劉 陽(yáng)

（黑龍江大學(xué) 黑龍江，哈爾濱 150000）

1 研究農(nóng)村公物的現(xiàn)實(shí)原因

當(dāng)代行政法治國(guó)家的實(shí)質(zhì)已經(jīng)不再是過(guò)去的政府充當(dāng)守夜人的角色，消極的隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)與文化的發(fā)展維護(hù)國(guó)家秩序，而是緊緊追隨著社會(huì)法治的建設(shè)發(fā)展變?yōu)榉e極主動(dòng)地?cái)U(kuò)大行政權(quán)，基于公共利益的目的向福利型國(guó)家轉(zhuǎn)型。政府擔(dān)負(fù)著積極為公民創(chuàng)造福利、提供關(guān)鍵充足的公共服務(wù)的職責(zé)。而農(nóng)村的福利設(shè)施是農(nóng)民生活指數(shù)提高的關(guān)鍵因素。然而，隨著給付型政府的出現(xiàn)，村主體進(jìn)行公共目的的實(shí)現(xiàn)也需要權(quán)力行使的條件程度變大。權(quán)力的行使需要三個(gè)條件：一是農(nóng)村管理權(quán)力行使的正當(dāng)性，也就是管理權(quán)力行使的來(lái)源。二是農(nóng)村管理權(quán)力行使的人力條件，也就是現(xiàn)在保證人民生活幸福指數(shù)增加的、由國(guó)家編制并由國(guó)家供養(yǎng)的人員。三是農(nóng)村管理權(quán)行使的物力條件，村集體管理人員辦公時(shí)需要的辦公大樓、財(cái)政資金等。這個(gè)物力條件就是公物的研究范圍。中國(guó)的法治建設(shè)雖然沒(méi)有達(dá)到美國(guó)的那種“法律至上，法官造法”的程度，但是我國(guó)為了法治建設(shè)所做出的的努力也是不言而喻的，依法行政的原則深入人心。反思我國(guó)目前的行政法的理論和實(shí)踐，現(xiàn)有行政法治的焦點(diǎn)，更多著眼于對(duì)行政法中的權(quán)力要件和人力要件的治理，但對(duì)于行政法中的物力要件—行政共產(chǎn)缺乏有效的法律規(guī)則。因此，對(duì)于農(nóng)村公物的研究和分析亟不可待，加大對(duì)農(nóng)村公物的分析與理論研究，為實(shí)踐中的諸多問(wèn)題提供理論依據(jù)。

在實(shí)踐中，頻頻出現(xiàn)公車私用、應(yīng)該上交的資金被截留，使得人民怨聲載道，感嘆某些人員的腐敗，這為我國(guó)社會(huì)主義法治國(guó)家的建設(shè)的提供了阻礙?，F(xiàn)階段需要制定有關(guān)農(nóng)村公物的總的法律規(guī)范，為分散的如《公路法》等提供法律依據(jù)與法律原理，因?yàn)檫@種分布在各個(gè)領(lǐng)域、層級(jí)不規(guī)范的立法模式要予以系統(tǒng)的規(guī)范。并且現(xiàn)行農(nóng)村公物立法普遍存在的問(wèn)題是，圍繞農(nóng)村公物公共用途保護(hù)而確立的一般規(guī)則沒(méi)有得到體現(xiàn)，使用人和公物附近村民應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利而缺乏系統(tǒng)的規(guī)定，且嚴(yán)重缺乏防止農(nóng)村公物管理權(quán)力濫用的試款。由此可見(jiàn)，在我國(guó)進(jìn)行依法行政的法治國(guó)家建設(shè)過(guò)程中，農(nóng)村公物產(chǎn)生的不足已經(jīng)成為這個(gè)過(guò)程中的阻礙點(diǎn)，即使我們過(guò)分強(qiáng)調(diào)程序的作用也無(wú)法掩蓋農(nóng)村公物目前刻不容緩的狀態(tài)。只有厘清農(nóng)村公物的界定范圍、法律特征等具體內(nèi)容才能一針見(jiàn)血的通過(guò)法律手段解決實(shí)踐中的難題。

2 農(nóng)村公物的概念及特征

2.1 概念

目前我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)于使用“公物”還是“公產(chǎn)”莫衷一是，對(duì)此，筆者認(rèn)為無(wú)關(guān)緊要。因?yàn)闊o(wú)論是使用“公產(chǎn)”還是使用“公物”，學(xué)者們想表達(dá)的都是對(duì)公路、公園、廣場(chǎng)，街道、海洋、河流等為了公共利益的考慮而做的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。本文使用“公物”一詞來(lái)進(jìn)行闡述。

我國(guó)正處在社會(huì)主義初級(jí)階段，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制是堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，“公物”一詞是處在人們?nèi)粘Ｉ钪械?，比如街道旁隨處可見(jiàn)的“愛(ài)護(hù)公物，人人有責(zé)”，在憲法中也有關(guān)于公物的表達(dá)，比如國(guó)家保護(hù)社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)，這些都表明公物在社會(huì)生活中的泛化性。根據(jù)美國(guó)的公共信托理論，主要是指政府接受全體人民的委托作為受托人為了公共利益來(lái)管理公路、公園、廣場(chǎng)，街道、海洋、河流等公共物品，人民擁有所有權(quán)作為委托人將公共物品由政府可進(jìn)行管理，人民在公共利益受到侵害時(shí)可以進(jìn)行訴訟的的一種規(guī)范方式。這表明自然資源是大自然賦予給全人類的禮物，應(yīng)當(dāng)由全體人民共同享有并使用，政府是為了提高使用效率、減少紛爭(zhēng)而進(jìn)行管理的管理者，其擁有的只是使用權(quán)而非所有權(quán)。因此，界定農(nóng)村公物是一件喉長(zhǎng)氣短之事。屬于公物范圍的有：公路、公園、廣場(chǎng)，街道、海洋、河流、綠化設(shè)施、村集體管理人員的行政大樓、學(xué)校和醫(yī)院等，這些事物的共同之處就是共同服務(wù)于公共利益，為了村民的公共利利益而存在。是否能夠把一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)歸入公物法的范疇，主要取決于以下兩個(gè)關(guān)鍵性因素：一是是否承載（直接的）共同利益功能；二是是否使用公法規(guī)則。據(jù)此，農(nóng)村公物的范圍有了進(jìn)一步的依據(jù)，農(nóng)村公物存在的首要目的是為了村民公共利益，并且以公法作為行使準(zhǔn)則。根據(jù)美國(guó)的公共信托理論，農(nóng)村公物是由村委會(huì)進(jìn)行管理的，也就是村委會(huì)支配農(nóng)村公物的利用以達(dá)到特定的公共用途而保護(hù)村民按照公物的內(nèi)在本質(zhì)進(jìn)行沒(méi)有排他性質(zhì)的使用。

2.2 特征

公共性是首要的也是最重要的特征。公共性是指以公共利益為根本目的，并依據(jù)公法進(jìn)行管理和使用的。因?yàn)檫@個(gè)特征是直到農(nóng)村公物設(shè)立到管理到利用的全部的動(dòng)態(tài)過(guò)程也是指導(dǎo)未來(lái)農(nóng)村公物法制定的根本原則。公共事物的種類不計(jì)其數(shù)在使用主體上、使用方式上及管理主體、管理方式上是大相徑庭的，這時(shí)就必須從公共利益的角度進(jìn)行衡量與把握然后進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)村集體管理的職責(zé)，這也是界定村集體管理主體進(jìn)行管理活動(dòng)時(shí)對(duì)私人利益的追求和公共利益追求的標(biāo)準(zhǔn)之一。私有權(quán)利的存在都是以追求個(gè)體利益為根本價(jià)值，對(duì)滿足利益是不變的目的，因而個(gè)人對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的行為都是滿足自身利益的最大化，而公物的公共目的就是以實(shí)現(xiàn)公物的價(jià)值為目標(biāo)由公眾進(jìn)行使用，就會(huì)避免哈丁的“公地悲劇”，即公眾直接使用的的公物可以在不妨礙其他權(quán)益人使用的前提下，依法自由使用。農(nóng)村公物設(shè)立的本質(zhì)是為了解決社會(huì)中存在不平等問(wèn)題同時(shí)保證村民在使用此物是沒(méi)有限制條件的、沒(méi)有歧視存在的非排他性的用途，如果某個(gè)個(gè)人使用公物被限制，其在憲法的保護(hù)下?lián)碛械幕緳?quán)利和人權(quán)就會(huì)受到挑戰(zhàn)。所以，農(nóng)村公物的平等使用也是公共目的的體現(xiàn)。

以有形物為大范圍形態(tài)，無(wú)形物為小范圍形態(tài)。到了現(xiàn)代，無(wú)論是是德國(guó)還是日本，公物限于有體物的傳統(tǒng)觀念已經(jīng)被打破，領(lǐng)空、電流、無(wú)線電信號(hào)等無(wú)體物都已相繼納入公物的范疇。歸根結(jié)底，界定無(wú)體物所具有的首要標(biāo)準(zhǔn)就是其是否具有農(nóng)村公物的根本特征。以無(wú)線電信號(hào)為例，現(xiàn)在的時(shí)代處于電子信息技術(shù)的時(shí)代，無(wú)線電信號(hào)是村民在日常生活中必不可少的，每個(gè)人都在使用，不能因此剝奪每個(gè)人的使用權(quán)利或者限制使用。按照歷史的進(jìn)程脈絡(luò)分析德國(guó)財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障，第一層次是針對(duì)動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)等權(quán)利被侵犯產(chǎn)生的保護(hù)性權(quán)利，第二層此是針對(duì)勞動(dòng)群體的基于人權(quán)而享有的勞動(dòng)權(quán),第三層次是在現(xiàn)代的憲政秩序下人人享有的分享權(quán)，也就是平等的享受自然資源等權(quán)利，例如我國(guó)為了促進(jìn)國(guó)家的文化建設(shè)而規(guī)定的九年義務(wù)教育，這就是當(dāng)代人民在和平生存的條件下享有的教育權(quán)。正是這些無(wú)體物的進(jìn)入公眾領(lǐng)域在很大程度上的為公眾所使用，農(nóng)村公物的范圍應(yīng)該包含無(wú)體物的存在。

權(quán)利屬性。針對(duì)農(nóng)村公物的權(quán)利歸屬，也就是農(nóng)村公物應(yīng)該屬于民法上的所有權(quán)還是公法上所有權(quán)的觀點(diǎn)是截然不同的。在社會(huì)發(fā)展的前期階段，由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的局限性，農(nóng)村公物顯然是歸村集體所有。在現(xiàn)代社會(huì)，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，許多私人博物館、私立學(xué)校、私立醫(yī)院大幅度增加，如果將私人所有的公物摒除在公物所有者之外，是與現(xiàn)實(shí)發(fā)展大相徑庭的。并且，現(xiàn)代社會(huì)的農(nóng)村公物的利用需求日漸高漲，而國(guó)家的財(cái)政力量不足以承擔(dān)提供所有農(nóng)村公物的義務(wù)時(shí)，吸引社會(huì)的力量加入農(nóng)村公物的建設(shè)和營(yíng)運(yùn)是一種有效的解決矛盾的途徑，由此導(dǎo)致農(nóng)村公物的歸屬具有了多元化的趨勢(shì)。所以厘清農(nóng)村公物的范疇，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其首要特征是否為了村民的公共目的而非是否由村集體享有所有權(quán)。所有權(quán)第一特點(diǎn)是排他性，是為了確定財(cái)產(chǎn)的歸屬而制定的，簡(jiǎn)言之就是將某物據(jù)為己有，在法律上有權(quán)利的憑借，有自己享有獨(dú)占性的占有、使用、收益和處分。在這個(gè)基礎(chǔ)上，由國(guó)家所有還是個(gè)人、法人等個(gè)體所有的本質(zhì)是一樣的而沒(méi)有任何區(qū)別。因此，當(dāng)個(gè)人或者法人擁有、提供農(nóng)村公物時(shí)理所應(yīng)當(dāng)?shù)?，公物屬于民法上的所有?quán)，當(dāng)國(guó)家提供時(shí)也應(yīng)如此。

不可轉(zhuǎn)讓性。農(nóng)村公物的不可轉(zhuǎn)讓是為了維持對(duì)村民對(duì)公物進(jìn)行使用時(shí)的穩(wěn)定性和保障性。村委會(huì)作為農(nóng)村公物的管理人其有權(quán)為了村民的公共利益不能隨便轉(zhuǎn)讓公物，在農(nóng)村公物特定的公共使用目的消失之前，所有權(quán)不得變更，即使這種轉(zhuǎn)讓是管理主體自愿的也不發(fā)生法律效力，因?yàn)檗r(nóng)村公物建立的目的就是為了實(shí)現(xiàn)它的特定用途使更多的村民享受到農(nóng)村公物所帶來(lái)的利益。對(duì)于私人所有的、在村委會(huì)的支配管理之下的農(nóng)村公物進(jìn)行隨意轉(zhuǎn)讓會(huì)喪失給予村民使用公物的依據(jù)，每個(gè)人都會(huì)追求自身利益的最大化，在這種情況下，農(nóng)村公物所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓就要受到極大的限制，只要轉(zhuǎn)讓的行為不會(huì)損害農(nóng)村公物的使用目的和人們的非排他性的使用就可以轉(zhuǎn)讓。因此，農(nóng)村公物上不是單純的包含公法上的權(quán)利或私法上的權(quán)利，而是可以同時(shí)包含私法與公法的權(quán)利，在私人所有時(shí)且私人目的與公共利益不一致時(shí)，根據(jù)公物的二元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)理論，如果公物上的“剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)”很明確，就可以允許私人所有的農(nóng)村公物進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。

免費(fèi)使用為原則，適當(dāng)收費(fèi)為例外。村民對(duì)農(nóng)村公物的使用和利用收費(fèi)過(guò)高或者免費(fèi)都會(huì)產(chǎn)生很大的問(wèn)題。如果收費(fèi)過(guò)高會(huì)損壞農(nóng)村公物設(shè)立之初的目的，根據(jù)公共信托理論，公物由全民進(jìn)行享有其產(chǎn)生的利益，高收費(fèi)會(huì)變成像特定群體也就是部分收入過(guò)高者單獨(dú)享有公物產(chǎn)生的利益而忽略了貧困群體應(yīng)當(dāng)享有的利益，違背了全民使用的目的。另一方面，完全免費(fèi)使用會(huì)帶來(lái)農(nóng)村公物使用效率的降低。以公路為例，在節(jié)假日會(huì)對(duì)私家車及小客車免費(fèi)通行，由于節(jié)假日出行人員過(guò)多會(huì)導(dǎo)致公路出現(xiàn)大擁堵現(xiàn)象，導(dǎo)致過(guò)度消費(fèi)降低了社會(huì)福利損失。其次，這種做法看似惠及全民但實(shí)際上背后隱藏著對(duì)公平問(wèn)題的挑戰(zhàn)。節(jié)假日出游的私家車很大一部分是收入可觀的一部分群體，這種利用全民的稅收補(bǔ)償部分人的做法違背了實(shí)質(zhì)公平，只做到了形式公平。實(shí)質(zhì)公平是允許合理的差別對(duì)待，一般而言，若是差別對(duì)待的不是為了實(shí)現(xiàn)某種公共利益，會(huì)認(rèn)為是不合理的差別而構(gòu)歧視，但這里的差別問(wèn)題是否真正合理還有待深究。在農(nóng)村公物使用的收費(fèi)問(wèn)題上應(yīng)綜合多方面的因素考慮。對(duì)于使用人群大、是為了滿足村民基本生存需求的、排他性很弱的，應(yīng)當(dāng)免費(fèi)或者低收費(fèi)；而對(duì)于使用人群特定少數(shù)的、不是村民生存的基本需求的、排他性強(qiáng)的農(nóng)村公物應(yīng)當(dāng)適當(dāng)收費(fèi)以增加使用效率。比如，根據(jù)BOT(build-operate-transfer)建立的公路，這是政府為了更好的履行公共服務(wù)但是在政府資金不足的情況下授予私人建立公路的一種形式，允許在一定期間內(nèi)進(jìn)行收費(fèi)，超過(guò)一定期間就收回公路的所有權(quán)并免費(fèi)使用的社會(huì)調(diào)節(jié)機(jī)制。針對(duì)這種公路，允許其私人為了個(gè)人成本費(fèi)用和營(yíng)利目的可以進(jìn)行適當(dāng)收費(fèi)。既有效的解決了農(nóng)村公物的使用效率也增加了個(gè)人的利益追求。

2.3 農(nóng)村公物的分類

根據(jù)農(nóng)村公物的所有權(quán)歸屬，可以分為私人所有的公物和村集體所有的公物。私人所有的公物包括私人博物館、私立醫(yī)院、私立學(xué)校等。由村集體所有的包括林木等公物。根據(jù)農(nóng)村公物的形態(tài)可以分為有形農(nóng)村公物和無(wú)形農(nóng)村公物，有形農(nóng)村公物是指公路、公園、河流、綠化設(shè)施、自然資源等，無(wú)形農(nóng)村公物是指新興的無(wú)線電信號(hào)等公物。根據(jù)農(nóng)村公物是否經(jīng)過(guò)加工分為自然農(nóng)村公物和人工農(nóng)村公物。根據(jù)公物是否收費(fèi)分為免費(fèi)農(nóng)村公物和收費(fèi)農(nóng)村公物。

3 農(nóng)村公物的意義

第一，農(nóng)村公物的設(shè)置可以保障村民特別是低收入者的基本人權(quán)并進(jìn)一步促進(jìn)法治國(guó)家建設(shè)的存在合理差別的實(shí)質(zhì)平等權(quán)。現(xiàn)代憲政秩序的追求的核心價(jià)值就是實(shí)現(xiàn)基本人權(quán)的正義理念在現(xiàn)實(shí)的制度中得到具體體現(xiàn)。國(guó)家尊重和保障人權(quán)憲法承諾的實(shí)現(xiàn)在很大程度上依賴于政府的公共行政和公共服務(wù)。農(nóng)村公物作為村集體管理人員履行管理職能進(jìn)行公共服務(wù)的重要物力條件，具有同村集體管理人員同等重要的地位，這是大大提高管理效率的重要手段，也是進(jìn)一步保障村民基本權(quán)利的物質(zhì)條件。社會(huì)的快速發(fā)展增加了人與人之間的聯(lián)系，絡(luò)繹不絕的農(nóng)村公物成為村民進(jìn)行社會(huì)生存的必需品，如解決教育問(wèn)題的學(xué)校、提供日常生活的公共交通工具、解決疾病問(wèn)題醫(yī)院。如果村委會(huì)在保障村民基本收入的前提下同時(shí)提供更多的農(nóng)村公物供村民免費(fèi)或者低費(fèi)使用，會(huì)增加社會(huì)福利，提高村民的生活質(zhì)量，確保低收入群體幸福生活指數(shù)的增進(jìn)。第二，農(nóng)村公物的設(shè)置有利于填補(bǔ)所有權(quán)制度的缺失并為私人救濟(jì)提供法律依據(jù)。農(nóng)村公物制度存在的不足是只關(guān)注公物的所有者是誰(shuí)而忽略了農(nóng)村公物的利用及其內(nèi)在價(jià)值所在，并且缺乏聚焦于如何利用私人所有物更好的實(shí)現(xiàn)服務(wù)于公眾。通過(guò)明確農(nóng)村公物的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容能夠明確農(nóng)村公物的內(nèi)在通途還能夠加強(qiáng)村委會(huì)履行管理職能加以利用私人所有物實(shí)現(xiàn)公共目的。同時(shí)，確定了農(nóng)村公物范圍可以進(jìn)一步確定公物法的理論研究，為私人所有物因公共目的受到侵害時(shí)提供救濟(jì)途徑。

4 結(jié)論

農(nóng)村公物的使用不僅涉及公法范疇也包括司法范疇，通過(guò)二元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)來(lái)區(qū)分農(nóng)村公物的權(quán)利歸屬，可以界定私人所有物在為公共目的進(jìn)行公共使用時(shí)受到的利益損害。對(duì)農(nóng)村公物進(jìn)行收費(fèi)應(yīng)為例外，免費(fèi)使用才是原則，結(jié)合基本的需求與非基本的需求來(lái)結(jié)合使用人群進(jìn)行收費(fèi)達(dá)到農(nóng)村公物使用效率的最大化，解決因收費(fèi)問(wèn)題導(dǎo)致的不公平現(xiàn)象。