發(fā)展模式，貫徹落實可持續(xù)發(fā)展道路，處理好經(jīng)濟增長和資源環(huán)境保護之間的關(guān)系，就必須明確國土規(guī)劃定位，充分認識到國土規(guī)劃工作的重要性，以提高國土資源開發(fā)水平，優(yōu)化配置國土資源，并進行有效保護。從宏觀上把控整個經(jīng)濟發(fā)展。相關(guān)人員應(yīng)當改變對國土規(guī)劃工作的看法，需重視該項工作的開展，奠定其在規(guī)劃體系中的重要地位，針對不同的發(fā)展規(guī)劃需求，于不同的地域空間中進行合理布局，統(tǒng)籌安排。

所有的國土規(guī)劃內(nèi)容和要求，都要真正貫徹落實于實際中。以空間區(qū)位條件為基礎(chǔ)，基于資源環(huán)境，確定國土空間開發(fā)格局，找到突破點，科學(xué)設(shè)施規(guī)劃指標，必須匹配于該區(qū)域的資源環(huán)境承載力。要根據(jù)實際情況，有效調(diào)整國土規(guī)劃方案，推動社會經(jīng)濟發(fā)展的同時，也要保護好資源環(huán)境，采取有效措施來恢復(fù)資源環(huán)境，使之具有持續(xù)性，而不是在一次開發(fā)之后，便導(dǎo)致該區(qū)域資源枯竭。

國土規(guī)劃的定位和地位，在國家現(xiàn)代化發(fā)展中更為明顯和突出。從可持續(xù)發(fā)展方面來說，人們的生活水平穩(wěn)步提升，物質(zhì)需求被滿足，其對生活品質(zhì)的要求逐漸增高，開始注重生態(tài)環(huán)境安全，強調(diào)生活空間的健康性。人類社會的發(fā)展，也不再只是經(jīng)濟發(fā)展階段，更追求于生態(tài)文明建設(shè)。維持人類發(fā)展的基本要素是物質(zhì)基礎(chǔ)、空間基礎(chǔ)中的資源，對資源環(huán)境的保護迫在眉睫，國土規(guī)劃的雙重保障功能，使得其在當下的社會背景中占據(jù)重要地位。

3、國土規(guī)劃的理論基礎(chǔ)

3.1 人地協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展觀

人地協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展觀，是國土規(guī)劃的理論基礎(chǔ)之一。國土資源、社會經(jīng)濟活動之間的聯(lián)系，依靠國土規(guī)劃來聯(lián)結(jié)，科學(xué)的國土規(guī)劃方案，能夠有效處理人和土地之間的矛盾，實現(xiàn)有效的人地協(xié)調(diào)。國土規(guī)劃工作經(jīng)歷了多個發(fā)展階段，最開始只是重視資源開發(fā)方面的內(nèi)容，隨著時代變遷，之后開展轉(zhuǎn)型為經(jīng)濟發(fā)展均衡型，而現(xiàn)如今的國土規(guī)劃則以生態(tài)為導(dǎo)向。資源規(guī)劃和環(huán)境保護工作的有效結(jié)合，是時代發(fā)展的必然趨勢，而人地協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展觀，是其理論基礎(chǔ)，也是核心的規(guī)劃理念。高效的國土規(guī)劃，以可持續(xù)發(fā)展為目標，需要基于此來進行科學(xué)編制。

3.2 資源環(huán)境承載力評價

在國土規(guī)劃過程中，資源環(huán)境承載力評價十分重要，這是因為國土規(guī)劃不僅要加強對國土資源環(huán)境的保護，走可持續(xù)發(fā)展道路，其還要滿足于社會經(jīng)濟的發(fā)展。這兩者之間具有一定的矛盾性，需要找到中間的平衡點，而要實現(xiàn)經(jīng)濟增長和環(huán)境保護的均衡發(fā)展，就必須做好環(huán)境承載力的科學(xué)評價工作。只有通過客觀的評價和了解區(qū)域的資源環(huán)境實況，通過科學(xué)的計量方法來進行調(diào)節(jié)，才能在發(fā)展經(jīng)濟的同時，保護好資源環(huán)境。

當下，資源環(huán)境問題不再是某一個國家的問題，而是全球性問題，這更讓人認識到資源環(huán)境的承載力有限，無限制的開發(fā)、利用，會導(dǎo)致資源環(huán)境枯竭，帶來不可預(yù)估的嚴重后果。超出環(huán)境承載力的開發(fā)，也會對環(huán)境資源造成較大的破壞，引發(fā)嚴重的環(huán)境問題。在實際規(guī)劃過程中，一定要對區(qū)域中的資源環(huán)境進行定量評估，需用客觀地態(tài)度來對待，而不是主觀判斷。要根據(jù)準確的評估結(jié)果來劃分區(qū)域，根據(jù)各區(qū)域的承載力來安排相應(yīng)的社會經(jīng)濟活動，控制區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模，合理規(guī)劃其發(fā)展速度，必須將其經(jīng)濟發(fā)展控制在資源環(huán)境可承受范圍內(nèi)?；趨^(qū)域承載環(huán)境來優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，選擇適宜發(fā)展的產(chǎn)業(yè)類型，合理布局產(chǎn)業(yè)，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展要與其資源環(huán)境相匹配。杜絕資源過度開發(fā)，不可只偏向于某一個方面的發(fā)展，需真正落實人地協(xié)調(diào)?，F(xiàn)如今，加強生態(tài)環(huán)境保護，促進經(jīng)濟社會發(fā)展，十分重要，應(yīng)當基于資源環(huán)境承載力，科學(xué)編制國土規(guī)劃方案，做好國土資源調(diào)查工作，制定完善的評價機制，從而保障國土規(guī)劃質(zhì)量。

3.3 經(jīng)濟社會發(fā)展需求與發(fā)展能力

國土規(guī)劃的社會基礎(chǔ)是經(jīng)濟社會的發(fā)展需求，以及經(jīng)濟社會的發(fā)展能力。為提高國土規(guī)劃的合理性，需要全面了解經(jīng)濟社會的發(fā)展需求，明確經(jīng)濟社會發(fā)展目標，圍繞其目標來制定適宜的規(guī)劃方案。國土規(guī)劃是一個長期性工作，而且具有階段性，在社會經(jīng)濟發(fā)展的不同階段，需求有所不同。所編制的國土規(guī)劃方案，則必須滿足于該階段中各方面的發(fā)展需求，包括社會發(fā)展需求、民生發(fā)展需求、經(jīng)濟發(fā)展需求。與此同時，還要綜合考慮當時的生產(chǎn)力水平，區(qū)域內(nèi)的人口總量，文化背景等。國土規(guī)劃工作有著雙重任務(wù)，需提高社會生產(chǎn)力水平，加強對資源環(huán)境的保護。既要著眼于整體資源環(huán)境的實際情況，又要最大限度滿足社會發(fā)展需求，該項工作的實施需要具備良好的環(huán)境危機應(yīng)急處理能力，需實施科學(xué)評價工作，實現(xiàn)自然環(huán)境和經(jīng)濟的統(tǒng)籌管理，優(yōu)化資源配置。

4、國土規(guī)劃的相關(guān)問題

4.1 確定國土資源開發(fā)格局

在進行國土規(guī)劃工作的時候，應(yīng)當確定好國土資源開發(fā)格局，需以資源環(huán)境承載力為依據(jù)。國土資源環(huán)境調(diào)查工作，十分重要，其不僅是國土資源管理中的重要組成部分，也直接關(guān)系著國土規(guī)劃編制工作的科學(xué)性。通過多年的國土資源大調(diào)查，能夠在一定程度上充分了解我國國土資源的實際情況，對其進行定量分析，可針對調(diào)查結(jié)果實施相應(yīng)的措施來加以管控，充分發(fā)揮現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，建立健全的動態(tài)化監(jiān)控體系，以全面把控國土資源的使用情況，從而科學(xué)評價我國資源環(huán)境的承載能力。要注意的是，進行環(huán)境承載能力評價的時候，要從多個方面進行考慮，如資源環(huán)境的數(shù)量、質(zhì)量，以及資源空間的分布情況，還要從社會經(jīng)濟角度來評估，綜合考慮社會經(jīng)濟發(fā)展水平、文化背景、政策制度等因素。這些因素都會對資源環(huán)境開發(fā)產(chǎn)生一定的影響，所得出的分析結(jié)論能夠確定環(huán)境承載水平。

區(qū)域內(nèi)環(huán)境承載力的大小，將直接決定該區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展保障能力，同樣也可以判斷該區(qū)域是應(yīng)當以保護資源環(huán)境為主，還是以資源開發(fā)保障為主，有利于在國土規(guī)劃的時候，確定某一個區(qū)域的發(fā)展方向?？茖W(xué)評估環(huán)境承載能力，可劃分出不同層級的區(qū)域，做好區(qū)域功能定位工作，也能夠確定國土資源開發(fā)格局。

4.2 優(yōu)化資源配置，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整

高效的國土規(guī)劃工作，有利于優(yōu)化資源配置，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整。但需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的國土規(guī)劃模式，堅持現(xiàn)代化發(fā)展觀念。應(yīng)當將理論基礎(chǔ)和實踐運行相結(jié)合，將新的國土規(guī)劃理念落實于實際規(guī)劃過程中。想要優(yōu)化調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，促進發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，則應(yīng)當有效把控影響經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的各項因素，如資源配置、環(huán)境容量等。要根據(jù)實際需求予以一定的投資支持，從整體上把控經(jīng)濟發(fā)展，使經(jīng)濟結(jié)構(gòu)更符合于當下社會發(fā)展的實際要求，提供可靠的資源環(huán)境保障。

在這個過程中，應(yīng)當做到以下幾點：一是要建立健全的國土資源宏觀調(diào)控體系，需充分發(fā)揮相關(guān)部門的整體規(guī)劃職能，設(shè)立科學(xué)的資源配置機制，基于實際情況來優(yōu)化配置資源，提高資源利用率，以促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。這有利于改善產(chǎn)業(yè)促進資源開發(fā)的情況，能夠合理安排現(xiàn)有的資源，避免資源搶奪過于激烈，也不會對環(huán)境造成嚴重的破壞，更有利于實現(xiàn)資源環(huán)境保護，并推動經(jīng)濟的快速增長；二是要遵循節(jié)約原則。指的是在利用資源的時候，應(yīng)當具有一定的節(jié)約意識，杜絕資源浪費，可通過現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)來實現(xiàn)資源的循環(huán)利用。在開發(fā)資源的時候，要嚴格審查企業(yè)，設(shè)置一定的準入門檻，制定完善的資源環(huán)境保護制度，基于環(huán)境容量來控制資源開發(fā)程度，以免出現(xiàn)不可逆轉(zhuǎn)的環(huán)境破壞；三是要根據(jù)資源環(huán)境的實際情況，來確定區(qū)域類的產(chǎn)業(yè)發(fā)展類型、級別，然后據(jù)此設(shè)立相應(yīng)的準入門檻，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和革新，大力推廣創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，轉(zhuǎn)變粗放型產(chǎn)業(yè)，走向技術(shù)集約型。要重視附加值較高的產(chǎn)業(yè)，不可忽視資源環(huán)境保護工作的開展。

4.3 實現(xiàn)全面協(xié)調(diào)發(fā)展

在明確國土規(guī)劃工作之后，需要從多方面來進行把控，要實現(xiàn)全面協(xié)調(diào)發(fā)展目標。就目前而言，我國各個區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平有一定的差異，自然條件也有所不同，這就導(dǎo)致區(qū)域之間的經(jīng)濟水平差距越來越大，實現(xiàn)各區(qū)域的全面發(fā)展，改善各區(qū)域人民的生活條件，是當下的重要目標之一。因此，國土規(guī)劃工作還應(yīng)當實現(xiàn)各區(qū)域之間的均衡發(fā)展，這并不是一件容易的事。需要先弄清楚均衡發(fā)展的含義，其并不是指代區(qū)域經(jīng)濟GDP 方面的同步性，不是所有的區(qū)域都要追求高GDP 數(shù)值，而是指即使每一個區(qū)域的資源開發(fā)不均衡，但每一個區(qū)域的生態(tài)水平要均衡、民生水平要均衡。任何一個區(qū)域在追求GDP 增長的時候，都需要考慮其環(huán)境承載能力，如若一味追求經(jīng)濟效益，卻忽視了資源環(huán)境保護，則會得不償失，并不利于區(qū)域的長遠發(fā)展。而且也要避免因為需求原因造成的產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化和產(chǎn)能過剩的問題。

在評價一個區(qū)域的發(fā)展時，應(yīng)當查看其GDP 構(gòu)成來源，是否在其資源環(huán)境承載力范圍內(nèi)，有的區(qū)域資源環(huán)境的生態(tài)功能，高于區(qū)域生產(chǎn)力水平，那么其就不應(yīng)當放棄區(qū)域優(yōu)勢而盲目追求經(jīng)濟發(fā)展水平，否則會導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)過度發(fā)展。如青海、西藏等區(qū)域，其資源環(huán)境優(yōu)勢非常大，在發(fā)展該區(qū)域的時候應(yīng)當以生態(tài)保護為主要方向，對于其經(jīng)濟增長緩慢問題，則可以予以一定的政策補償，達到兩者的平衡性?？赏ㄟ^區(qū)域互補的形式，來實現(xiàn)全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

國土規(guī)劃是實現(xiàn)全面協(xié)調(diào)發(fā)展的重要突進給，能夠提供可靠的政策依據(jù)，做出正確的決策方案，找準各區(qū)域的發(fā)展方向。可通過國土規(guī)劃來明確各區(qū)域的優(yōu)勢、劣勢，評估區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展功能、生態(tài)功能，了解該區(qū)域資源環(huán)境的實際開發(fā)情況，然后據(jù)此來制定適宜的發(fā)展方針。

結(jié)語：

總而言之，應(yīng)當加強對國土規(guī)劃的研究，需明確國土規(guī)劃在整個規(guī)劃體系中的重要作用，突出其唯一性，做好國土規(guī)劃定位工作。扎實國土規(guī)劃理論基礎(chǔ)，并將其有效應(yīng)用于實際工作中，積極解決國土規(guī)劃中的各項問題，從而提高國土規(guī)劃水平，給經(jīng)濟增長和資源環(huán)境保護提供雙重保障，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標。