□劉曉東 楊小龍

基層是社會治理的重心所在、基礎(chǔ)所在，提升基層社會治理水平是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。法律是治國之重器，良法是善治之前提。推進基層社會治理離不開立法的引領(lǐng)、推動、規(guī)范和保障。近年來，濰坊市人大常委會的立法實踐表明，地方人大立法已經(jīng)成為基層社會治理制度供給的重要來源和可靠保障，是解決基層治理難題、實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的必要手段。

一、地方人大立法為基層社會治理提供制度供給的特征與優(yōu)勢

（一）貼近基層生活實際，根源于基層治理需要。

設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)是貼近基層生活實際、體現(xiàn)基層社會治理特色的規(guī)范性文件。與具有頂層設(shè)計意味的國家和省一級立法不同，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)多了一點“草根”色彩。由于來自基層，出身“草根”，使它天然克服和擺脫了上級政策或上位法在施行中可能遇到的與基層實際“水土不服”的不足，具有較強的可操作性和執(zhí)行力。

（二）以實施性制度供給為主流，以責任落實為重點。

設(shè)區(qū)的市地方立法作為基層立法活動，結(jié)合基層實際，補充、落實好上級政策和上位法是它的主要任務(wù)和使命，實施性制度供給是設(shè)區(qū)的市地方立法治理制度供給的主流。地方立法是細化立法而不是轉(zhuǎn)化立法，起草好政府部門職責分配的制度設(shè)計，抓好責任落實關(guān)，是設(shè)區(qū)的市地方立法應(yīng)當始終秉持的原則。

（三）以實用為目標，講求“小快靈”。

設(shè)區(qū)的市地方立法直接面對基層社會治理，必須講求制度供給的實用性，以問題的解決作為衡量立法質(zhì)量的關(guān)鍵。在立法題目的選擇上，主張“開口要小、挖掘要深”，推崇一事一例的“小切口”立法，不追求大而全的綜合性立法。同時，為節(jié)約立法成本，減少重復(fù)立法，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)提倡簡易體例結(jié)構(gòu)，有幾條定幾條，多做細化、量化、具體化的規(guī)定，重在解決實際問題。

二、存在的問題與難點

一是上級政策與上位法規(guī)定相抵觸，法規(guī)制度設(shè)計難于執(zhí)行。

在上級政策與上位法規(guī)定出現(xiàn)不一致甚至相抵觸的情況下，設(shè)區(qū)的市地方立法按照“不抵觸”的原則，多是執(zhí)行上位法的規(guī)定作出制度設(shè)計。但這種在政策和上位法矛盾沒有得到解決時強行取舍作出的制度安排，在實踐中也會遇到難于執(zhí)行和落實的情況。以《濰坊市供熱條例》第十條“供熱設(shè)施的建設(shè)資金，并入城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費”為例，按照《山東省供熱條例》的規(guī)定，供熱設(shè)施的建設(shè)資金，應(yīng)當納入城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費，由房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)按照規(guī)定繳納，專項用于供熱設(shè)施的投資建設(shè)。但根據(jù)預(yù)算法的規(guī)定，政府基金（配套費屬于政府基金）只能由全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院有關(guān)部門依法設(shè)立，到目前為止，國務(wù)院財政部還沒有出臺將水、電、暖、氣設(shè)施建設(shè)資金納入城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費的規(guī)定，對各地方將水、電、暖、氣設(shè)施建設(shè)資金納入配套費的一些實踐探索，也多次采取國務(wù)院行政督查、規(guī)范性政策文件的形式責令各地方進行整改。因此濰坊在進行供熱立法時，一方面供熱設(shè)施的建設(shè)資金來源問題是一項關(guān)鍵的制度設(shè)計，必須在條例中有所交待，另一方面，如果按照實踐中的做法則違反上位法的規(guī)定，而照搬上位法的規(guī)定則又無法落實執(zhí)行。

二是綜合行政執(zhí)法體制改革一定程度上增加了立法制度設(shè)計成本。

綜合行政執(zhí)法體制改革目前在基層正在加緊推行中，其維護行政相對人的合法權(quán)益、規(guī)范政府部門執(zhí)法行為的改革初衷應(yīng)當予以充分肯定。但目前階段也存在不少問題，一定程度上增加了立法制度設(shè)計成本。由于日常監(jiān)管與執(zhí)法權(quán)相分離，管理權(quán)仍在行政主管部門，執(zhí)法權(quán)相對集中于綜合執(zhí)法單位，使得立法在針對違法行為設(shè)定法律責任時，實施主體不好確定。

三、改進地方人大立法為基層社會治理提供制度供給的對策與方向

（一）堅持和完善黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，重視和發(fā)揮政府在法規(guī)起草中的作用。

實踐證明，堅持和完善黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，爭取地方黨委對立法工作的支持，決不僅僅是一種政治表態(tài)、一個政治口號，而是地方立法順利有效開展的根本保證，是人大發(fā)揮立法主導(dǎo)作用的堅強后盾。政府部門掌握行政資源、擁有專業(yè)優(yōu)勢和執(zhí)法經(jīng)驗，其對立法工作的參與程度是決定地方性法規(guī)制度設(shè)計能否言之有物、行之有效的關(guān)鍵。立法是一項系統(tǒng)工程，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與”的立法工作格局，每個都無可替代，一個也不能少。以濰坊為例，要用好市委全面依法治市委員會立法協(xié)調(diào)小組這個平臺，建立重要立法爭議事項協(xié)調(diào)機制，適時出臺重大立法事項表決決定辦法，保證黨委決策部署和工作安排在立法領(lǐng)域的落實。秉持有所為、有所不為的原則，發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用，壓實起草責任，保證使法規(guī)草案在一審前就基本成熟。

（二）加快立法步伐提高立法效率，逐步建立起具有本地特色、適應(yīng)治理需要的地方性法規(guī)體系。

進一步加強和改進立法工作，加快形成完備的法律規(guī)范體系，是當前地方人大及其常委會的一項重要任務(wù)使命。設(shè)區(qū)的市人大常委會應(yīng)當順應(yīng)新時代新要求，緊跟省、市委部署，在保證質(zhì)量的前提下科學把握法規(guī)立項、審議、表決的流程和節(jié)奏，加快立法步伐，提高立法效率，實現(xiàn)立法工作大提速。完善立法及時推進基層治理的路徑，對基層治理急需落地的，盡快通過立法予以保障；對基層治理需要先行先試的，及時作出鼓勵改革探索的決定；對探索形成的好經(jīng)驗好做法，及時上升為相關(guān)法規(guī)，復(fù)制推廣改革成效。

（三）以有效、管用為目標，著力增強立法制度設(shè)計的有效性。

堅持“可操作”的精細化立法思路，將有效管用作為設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的鮮明特征，法規(guī)制度設(shè)計能具體就具體，能明確就明確，能量化就量化。按照權(quán)責一致的原則，在設(shè)定行為規(guī)范的同時設(shè)定相應(yīng)的法律責任，增強法規(guī)制度剛性。注重問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向，以小切口推進立法，準確回應(yīng)基層治理重要領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、監(jiān)管重點的立法需求。采取靈活多樣的立法形式，綜合運用制定地方性法規(guī)、作出法律性問題決定、一攬子打包修改法規(guī)、針對專項問題開展“組合拳”式立法、作出詢問答復(fù)等方式回應(yīng)基層治理需求。

（四）創(chuàng)新完善民主立法工作機制，整合、凝聚各方面力量共同參與地方立法。

尊重人大代表在立法工作中的主體地位，注重發(fā)揮好有專業(yè)背景和專業(yè)特長代表的作用，完善代表聯(lián)名提出法規(guī)案等代表參與立法途徑。進一步改進法規(guī)草案公開征求意見和意見采納反饋機制，加強法規(guī)起草、審議機關(guān)與群眾的對話和溝通，改變以往單向征集和聽取意見的做法，對相對集中的意見未予采納的，應(yīng)當進行說明。支持立法咨詢專家、立法研究服務(wù)基地、立法學研究會開展活動，為地方立法提供外腦支持。加強市、縣兩級人大立法工作聯(lián)動，通過聯(lián)合立法調(diào)研、委托特定立法問題研究、面對面聽取立法意見建議等形式，推進縣級人大、鎮(zhèn)（街道）人大（人大工委）參與地方立法工作。積極穩(wěn)妥推進基層立法聯(lián)系點增點擴容工作，舉辦基層立法聯(lián)系點負責人素質(zhì)能力提升培訓班，將基層立法聯(lián)系點打造成立法機關(guān)與基層群眾之間溝通聯(lián)系的重要紐帶，及時了解基層治理立法訴求，回應(yīng)基層治理立法期盼。