原永剛

（榮成市好運(yùn)角中學(xué)，山東 威海 264319）

一、引言

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，事業(yè)單位體制改革進(jìn)一步深化，如何更好地履行社會(huì)服務(wù)職能，全面提升財(cái)政資金使用安全與效益，是現(xiàn)階段擺在事業(yè)單位面前的重要難題，也是其變革的關(guān)鍵所在。內(nèi)部控制是以預(yù)防為主的管理機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)部控制，確保內(nèi)控的有效性，既可以從根本上規(guī)范單位內(nèi)部管理行為，又可以最大限度規(guī)避各種違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生，促使事業(yè)單位管理效率與水平得以提升。然而，在多重因素的影響下，事業(yè)單位內(nèi)部控制目前仍存在一些問(wèn)題。因此，有必要對(duì)如何提升內(nèi)控的有效性展開分析，幫助各事業(yè)單位在內(nèi)部控制的支撐下穩(wěn)步開展各項(xiàng)工作。

二、影響事業(yè)單位內(nèi)部控制有效性的重要因素

（一）內(nèi)控環(huán)境欠佳，內(nèi)部控制實(shí)施基礎(chǔ)薄弱

良好的內(nèi)控環(huán)境有助于內(nèi)控的順利實(shí)施，據(jù)了解，當(dāng)前相當(dāng)一部分事業(yè)單位對(duì)內(nèi)控缺乏重視，導(dǎo)致內(nèi)控環(huán)境欠佳，從整體來(lái)看，內(nèi)控的實(shí)施基礎(chǔ)過(guò)于薄弱［1］。第一，在傳統(tǒng)管理觀念的影響下，單位都是將工作側(cè)重點(diǎn)放在外部業(yè)務(wù)活動(dòng)的開展上，對(duì)內(nèi)控方面的關(guān)注度不高，內(nèi)部管理著力不足，造成內(nèi)控意識(shí)缺失，單位內(nèi)部關(guān)于內(nèi)部控制的文化建設(shè)薄弱，延伸到內(nèi)部控制管理方面的崗位設(shè)置不合理、監(jiān)督制衡機(jī)制缺失等，對(duì)提升內(nèi)控有效性有明顯的阻礙。第二，組織設(shè)置有待完善，即缺少相應(yīng)的內(nèi)控管理組織。盡管目前部分事業(yè)單位針對(duì)內(nèi)部控制設(shè)立了審計(jì)委員會(huì)、內(nèi)控工作小組等，但在具體開展工作的過(guò)程中，仍存在一人兼多崗的現(xiàn)象，使得整個(gè)內(nèi)控管理流程不規(guī)范，管理過(guò)于粗放，缺乏有效的控制措施。

（二）內(nèi)控體系不健全，控制活動(dòng)有待規(guī)范

盡管近幾年在財(cái)政部下達(dá)的部分內(nèi)控文件的指導(dǎo)下，大多數(shù)事業(yè)單位已經(jīng)落實(shí)了一系列管理措施，但實(shí)際上，內(nèi)控體系仍不健全，控制活動(dòng)開展規(guī)范性不足，各項(xiàng)工作效率與質(zhì)量有待進(jìn)一步提升。例如，在預(yù)算控制活動(dòng)方面，預(yù)算管理相關(guān)制度執(zhí)行力不強(qiáng)，在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等具體環(huán)節(jié)，有存在職能部門各自為政、預(yù)算編制方法單一、編制與執(zhí)行脫節(jié)、過(guò)程控制不嚴(yán)、預(yù)算分析不深入等問(wèn)題，使得預(yù)算管理的實(shí)際效果不佳，內(nèi)控措施無(wú)法落實(shí)到位。

（三）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估意識(shí)淡薄，風(fēng)險(xiǎn)防范能力有待增強(qiáng)

在改革背景下，事業(yè)單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的開展，既要做好市場(chǎng)調(diào)研分析工作，也要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，提前制訂可行的應(yīng)對(duì)方案，將內(nèi)部控制落實(shí)到具體的業(yè)務(wù)當(dāng)中。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估可以說(shuō)是單位各項(xiàng)活動(dòng)開展的重要依據(jù)，但據(jù)了解，目前部分事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估意識(shí)較為淡薄。由于事業(yè)單位的資金來(lái)源多為財(cái)政撥款，管理者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理不夠重視，還沒有形成單位全員重視風(fēng)險(xiǎn)、參與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與管控的機(jī)制。一般情況下，還是將風(fēng)險(xiǎn)管理相關(guān)工作全權(quán)交予單位內(nèi)的財(cái)務(wù)人員，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估也被定位為簡(jiǎn)單的財(cái)務(wù)問(wèn)題，尚未實(shí)施全面的風(fēng)險(xiǎn)管理，責(zé)任落實(shí)方面存在不足，無(wú)法準(zhǔn)確識(shí)別與合理控制各環(huán)節(jié)存在的風(fēng)險(xiǎn)因素，最終導(dǎo)致單位的風(fēng)險(xiǎn)防范能力偏弱，風(fēng)險(xiǎn)隱患無(wú)法消除。

（四）內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制缺失，缺少有效的內(nèi)控保障機(jī)制

加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督與評(píng)價(jià)，是目前事業(yè)單位提升內(nèi)控有效性的重要舉措，這既有利于規(guī)范單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)，通過(guò)有力的控制及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，又有利于從根本上遏制貪污腐敗等類似情況的發(fā)生，保證單位的穩(wěn)定運(yùn)行與良性發(fā)展。但仍有一些事業(yè)單位缺失相應(yīng)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，即使根據(jù)上級(jí)有關(guān)部門下達(dá)的政策文件強(qiáng)化了內(nèi)控約束，但在監(jiān)督層面尚未設(shè)立獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，致使內(nèi)部的審計(jì)部門缺乏獨(dú)立性與權(quán)威性，審計(jì)人員在單位內(nèi)部的地位也難以提高，審計(jì)監(jiān)督工作無(wú)法落到實(shí)處，甚至?xí)哟髥挝坏墓芾盹L(fēng)險(xiǎn)，難以形成有效的內(nèi)控保障機(jī)制，使得內(nèi)控實(shí)際效果不能充分發(fā)揮。還有一些事業(yè)單位未能將內(nèi)控指導(dǎo)制度細(xì)化到內(nèi)部管理工作中，仍以傳統(tǒng)管理機(jī)制為準(zhǔn)，對(duì)內(nèi)控制度建立、執(zhí)行等缺乏全面的評(píng)價(jià)與監(jiān)管，也無(wú)法為單位財(cái)政資金與各項(xiàng)資產(chǎn)的安全與穩(wěn)定提供有力保障［2］。

（五）內(nèi)控信息化建設(shè)不足，存在信息溝通障礙

信息溝通是事業(yè)單位內(nèi)控的要素之一。新形勢(shì)下，單位在內(nèi)控方面的信息化建設(shè)不足，未能搭建相應(yīng)的信息系統(tǒng)，因此仍存在一定的信息溝通障礙，也對(duì)內(nèi)控有效性的提升產(chǎn)生了直接的負(fù)面影響。例如，某事業(yè)單位建立了信息公開制度，打造了信息公開平臺(tái)，但由于內(nèi)控信息化建設(shè)的經(jīng)費(fèi)不足，缺乏專項(xiàng)管控，因此溝通成效低，且數(shù)據(jù)信息的發(fā)布面狹窄，根本不能在單位內(nèi)的各部門間實(shí)現(xiàn)共享，對(duì)外的公開程度也需進(jìn)一步加深。對(duì)內(nèi)，單位各職能部門缺乏有效的溝通，信息傳遞受阻，獲取所需信息以及對(duì)其進(jìn)行分析加工仍需投入大量的時(shí)間與成本；對(duì)外，單位與社會(huì)公眾之間的溝通具有單向性特征，尚未有效征集公眾意見，反饋途徑不完善。此外，信息化建設(shè)不足還會(huì)產(chǎn)生信息安全問(wèn)題，管控不嚴(yán)會(huì)導(dǎo)致部分關(guān)鍵信息丟失或被篡改，對(duì)實(shí)際工作的開展產(chǎn)生負(fù)面影響［3］。

三、新時(shí)期提升事業(yè)單位內(nèi)部控制有效性的措施

（一）構(gòu)建良好的內(nèi)控環(huán)境，夯實(shí)內(nèi)控實(shí)施基礎(chǔ)

新時(shí)期，事業(yè)單位必須構(gòu)建良好的內(nèi)控環(huán)境，把握其中的各種要素，夯實(shí)內(nèi)控實(shí)施基礎(chǔ)，才能不斷提升內(nèi)控的有效性。第一，在思想層面應(yīng)對(duì)內(nèi)部控制予以高度重視。單位可加強(qiáng)內(nèi)控相關(guān)的宣傳與引導(dǎo)工作，要先強(qiáng)化單位管理層的內(nèi)控認(rèn)知，特別是增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)者的內(nèi)部控制意識(shí)，大力支持內(nèi)控制度的實(shí)施，再由管理層起到帶頭作用，提升單位各部門員工的內(nèi)控積極性，使其樹立正確的理念，主動(dòng)參與并推進(jìn)內(nèi)控管理工作的開展。第二，形成內(nèi)控文化。通過(guò)相應(yīng)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，在單位內(nèi)部營(yíng)造學(xué)習(xí)氛圍，重點(diǎn)把握關(guān)鍵崗位，有針對(duì)性地組織培訓(xùn)課程，涵蓋行業(yè)新規(guī)、內(nèi)部控制、業(yè)財(cái)融合、管理會(huì)計(jì)等主要培訓(xùn)專題，制定學(xué)習(xí)制度，提升單位職工的主動(dòng)性，加深他們對(duì)內(nèi)部控制的理解與應(yīng)用。第三，完善組織設(shè)置?？筛鶕?jù)事業(yè)單位的內(nèi)控管理現(xiàn)狀，優(yōu)化內(nèi)控管理組織，明確劃分不同層級(jí)、不同崗位的職責(zé)與權(quán)限，在單位內(nèi)部形成相互制約、相互作用的管理機(jī)制，杜絕一人兼多崗，規(guī)范內(nèi)控管理流程，并由相關(guān)負(fù)責(zé)人定期召開交流討論會(huì)，及時(shí)查漏補(bǔ)缺，持續(xù)優(yōu)化與完善單位現(xiàn)有的內(nèi)控機(jī)制［4］。

（二）健全內(nèi)部控制體系，規(guī)范事業(yè)單位控制活動(dòng)

事業(yè)單位控制活動(dòng)多種多樣，規(guī)范控制活動(dòng)的主要目的在于有效控制風(fēng)險(xiǎn)，避免因風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，全面保障各項(xiàng)活動(dòng)順利開展，維持單位穩(wěn)定運(yùn)行。要想嚴(yán)格規(guī)范控制活動(dòng)，事業(yè)單位還須建立健全內(nèi)部控制體系，以各種規(guī)章制度約束行為，杜絕出現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)行為。

以預(yù)算控制活動(dòng)為例，某事業(yè)單位實(shí)施全面預(yù)算管理制度，始終以資金管控為核心，在各環(huán)節(jié)上下功夫，同步提升預(yù)算與資金管理水平。第一，成立預(yù)算管理委員會(huì)，作為預(yù)算工作的最高管理層，負(fù)責(zé)制訂預(yù)算相關(guān)制度、審議預(yù)算方案、確定預(yù)算編制程序等。第二，由預(yù)算管理辦公室主導(dǎo)，該部門設(shè)置在財(cái)務(wù)部門，具體崗位有綜合管理崗、預(yù)算業(yè)務(wù)崗、決算業(yè)務(wù)崗等，負(fù)責(zé)編制年度預(yù)算草案、監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行等。第三，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，強(qiáng)調(diào)各部門共同參與，由預(yù)算相關(guān)人員給予指導(dǎo)，各部門根據(jù)實(shí)際情況編制本部門預(yù)算，選擇適宜的預(yù)算編制方法，如滾動(dòng)預(yù)算、零基預(yù)算等，增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性，并要制定從預(yù)算編審到預(yù)算批復(fù)完整的內(nèi)部控制流程，以防遺漏。第四，在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，以國(guó)庫(kù)集中支付制度為基礎(chǔ)，由相關(guān)人員對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行全方位的動(dòng)態(tài)跟蹤與監(jiān)管，對(duì)其中的薄弱環(huán)節(jié)加大管控力度，細(xì)化相關(guān)負(fù)責(zé)人的具體責(zé)任與義務(wù)，保證業(yè)務(wù)有序運(yùn)行。針對(duì)需要增加預(yù)算金額的情況，必須查明原因，按照預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)逐層審批，審批通過(guò)之后再予以調(diào)整。第五，實(shí)行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)考核，將考核結(jié)果與激勵(lì)獎(jiǎng)懲對(duì)接，充分利用考核結(jié)果，認(rèn)真撰寫績(jī)效評(píng)價(jià)情況分析報(bào)告，作為下一年度預(yù)算管理的重要參考依據(jù)。

（三）強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估意識(shí)，建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與預(yù)警體系

在內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面，事業(yè)單位應(yīng)強(qiáng)化全員的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估意識(shí)，在開展風(fēng)險(xiǎn)管控工作的過(guò)程中，建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與預(yù)警體系，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的提前預(yù)測(cè)與及時(shí)控制，降低風(fēng)險(xiǎn)對(duì)內(nèi)部控制的負(fù)面影響［5］。第一，事業(yè)單位應(yīng)自上而下增強(qiáng)單位各部門職工的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，由管理層發(fā)揮主體責(zé)任，指導(dǎo)與督促部門職工，使每一個(gè)職工都能將風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)落實(shí)到日常工作中，降低因制度不全、能力不足等引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。第二，專門組建風(fēng)控小組，由專業(yè)人員從多個(gè)角度出發(fā)，找出單位內(nèi)部存在的各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)因素作出準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)與合理的評(píng)估，按照風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性、嚴(yán)重程度等分類，形成完整的風(fēng)險(xiǎn)清單，并以此作為制定風(fēng)險(xiǎn)防范措施的參考。利用信息技術(shù)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展趨勢(shì)展開分析，設(shè)置相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警閾值，當(dāng)逼近既定值時(shí)，及時(shí)發(fā)出預(yù)警信號(hào)，便于相關(guān)人員采取措施加以控制與規(guī)避，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的提前預(yù)判與防范，增強(qiáng)事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)管控能力。

（四）加大內(nèi)部監(jiān)督力度，完善內(nèi)部控制保障機(jī)制

內(nèi)部監(jiān)督是提升內(nèi)部控制水平的重要保障。現(xiàn)階段，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)加大內(nèi)部監(jiān)督力度，監(jiān)督管控內(nèi)外結(jié)合，推進(jìn)單位各項(xiàng)工作順利開展，促使單位更好地履行社會(huì)服務(wù)職能。

以某事業(yè)單位為例，該單位為了強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，采取了如下措施。首先，加強(qiáng)制度建設(shè)，建立內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，在內(nèi)控約束的基礎(chǔ)上，對(duì)內(nèi)控制度建立與執(zhí)行、資金使用與分配等進(jìn)行有效的監(jiān)督評(píng)價(jià)，健全內(nèi)控管理制度，有針對(duì)性地開展監(jiān)督活動(dòng)，定期與不定期檢查相結(jié)合，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)并處理實(shí)際問(wèn)題。其次，建立獨(dú)立的審計(jì)部門，增強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)的權(quán)威性，并注重審計(jì)部門與其他部門之間的溝通交流，減少矛盾沖突，由內(nèi)部審計(jì)發(fā)揮協(xié)調(diào)與管理職能，提高審計(jì)人員在單位內(nèi)部的地位，有序推進(jìn)審計(jì)監(jiān)督工作，實(shí)現(xiàn)互相監(jiān)督、互相約束，同時(shí)，設(shè)置關(guān)鍵控制點(diǎn)，及時(shí)取締違規(guī)違紀(jì)行為。最后，對(duì)外開展檢查活動(dòng)，建立必要的信息披露機(jī)制，走群眾路線，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。注重內(nèi)外監(jiān)管協(xié)調(diào)，在內(nèi)外監(jiān)督的作用下，找出單位實(shí)施內(nèi)控的薄弱環(huán)節(jié)，嚴(yán)厲督促整改，在實(shí)踐中進(jìn)一步完善內(nèi)控體系。

（五）加強(qiáng)內(nèi)控信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)信息化的內(nèi)部控制

在信息化環(huán)境下，先進(jìn)的信息技術(shù)為事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制提供了更多可能，以信息技術(shù)為依托，健全內(nèi)控體系是現(xiàn)階段各單位實(shí)施內(nèi)控的一個(gè)方向。事業(yè)單位須加強(qiáng)內(nèi)控信息化建設(shè)，保證內(nèi)部信息溝通順暢，實(shí)現(xiàn)信息化的內(nèi)部控制，同步提升信息傳遞效率與內(nèi)控管理效率。

一方面，在內(nèi)控信息化建設(shè)方面，給予高度重視與資金支持。單位可申請(qǐng)專項(xiàng)資金，做好信息化建設(shè)工作，引進(jìn)合適的硬件與軟件，或與第三方技術(shù)服務(wù)型企業(yè)建立合作關(guān)系，直接提出內(nèi)控信息化建設(shè)需求，在多方共同努力下，構(gòu)建完善的內(nèi)控信息化管理體系。另一方面，搭建信息交流與共享平臺(tái)，形成自上而下、上下結(jié)合的溝通渠道，形成雙向反饋機(jī)制，使數(shù)據(jù)信息、指導(dǎo)建議等得到高效傳遞，逐漸消除溝通壁壘。由相關(guān)負(fù)責(zé)人梳理信息，并第一時(shí)間處理反饋，解決內(nèi)控執(zhí)行中存在的實(shí)際問(wèn)題，使內(nèi)控有效性得以提升。同時(shí)，事業(yè)單位對(duì)外也應(yīng)建立雙向溝通機(jī)制，主動(dòng)公開信息，將信息透明落到實(shí)處，暢通溝通反饋渠道，收集公眾的意見，作為單位管理層制定決策的依據(jù)，與單位自身公益性、服務(wù)性相適應(yīng)。此外，事業(yè)單位還應(yīng)關(guān)注信息安全問(wèn)題，尤其是在搭建信息化平臺(tái)之后，要制定相關(guān)的安全保障措施，利用防火墻、數(shù)字簽名等技術(shù)，對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的大量數(shù)據(jù)信息進(jìn)行監(jiān)管與保護(hù)，以防出現(xiàn)信息丟失等問(wèn)題，維護(hù)系統(tǒng)的安全與穩(wěn)定，將信息技術(shù)的作用充分體現(xiàn)在內(nèi)部控制管理中，不斷提升內(nèi)控的有效性。

四、結(jié)語(yǔ)

新時(shí)期，事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制并提升其有效性已然成為全面保障單位各項(xiàng)工作完成質(zhì)量和效率的重要舉措。因此，各級(jí)事業(yè)單位必須正確認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制，對(duì)其予以高度重視，立足于實(shí)際，分析影響內(nèi)控有效性的一系列因素，并通過(guò)構(gòu)建良好的內(nèi)控環(huán)境、健全內(nèi)控體系、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等實(shí)際性措施，解決內(nèi)控相關(guān)問(wèn)題，合理規(guī)避不可控因素，在單位各職能部門的共同參與下，確保內(nèi)控管理工作提質(zhì)增效，嚴(yán)格規(guī)范資金使用、資產(chǎn)管理等，不斷提升單位整體管理水平，從而進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)單位健康可持續(xù)發(fā)展。