張 穎

（沈陽師范大學(xué) 管理學(xué)院，沈陽 110034）

0 引言

在經(jīng)濟下行壓力下，為了減輕企業(yè)發(fā)展壓力，我國政府不斷降低社會保險單位繳費率。2019 年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《降低社會保險費率綜合方案》，將城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費比例下調(diào)至16%。同時，我國政府還通過征繳體制改革、實行全口徑平均工資、降低失業(yè)保險工傷保險費率等舉措打出了減稅降費的“組合拳”。社保降費政策受到企業(yè)歡迎的同時也給養(yǎng)老保障帶來了新的挑戰(zhàn)與難題，老年人長期照護籌資受到相應(yīng)影響。

伴隨著人口老齡化、高齡化趨勢加劇，各種老齡化問題愈加凸顯，如老年人身體機能不斷減弱，慢性病頻發(fā)，甚至出現(xiàn)了更為嚴重的失能、半失能及失智等問題，由此產(chǎn)生了需要照護的老年人群體。2014 年中國老年健康影響因素跟蹤調(diào)查（Chinese Longitudinal Healthy Longevity Survey，CLHLS）數(shù)據(jù)可知，隨著年齡的增長，老年人失能率逐步提高，85 歲以上老年人失能率高達28.99%。另外，據(jù)預(yù)測，在我國的計劃生育效果凸顯以及人們生育觀念發(fā)生變化的條件下，2021 年以后我國老年人失能的比率還會進一步上升。老年人失能率提升與家庭長期照護功能弱化并存。目前，我國政府在長期照護服務(wù)供給上的財政投入不斷增大，但群眾的滿意度沒有得到提高，反而意見與不滿持續(xù)增多。這背后所隱藏的深層次原因發(fā)人深省，政府該如何推動長期照護服務(wù)體系的構(gòu)建事關(guān)重大。事實上，就長期照護服務(wù)制度中存在的突出問題而言，其產(chǎn)生的原因更多是老年人經(jīng)濟來源有限所導(dǎo)致的支付能力不足。因此，研究失能老年人長期照護籌資問題十分必要且迫切。

1 失能老年人長期照護籌資主要機制

長期照護服務(wù)體系的構(gòu)建及其可持續(xù)性發(fā)展需要發(fā)揮個人、社會與國家等多方主體的力量，老年照護服務(wù)籌資的長效機制主要體現(xiàn)在家庭資金積累機制、長期照護保險籌資機制及國家財政支持機制3 個方面。

1.1 家庭資金積累機制

在失能老年人長期照護籌資中，個人或家庭需要承擔(dān)主要責(zé)任，因此家庭資金積累機制成為長期照護籌資中的主要機制。首先，家庭資金積累機制可以通過老年人年輕時的自我儲蓄來實現(xiàn)，這體現(xiàn)的是個人整個生命周期中收入的縱向再分配，個人在年輕時儲蓄以供自己步入老年之后的生活與照護服務(wù)所需。其次，家庭資金積累機制可以通過代際供養(yǎng)行為來實現(xiàn)，這體現(xiàn)的是子女為自己失能的父母出資，通過親自照護或者在市場上購買服務(wù)來滿足失能老年人對長期照護服務(wù)的需求，這里強調(diào)的是收入在代際之間的再分配。最后，家庭資金積累機制還可以通過購買商業(yè)保險的方式來實現(xiàn)，這體現(xiàn)的是不同群體之間的風(fēng)險分散與橫向的收入再分配。無論是哪一種積累方式，只要老年人擁有了足夠的收入，就意味著擁有了自由的選擇權(quán)，他們可以通過市場購買長期照護服務(wù)，或者通過家庭成員的照護獲得長期照護服務(wù)。

1.2 長期照護保險籌資機制

長期照護保險籌資機制是對個人或家庭籌資不足的一種補充，社會力量在老年人長期照護籌資中需發(fā)揮應(yīng)有的作用。一般來說，社會化長期照護保險籌資機制更能起到補充作用，它可以通過政府主導(dǎo)，以強制性力量實施，并且能夠發(fā)揮個人、企業(yè)和政府等多方籌資主體的作用。多方主體共同出資的社會化長期照護保險能夠保證長期照護籌資機制資金來源的穩(wěn)定性，同時更能夠通過社會福利的形式實現(xiàn)社會成員之間互助共濟。與商業(yè)保險相比，社會化長期照護保險個人繳費份額占比較低，企業(yè)或集體進行一定份額的補充，政府再進行補貼或者出資兜底。對個人來講，社會保險籌資機制能使其以較少的出資換來基本照護服務(wù)保障，因而其負擔(dān)較輕；對企業(yè)或集體而言，能夠在履行對雇員或社員的補償責(zé)任的同時不至于負擔(dān)過重；對國家或政府而言，能夠在承擔(dān)“兜底責(zé)任”或者有限出資的情況下保障社會成員基本照護服務(wù)需求，因而可以減輕財政壓力。

1.3 政府財政的支持機制

作為以公共利益為目標的主體，政府承擔(dān)著滿足公眾服務(wù)需求、維護社會穩(wěn)定的責(zé)任，承擔(dān)這一責(zé)任的過程是政府職能的體現(xiàn)。在長期照護服務(wù)方面，政府對失能老年人這一社會弱勢群體負有經(jīng)濟支持的責(zé)任。失能老人長期照護服務(wù)主要有家庭照護、社區(qū)居家照護、機構(gòu)照護等3 種方式，不同照護方式下政府經(jīng)濟責(zé)任的側(cè)重點有所不同，不同地區(qū)對政府經(jīng)濟責(zé)任的要求也不盡相同，國際范圍內(nèi)不同福利制度下長期照護的籌資模式亦存在差異，這些情況導(dǎo)致學(xué)術(shù)界對政府經(jīng)濟責(zé)任的界定缺乏統(tǒng)一的標準。

文章從家庭效用最大化的角度出發(fā)，對政府經(jīng)濟責(zé)任進行界定，即在長期照護服務(wù)中政府需要從資金支持、籌資渠道拓展、市場引導(dǎo)、促進長期照護服務(wù)事業(yè)與長期照護服務(wù)產(chǎn)業(yè)有機結(jié)合等方面發(fā)揮積極的作用，從而構(gòu)建具有穩(wěn)定資金來源、可持續(xù)的長期照護服務(wù)體系。

在長期照護服務(wù)方面，因為政府對失能老年人這一社會弱勢群體負有經(jīng)濟支持的責(zé)任，所以針對不同收入的家庭，政府承擔(dān)的經(jīng)濟責(zé)任側(cè)重點也存在差異。對低收入家庭而言，失能老年人的長期照護服務(wù)資金需要由政府提供；對中等收入家庭而言，失能老年人的長期照護服務(wù)資金不能完全依賴政府，但政府可以從拓展籌資渠道方面幫助這類家庭解決照護資金不足的問題；對高收入家庭而言，政府一般不會為這類家庭解決照護資金問題，只會扶持并引導(dǎo)長期照護服務(wù)市場的發(fā)展，使其能夠更好地滿足高收入家庭中失能老年人對專業(yè)化、高質(zhì)量長期照護服務(wù)的需求。因此，長期照護服務(wù)中財政支持機制主要體現(xiàn)為政府對“雙困”老人的照護救助上。

2 減稅降費背景下老年人長期照護籌資的現(xiàn)實選擇：構(gòu)建“雙困”老人救助制度

當(dāng)前，我國仍將處于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整期和經(jīng)濟增長速度放緩期，政府提出了減稅降費的政策導(dǎo)向，這要求失能老年人長期照護籌資也應(yīng)該做到不給企業(yè)與個人增加額外負擔(dān)。與此同時，政府財政資金支持應(yīng)該控制在合理的范圍內(nèi)，適當(dāng)縮小政府責(zé)任范圍，改變以往以補供方為主的政策傾向，將財政資金支持的對象向失能老年人這一需方群體傾斜。為此，文章提出構(gòu)建老年人長期照護補助制度的主張，并認為該制度是減稅降費背景下與“未富先老”國情下的必然選擇。

老年人長期照護救助制度指的是將失能且經(jīng)濟貧困的“雙困”群體作為補助對象，構(gòu)建常態(tài)化、制度化的“雙困”老年人救助制度。它屬于社會救助的范疇，提倡的是將政府財政資金支持老年人長期照護服務(wù)發(fā)展的責(zé)任范圍縮小到最需要救助的“雙困”老年人群體上來。該制度之所以能夠成為減稅降費背景下失能老年人長期照護籌資的現(xiàn)實選擇，原因主要有3 個方面。首先，在我國目前已經(jīng)形成的失能老年人長期照護籌資格局中，政府在為失能老年人提供養(yǎng)老服務(wù)補貼、對收留失能老年人的機構(gòu)進行運營補貼、在長期照護保險制度試點中給予財政資金支持等方面發(fā)揮著積極作用，政府對失能老年人的財政支出逐年增多，負擔(dān)也在逐年加重，這使其在減稅降費背景下面臨巨大的財政風(fēng)險。其次，長期照護保險制度試點雖然在一定程度上發(fā)揮了緩解失能老年人長期照護問題的作用，但在減稅降費背景下，要形成政府、企業(yè)、個人三方主體籌資的照護保險機制顯然要面臨來自企業(yè)與個人繳費負擔(dān)加重的風(fēng)險，而且長期照護社會保險本身具有復(fù)雜性與服務(wù)依賴性等特點，導(dǎo)致現(xiàn)階段該制度的實行面臨重重困難。因此，構(gòu)建“雙困”老人照護救助制度是在長期照護保險制度成熟之前的現(xiàn)實選擇。最后，從社會保障制度發(fā)展的一般歷史規(guī)律來看，解決失能老年群體的社會保障問題也需要從構(gòu)建救助制度開始，尤其是在減稅降費的政策背景下，我國政府對失能老年人群體的關(guān)注需要從最低保障開始，然后隨著經(jīng)濟增長逐步實現(xiàn)對該群體的更高層次保障?？傊?，構(gòu)建“雙困”老人救助制度是我國政府在當(dāng)前條件下對失能老年人進行資金支持的現(xiàn)實選擇。

3 構(gòu)建“雙困”老人照護救助制度的對策建議

3.1 提高對需方的財政補貼比例

從現(xiàn)實情況來看，政府每年在老年照護服務(wù)的財政資金支持中，大部分以補供方為主，真正落實到老年人日常生活照料上的資金補貼相對較少，導(dǎo)致政府的財政資金無法切實保障真正有需要的貧困老年人群。構(gòu)建“雙困”老人照護救助制度需要政府站在需方角度提供財政補助，將政府的政策落實到基層，實現(xiàn)政府財政資金支持從以補供方為主到以補需方為主的轉(zhuǎn)變，促進政策有效落實與養(yǎng)老資源合理配置，提高財政資金的使用效率。

3.2 構(gòu)建客觀公平的“雙困”老人評估體系

實施“雙困”老人照護補助制度的首要條件就是明確照顧服務(wù)補助的對象及其需求。目前，我國大多數(shù)城市老年照護保障政策所服務(wù)的對象基本上是收入在低保線以下的老年群體，但實際上收入在低保線邊緣的部分老年群體生活也并不富裕。老年人不僅需要日常生活支出，還需要醫(yī)療費用支出及護理支出，而低保線基準僅包含了維持老年人最低生活支出，并沒有將醫(yī)療方面支出考慮在內(nèi)。因此，政府應(yīng)該在確定老年照護服務(wù)補助制度救助對象最低生活保障標準的基礎(chǔ)上適度上調(diào)低保標準，對不同經(jīng)濟狀況的老年人進行分等級補助，并根據(jù)物價水平以及護理成本的變動情況及時調(diào)整最低生活保障標準。

為能精準地將救助津貼發(fā)放到“雙困”老年人手中，政府就必須建立一套客觀公平的專業(yè)評估機制，通過對老年人的經(jīng)濟狀況及失能程度展開調(diào)查評估，將受益人群進行合理分級，為其提供精準化、專業(yè)化的照護服務(wù)。通過構(gòu)建客觀公平的“雙困老人”評估體系，確定照護服務(wù)補助制度的服務(wù)對象，精準地將救助資金發(fā)放到有需求的老年人手中。從家庭收入及個人能力的角度出發(fā)，判定老年人是否需要救助，一方面能夠更加精準地確定救助對象及金額，另一方面可以通過對其生活自理能力的評估提高制度實施的公平性。

3.3 制定科學(xué)的老年照護服務(wù)行業(yè)標準

在老年照護服務(wù)補助制度實施中，不僅要精準地將補助資金發(fā)放到失能老年人手中，還要根據(jù)不同失能程度老年人的具體需求提供針對性的服務(wù)，要讓他們可以在市場上購買到相應(yīng)的、物超所值且物美價廉的服務(wù)。政府需要在老年照護服務(wù)體系的服務(wù)供給量、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)價格等方面嚴格把關(guān)，制定一套合理的行業(yè)標準，同時還需要引導(dǎo)成立長期照護服務(wù)行業(yè)協(xié)會，增強老年照護服務(wù)行業(yè)的自律性。行業(yè)協(xié)會需要制定且嚴格落實行業(yè)標準，并時刻接受政府與社會的監(jiān)督。只有制定了科學(xué)的老年照護服務(wù)行業(yè)標準，才能保證老年照護服務(wù)補助制度合理實施。政府對“雙困”老人的救助不能只停留在資金補貼方面，還要在服務(wù)供給、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)價格以及監(jiān)督反饋等方面制定合理的行業(yè)規(guī)范，充分發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢，為貧困老年人提供服務(wù)保障，這也是老年人照護服務(wù)補助制度制定的初衷。在建立健全的老年照護服務(wù)質(zhì)量評價及價格確定機制的基礎(chǔ)上，要確保老年照護服務(wù)補助制度滿足貧困老年人的需求。