孫英玥

(南京審計(jì)大學(xué)，江蘇 南京 211815)

一、 引言

伴隨國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，群眾對(duì)政府部門及各公共部門的需求也在不斷提升，而這也對(duì)公共部門的服務(wù)職能提出了更高的要求。 一方面，公共部門在進(jìn)行公共服務(wù)時(shí)要以人民群眾為主要載體，由人民支付其服務(wù)成本，而政府部門的擴(kuò)張也在進(jìn)一步增大其施政成本；另一方面，與企業(yè)不同，公共部門在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制中不受影響，工作環(huán)境較為安逸，監(jiān)督機(jī)制并不能充分發(fā)揮作用，部門內(nèi)部缺乏自我約束和自我激勵(lì)的動(dòng)機(jī)。 這些問題都與政府部門的自身性質(zhì)密不可分，因此，政府部門亟須以績(jī)效管理為手段進(jìn)行革新。

真正將績(jī)效評(píng)估引入公共管理領(lǐng)域的標(biāo)志是美國(guó)在20 世紀(jì)中期提出的績(jī)效預(yù)算制度。 在此之后，政府績(jī)效評(píng)估在西方發(fā)達(dá)國(guó)家受到了廣泛關(guān)注，在財(cái)政預(yù)算及人力資源管理等方面都發(fā)揮了建設(shè)性的作用。 公共部門進(jìn)行績(jī)效評(píng)估不僅能夠發(fā)現(xiàn)公共服務(wù)中存在的問題與弊端，促進(jìn)公共服務(wù)更好地展開，同時(shí)也能夠提高民眾對(duì)公共部門的信賴度，促進(jìn)群眾與部門間的溝通交流，提升公共部門服務(wù)形象，改善群眾與公共部門之間的關(guān)系。

在“新公共管理”理論的影響下，我國(guó)學(xué)者為解決我國(guó)政府公共管理中面臨的效率、服務(wù)質(zhì)量及公眾滿意度等問題，引入了政府績(jī)效評(píng)估。 但由于我國(guó)在公共管理績(jī)效評(píng)估開始階段大量照抄國(guó)外早期做法，內(nèi)部相關(guān)體制機(jī)制還不夠健全，在政府部門績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐中仍存在一些困境與障礙需要克服。本文擬對(duì)我國(guó)目前政府部門績(jī)效評(píng)估中存在的問題進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的解決建議與措施。

二、 國(guó)內(nèi)外發(fā)展歷程

在近些年的國(guó)外研究中，國(guó)外學(xué)者們主要圍繞以下幾點(diǎn)進(jìn)行研究。 第一，聚焦于某一特點(diǎn)部門的績(jī)效評(píng)估進(jìn)行研究，而非整體、宏觀研究，重點(diǎn)在于發(fā)現(xiàn)其績(jī)效評(píng)估中可能存在的問題并加以改正。 第二，提高政府部門對(duì)績(jī)效成果的利用，促進(jìn)發(fā)揮績(jī)效評(píng)估的“體檢結(jié)果”作用，發(fā)現(xiàn)政府部門存在的病癥，在整改政府部門的同時(shí)促進(jìn)社會(huì)良好持續(xù)發(fā)展。第三，在大數(shù)據(jù)時(shí)代，國(guó)外學(xué)者已經(jīng)開始研究如何利用網(wǎng)絡(luò)信息化技術(shù)促進(jìn)政府績(jī)效的提升。

20 世紀(jì)末期，在“新公共管理”理論的影響下，我國(guó)開始對(duì)公共部門績(jī)效評(píng)估進(jìn)行初步的研究。 在研究初期，我國(guó)學(xué)者借鑒了國(guó)外優(yōu)秀研究經(jīng)驗(yàn)，對(duì)績(jī)效評(píng)估的研究有了進(jìn)一步的發(fā)展。 但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，前期的績(jī)效評(píng)估研究成果已經(jīng)不能滿足績(jī)效評(píng)估實(shí)踐需求，因此，在實(shí)踐過程中我國(guó)的公共部門績(jī)效評(píng)估依然存在許多困境與不足。

正如美國(guó)學(xué)者Lynch 和Day 所言，績(jī)效不易衡量是所有公共組織都存在的一個(gè)問題。 我國(guó)學(xué)者周義程也指出我國(guó)政府部門的產(chǎn)出相比于私營(yíng)部門的投入產(chǎn)出來說更加難以量化。 一方面，由于政府的公共服務(wù)具有更強(qiáng)的壟斷性，很難通過橫向?qū)Ρ葋砗饬空目?jī)效；另一方面，政府部門的產(chǎn)出往往不具有實(shí)物性，其測(cè)量存在較大難度。 蔡立輝指出我國(guó)的績(jī)效評(píng)估實(shí)踐主要存在三種類型的問題:在一般型政府績(jī)效評(píng)估中存在責(zé)任缺位現(xiàn)象，在專項(xiàng)型政府績(jī)效評(píng)估中存在群眾滿意度評(píng)分表不具有普遍適用性現(xiàn)象。 顏海娜和聶勇浩指出行政執(zhí)法部門在實(shí)際操作中往往由于績(jī)效評(píng)估需要控制和政策需要之間的矛盾而阻礙績(jī)效評(píng)估過程。除此之外，在績(jī)效評(píng)估所需數(shù)據(jù)中，行政部門的執(zhí)法結(jié)果受到許多不可控制因素的影響，譬如組織績(jī)效的因果關(guān)系難以確定、績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的權(quán)重難以確定、評(píng)估信息較為稀缺等。

三、 我國(guó)公共部門績(jī)效評(píng)價(jià)的困境

(一)評(píng)估主體單一

公共部門的績(jī)效評(píng)估往往只在部門內(nèi)部展開，公共部門領(lǐng)導(dǎo)通過“上評(píng)下”的方式由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下級(jí)員工進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，在評(píng)估過程中公共部門并沒有引入第三方參與評(píng)估的意識(shí)。 因此，在評(píng)估過程中很可能由于上級(jí)部門的不重視或者領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人偏好的不同影響其績(jī)效評(píng)估的真實(shí)性和有效性。 這樣績(jī)效評(píng)估結(jié)果就不能夠有效反映工作情況，不利于員工的成長(zhǎng)及部門發(fā)展。

以某市水文局為例，其年度評(píng)估工作小組由省水文局成立，下設(shè)評(píng)估小組辦公室，由辦公室、人事處、紀(jì)委監(jiān)察等部門人員構(gòu)成。 辦公室主要負(fù)責(zé)對(duì)各單位相關(guān)科室的年度表現(xiàn)進(jìn)行績(jī)效打分，市績(jī)效辦則對(duì)評(píng)估工作進(jìn)行信息報(bào)送和系統(tǒng)跟進(jìn)。 其年度綜合績(jī)效評(píng)估成果主要由群眾滿意度、領(lǐng)導(dǎo)評(píng)價(jià)、指標(biāo)評(píng)估以及日常評(píng)估幾部分構(gòu)成，雖然其中也包括群眾滿意度，但在評(píng)估小組進(jìn)行日?？?jī)效評(píng)估的過程中，并沒有第三方人員進(jìn)行監(jiān)督與評(píng)定，評(píng)估小組評(píng)估結(jié)果的真實(shí)性以及合規(guī)性很難得到保證。 當(dāng)評(píng)估現(xiàn)場(chǎng)缺乏第三方的監(jiān)督與參與時(shí)，社會(huì)公眾的參與權(quán)與知情權(quán)將不能夠得到充分的重視，被評(píng)估單位很可能存在“兩張皮”現(xiàn)象，領(lǐng)導(dǎo)在評(píng)估過程中的參與與否將會(huì)大大影響評(píng)估結(jié)果。 因此，在進(jìn)行公共部門績(jī)效評(píng)估時(shí)，需要引入第三方機(jī)構(gòu)或人員，加大外部監(jiān)督力度，提高績(jī)效的公允性；除此之外，還需要加入多元化績(jī)效評(píng)估主體，提高公眾參與度，以及評(píng)估結(jié)果的真實(shí)性、公允性和客觀性。

(二)評(píng)估指標(biāo)確定困難

評(píng)估指標(biāo)作為公共部門績(jī)效評(píng)估的基本理論參照和操作依據(jù)，對(duì)公共部門績(jī)效評(píng)估的理論與實(shí)踐有著至關(guān)重要的作用。 然而，在績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的建設(shè)與規(guī)劃中存在諸多困難:第一，政府提供的服務(wù)大多不具有“實(shí)物性”，在對(duì)其服務(wù)工作方面進(jìn)行評(píng)估時(shí)很難用具體明確的指標(biāo)來度量。 第二，由于理論參照的缺乏，評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)往往具有較強(qiáng)的主觀性。 第三，指標(biāo)的設(shè)計(jì)往往涉及多個(gè)學(xué)科，例如社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、行政學(xué)、管理學(xué)以及統(tǒng)計(jì)學(xué)等，而現(xiàn)代學(xué)科細(xì)化研究導(dǎo)致專家往往只是在某一方面較為精通；即便將不同學(xué)科的專家匯集起來，在指標(biāo)的討論確定中也會(huì)由于專業(yè)偏好及知識(shí)背景的不同產(chǎn)生溝通困難，難以形成科學(xué)的指標(biāo)體系。

(三)績(jī)效評(píng)估重視程度不夠

與西方國(guó)家不同，我國(guó)公共部門績(jī)效評(píng)估的研究起步較晚，實(shí)踐經(jīng)歷也較為薄弱。 因此，公共部門對(duì)績(jī)效評(píng)估的認(rèn)識(shí)程度較低，公共部門并沒有深刻認(rèn)識(shí)到績(jī)效評(píng)估對(duì)日常部門管理的效益性與有效性。 部分政府部門只是在部門管理規(guī)章中加入了績(jī)效評(píng)估，但在實(shí)際操作中很少或幾乎并不重視績(jī)效評(píng)估。 有些部門只是將其作為預(yù)防問題的一種手段，并不會(huì)主動(dòng)使用該方法，或者是在問題出現(xiàn)之后才會(huì)用到績(jī)效評(píng)估方法來進(jìn)行調(diào)查與分析。 除此之外，上級(jí)部門或領(lǐng)導(dǎo)對(duì)績(jī)效評(píng)估的重視程度不夠也會(huì)導(dǎo)致公共部門績(jī)效評(píng)估陷入“形式主義”，下級(jí)部門對(duì)績(jī)效評(píng)估工作的不配合更增加了績(jī)效評(píng)估的難度。 同時(shí)，上級(jí)部門的財(cái)力、人力支持不到位，也會(huì)讓評(píng)估人員縮減評(píng)估時(shí)間，這也影響了評(píng)估結(jié)果的完整性和有效性。

(四)績(jī)效評(píng)估技術(shù)落后

伴隨信息化的不斷發(fā)展，大數(shù)據(jù)技術(shù)的掌握與應(yīng)用也逐漸進(jìn)入公共部門的工作視線。 2015 年國(guó)務(wù)院通過的《關(guān)于促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》指出我國(guó)要推進(jìn)政府的數(shù)據(jù)思維，營(yíng)造數(shù)字文化，強(qiáng)調(diào)政府需要加強(qiáng)用數(shù)據(jù)思維解決社會(huì)管理問題。 公共部門利用信息化技術(shù)手段，不僅能夠存儲(chǔ)績(jī)效相關(guān)數(shù)據(jù)信息，構(gòu)建績(jī)效數(shù)據(jù)庫，從而構(gòu)建科學(xué)完整的績(jī)效評(píng)估體系，提高“人崗”匹配度，還能夠有效解決信息不對(duì)稱導(dǎo)致的績(jī)效評(píng)估結(jié)果誤差，從而進(jìn)一步提高公職人員對(duì)績(jī)效評(píng)估結(jié)果的重視程度。

公共部門在進(jìn)行信息化發(fā)展的過程中仍存在較大困難。 一方面，公共部門的領(lǐng)導(dǎo)可能存在信息化意識(shí)淡薄問題。 由于對(duì)現(xiàn)代績(jī)效管理技術(shù)的不熟悉，領(lǐng)導(dǎo)干部很難清晰認(rèn)識(shí)到公共部門績(jī)效評(píng)估信息化建設(shè)對(duì)部門績(jī)效評(píng)估和組織發(fā)展的必要性與有效性，當(dāng)前我國(guó)績(jī)效評(píng)估仍停留在人工收集績(jī)效評(píng)估信息的階段。 另一方面，我國(guó)公共部門當(dāng)前信息化發(fā)展不夠成熟，大部分公共服務(wù)平臺(tái)及行政管理應(yīng)用均是由外包公司或第三方平臺(tái)進(jìn)行構(gòu)建。 由于應(yīng)用開發(fā)者本身并不具備相應(yīng)的行政管理知識(shí)，對(duì)績(jī)效管理及績(jī)效評(píng)估等方面的知識(shí)儲(chǔ)備不足，其設(shè)計(jì)的平臺(tái)及系統(tǒng)不能夠完美貼合評(píng)估者和被評(píng)估者的使用需求。 不僅信息系統(tǒng)開發(fā)人員缺乏對(duì)績(jī)效評(píng)估的知識(shí)儲(chǔ)備，績(jī)效評(píng)估人員也會(huì)因?yàn)樾畔⒓夹g(shù)知識(shí)的缺乏不能夠完美發(fā)揮平臺(tái)系統(tǒng)的效用及效益，這便造成了系統(tǒng)使用度不高。

四、 完善我國(guó)公共部門績(jī)效評(píng)價(jià)的建議

(一)加強(qiáng)績(jī)效評(píng)估理論研究

公共部門績(jī)效評(píng)估的理論發(fā)展與其實(shí)踐探索聯(lián)系十分密切，隨著我國(guó)公共部門績(jī)效評(píng)估實(shí)踐的不斷發(fā)展，我國(guó)迫切需要加強(qiáng)績(jī)效評(píng)估的理論研究。為了發(fā)展我國(guó)績(jī)效評(píng)估理論，政府部門應(yīng)當(dāng)不斷促進(jìn)自然科學(xué)、社會(huì)科學(xué)、人文科學(xué)以及公共部門工作者之間的交流與討論。 發(fā)展公共部門績(jī)效評(píng)估理論不僅需要各學(xué)科人才之間的討論交流，更需要國(guó)家之間關(guān)于公共部門績(jī)效評(píng)估的交流與合作。 在研究過程中，學(xué)者們需要充分結(jié)合我國(guó)的基本國(guó)情和發(fā)展階段，從政治、經(jīng)濟(jì)和法治三方面進(jìn)行分析，充分借鑒西方先進(jìn)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計(jì)出適合中國(guó)國(guó)情的公共部門績(jī)效評(píng)估制度。

(二)構(gòu)建科學(xué)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系

在構(gòu)建公共部門績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)性和社會(huì)性、短期性和長(zhǎng)期性、直接性和間接性。 政府部門需要將定性指標(biāo)與定量指標(biāo)相結(jié)合，同時(shí)考慮一般性指標(biāo)及專業(yè)性、特殊性指標(biāo)，避免績(jī)效評(píng)估指標(biāo)與崗位工作內(nèi)容相脫離的現(xiàn)象，從而構(gòu)建出具有綜合性的多層次績(jī)效評(píng)估體系。 政府部門在構(gòu)建績(jī)效評(píng)估體系時(shí)需要充分聽取專家、公職人員及社會(huì)公眾的意見，從而減少績(jī)效評(píng)估指標(biāo)對(duì)被評(píng)估者產(chǎn)生反向效果的影響。 在進(jìn)行試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)時(shí)，公共部門需要通過對(duì)試點(diǎn)單位數(shù)據(jù)的收集，建立績(jī)效評(píng)估基礎(chǔ)資料數(shù)據(jù)庫，從而為完善績(jī)效評(píng)估提供數(shù)據(jù)及技術(shù)支撐。

(三)建立和完善績(jī)效評(píng)估信息系統(tǒng)

鑒于公共部門在工作過程中涉及眾多機(jī)構(gòu)等，也會(huì)產(chǎn)生大量的信息數(shù)據(jù)，在信息對(duì)接的過程中往往會(huì)出現(xiàn)信息不對(duì)稱現(xiàn)象，因此，公共部門績(jī)效評(píng)估所依據(jù)的信息具有較大的不準(zhǔn)確性、不可靠性。 要想更好地發(fā)揮我國(guó)公共部門績(jī)效評(píng)估的作用，公共部門必須要建立完善的公共部門績(jī)效評(píng)估信息系統(tǒng)。 通過構(gòu)建信息系統(tǒng)，不僅能夠提高政府處理數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)的能力，而且能夠?qū)崿F(xiàn)信息溝通方式的多元化，增加了公眾與公共部門表達(dá)的途徑，能夠有效改善績(jī)效評(píng)估中信息不對(duì)稱的問題，提高公共部門對(duì)公眾的回應(yīng)力。

在構(gòu)建公共部門信息系統(tǒng)時(shí)，可以從以下幾個(gè)方面入手:第一，組建專門的資料收集團(tuán)隊(duì)，對(duì)績(jī)效評(píng)估過程中涉及的信息進(jìn)行及時(shí)的收集、篩選、整理和歸納，建立起公共部門績(jī)效評(píng)估數(shù)據(jù)庫；第二，對(duì)公共部門的組織架構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，消除由于“信息孤島”而可能產(chǎn)生的信息不對(duì)稱現(xiàn)象，協(xié)調(diào)組織架構(gòu)中由于職責(zé)分工而可能產(chǎn)生的內(nèi)部矛盾，為公共部門績(jī)效評(píng)估信息系統(tǒng)的運(yùn)行提供良好環(huán)境。

(四)完善和改進(jìn)績(jī)效評(píng)估方法

在進(jìn)行公共部門績(jī)效評(píng)估的工作中，評(píng)估人員應(yīng)采用定性評(píng)估與定量評(píng)估相結(jié)合的模式。 通過定量方法，評(píng)估人員可以獲得準(zhǔn)確的分析數(shù)據(jù)和判斷信息，從而更加客觀地了解公共部門的優(yōu)缺點(diǎn)。 而由于公共部門績(jī)效產(chǎn)品存在不易衡量的特征，評(píng)估人員還需要通過定性分析的方法對(duì)主觀因素進(jìn)行評(píng)估，采用等級(jí)制進(jìn)行評(píng)價(jià)的同時(shí)將其轉(zhuǎn)換為數(shù)字式數(shù)據(jù)，便于綜合評(píng)價(jià)分析。

五、 結(jié)語

本文首先回顧了公共部門績(jī)效評(píng)估的概念及國(guó)內(nèi)外發(fā)展歷程，其次對(duì)我國(guó)目前公共部門績(jī)效評(píng)估存在的評(píng)估主體單一、評(píng)估指標(biāo)確定困難、績(jī)效評(píng)估重視程度不夠以及績(jī)效評(píng)估技術(shù)落后等問題進(jìn)行了深入分析，最后在加強(qiáng)績(jī)效評(píng)估理論研究、構(gòu)建科學(xué)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系、建立和完善績(jī)效評(píng)估信息系統(tǒng)、完善和改進(jìn)績(jī)效評(píng)估方法等方面提出了具體的改進(jìn)措施和改善建議。 公共部門績(jī)效評(píng)估是創(chuàng)建高效政府的重要手段，國(guó)家需要提高對(duì)其的重視程度，充分利用績(jī)效評(píng)估成果，助力公共部門的高效率、高質(zhì)量發(fā)展。