任福鵬

（陜西省消防救援總隊(duì)西安市支隊(duì)新城大隊(duì)，陜西西安 710000）

0.引言

隨著城市化建設(shè)不斷加快，地下設(shè)施、高層建筑的規(guī)模體量逐漸增長，加大了火災(zāi)隱患風(fēng)險(xiǎn)，消防環(huán)境愈發(fā)復(fù)雜，消防監(jiān)督和管理的模式要進(jìn)行創(chuàng)新，要改變滯后的陳舊局面。面對復(fù)雜的社會環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境，在消防監(jiān)督和管理模式的創(chuàng)建中要以提高消防工作的效率、強(qiáng)化安全性為目標(biāo)，將消防監(jiān)管的作用發(fā)揮出來，完善消防監(jiān)督管理模式的功能。為此，要推動落實(shí)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，即從“單一監(jiān)管”向“綜合監(jiān)管”轉(zhuǎn)變、從“管事”向“管人”轉(zhuǎn)變、從查隱患向查責(zé)任轉(zhuǎn)變。

1.消防監(jiān)管的發(fā)展歷程

（1）一元化模式。1957年《消防監(jiān)督條例》和1984年《中華人民共和國消防條例》及實(shí)施細(xì)則，初步形成“誰主管、誰負(fù)責(zé)”思想?！断辣O(jiān)督條例》的實(shí)施對于促進(jìn)我國消防事業(yè)發(fā)展具有重大意義，并對各級政府和經(jīng)濟(jì)主管部門開展消防工作提出了要求，隨后，各部委也相繼出臺本行業(yè)的消防工作指導(dǎo)性文件?！稐l例》明確了消防監(jiān)督工作的行為準(zhǔn)則，消防監(jiān)督機(jī)關(guān)的任務(wù)，這是消防工作歷史上的“第一次”，一元化模式的下消防監(jiān)管的初期發(fā)展階段也是整個(gè)消防監(jiān)管發(fā)展歷程中的基礎(chǔ)。

（2）二元化模式。1998年頒布實(shí)施的《中華人民共和國消防法》，提出“專門機(jī)關(guān)和群眾相結(jié)合”原則。凸顯消防工作社會性、群眾性，還有濃厚計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩?！断婪ā窂?qiáng)調(diào)繼續(xù)貫徹“預(yù)防為主，防消結(jié)合”的方針，明確消防工作由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)、各級政府負(fù)責(zé)，重點(diǎn)加強(qiáng)公共消防設(shè)施建設(shè)和管理、建筑工程的消防安全審核監(jiān)督、人員集中的公共場所的消防安全管理等，進(jìn)一步明確單位的防火安全責(zé)任，加大對違反消防法律、法規(guī)行為的處罰力度。

（3）四位一體模式。2008年《中華人民共和國消防法》，提出了“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，部門依法監(jiān)管，單位全面負(fù)責(zé)，公民積極參與”的原則。新修訂《消防法》以消防工作社會化為主線，進(jìn)一步明確了消防安全責(zé)任制，加強(qiáng)和改革了消防監(jiān)督管理制度，建立健全了防范火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的市場調(diào)節(jié)和社會服務(wù)機(jī)制，進(jìn)一步完善了消防執(zhí)法和應(yīng)急救援工作規(guī)定，健全完善了消防執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，形成四位一體的新模式。

（4）現(xiàn)代治理模式。在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記提出社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化，打造新時(shí)代共治共建共享的社會治理格局。中國消防在繼承中發(fā)展、在發(fā)展中創(chuàng)新，要順應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要，在社會治理理論指導(dǎo)下推動消防治理主體多元化，要對傳統(tǒng)消防治理方式實(shí)行重大變革，實(shí)現(xiàn)消防治理方式的轉(zhuǎn)變。堅(jiān)持系統(tǒng)治理，使治理主體從消防部門向政府主導(dǎo)、社會共同治理轉(zhuǎn)變;堅(jiān)持依法治理，使治理方式從管控規(guī)制向法制保障轉(zhuǎn)變;堅(jiān)持綜合治理，使治理手段從單一手段向多種手段綜合運(yùn)用轉(zhuǎn)變;堅(jiān)持源頭治理，使治理重心從事后處置向源頭治理轉(zhuǎn)變。通過“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，使消防工作趨于時(shí)代性、把握規(guī)律性、富于創(chuàng)造性。

2.現(xiàn)代社會的治理要求

“十四五”規(guī)劃擘畫新發(fā)展藍(lán)圖，對消防作工提出新挑戰(zhàn)：要心系“國之大者”，統(tǒng)籌“兩件大事”，弘揚(yáng)“兩個(gè)至上”，提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，打造共建共治共享的社會治理格局。消防工作要與時(shí)俱進(jìn)，立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，融入新發(fā)展格局，完善黨要領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，建設(shè)更高水平的平安中國。

（1）立足新發(fā)展階段。從消防維度來看，1）安全發(fā)展：牢固樹立“兩個(gè)至上”（人民至上，生命至上）發(fā)展理念；2）可持續(xù)發(fā)展：堅(jiān)持公平性、程序性、共同性，目標(biāo)是規(guī)范、有序；3）高質(zhì)量發(fā)展：以質(zhì)為先，質(zhì)量速度并重，目標(biāo)是大國、強(qiáng)國。

（2）貫徹新發(fā)展理念。習(xí)近平指出：“發(fā)展理念是發(fā)展行動的先導(dǎo)，是發(fā)展思路，發(fā)展方向，發(fā)展著力點(diǎn)的集中體現(xiàn)”，5大發(fā)展理念：1）實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力；2）增強(qiáng)發(fā)展整體性協(xié)調(diào)性。事物是普遍聯(lián)系相互作用的；3）推進(jìn)人與自然和諧共生。綠色發(fā)展，尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然；4）形成對外開放的新體制。和平發(fā)展，合作共贏，構(gòu)建人類命運(yùn)共同體；5）踐行以人民為中心思想，共享發(fā)展成果，更多更公平惠及全體人民。

（3）構(gòu)建新發(fā)展格局。新發(fā)展格局要義：1）應(yīng)對新發(fā)展階段機(jī)遇和挑戰(zhàn)；2）貫徹新發(fā)展理念的戰(zhàn)略選擇；3）事關(guān)全局的系統(tǒng)性深層次變革。

新發(fā)展格局的重要組成，構(gòu)建新時(shí)代共建共治共享的社會治理格局：1）堅(jiān)持安全發(fā)展理念，破解社會治理難題，確保社會安全有序發(fā)展；2）提高社會治理社會化、法制化、智能化、專業(yè)水平；3）加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法制保障的社會治理體制；4）堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會治理制度。

消防救援機(jī)構(gòu)如何融入新發(fā)展格局：1）做“加法”，主動服務(wù)，適應(yīng)人民群眾對安全的新需要；2）做“減法”，依法治理，營造市場化法治化的營商環(huán)境；3）做“乘法”，協(xié)同發(fā)展，助力激發(fā)全社會創(chuàng)新活力體系；4）做“除法”，嚴(yán)明紀(jì)律，傾力建設(shè)良好的消防安全環(huán)境[1]。

3.消防監(jiān)管的改革思路和優(yōu)化策略

3.1 保險(xiǎn)公司為單位承擔(dān)消防責(zé)任

3.1.1 政府為保險(xiǎn)服務(wù)提供支撐

火災(zāi)公眾責(zé)任保險(xiǎn)是以經(jīng)營業(yè)主的賠付責(zé)任為保險(xiǎn)標(biāo)的，將經(jīng)營業(yè)主的賠付風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給保險(xiǎn)公司，保險(xiǎn)公司將損失分?jǐn)偟矫恳晃煌侗Ｕ?，減少了經(jīng)營業(yè)主及政府的賠償壓力。而且保險(xiǎn)公司還可通過風(fēng)險(xiǎn)管理，有效降低風(fēng)險(xiǎn)，減少火災(zāi)事故發(fā)生的可能性。對于增強(qiáng)保障公共安全和處置突發(fā)事件的能力，減輕政府災(zāi)后救助負(fù)擔(dān)具有重要意義。

（1）出臺法規(guī)。通過地方法規(guī)和消防條例單行本等形式，明確投保政策和相關(guān)責(zé)任，將投保范圍、保費(fèi)核定、服務(wù)要求等做出基本規(guī)定，確保合理競爭環(huán)境和可行的規(guī)范依據(jù)。由原來的自由投保模式向強(qiáng)制投保轉(zhuǎn)變提供法律保障。

（2）營商扶持。1）對于已發(fā)放保險(xiǎn)證的單位在辦理證照（合格證）時(shí)，采取一定的豁免政策降低執(zhí)法抽查比率；2）職能部門首次檢查隱患不罰；3）采用無息貸款惠民政策進(jìn)行保費(fèi)繳納，或者減免部分營業(yè)稅收或?qū)L(fēng)險(xiǎn)抵押金轉(zhuǎn)換投保。

3.1.2 保險(xiǎn)公司承擔(dān)消防中介服務(wù)職能

（1）保險(xiǎn)公司對于參保單位進(jìn)行消防安全評估，根據(jù)火災(zāi)危險(xiǎn)性和消防安全管理水平確定費(fèi)率，確保安全的前提下發(fā)放保險(xiǎn)證。

（2）保險(xiǎn)公司承擔(dān)消防技術(shù)服務(wù)，維護(hù)保養(yǎng)消防設(shè)施，排查消防隱患，提出整改措施，組織復(fù)驗(yàn)。若復(fù)驗(yàn)不合格，將結(jié)果抄送行業(yè)主管部門、行業(yè)協(xié)會、情節(jié)嚴(yán)重者可撤銷保險(xiǎn)證，上報(bào)當(dāng)?shù)厝嗣裾?/p>

（3）承擔(dān)罰責(zé)：對于保險(xiǎn)公司疏于服務(wù)，事前預(yù)防能力不足，安全培訓(xùn)和應(yīng)急疏散演練服務(wù)缺失，隱患查改不到位情況，消防部門可以將對經(jīng)營單位的行政處罰按責(zé)任比率轉(zhuǎn)嫁為對保險(xiǎn)公司的處罰。

3.2 夯實(shí)行業(yè)監(jiān)管責(zé)任

目前的消防法律體系，實(shí)行消防安全責(zé)任，堅(jiān)持黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)的總要求，建立各級黨委、政府和行業(yè)部門責(zé)任清單，健全責(zé)任鏈條，將年度消防工作目標(biāo)責(zé)任考核結(jié)果納入各級各部門領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部考核和績效管理、平安建設(shè)考評范疇，推動消防工作履職情況納入政務(wù)督查和紀(jì)委、監(jiān)委監(jiān)督。

為進(jìn)一步推動行業(yè)部門落實(shí)消防安全責(zé)任，從根本上有效提升行業(yè)部門消防安全標(biāo)準(zhǔn)化管理水平和監(jiān)管效能。消防部門起草行業(yè)消防安全標(biāo)準(zhǔn)化管理指導(dǎo)性文件，從行業(yè)部門標(biāo)準(zhǔn)化管理內(nèi)容、消防安全責(zé)任制落實(shí)建議、一般性檢查方法、清單式記錄登記、聯(lián)勤機(jī)制建設(shè)、消防安全突出風(fēng)險(xiǎn)整治以及消防安全專項(xiàng)整治“三年行動”等方面進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)范和量化細(xì)化，使行業(yè)部門督導(dǎo)、檢查、指導(dǎo)、培訓(xùn)等責(zé)任制落實(shí)工作有規(guī)可依、有章可循，重點(diǎn)強(qiáng)化行業(yè)部門消防安全職責(zé)履行和消防業(yè)務(wù)水平提高，使其成為消防安全工作督導(dǎo)的“行家里手”[2]。

各行業(yè)主管部門可以指導(dǎo)各自分管的行業(yè)建立協(xié)會，建立健全各行業(yè)消防安全規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，如《大型綜合體消防安全管理規(guī)則》，對于大型綜合體向標(biāo)準(zhǔn)化管理、落實(shí)單位主體責(zé)任、提升消防安全管理水平起到極大推動作用。實(shí)行分級分類管理，按照火災(zāi)危害程度及規(guī)模大小、生產(chǎn)性質(zhì)等特征對社會單位進(jìn)行分類，由協(xié)會聘請第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)按照類別進(jìn)行消防安全評估，對照各自行業(yè)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，如實(shí)對單位進(jìn)行綜合評估，確定消防安全風(fēng)險(xiǎn)等級，給出整改具體意見，限期整改，到期復(fù)查。將復(fù)查的不合格意見抄送協(xié)會，上報(bào)行業(yè)主管部門，通過各種媒體曝光隱患，向社會公開。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)等級確定消防部門的抽查頻次，消防部門在檢查過程中如有發(fā)現(xiàn)存在弄虛作假、不履職盡職、存在較嚴(yán)重安全隱患的，根據(jù)檢查情況視情節(jié)上報(bào)政府，依法追究單位主體、第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)、協(xié)會、行業(yè)主管部門責(zé)任。這樣不僅實(shí)現(xiàn)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”中的由查隱患到查責(zé)任的轉(zhuǎn)變，由管事向管人轉(zhuǎn)變，還有效的防止社會單位與服務(wù)機(jī)構(gòu)由于雇主與被雇關(guān)系導(dǎo)致的消防服務(wù)弄虛作假的問題，真正發(fā)揮第三方服務(wù)企業(yè)的正面積極作用。

3.3 建立多種形式的消防隊(duì)伍

隨著消防事業(yè)快速發(fā)展，消防隊(duì)伍不斷壯大了，火災(zāi)防控和滅火救援能力進(jìn)一步增強(qiáng)，但是，社會面的火災(zāi)防控形勢依舊嚴(yán)峻，特別是偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防工作基礎(chǔ)仍然薄弱。為進(jìn)一步加強(qiáng)基層消防監(jiān)管力量建設(shè)，探索基層消防監(jiān)督執(zhí)法新模式，消防救援所按照“防消融合”的原則解決基層消防安全治理難度大、機(jī)制體制不順等問題，在鎮(zhèn)（街）成立消防救援所，消防所實(shí)行所長負(fù)責(zé)制，由分管消防工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任所長；所內(nèi)的消防安全管理人員由縣消防救援大隊(duì)、人社局、財(cái)政局統(tǒng)一招聘審查，統(tǒng)一培訓(xùn)考核，統(tǒng)一派駐上崗，在縣級消防救援大隊(duì)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)下實(shí)體化運(yùn)行，具體負(fù)責(zé)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府做好消防監(jiān)督管理工作，指導(dǎo)鎮(zhèn)有關(guān)部門和村（社區(qū)）依法履行消防工作職責(zé)，統(tǒng)籌做好鎮(zhèn)街消防監(jiān)督、火災(zāi)撲救、應(yīng)急救援等工作，重點(diǎn)履行好督促落實(shí)消防安全網(wǎng)格化管理，依法履行消防專業(yè)監(jiān)管職責(zé)；分析、研判本行政區(qū)域消防安全形勢；組織開展執(zhí)勤訓(xùn)練工作，提升滅火救援戰(zhàn)斗力；開展消防安全專項(xiàng)治理、重大火災(zāi)隱患整治，及時(shí)消除火災(zāi)隱患；健全完善基層消防聯(lián)勤聯(lián)動機(jī)制以及建設(shè)“防火、滅火和消防宣傳培訓(xùn)”一體化隊(duì)伍[3]。暢通三級監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建消防安全綜合治理藍(lán)圖，形成職責(zé)分明、高效運(yùn)作的閉環(huán)，破解了消防治理“最后一公里”難題。

3.4 加強(qiáng)專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)

人才資源的支持是各個(gè)行業(yè)領(lǐng)域發(fā)展中必備的資源，在新形勢消防監(jiān)督和管理模式的創(chuàng)新中，同樣要在人才的支持下展開，人才資源的作用是不可忽視的，在部分地區(qū)消防監(jiān)督和管理工作的實(shí)踐中，人才匱乏的現(xiàn)象十分普遍，專業(yè)型、現(xiàn)代化實(shí)踐型人才缺失導(dǎo)致了消防監(jiān)督和管理工作目標(biāo)難以落實(shí)。因此要加大對消防監(jiān)督管理人才的有效培養(yǎng)，強(qiáng)化人才的培養(yǎng)和建設(shè)力度，將高校作為人才培養(yǎng)和輸出的關(guān)鍵點(diǎn)，針對消防監(jiān)督和管理的人才進(jìn)行大規(guī)模、大范圍的培育，提高消防監(jiān)管人才的綜合素質(zhì)。緊跟時(shí)代發(fā)展的腳步，與時(shí)俱進(jìn)，革新發(fā)展觀念，強(qiáng)化消防監(jiān)管的責(zé)任意識，使更多的高素質(zhì)型消防監(jiān)督檢查人才充實(shí)到消防監(jiān)管的隊(duì)伍中，為人民群眾的生命安全、財(cái)產(chǎn)安全提供切實(shí)的保障，參與到對社會穩(wěn)定發(fā)展的維護(hù)中來，發(fā)光發(fā)熱，貢獻(xiàn)自身的專業(yè)力量[4]。在消防監(jiān)督和管理的人員培訓(xùn)中要加大培訓(xùn)力度，面向消防隊(duì)伍進(jìn)行消防監(jiān)督檢查知識的培訓(xùn)，使其完善知識體系，掌握更多領(lǐng)域的消防專業(yè)知識，為消防隊(duì)伍中充實(shí)更多的專業(yè)型人才，真正為消防監(jiān)督和管理工作保駕護(hù)航。

推動消防安全專家?guī)旖ㄔO(shè)。專家?guī)炜商岣叻婪痘馍鐣拦ぷ黝I(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)水平，發(fā)揮專家在社會化消防工作中的咨詢和技術(shù)支撐作用，提升消防監(jiān)督管理水平和能力，因此健全完善消防安全專家?guī)欤訌?qiáng)消防安全專家?guī)旖ㄔO(shè)，可建立各地消防安全專家?guī)旃芾頇C(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)辦理日常事務(wù)，如專家聘任、使用等服務(wù)和管理工作。專家可以為消防工作提供以下服務(wù)：（1）參加消防機(jī)構(gòu)組織防火工作專項(xiàng)檢查；（2）參加消防機(jī)構(gòu)的重大或疑難火災(zāi)事故調(diào)查；（3）為消防工作相關(guān)法律法規(guī)、方針政策、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、消防規(guī)劃和消防安全形勢分析等提供技術(shù)支撐；（4）參加消防領(lǐng)域科技項(xiàng)目評審、消防安全問題的專題調(diào)研，開展消防安全技術(shù)咨詢。按照專家專業(yè)領(lǐng)域不同進(jìn)行分類，專家?guī)旆衷O(shè)建筑防火、消防安全檢查、危險(xiǎn)化學(xué)品防火、電氣防火、新能源新材料、消防宣傳培訓(xùn)、消防裝備和設(shè)備、滅火救援、消防技術(shù)服務(wù)、智慧消防、事故調(diào)查等專業(yè)方向。

4.結(jié)語

在科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展下，消防監(jiān)督和管理模式的創(chuàng)新要積極適應(yīng)新時(shí)代的挑戰(zhàn)，降低火災(zāi)發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)。對于火災(zāi)可能引起的人員傷害、財(cái)產(chǎn)損失降到最低，在改進(jìn)傳統(tǒng)的消防監(jiān)管模式中創(chuàng)新監(jiān)管手段，構(gòu)建起科學(xué)、有效的消防監(jiān)督管理體系，營造安全的消防環(huán)境，促進(jìn)社會的穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)。