單芳美 肥城市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理服務(wù)中心

引言

隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，行政事業(yè)單位在社會領(lǐng)域的公共服務(wù)職能不斷拓展和強(qiáng)化，作為政府的職能部門，要更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果，提升政策實(shí)施效果，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源的最優(yōu)化配置，確保預(yù)算績效管理務(wù)實(shí)高效，切實(shí)發(fā)揮好為民務(wù)實(shí)辦事的服務(wù)型政府職能。預(yù)算績效管理是將績效管理的理念和績效管理的方法貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的一系列管理活動(dòng)，是將預(yù)算安排、執(zhí)行效率和業(yè)績效果銜接有序的一種創(chuàng)新管理手段，這意味著在財(cái)政資金的管理上，既要看“對賬單”又要看“成績單”，既要“花錢問效”又要“無效問責(zé)”，傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)管理模式已經(jīng)無法滿足預(yù)算績效管理工作的要求，管理會計(jì)業(yè)財(cái)結(jié)合的模式為全過程預(yù)算績效管理工作提供了指導(dǎo)和借鑒。

一、管理會計(jì)應(yīng)用于全過程預(yù)算績效管理的必要性

（一）經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展對會計(jì)體系提出新要求

為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，更好地服務(wù)于財(cái)政工作，財(cái)政部于2014年出臺了《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)管理會計(jì)體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》，2016年印發(fā)了《管理會計(jì)基本指引》，并于2017—2019年間陸續(xù)發(fā)布了34個(gè)管理會計(jì)應(yīng)用指引，形成了嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致、前后銜接有序的管理會計(jì)指引體系。為積極推動(dòng)行政事業(yè)單位會計(jì)工作從核算型向管理型升級，財(cái)政部為其“量身打造”了《管理會計(jì)應(yīng)用指引第600-603號-績效管理相關(guān)應(yīng)用指引》《管理會計(jì)應(yīng)用指引第803號-行政事業(yè)單位》。同時(shí)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》的印發(fā)，對行政事業(yè)單位加快建設(shè)預(yù)算績效管理制度機(jī)制、提高預(yù)算績效管理水平提出了明確要求。在這種情況下，基礎(chǔ)的財(cái)務(wù)會計(jì)已經(jīng)無法滿足新形勢下的管理要求，財(cái)務(wù)會計(jì)要向管理會計(jì)轉(zhuǎn)變、財(cái)政人要從“賬房先生”向“決策參謀”轉(zhuǎn)變，會計(jì)工作者只有參與到全方位的管理中，才能實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的一致性，充分對接業(yè)務(wù)需求，提高科學(xué)決策能力，成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的價(jià)值創(chuàng)造者。

（二）《政府會計(jì)制度》與數(shù)字技術(shù)為預(yù)算績效管理提供了數(shù)據(jù)來源

管理會計(jì)融合了科學(xué)管理理論和數(shù)學(xué)分析方法，對獲取的財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行整合，全面分析單位的戰(zhàn)略決策和財(cái)務(wù)管理狀況。《政府會計(jì)制度》的執(zhí)行與數(shù)字技術(shù)的發(fā)展使管理會計(jì)在全過程預(yù)算管理中應(yīng)用成為可能。一方面，《政府會計(jì)制度》的執(zhí)行為管理會計(jì)在預(yù)算績效管理中的應(yīng)用提供了定量的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)。《政府會計(jì)制度》重建了財(cái)務(wù)會計(jì)與預(yù)算會計(jì)適度分離的會計(jì)核算模式，以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的財(cái)務(wù)會計(jì)新增資產(chǎn)折舊或攤銷、應(yīng)收賬款和預(yù)付賬款等會計(jì)事項(xiàng)，引入“持續(xù)運(yùn)營”假設(shè)，能夠全面核算行政事業(yè)單位的運(yùn)行成本費(fèi)用、揭示財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、評價(jià)經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。同時(shí)，行政事業(yè)單位的主要收入來源是財(cái)政撥款資金，預(yù)算收入和預(yù)算支出是單位真正能夠加以控制和利用的財(cái)務(wù)資源，以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會計(jì)，通過核算預(yù)算收入、預(yù)算支出、預(yù)算結(jié)余和相關(guān)債務(wù)預(yù)算收入支出，避免預(yù)算收支的虛列，為全面預(yù)算績效管理提供條件；另一方面，隨著云計(jì)算、人工智能和大數(shù)據(jù)技術(shù)等數(shù)字技術(shù)的不斷發(fā)展，電子發(fā)票、財(cái)務(wù)軟件、支付系統(tǒng)、財(cái)務(wù)機(jī)器人等應(yīng)運(yùn)而生，重塑了財(cái)務(wù)組織和流程，創(chuàng)新了財(cái)務(wù)共享模式，實(shí)現(xiàn)了財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)和財(cái)務(wù)報(bào)表的系統(tǒng)化，因此，在應(yīng)用管理會計(jì)進(jìn)行預(yù)算績效管理時(shí)，能對相關(guān)財(cái)務(wù)信息的收集、整理、運(yùn)算和分析提供直觀的數(shù)據(jù)可視化平臺和有效的數(shù)據(jù)信息支撐。

（三）預(yù)算公開制度增強(qiáng)了管理會計(jì)在預(yù)算績效管理中應(yīng)用的緊迫性

新《預(yù)算法》中規(guī)定“經(jīng)本級政府財(cái)政部門批復(fù)的部門預(yù)算、決算及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批復(fù)后二十日內(nèi)由各部門向社會公開，并對部門預(yù)算、決算中機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的安排、使用情況等重要事項(xiàng)作出說明?！毙姓聵I(yè)單位的預(yù)算績效管理是將預(yù)算的編制和執(zhí)行落到實(shí)處，向信息需求者提供具有良好社會效益的工作成果，行政事業(yè)單位在向信息需求者公開披露預(yù)算績效管理成果信息時(shí)，可能難以將各項(xiàng)信息價(jià)值發(fā)揮出來，而有價(jià)值的信息往往集中于財(cái)務(wù)預(yù)測、風(fēng)險(xiǎn)信息、績效評價(jià)等方面，屬于管理范疇，因此，要以管理會計(jì)的思想充分發(fā)掘預(yù)算信息價(jià)值，及時(shí)公開符合信息需求者自身利益的信息。一方面，如果預(yù)算信息存在供求不均衡的情況，則造成績效評價(jià)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)缺失，難以滿足信息使用者的需求，導(dǎo)致政府公信力的下降，另一方面，信息需求者為了確保信息供給的質(zhì)量，會對預(yù)算公開信息的質(zhì)量進(jìn)行評價(jià)，倒逼行政事業(yè)單位改進(jìn)財(cái)政資金管理方法，運(yùn)用管理會計(jì)的方法實(shí)施精細(xì)化管理、完善管控風(fēng)險(xiǎn)，使財(cái)政資金花得其所、用得高效，這也與“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價(jià)、評價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理機(jī)制是相輔相成的。

二、管理會計(jì)在預(yù)算績效管理中的應(yīng)用路徑

（一）完善體制機(jī)制，打造良好管理環(huán)境

經(jīng)過實(shí)踐探索和漸進(jìn)完善，管理會計(jì)在預(yù)算績效管理中的應(yīng)用水平不斷提升，但仍存在法律制度體系不健全、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不合理、財(cái)務(wù)工作人員能力不足等問題。一是頒布相關(guān)法律法規(guī)，明確不同層次預(yù)算績效權(quán)利主體與其應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)的責(zé)任，出臺相關(guān)具體實(shí)際可操作的制度，使各制度落地見效、匹配銜接，達(dá)到各預(yù)算單位明確工作目標(biāo)、管理職責(zé)、工作流程的目的；二是要完善內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，建立部門責(zé)任中心，將單位職能責(zé)任落實(shí)到具體責(zé)任中心，配套全過程預(yù)算績效激勵(lì)制度，構(gòu)成不同責(zé)任中心彼此相連的目標(biāo)責(zé)任圈，從而圈住職能目標(biāo)、圈出預(yù)算績效，同時(shí)建立預(yù)算績效問責(zé)機(jī)制，由相關(guān)監(jiān)督部門對責(zé)任中心進(jìn)行全過程監(jiān)督檢查，使得財(cái)政合規(guī)性檢查和財(cái)政績效監(jiān)督并舉，形成監(jiān)督結(jié)果應(yīng)用閉環(huán)；三是加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員管理會計(jì)知識學(xué)習(xí)、培訓(xùn)和評價(jià)，鼓勵(lì)財(cái)會人員綜合學(xué)習(xí)管理學(xué)、金融學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、計(jì)算機(jī)技術(shù)等與會計(jì)相關(guān)的專業(yè)基礎(chǔ)知識，采取“請進(jìn)來，走出去”等多種培訓(xùn)方式，改變財(cái)務(wù)人員的傳統(tǒng)的核算會計(jì)思維方式，提高財(cái)務(wù)人員的綜合能力，建立管理會計(jì)人員評價(jià)認(rèn)證體系和管理會計(jì)師資格考試制度，確保財(cái)會人員最終更好地服務(wù)于管理會計(jì)工作需求；四是做好示范宣傳，優(yōu)選預(yù)算績效管理示范單位，通過拉練晾曬、走訪交流、行業(yè)對接等形式交流經(jīng)驗(yàn)做法，找出問題癥結(jié)，提出解決辦法，以關(guān)鍵少數(shù)的示范帶動(dòng)作用推動(dòng)管理會計(jì)在預(yù)算績效管理工作走深走實(shí)。

（二）樹立整體管理思想，構(gòu)建財(cái)務(wù)共享中心

管理會計(jì)著眼于整體資源的有效利用，通過單位內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門的共同努力來實(shí)現(xiàn)單位職能目標(biāo)，這一思想要求單位要從整體的效益出發(fā)，考慮單位職能活動(dòng)、組織架構(gòu)、指標(biāo)信息等因素，對預(yù)算單位資金進(jìn)行全過程、精細(xì)化管理。財(cái)務(wù)共享作為管理會計(jì)的基礎(chǔ)，在企業(yè)財(cái)務(wù)管理體系中承擔(dān)著承上啟下的職能，盡管有些單位在財(cái)務(wù)共享中心構(gòu)建的過程中考慮了管理會計(jì)的思想，但僅是簡單地將人員集中起來辦公，大量重復(fù)做已經(jīng)標(biāo)準(zhǔn)化、程序化、模式化的工作，沒有真正將財(cái)務(wù)人員從傳統(tǒng)的核算會計(jì)中解放出來，沒有站在業(yè)務(wù)視角、管理視角和戰(zhàn)略視角去審視財(cái)務(wù)管理問題，達(dá)不到預(yù)算績效管理的預(yù)期目的。單位在構(gòu)建財(cái)務(wù)共享中心時(shí)，一方面完善維護(hù)單位、人員、職責(zé)活動(dòng)、非稅收入項(xiàng)目、資產(chǎn)、債務(wù)等基礎(chǔ)信息，重點(diǎn)對業(yè)務(wù)流程和信息處理流程進(jìn)行梳理，集成業(yè)務(wù)系統(tǒng)和財(cái)務(wù)系統(tǒng)，連通業(yè)務(wù)流程和數(shù)據(jù)斷點(diǎn)，從而將管理會計(jì)的管理意圖和要求落實(shí)到財(cái)務(wù)共享的流程、數(shù)據(jù)管理中，為基礎(chǔ)財(cái)務(wù)核算提供業(yè)財(cái)融合的核算數(shù)據(jù)來源，并自動(dòng)生成預(yù)算績效管理所需的財(cái)務(wù)信息和非財(cái)務(wù)信息；另一方面將碎片化、零散化的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行全面整理后全部納入平臺管理，結(jié)合其他同級省市縣成功案例，進(jìn)行本土化改進(jìn)，構(gòu)建單位職能活動(dòng)框架、預(yù)算項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫和預(yù)算績效目標(biāo)體系，為單位的不同業(yè)務(wù)場景提供數(shù)據(jù)服務(wù)，賦能業(yè)務(wù)發(fā)展活力、提高績效目標(biāo)申報(bào)效率和效果。

（三）運(yùn)用管理會計(jì)工具方法，夯實(shí)績效管理基礎(chǔ)

管理會計(jì)工具方法是實(shí)現(xiàn)管理會計(jì)目標(biāo)的具體手段，由于管理會計(jì)發(fā)源于企業(yè)管理，行政事業(yè)單位與企業(yè)的管理目標(biāo)不同，不涉及純粹意義的成本核算和管理，其特殊性決定了在推行財(cái)政領(lǐng)域的各項(xiàng)管理工作時(shí)對于管理會計(jì)工具方法要根據(jù)實(shí)際情況去探索、判斷和取舍。預(yù)算單位在進(jìn)行預(yù)算績效管理時(shí)可采用滾動(dòng)預(yù)算管理、作業(yè)成本管理、平衡計(jì)分卡等工具方法，其對預(yù)算單位實(shí)時(shí)監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行過程、提供內(nèi)部管理決策信息、分解職能目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)業(yè)財(cái)融合等起到了積極促進(jìn)作用。

1.滾動(dòng)預(yù)算管理

行政事業(yè)單位在編制預(yù)算時(shí)通常采用增量預(yù)算的方法，增量預(yù)算可能由于過期而導(dǎo)致預(yù)算編制與戰(zhàn)略目標(biāo)、業(yè)務(wù)活動(dòng)不相符。滾動(dòng)預(yù)算是在考慮業(yè)務(wù)活動(dòng)的基礎(chǔ)上，將預(yù)算期與會計(jì)年度分開，以月度、季度等劃分預(yù)算期間，隨著預(yù)算和業(yè)務(wù)活動(dòng)的執(zhí)行不斷調(diào)整修訂預(yù)算目標(biāo)，使預(yù)算績效管理成為動(dòng)態(tài)管理的一種預(yù)算編制方法。行政事業(yè)單位可根據(jù)單位的具體情況選擇逐月滾動(dòng)、逐季滾動(dòng)還是混合滾動(dòng)。如果單位財(cái)會人員對會計(jì)信息和業(yè)務(wù)運(yùn)行情況掌控能力較強(qiáng)，可選擇月度滾動(dòng)預(yù)算，首先，財(cái)務(wù)預(yù)算單位可以根據(jù)政府工作報(bào)告中涉及本部門的職責(zé)任務(wù)和本部門的中長期規(guī)劃制定中長期績效目標(biāo)，其次，在一個(gè)月開始前一周預(yù)測下一個(gè)月整月的運(yùn)行情況，到下個(gè)月開始時(shí)調(diào)整和完善預(yù)算，將預(yù)算由粗變細(xì)，直至最后一個(gè)月，經(jīng)過每月的滾動(dòng)預(yù)算，預(yù)算將與單位實(shí)際情況相適應(yīng)，充分發(fā)揮出預(yù)算的指導(dǎo)和控制作用。

2.作業(yè)成本管理

由于成本信息缺失，導(dǎo)致單位預(yù)算難以實(shí)現(xiàn)有效控制，如何準(zhǔn)確分?jǐn)?、歸集和核算單位履行受托責(zé)任所耗用的資源成本，衡量其是否與履責(zé)所取得成績相匹配是擺在預(yù)算單位面前的一道難題。政府成本管理工具中標(biāo)準(zhǔn)成本法、變動(dòng)成本法、作業(yè)成本法都能改善成本管理的質(zhì)量控制、降低政府部門的行政成本、提高財(cái)政資金的使用效率，其中，作業(yè)成本法以“作業(yè)”為中心，從業(yè)務(wù)歷程規(guī)劃環(huán)節(jié)開始進(jìn)行成本管控，通過對作業(yè)動(dòng)因和成本完成的結(jié)果進(jìn)行分析，反映出成本和服務(wù)的全部中間產(chǎn)出和最終產(chǎn)出，為資源合理配置及價(jià)值鏈的優(yōu)化提供依據(jù)，是將財(cái)務(wù)向業(yè)務(wù)進(jìn)行延伸的成本管理方法。行政事業(yè)單位在進(jìn)行預(yù)算績效管理時(shí)，以成本效益為前提，根據(jù)單位的管理目的確定預(yù)算成本控制的核心。一是確定預(yù)算定額對象，按服務(wù)項(xiàng)目劃分預(yù)算定額對象，將與服務(wù)項(xiàng)目有關(guān)的費(fèi)用計(jì)入各預(yù)算定額對象，不能直接計(jì)入預(yù)算定額對象的作為間接費(fèi)用；二是確定作業(yè)中心，進(jìn)行成本歸集，將單位的辦公室、政工科、黨建科等職能部門確定為作業(yè)中心，以成本中心為成本庫將匯集的人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)定額分配到各成本庫中；三是成本分配和計(jì)算，對于可明確人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)歸屬的成本直接分配至定額對象，不可明確的用各成本動(dòng)因消耗量除以總消耗量計(jì)算費(fèi)用分配率，然后用該分配率乘以對應(yīng)成本庫資源總額，得到預(yù)算定額對象成本。

3.平衡計(jì)分卡

平衡計(jì)分卡是通過將財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)相結(jié)合，將單位的任務(wù)和決策分解至可操作的績效指標(biāo)和目標(biāo)值的一種新型績效管理體系，該體系從四個(gè)維度來考察單位的職能責(zé)任落實(shí)情況，即：財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長。首先，財(cái)務(wù)維度，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)狀況影響財(cái)政資金的使用情況，可用投入產(chǎn)出率、財(cái)務(wù)管理水平、資產(chǎn)利用率、預(yù)算完成率等財(cái)務(wù)指標(biāo)衡量單位經(jīng)費(fèi)運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)性與效益性；其次，客戶維度，黨的十九大提出要“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”，行政事業(yè)單位的客戶是其提供公共服務(wù)的對象即社會公眾，通過對服務(wù)對象滿意度、產(chǎn)品（或服務(wù)）數(shù)量和質(zhì)量等指標(biāo)衡量，不斷提高行政事業(yè)單位服務(wù)效能與人民滿意的契合度；再次，內(nèi)部流程維度，行政事業(yè)單位需要衡量業(yè)務(wù)完成的能力和提供服務(wù)的效率，能否充分發(fā)揮財(cái)政資金的效用，該維度的指標(biāo)可以包括項(xiàng)目完成數(shù)量、項(xiàng)目受益人數(shù)、項(xiàng)目完成進(jìn)度等指標(biāo)；最后，學(xué)習(xí)和成長維度，可以從組織和個(gè)人層面設(shè)置組織培訓(xùn)次數(shù)、培訓(xùn)參與率、平均培訓(xùn)時(shí)間、人才隊(duì)伍建設(shè)情況、員工滿意度等績效指標(biāo)，有效去解決人員隊(duì)伍成長進(jìn)步、個(gè)人激勵(lì)鼓勵(lì)、單位團(tuán)隊(duì)融合等方面的問題。

（四）動(dòng)態(tài)監(jiān)控糾偏，加強(qiáng)反饋結(jié)果應(yīng)用

管理會計(jì)是事前、事中和事后三個(gè)維度的立體控制，事后控制是通過稽核、風(fēng)險(xiǎn)管理、審計(jì)等事后分析、事后發(fā)現(xiàn)等手法來反映單位運(yùn)行過程的問題，從而維護(hù)社會公眾的利益。盡管行政事業(yè)單位按照要求及時(shí)對年度預(yù)算信息進(jìn)行公開，但仍存在預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果運(yùn)用不充分、專項(xiàng)資金使用率不高等問題。預(yù)算績效管理結(jié)果反饋應(yīng)用的對象包含了在事前績效評估、績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行監(jiān)控及績效評價(jià)工作中所形成的數(shù)據(jù)、報(bào)告、結(jié)果、結(jié)論等績效信息，涵蓋了預(yù)算績效管理全過程。行政事業(yè)單位要多項(xiàng)措施抓好結(jié)果應(yīng)用，充分發(fā)揮預(yù)算績效結(jié)果“指揮棒”作用，一方面，要將績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算編報(bào)、預(yù)算調(diào)整相銜接，對預(yù)算執(zhí)行情況及績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度實(shí)行“雙監(jiān)控”，并根據(jù)監(jiān)控結(jié)果對預(yù)算支出進(jìn)行分類處理，對于發(fā)現(xiàn)的執(zhí)行差異，提出糾正偏差的措施，逐步建立與預(yù)算緊密融合，貫穿事前、事中、事后各環(huán)節(jié)的績效結(jié)果應(yīng)用工作機(jī)制；另一方面，針對單位預(yù)算績效管理不同環(huán)節(jié)和情形，制定反饋與整改、完善政策、與預(yù)算掛鉤、報(bào)告與公開、激勵(lì)約束與監(jiān)督問責(zé)等結(jié)果應(yīng)用方式，例如以績效結(jié)果為依據(jù)，與下年預(yù)算安排掛鉤，將決算和績效結(jié)果作為編制以后年度預(yù)算的依據(jù)和重要參考變量，包括決算編制、決算分析、決算評價(jià)和績效評價(jià)。

結(jié)語

隨著我國財(cái)政領(lǐng)域改革的深入和完善，行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理工作不僅面臨著巨大挑戰(zhàn)，同時(shí)也面臨著巨大機(jī)遇。將管理會計(jì)應(yīng)用到全過程預(yù)算績效管理工作中，不僅為當(dāng)前會計(jì)工作注入了新的發(fā)展活力與價(jià)值導(dǎo)向，更為行政事業(yè)單位全過程預(yù)算績效管理的實(shí)施提供了重要保障。行政事業(yè)單位要積極推進(jìn)管理會計(jì)在全過程預(yù)算績效管理工作中深入實(shí)踐，打造智能管理會計(jì)，全面提升履職效果和公眾滿意度。