吳文旭，吳業(yè)苗

（南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210023）

一、問(wèn)題的提出與文獻(xiàn)綜述

農(nóng)村基層協(xié)商民主是指在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，農(nóng)村自治組織、社會(huì)團(tuán)體及村民個(gè)體圍繞涉及村民自身或集體權(quán)益的各項(xiàng)村莊公共議題，依法、有序、公開(kāi)、平等開(kāi)展廣泛討論、對(duì)話磋商、民主決策的一種民主政治模式［1-2］。黨的十八大報(bào)告首次提出“要健全社會(huì)主義協(xié)商民主”，把“協(xié)商民主”擺到了我國(guó)民主政治發(fā)展的重要位置，并且指出要“積極開(kāi)展基層民主協(xié)商”。十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步要求，要“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，發(fā)展基層民主”。2015 年2 月，中共中央頒布了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），為我國(guó)協(xié)商民主建設(shè)提出了一套較為系統(tǒng)的指導(dǎo)框架，建議“穩(wěn)步推進(jìn)基層協(xié)商”“推進(jìn)行政村協(xié)商”“積極探索村級(jí)協(xié)商形式”［3］。進(jìn)入新時(shí)代，黨和國(guó)家更加關(guān)注我國(guó)協(xié)商民主建設(shè)問(wèn)題。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要“推動(dòng)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”，“形成完整的制度程序和參與實(shí)踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利”［4］38。特別是十九屆五中全會(huì)后，“完善基層民主協(xié)商制度，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”被納入到《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》之中，全過(guò)程人民民主的精神要求進(jìn)一步形塑農(nóng)村基層協(xié)商民主的實(shí)踐樣態(tài)。這充分表明：不斷健全基層協(xié)商民主仍是發(fā)展人民民主的重要舉措，是建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的應(yīng)有之義。

《意見(jiàn)》將我國(guó)協(xié)商民主規(guī)范地劃分為七大領(lǐng)域，基層協(xié)商是重要領(lǐng)域之一，而村級(jí)協(xié)商是基層協(xié)商的重要方面。近年來(lái)，學(xué)界圍繞我國(guó)農(nóng)村基層協(xié)商民主的內(nèi)涵特征［5］、時(shí)代價(jià)值［1］、社會(huì)心理基礎(chǔ)［6］、路徑選擇［7］等方面進(jìn)行了廣泛探討。就最新研究動(dòng)態(tài)而言，一部分學(xué)者開(kāi)始關(guān)注村級(jí)協(xié)商的公共理性培育問(wèn)題，如張仲濤、胡貴仁等［8-9］；數(shù)字與網(wǎng)絡(luò)治理視域下村級(jí)協(xié)商民主技術(shù)更新與實(shí)踐創(chuàng)新問(wèn)題，如鄒衛(wèi)中、伍俊斌、蔡棟等［10-12］；黨組織在村級(jí)協(xié)商民主過(guò)程中的地位與作用問(wèn)題，如魏程琳、張師偉等［13-14］。綜上所述，正如約翰·德雷澤克在其《協(xié)商治理的基礎(chǔ)與前沿》一書(shū)中對(duì)新世紀(jì)協(xié)商民主理論研究趨勢(shì)四大轉(zhuǎn)向的敏銳洞見(jiàn)，中國(guó)農(nóng)村基層協(xié)商民主研究也越來(lái)越關(guān)注體制機(jī)制建設(shè)、實(shí)踐反思以及經(jīng)驗(yàn)案例總結(jié)與推廣?；诖?，本文對(duì)我國(guó)農(nóng)村基層協(xié)商民主實(shí)踐現(xiàn)有典型案例進(jìn)行剖析，歸納我國(guó)農(nóng)村基層協(xié)商民主實(shí)踐的共同表征、方法程序與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，并深入探析我國(guó)農(nóng)村基層協(xié)商民主發(fā)展的可行性路徑，以期對(duì)我國(guó)協(xié)商民主理論發(fā)展與政府決策有所裨益。

二、典型案例描述與分析框架建構(gòu)

學(xué)界普遍認(rèn)為，在協(xié)商民主理論傳入中國(guó)之前，中國(guó)就已經(jīng)出現(xiàn)了諸多協(xié)商民主實(shí)踐?？箲?zhàn)時(shí)期，黨在政治聯(lián)合和政治談判方面率先展現(xiàn)了民主協(xié)商的效力；新中國(guó)成立以后，民主協(xié)商作為政治咨詢(xún)存在于兩會(huì)制度和民主表達(dá)之中。20 世紀(jì)90年代，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，鄉(xiāng)村秩序面臨深刻的解構(gòu)與重組，民主協(xié)商開(kāi)始作為治理機(jī)制嵌入我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)治理場(chǎng)域［5］。我國(guó)農(nóng)村基層協(xié)商民主不斷發(fā)展，至今已經(jīng)探索出了一批務(wù)實(shí)有效的中國(guó)特色農(nóng)村基層協(xié)商民主實(shí)踐模式。通過(guò)對(duì)現(xiàn)有案例的深入剖析，嘗試總結(jié)出一套具有宏觀普適性的理論分析框架，或?qū)⒂兄谖覈?guó)農(nóng)村基層協(xié)商民主發(fā)展相關(guān)問(wèn)題的進(jìn)一步研究。

（一）典型案例描述

筆者通過(guò)文獻(xiàn)查找、媒體報(bào)道、實(shí)地調(diào)研等多種方式，共收集到來(lái)自全國(guó)的36 處案例。其中，東部地區(qū)12 處、中部地區(qū)14 處、西部地區(qū)10 處，抽樣數(shù)量空間分布較為合理，代表性較高。通過(guò)對(duì)每個(gè)案例進(jìn)行信息歸納并進(jìn)行單獨(dú)編號(hào)和分析比較，囿于篇幅，下面主要選取了三處典型案例（見(jiàn)表中帶★號(hào)者）詳加描述，見(jiàn)表1。

表1 農(nóng)村基礎(chǔ)協(xié)商民主實(shí)踐案例

1.“敢說(shuō)話”：浙江溫嶺扁嶼村“民主懇談會(huì)”

浙江溫嶺的民主懇談制度肇始于1999 年，目前已經(jīng)形成了較為制度化的基層協(xié)商民主體系。扁嶼村這一案例見(jiàn)何包鋼2014 年刊于《中國(guó)政治學(xué)研究》的文章，該文詳細(xì)記錄、分析了這場(chǎng)發(fā)生于2006年的協(xié)商民主試驗(yàn)。扁嶼村位于溫嶺市澤國(guó)鎮(zhèn)近郊，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，村莊原有的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化秩序被逐漸打破，土地租賃替代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成為村民主要收入來(lái)源，工廠、企業(yè)的遷入以及外來(lái)人口的急劇增加使得治安、生態(tài)、衛(wèi)生、健康等問(wèn)題日益凸顯，這些問(wèn)題成為了“民主懇談”的潛在議題。這場(chǎng)協(xié)商民主試驗(yàn)堅(jiān)決破除“象征性協(xié)商”“操控性協(xié)商”的痼疾，堅(jiān)持平等、開(kāi)放、尊重、代表原則，在兼顧隨機(jī)抽樣和樣本代表性基礎(chǔ)上抽取了來(lái)自本村不同階層、界別的85 名代表，以民主懇談會(huì)形式討論本村有關(guān)外來(lái)人口管理、年度發(fā)展計(jì)劃、環(huán)境衛(wèi)生以及造林事務(wù)等議題。民主懇談會(huì)有一套完備的程序：（1）確定一個(gè)具體討論議題；（2）村干部宣布懇談會(huì)開(kāi)始并致嘉賓歡迎辭，然后離場(chǎng)；（3）將代表劃分成若干小組，每組從外面聘請(qǐng)一位高素質(zhì)協(xié)調(diào)員來(lái)組織討論；（4）進(jìn)行歷時(shí)1 小時(shí)的分組討論；（5）進(jìn)行歷時(shí)1 小時(shí)的全體大會(huì)，每組抽取兩名代表發(fā)言，村干部列席旁聽(tīng)；（6）將代表發(fā)言全部整理在案。從扁嶼村的基層協(xié)商民主實(shí)踐結(jié)果來(lái)看，村民代表極為珍視這種“開(kāi)口說(shuō)話”的參與機(jī)會(huì)，這不同于以往的政治學(xué)習(xí)和象征投票。經(jīng)過(guò)村民代表審慎討論而提出的意見(jiàn)，會(huì)有效影響決策者的政策偏好。

2.“廣參與”：山西芮城西關(guān)村“戶(hù)代表會(huì)議制度”

西關(guān)村與中國(guó)大多數(shù)建制村一樣實(shí)行村民代表大會(huì)制度，每10 戶(hù)產(chǎn)生一個(gè)村民代表。后來(lái)，村兩委逐漸發(fā)現(xiàn)這種形式存在代表性不足等弊端。因此，從2011 年開(kāi)始，西關(guān)村開(kāi)始探索一戶(hù)一代表的“戶(hù)代表會(huì)議制”，全村共選出219 名代表，擴(kuò)大了基層協(xié)商民主參與范圍。戶(hù)代表會(huì)議每月25 日定期召開(kāi)，議題包括村莊發(fā)展計(jì)劃、村規(guī)民約制定、財(cái)務(wù)管理、征地拆遷安置方案等諸多方面，做到提早公開(kāi)會(huì)議程序、規(guī)范議事程序、保證60%的參會(huì)率和票決通過(guò)率。“戶(hù)代表會(huì)議制”議題產(chǎn)生步驟如下：（1）村支部會(huì)議提出議題；（2）分別召開(kāi)村干部討論會(huì)、黨員討論會(huì)、老年會(huì)議審議村支部提出的議題；（3）召開(kāi)村民戶(hù)代表會(huì)議，討論、審議和表決上述議題。戶(hù)代表會(huì)議的議程主要包括：（1）教育集中學(xué)習(xí)；（2）村兩委、黨小組及相關(guān)協(xié)會(huì)組織負(fù)責(zé)人分別匯報(bào)本月各項(xiàng)村務(wù)；（3）村主任總結(jié)安排；（4）分組討論。西關(guān)村“戶(hù)代表會(huì)議制”基層協(xié)商民主實(shí)踐成效顯著，加速了村民自治進(jìn)程，促進(jìn)了農(nóng)村和諧穩(wěn)定發(fā)展。

3.“能決策”：江蘇連云港海州區(qū)“三會(huì)村治”模式

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，農(nóng)民法治意識(shí)、民主參與意識(shí)和權(quán)益保障意識(shí)明顯增強(qiáng)，傳統(tǒng)村級(jí)治理模式也表現(xiàn)出兩委工作“兩張皮”、村干部權(quán)力缺乏有效監(jiān)督、村務(wù)公開(kāi)流于形式等問(wèn)題。在此背景下，海州區(qū)積極探索村級(jí)基層民主協(xié)商創(chuàng)新形式，提出了“三會(huì)村治”模式，亦稱(chēng)“一委三會(huì)”。具體來(lái)講，就是在村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)立村民議事會(huì)、村民監(jiān)事會(huì)和村民委員會(huì)，分別行使協(xié)商決策、具體執(zhí)行和監(jiān)察督辦權(quán)力，其核心就是黨領(lǐng)導(dǎo)下的權(quán)力分立。村民議事會(huì)由村黨支部書(shū)記任主席，成員由1 名黨支部委員和14 名村民代表組成；村民委員會(huì)延續(xù)以往組織架構(gòu)和執(zhí)行職能；村民監(jiān)事會(huì)成員由1 名黨支部委員和2～4 名村民代表組成。“三會(huì)村治”模式有著嚴(yán)格的工作程序：（1）黨支部綜合考慮上級(jí)要求、村民建議和村情實(shí)際，集體開(kāi)會(huì)討論提出議題草案；（2）村民議事會(huì)協(xié)商討論議題并做出決策；（3）村民委員會(huì)落實(shí)村民議事會(huì)決策；（4）村民監(jiān)事會(huì)對(duì)整個(gè)決策執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。海州區(qū)“三會(huì)村治”模式切實(shí)提高了村民的法制意識(shí)、激發(fā)了廣大村民依法自治、民主參與的熱情，極大地改善了黨群、干群關(guān)系。

（二）分析框架建構(gòu)

1. 農(nóng)村基層協(xié)商民主一般運(yùn)行過(guò)程

通過(guò)對(duì)以上實(shí)踐案例的深入分析，結(jié)合我國(guó)農(nóng)村實(shí)際，總結(jié)出我國(guó)農(nóng)村基層協(xié)商民主實(shí)踐的一般實(shí)施過(guò)程，即準(zhǔn)備、組織、商議和輸出四個(gè)階段。在準(zhǔn)備階段，最主要的工作是議題與代表人選的確定。目前我國(guó)采用的代表推選辦法有：簡(jiǎn)單隨機(jī)抽樣，如詹姆斯·菲什金“協(xié)商民意測(cè)驗(yàn)”法的應(yīng)用；分類(lèi)比例隨機(jī)抽樣，如浙江溫嶺扁嶼村的這場(chǎng)民主試驗(yàn)；按戶(hù)進(jìn)行抽樣，如山西芮城西關(guān)村的“戶(hù)代表會(huì)議制度”、黑龍江鐵鋒區(qū)扎龍村的村民議事協(xié)商民主推進(jìn)制度、廣西貴港市金沙村的屯級(jí)“一組兩會(huì)”協(xié)商自治制度等。議題（議案）確定的方式有：村黨支部集體研究提議，如江蘇連云港海州區(qū)的“三會(huì)村治”模式、內(nèi)蒙古開(kāi)魯縣的“532”民主決策監(jiān)督管理機(jī)制；村民自下而上提議案，如江西鷹潭市村民的事務(wù)理事會(huì)制度；村兩委共同研究提議，如安徽全椒縣的村民理事會(huì)協(xié)商平臺(tái)。在組織階段，要確保代表數(shù)量的合法性以及確定主持人和旁聽(tīng)者。不少地區(qū)對(duì)會(huì)議召開(kāi)所需參會(huì)人數(shù)比例進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定。如江蘇邳州市村級(jí)“四權(quán)”建設(shè)工作機(jī)制要求村民代表實(shí)際到會(huì)人數(shù)必須達(dá)80%以上；一些村莊會(huì)進(jìn)行會(huì)前宣傳動(dòng)員，有的還明確要求村干部不能參加分組會(huì)議、會(huì)議主持人應(yīng)當(dāng)是外來(lái)專(zhuān)業(yè)人士、普通村民和上級(jí)監(jiān)察人員可以列席旁聽(tīng)。在商議階段，必須要有一套完整的、可依據(jù)的程序，會(huì)議議程及相關(guān)注意事項(xiàng)都以村規(guī)民約或?qū)嵤┺k法的形式固定下來(lái)。在輸出階段，主要考量會(huì)議共識(shí)的達(dá)成效果以及共識(shí)對(duì)決策者政策傾向的影響。

2. 四個(gè)衡量維度與四對(duì)內(nèi)生張力

農(nóng)村基層協(xié)商民主在“準(zhǔn)備—組織—商議—輸出”的運(yùn)作過(guò)程中，存在著與之對(duì)應(yīng)的四個(gè)衡量維度，即代表性、參與度、制度化與影響力。代表性權(quán)衡的是所推選代表是否能夠充分代表全體村民，協(xié)商議題是否具備足夠的公共性；參與度考察代表參與意愿與會(huì)議需求的匹配度；制度化反映整個(gè)商議過(guò)程的有序程度；影響力指的是協(xié)商共識(shí)的效力大小?，F(xiàn)實(shí)地看，每一維度都充斥著一對(duì)矛盾，從而織就出四組張力網(wǎng)，即少數(shù)—多數(shù)、自發(fā)—?jiǎng)訂T、有序—無(wú)序、決策—咨詢(xún)。由此可以建構(gòu)出我國(guó)農(nóng)村基層協(xié)商民主實(shí)踐的普適性系統(tǒng)框架，如圖1 所示。在民主協(xié)商準(zhǔn)備階段，設(shè)計(jì)者理想地認(rèn)為所推選的代表能夠完全代表全體村民的意志、所提議題（議案）完全符合全體村民的共同利益，但實(shí)際上代表性的衡量?jī)H能被規(guī)定在少數(shù)和多數(shù)之間而非全部。因此，本階段所面對(duì)的狀況表現(xiàn)為少數(shù)—多數(shù)張力。在民主協(xié)商的組織階段，組織者通常高估了代表的參與意愿。由于前一階段所提議題（議案）或推選代表的代表性不夠理想，導(dǎo)致某些議題可能與某一部分代表的利益關(guān)聯(lián)較小，就會(huì)大大降低這一部分代表的參與熱情，從而影響到參與度。因而，本階段設(shè)計(jì)者需要評(píng)估參與者的自發(fā)性以及自我的社會(huì)動(dòng)員能力，通常表現(xiàn)為自發(fā)—?jiǎng)訂T張力。在民主協(xié)商的商議階段，受會(huì)議時(shí)長(zhǎng)、代表素質(zhì)等因素限制，加之議題本身繁雜，往往容易造成“自說(shuō)自話”“漫無(wú)邊際”等混亂現(xiàn)象。因此，本階段設(shè)計(jì)者需要運(yùn)用一定手段規(guī)范正式的協(xié)商過(guò)程，通常表現(xiàn)為有序—無(wú)序張力。

圖1 農(nóng)村基層協(xié)商民主實(shí)踐運(yùn)行系統(tǒng)

在民主協(xié)商的輸出階段，如果前幾階段的狀況足夠理想，就會(huì)得到一個(gè)相對(duì)合理的結(jié)果（共識(shí)）。因此，設(shè)計(jì)者需要權(quán)衡的是這個(gè)結(jié)果所具備的效力，即協(xié)商結(jié)果是否會(huì)對(duì)決策者的政策偏好產(chǎn)生直接性的、決定性的影響，抑或僅僅是一種政策咨詢(xún)渠道，通常表現(xiàn)為決策—咨詢(xún)張力。

必須指出的是，農(nóng)村基層協(xié)商民主實(shí)踐運(yùn)行系統(tǒng)是一個(gè)復(fù)雜、多層的復(fù)合體系，各個(gè)子系統(tǒng)之間具有高度的關(guān)聯(lián)性，不能孤立地、片面地來(lái)看待。這個(gè)系統(tǒng)提供的只是一般性的組織與評(píng)價(jià)思路，因此，設(shè)計(jì)者在運(yùn)行模式的設(shè)計(jì)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)充分結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際。例如，在中國(guó)農(nóng)村現(xiàn)實(shí)條件下，并不是代表性和參與度越高，最后得出的結(jié)論就越合理。

三、農(nóng)村基層協(xié)商民主實(shí)踐形態(tài)檢視：特別突出的幾個(gè)問(wèn)題

將全國(guó)36 處農(nóng)村基層協(xié)商民主實(shí)踐案例置于四個(gè)衡量維度中，分為高、中、低三個(gè)等級(jí)，如表2所示。結(jié)果表明：中國(guó)農(nóng)村基層協(xié)商民主建設(shè)已經(jīng)取得初步成效，有許多成功經(jīng)驗(yàn)值得借鑒和推廣，然而整體上尚處于初級(jí)發(fā)展階段，基層協(xié)商民主仍存在一些特別突出的問(wèn)題。

表2 農(nóng)村基層協(xié)商民主實(shí)踐案例評(píng)價(jià)

（一）協(xié)商機(jī)制過(guò)于繁瑣，極大降低協(xié)商效率

研究案例范圍內(nèi)，各地基本上建立了較為完備的協(xié)商機(jī)制。然而，在實(shí)際操作過(guò)程中，制度規(guī)定往往流于形式，顯得過(guò)于繁瑣。例如，某些地區(qū)僅僅在準(zhǔn)備階段就要召開(kāi)數(shù)次會(huì)議來(lái)分別提議、討論和修訂議題（議案），在會(huì)議有限時(shí)間內(nèi)安排政策宣講、報(bào)告會(huì)等一系列復(fù)雜內(nèi)容，一個(gè)議題（議案）往往需要經(jīng)過(guò)多個(gè)村級(jí)組織的審核才能最終形成決議。就我國(guó)農(nóng)村的基礎(chǔ)現(xiàn)狀而言，推行“完全脫產(chǎn)協(xié)商”“權(quán)力制衡機(jī)制”或建立“常設(shè)會(huì)議”的設(shè)想是不切實(shí)際的。其原因有二：（1）由于城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，農(nóng)村“空心化”越來(lái)越嚴(yán)重，農(nóng)村留守人口主要是老人、婦女和兒童，其政治參與意愿和素質(zhì)都較低；（2）目前我國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)僅僅剛脫離絕對(duì)貧困線，傳統(tǒng)農(nóng)耕生產(chǎn)依舊是農(nóng)村居民維持生計(jì)的主要方式，使其無(wú)法或根本不愿投入更多時(shí)間成本參與協(xié)商會(huì)議。因此，如何能夠設(shè)計(jì)出一套既簡(jiǎn)單易行、契合實(shí)際又能提高協(xié)商效率的機(jī)制，便成為了我國(guó)農(nóng)村基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

（二）盲目依賴(lài)投票表決，忽視理性討論作用

“在決策方式問(wèn)題上，協(xié)商民主注重的是討論而不是投票，盡管它并不反對(duì)在共識(shí)無(wú)法達(dá)成時(shí)舉行投票的必要性?！碧貏e是在農(nóng)村這樣一個(gè)微觀政治領(lǐng)域中，協(xié)商參與的主要目的是討論和決定涉及農(nóng)民自身利益的各項(xiàng)公共政策，而不是選舉領(lǐng)導(dǎo)人。一些地區(qū)在農(nóng)村基層協(xié)商民主制度設(shè)計(jì)當(dāng)中盲目依賴(lài)于“一人一票”的投票表決，“事事投票，時(shí)時(shí)投票”，最終效果適得其反。中國(guó)農(nóng)村作為一個(gè)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會(huì)，有其內(nèi)生的道德秩序。僅僅靠簡(jiǎn)單的投票表決方式，很可能導(dǎo)致嚴(yán)重的“二元對(duì)立，人情割裂”，容易忽視少數(shù)人的利益，產(chǎn)生投機(jī)行為，不利于農(nóng)村社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。因此，如何發(fā)揮理性討論“彌合分歧，達(dá)成共識(shí)”的作用至關(guān)重要。

（三）行政權(quán)力過(guò)度介入，難以調(diào)動(dòng)村民自覺(jué)

雖然《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》明確禁止上級(jí)政府干預(yù)村民自治，然而在實(shí)踐過(guò)程中，政府行政權(quán)力往往容易超越自身權(quán)限，介入到農(nóng)村治理中去。主要表現(xiàn)為：派遣干部入村主持協(xié)商會(huì)議，左右協(xié)商結(jié)果，干預(yù)村級(jí)自治組織工作，插手各項(xiàng)村級(jí)事務(wù)的管理。這些做法不僅會(huì)加重政府自身的行政負(fù)擔(dān)，增加治理成本，更嚴(yán)重抹殺了村民參與村莊公共事務(wù)的自覺(jué)性。梁漱溟在其《鄉(xiāng)村建設(shè)理論》一書(shū)中認(rèn)為，中國(guó)農(nóng)村想要振興，只能靠農(nóng)民自己積極自救。這里的“自救”主要指的是農(nóng)民要自發(fā)團(tuán)結(jié)起來(lái)，轉(zhuǎn)變“等、靠、要”等思想痼疾，組建農(nóng)村自治組織進(jìn)行自我管理和服務(wù)。通過(guò)實(shí)際調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前農(nóng)村基層協(xié)商民主參與度普遍較低，特別依賴(lài)黨員干部進(jìn)行充分的會(huì)前動(dòng)員。農(nóng)村政治參與文化始終培養(yǎng)不起來(lái)，使得農(nóng)村社會(huì)越來(lái)越趨于政治僵化，農(nóng)村基層協(xié)商民主難以得到真正落實(shí)和有效推進(jìn)。

（四）協(xié)商后續(xù)保障不足，決策難以落到實(shí)處

通過(guò)協(xié)商會(huì)議充分討論所達(dá)成的共識(shí)性決策是否能夠真正落到實(shí)處而得到較好執(zhí)行，也是衡量農(nóng)村民主協(xié)商實(shí)效的重要維度。一些學(xué)者認(rèn)為協(xié)商民主的可貴之處不在于其結(jié)果如何，而在于協(xié)商過(guò)程中參與者所獲得的公共事務(wù)參與滿(mǎn)足感以及參與素質(zhì)、能力的迅速提升，這未免過(guò)于理想化。中國(guó)農(nóng)村區(qū)域廣闊，村莊密布，農(nóng)業(yè)人口眾多，農(nóng)村公共事務(wù)繁雜，利益趨于多元。引入民主協(xié)商模式最主要的目的是為農(nóng)村公共事務(wù)決策提供創(chuàng)新途徑，以期能夠既滿(mǎn)足大多數(shù)人的利益需要，又充分考慮到少數(shù)人的合理要求，促進(jìn)農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化各項(xiàng)事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。然而，在農(nóng)村基層協(xié)商民主機(jī)制的實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，往往還存在著“人走茶涼”的現(xiàn)象。具體表現(xiàn)為：今天一小會(huì)，明天一大會(huì)，討論很熱烈，但會(huì)后無(wú)人抓落實(shí)，沒(méi)有相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)有力督促?zèng)Q策的執(zhí)行。這嚴(yán)重打擊了村民對(duì)于農(nóng)村基層協(xié)商民主制度的信心，降低了村民參與民主協(xié)商的積極性。

四、農(nóng)村基層協(xié)商民主的發(fā)展路徑探析

黨的十九大報(bào)告指出：“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦。農(nóng)村基層協(xié)商民主就是要將廣泛的協(xié)商討論置于決策之前和決策實(shí)施之中，使得村民的意見(jiàn)能夠貫穿于決策執(zhí)行的始終。”［15］結(jié)合我國(guó)農(nóng)村實(shí)際情況及以上幾點(diǎn)特別突出的問(wèn)題，筆者認(rèn)為，目前我國(guó)農(nóng)村基層協(xié)商民主發(fā)展應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面著手：

（一）認(rèn)清黨在農(nóng)村的特殊政治定位，突出村黨支部的政治整合功能

在我國(guó)，社會(huì)主義建設(shè)各項(xiàng)事業(yè)都離不開(kāi)黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨政軍民學(xué)、東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。因此，我國(guó)農(nóng)村基層協(xié)商民主要取得長(zhǎng)足發(fā)展，就必須認(rèn)清黨在農(nóng)村的特殊政治定位?，F(xiàn)實(shí)地看，每個(gè)行政村的黨支部應(yīng)當(dāng)成為該村民主協(xié)商機(jī)制的設(shè)計(jì)者和整個(gè)協(xié)商過(guò)程的動(dòng)員者、維護(hù)者和監(jiān)督者，這對(duì)村黨組織及黨員體系的政治整合能力提出了更高的要求。例如，江蘇連云港海州區(qū)的“三會(huì)村治”模式就構(gòu)建了村黨支部領(lǐng)導(dǎo)下議事會(huì)決策、村委會(huì)執(zhí)行、監(jiān)事會(huì)監(jiān)督的模式。由此發(fā)展出的村黨支部政治整合式的農(nóng)村基礎(chǔ)協(xié)商民主模型，如圖2所示。

圖2 村黨支部政治整合式農(nóng)村基層協(xié)商民主模型

該模式對(duì)紓解當(dāng)前農(nóng)村基礎(chǔ)協(xié)商民主的突出問(wèn)題具有積極意義。一方面，基于古德諾政治與行政二分的理解，村黨支部作為行政村的政治核心，肩負(fù)著村莊政治整合和維持政治秩序的使命，但村黨支部不參與民主協(xié)商的具體的討論、決策和執(zhí)行，只是進(jìn)行制度設(shè)計(jì)、維護(hù)以及對(duì)整個(gè)協(xié)商過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督與合法性評(píng)估，必要時(shí)可以為民主協(xié)商提供議題（議案）或相應(yīng)的指導(dǎo)服務(wù)；另一方面，在行政場(chǎng)域，主張?jiān)诖迕裎瘑T會(huì)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步設(shè)立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)（村監(jiān)委會(huì)制度已經(jīng)開(kāi)始推行）和專(zhuān)門(mén)的協(xié)商機(jī)構(gòu)，使得村莊治理體系結(jié)構(gòu)更加多元。如此，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)從“以選舉村民委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子的聚合式民主”向“注重討論與審慎決策的協(xié)商民主”轉(zhuǎn)變，回應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村基層協(xié)商民主實(shí)踐盲目依賴(lài)投票表決而忽視理性討論作用的問(wèn)題，而且能夠提升村監(jiān)委會(huì)的地位，充分保障民主協(xié)商的決策得到落實(shí)。

（二）激發(fā)新鄉(xiāng)賢和社會(huì)組織中堅(jiān)作用，實(shí)現(xiàn)從行政化向行政吸納回歸

引入行政化和行政吸納概念，實(shí)則是在討論農(nóng)村基層協(xié)商民主系統(tǒng)外部干擾的問(wèn)題，即這個(gè)閉合的系統(tǒng)與上級(jí)政府的關(guān)系問(wèn)題。毋庸置疑，行政化異化了農(nóng)村基層民主自治，表現(xiàn)為上級(jí)政府行政強(qiáng)制力廣泛介入村莊治理，村民自治文化難以形成，村民的自覺(jué)性難以調(diào)動(dòng)，極度掣肘了村級(jí)民主協(xié)商的運(yùn)轉(zhuǎn)。行政化顯然偏離了國(guó)家對(duì)于農(nóng)村自治的治理預(yù)設(shè)，既往的農(nóng)村治理實(shí)踐表明，國(guó)家給予農(nóng)村的自主空間有多大，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)就有多大的發(fā)展［16］。然而，在我國(guó)農(nóng)村基層協(xié)商民主的早期發(fā)展階段，村民的參與積極性和參與素質(zhì)較低、協(xié)商質(zhì)量往往不高，如若去行政化后再失去上級(jí)政府和村委會(huì)的行政權(quán)力推動(dòng)，村級(jí)協(xié)商更難以存續(xù)。因此，國(guó)家要進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村基層協(xié)商民主，應(yīng)當(dāng)從行政化趨勢(shì)回歸到行政吸納上來(lái)，吸納新鄉(xiāng)賢和其他社會(huì)力量主導(dǎo)村級(jí)協(xié)商。新鄉(xiāng)賢一般是指“生于斯之，且有功德于鄉(xiāng)里者”的一批精英群體［16］。這些人要么積累了一定的財(cái)富，要么掌握了較多的文化知識(shí)，要么習(xí)得了專(zhuān)門(mén)的技能，要么具有了較高的德望，是推動(dòng)農(nóng)村基礎(chǔ)協(xié)商民主運(yùn)轉(zhuǎn)的中堅(jiān)力量。進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村基層協(xié)商民主制度建設(shè)必須激發(fā)廣大新鄉(xiāng)賢主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為，運(yùn)用他們的知識(shí)、眼界和經(jīng)驗(yàn)帶動(dòng)更多村民參與民主協(xié)商，實(shí)現(xiàn)“關(guān)鍵少數(shù)”的乘數(shù)效應(yīng)。

（三）不斷完善相關(guān)制度與技術(shù)方法，持續(xù)提升農(nóng)村民主協(xié)商的效率

受地形不同、風(fēng)俗各異、民族多樣等因素影響，中國(guó)農(nóng)村形態(tài)呈現(xiàn)出較高的異質(zhì)性，這意味著農(nóng)村基層協(xié)商民主模式?jīng)]有統(tǒng)一的樣板。從國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)來(lái)看，也只是進(jìn)行了一般原則性的規(guī)定，缺乏具體的制度設(shè)計(jì)。廣大農(nóng)村地區(qū)必須結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，在法律框架內(nèi)持續(xù)探索行之有效的民主協(xié)商創(chuàng)新模式，要注重運(yùn)用先進(jìn)的協(xié)商技術(shù)與方法，如“協(xié)商民意測(cè)驗(yàn)”“羅伯特議事原則”等，不斷提高民主協(xié)商的質(zhì)量。在數(shù)字化時(shí)代，還要充分運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)協(xié)商，如網(wǎng)上報(bào)名系統(tǒng)、開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)會(huì)議、村級(jí)民主協(xié)商網(wǎng)站的建設(shè)等。大數(shù)據(jù)的聯(lián)通性和可視性能夠提升網(wǎng)絡(luò)協(xié)商民主參與程度，提升協(xié)商效率；大數(shù)據(jù)時(shí)代的思維方式能夠提升公民政治參與的理性化程度［17］。以此充分回應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村基層協(xié)商民主實(shí)踐協(xié)商機(jī)制繁瑣、效率低下的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

五、結(jié)論與討論

協(xié)商民主理論發(fā)源于20 世紀(jì)80 年代的西方，21世紀(jì)初才傳入我國(guó)。這里要強(qiáng)調(diào)的是，在我國(guó)協(xié)商民主發(fā)展實(shí)踐中不能直接照搬西方的理論。必須看到，中國(guó)的協(xié)商民主根源于中國(guó)傳統(tǒng)的“天下為公、兼容并蓄、求同存異”［18］的政治思想，扎根于“眾人的事眾人商量”的數(shù)千年民主協(xié)商實(shí)踐當(dāng)中。也就是說(shuō)，中國(guó)的協(xié)商民主實(shí)踐是先于西方的協(xié)商民主理論發(fā)展的。本文通過(guò)對(duì)全國(guó)36 處基層協(xié)商民主實(shí)踐案例的分析，總結(jié)了我國(guó)農(nóng)村基層協(xié)商民主的一般運(yùn)行過(guò)程、基本的衡量維度、內(nèi)生張力和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，并嘗試提出了未來(lái)的發(fā)展路徑。當(dāng)然，由于樣本數(shù)量不足、作者水平有限，本研究仍然存在許多不足，期望后來(lái)的研究者能夠繼續(xù)進(jìn)行深入研究。這里提供一些方向：（1）黨的組織及廣大黨員如何在農(nóng)村基層協(xié)商民主中發(fā)揮作用，其政治地位、工作內(nèi)容、運(yùn)作方式、配套制度都值得進(jìn)一步研究；（2）行政權(quán)力與村民自治之間的關(guān)系，上級(jí)政府是否應(yīng)當(dāng)主導(dǎo)或干預(yù)村級(jí)民主協(xié)商，這也是一個(gè)值得研究的方向；（3）協(xié)商技術(shù)的應(yīng)用和網(wǎng)絡(luò)協(xié)商治理的推廣，其運(yùn)作方式、發(fā)展路徑和配套體系的建立，還需要進(jìn)行進(jìn)一步的探討。

農(nóng)村基層治理是一項(xiàng)復(fù)雜而系統(tǒng)的工程，不斷優(yōu)化農(nóng)村基層治理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵內(nèi)容。對(duì)標(biāo)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的“治理有效”要求，本研究結(jié)論的貢獻(xiàn)在于：村黨支部領(lǐng)導(dǎo)下決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離的多元權(quán)力架構(gòu)為村級(jí)協(xié)商治理提供了良好的組織保障，行政吸納策略為村級(jí)協(xié)商治理提供了堅(jiān)實(shí)的主體基礎(chǔ)，制度與方法的完善為村級(jí)協(xié)商治理提供了高效的運(yùn)行手段。總之，農(nóng)村基層協(xié)商民主作為推動(dòng)中國(guó)農(nóng)村政治變革的新生力量，植根于中國(guó)農(nóng)村傳統(tǒng)社會(huì)文化的沃土，充分契合了中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)的要求。不斷健全農(nóng)村基層協(xié)商民主是發(fā)展人民民主的重要舉措，關(guān)乎中華民族的偉大復(fù)興。

注釋

（1）國(guó)外協(xié)商民主（Deliberative Democracy）實(shí)際更應(yīng)當(dāng)被譯為審議民主、審慎民主或商議民主，這與十八大報(bào)告英文版的協(xié)商民主（Consultative Democracy）表述不同，有學(xué)者認(rèn)為“Deliberative Democracy”和“Consultative Democracy”是協(xié)商民主的不同形式罷了。相關(guān)論述參見(jiàn)金安平、姚傳明《“協(xié)商民主”：在中國(guó)的誤讀、偶合以及創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換的可能》一文和談火生《協(xié)商治理的當(dāng)代發(fā)展》一書(shū)，本文統(tǒng)一表述為協(xié)商民主。