俞婧婷，何達(dá)薷

(1.廈門(mén)大學(xué) 臺(tái)灣研究院，福建 廈門(mén) 361005；2.天津師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，天津 300387)

20世紀(jì)70年代中美關(guān)系正?；詠?lái)，美國(guó)歷屆政府在臺(tái)灣問(wèn)題上實(shí)行“雙軌政策”，在兩岸之間維持“戰(zhàn)略平衡”。一方面，中美簽訂三個(gè)聯(lián)合公報(bào)(即1972年“上海公報(bào)”、1978年“建交公報(bào)”和1982年“八一七公報(bào)”，以下部分簡(jiǎn)稱“三報(bào)”)，美國(guó)承認(rèn)中華人民共和國(guó)政府是中國(guó)的唯一合法政府，無(wú)意制造“兩個(gè)中國(guó)”或“一中一臺(tái)”；另一方面，在三個(gè)聯(lián)合公報(bào)基礎(chǔ)上，美國(guó)于1979年出臺(tái)“與臺(tái)灣關(guān)系法”(Taiwan Relations Act)，以國(guó)內(nèi)法的形式同臺(tái)灣地區(qū)保持并發(fā)展“實(shí)質(zhì)關(guān)系”。[1]這就是美國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)遵循的以“三報(bào)一法”為基礎(chǔ)的“一個(gè)中國(guó)政策”框架。2017年以來(lái)，隨著美國(guó)對(duì)華戰(zhàn)略由“合作”轉(zhuǎn)向“競(jìng)爭(zhēng)”，其對(duì)臺(tái)政策亦隨之出現(xiàn)重要變化。在保持基本政策層面“一個(gè)中國(guó)政策”不變的同時(shí)，美國(guó)不斷提升臺(tái)灣在對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)中的戰(zhàn)略地位，通過(guò)對(duì)臺(tái)“六項(xiàng)保證”(Six Assurances)的“公開(kāi)化”和“政策化”及出臺(tái)一系列重要“友臺(tái)法案”，不斷侵蝕“一個(gè)中國(guó)”內(nèi)涵，其對(duì)臺(tái)政策呈現(xiàn)“重構(gòu)”特征。需要說(shuō)明的是，美國(guó)對(duì)臺(tái)政策的“重構(gòu)”不是解構(gòu)原有政策框架后的“重新建構(gòu)”，而是在原有框架基礎(chǔ)上的“擴(kuò)容”和“重組”。6年來(lái)，美國(guó)對(duì)臺(tái)政策的“重構(gòu)”大大降低了原來(lái)“三報(bào)一法”政策框架對(duì)美臺(tái)關(guān)系發(fā)展的限制，也使美國(guó)獲得了利用“臺(tái)灣牌”的政策便利。這不僅直接損害了中美關(guān)系的政治基礎(chǔ)，還造成臺(tái)海局勢(shì)的日益緊張。

一、中美競(jìng)爭(zhēng)下美國(guó)對(duì)臺(tái)政策“重構(gòu)”的戰(zhàn)略考量

美國(guó)對(duì)華戰(zhàn)略是影響美國(guó)對(duì)臺(tái)政策考量的決定性因素，2017年以來(lái)美國(guó)對(duì)臺(tái)政策“重構(gòu)”主要服務(wù)于美國(guó)對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)需要。特朗普(Donald Trump)任期內(nèi)，隨著美國(guó)對(duì)華戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向競(jìng)爭(zhēng)，美國(guó)在重視臺(tái)灣“工具性”價(jià)值的同時(shí)逐漸重視臺(tái)灣的“戰(zhàn)略性”價(jià)值；隨著對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)持續(xù)深化，拜登(Joseph Biden)上臺(tái)后美國(guó)則更強(qiáng)調(diào)臺(tái)灣的“戰(zhàn)略性”價(jià)值。

(一)特朗普政府的對(duì)臺(tái)戰(zhàn)略考量

以2017年《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略》(National Security Strategy of the United States of America)報(bào)告發(fā)布為標(biāo)志，美國(guó)在對(duì)華政策上出現(xiàn)重要戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向，由原先的“戰(zhàn)略接觸”轉(zhuǎn)向更具遏制性意味的“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)”，并以實(shí)際行動(dòng)展開(kāi)一系列競(jìng)爭(zhēng)攻勢(shì)。部分學(xué)者從地緣政治視角闡釋了美國(guó)對(duì)華戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的原因，認(rèn)為驅(qū)動(dòng)美國(guó)對(duì)華戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的根本性動(dòng)因在于21世紀(jì)以來(lái)中美實(shí)力差距縮小引致的美國(guó)“霸權(quán)擔(dān)憂”與“地位焦慮”。[2-4]出于維持“全球霸主”地位的戰(zhàn)略考量，2017年以來(lái)美國(guó)在對(duì)外戰(zhàn)略上聚焦大國(guó)政治，在全球?qū)用鎸?shí)行“有策略的戰(zhàn)略收縮”，同時(shí)加大對(duì)中國(guó)的“戰(zhàn)略進(jìn)攻”。繼特朗普任內(nèi)首份《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告將中國(guó)明確定位為“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)者”(strategic competitor)，相繼出臺(tái)的《美國(guó)國(guó)防戰(zhàn)略》(National Defense Strategy of the United States of America)、《核態(tài)勢(shì)評(píng)估》(Nuclear Posture Review)、《美國(guó)對(duì)中華人民共和國(guó)的戰(zhàn)略方針》(United States Strategic Approach to the People’s Republic of China)等文件不斷補(bǔ)充，美國(guó)對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)在特朗普時(shí)期逐漸明晰。

隨著美國(guó)對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)框架逐漸成型，一方面，特朗普政府不斷提升臺(tái)灣作為對(duì)華“討價(jià)還價(jià)”籌碼的交易性價(jià)值。特朗普?qǐng)?zhí)政期間，不管是在中美貿(mào)易爭(zhēng)端“如火如荼”之時(shí)簽訂史上金額最高的對(duì)臺(tái)軍售案，還是在叫囂中美“脫鉤”時(shí)頻繁發(fā)表有關(guān)臺(tái)灣問(wèn)題的激進(jìn)言論，抑或是在即將卸任之際取消所謂“美國(guó)對(duì)臺(tái)灣所有的交往限制”，都體現(xiàn)了特朗普政府對(duì)“臺(tái)灣牌”的運(yùn)用。另一方面，特朗普政府逐漸重視臺(tái)灣的戰(zhàn)略地位。特朗普政府上臺(tái)之初，美國(guó)重要智庫(kù)戰(zhàn)略與國(guó)際研究中心(CSIS)就在年度報(bào)告中專門(mén)設(shè)置“特朗普如何提升美臺(tái)關(guān)系”章節(jié)[5]，聲稱“臺(tái)灣是亞太地區(qū)的‘民主源泉’(democratic kindred spirit)”，與中國(guó)大陸有著“根本不同”，特朗普政府應(yīng)當(dāng)從“提高臺(tái)灣政治地位”“擴(kuò)大美臺(tái)經(jīng)貿(mào)關(guān)系”等方面加強(qiáng)美臺(tái)關(guān)系，確?！皬母挥羞M(jìn)攻性的‘威權(quán)中國(guó)’(authoritarian China)手中奪回美國(guó)在亞太地區(qū)的利益”。時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理約翰·博爾頓(John Bolton)則多次公開(kāi)表示，相較于沖繩或關(guān)島，臺(tái)灣的地理位置更接近東亞大陸和南海，可以為美軍提供更大的靈活性，以便需要時(shí)在整個(gè)地區(qū)快速部署，特朗普政府需要重新審視“一個(gè)中國(guó)政策”，并通過(guò)打“臺(tái)灣牌”謀取戰(zhàn)略利益。[6]出于以上考量，特朗普政府逐漸將臺(tái)灣視為美國(guó)在亞太地區(qū)遏制中國(guó)的“有利抓手”，并從實(shí)際行動(dòng)上將臺(tái)灣納入旨在遏制中國(guó)發(fā)展的“印太戰(zhàn)略”。例如，2017年發(fā)布的《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略》就將“與臺(tái)灣保持牢固關(guān)系”寫(xiě)入“印太”章節(jié)，并且強(qiáng)調(diào)會(huì)“根據(jù)‘與臺(tái)灣關(guān)系法’所作出的承諾，向臺(tái)灣提供防務(wù)需求，滿足臺(tái)灣的戰(zhàn)略防御需要和威懾力”。[7]因此，特朗普時(shí)期美國(guó)政府的臺(tái)海政策兼具了“工具性”與“戰(zhàn)略性”的雙重特征。

(二)拜登政府的對(duì)臺(tái)戰(zhàn)略考量

2021年1月拜登入主白宮后，拜登政府大致延續(xù)了特朗普時(shí)期的對(duì)華政策。在上任后首次記者招待會(huì)上，拜登聲稱要加大投入以確保美國(guó)在中美競(jìng)爭(zhēng)中取得勝利。同時(shí)，拜登在《臨時(shí)國(guó)家安全戰(zhàn)略指南》(Interim National Security Strategic Guidance)中指出：“世界的權(quán)力分配正在發(fā)生變化并且產(chǎn)生新的威脅，尤其是中國(guó)，正在變得越來(lái)越堅(jiān)定且自信，是唯一有能力將其經(jīng)濟(jì)、外交、軍事和技術(shù)力量結(jié)合起來(lái)，構(gòu)成對(duì)穩(wěn)固、開(kāi)放的國(guó)際秩序持久挑戰(zhàn)的潛在競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。”[8]8在過(guò)去兩年時(shí)間里，拜登政府不僅進(jìn)一步深化特朗普時(shí)期的“全政府”(whole-of-government)對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略，而且加強(qiáng)與歐亞地區(qū)盟友和伙伴在對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)上的“戰(zhàn)略合作”，以期構(gòu)建更為有效的“綜合威懾”(integrated deterrence)。即使在俄烏沖突的背景下，拜登政府的對(duì)華戰(zhàn)略遏制也沒(méi)有絲毫放松。2022年3月，美國(guó)國(guó)防部向國(guó)會(huì)提交了機(jī)密版《國(guó)防戰(zhàn)略》(National Defense Strategy)，同時(shí)發(fā)布的2頁(yè)版情況說(shuō)明(fact sheet)中指出，美國(guó)將“優(yōu)先考慮中國(guó)在印太地區(qū)的挑戰(zhàn)，然后是俄羅斯在歐洲的挑戰(zhàn)”。[9]2022年5月，美國(guó)國(guó)務(wù)卿布林肯(Anthony Blinken)發(fā)表拜登政府對(duì)華政策演講時(shí)也明確指出，即使俄烏沖突仍在繼續(xù)，美國(guó)仍將專注于中國(guó)對(duì)國(guó)際秩序所造成的“最嚴(yán)重的長(zhǎng)期挑戰(zhàn)”(most serious long-term challenge)。[10]可見(jiàn)，美國(guó)對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)將呈現(xiàn)深化和長(zhǎng)期化趨勢(shì)。

當(dāng)前，在美國(guó)全球戰(zhàn)略布局持續(xù)調(diào)整及中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)深化背景下，美國(guó)已將臺(tái)灣視為維持美國(guó)在亞太地區(qū)乃至全球主導(dǎo)地位的重要“戰(zhàn)略資產(chǎn)”。2021年10月，布林肯在公開(kāi)發(fā)表所謂“支持臺(tái)灣參與聯(lián)合國(guó)體系”聲明時(shí)，宣稱臺(tái)灣是一個(gè)“成功的民主故事”，是“全球高科技經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵(critical)”以及“旅行、文化和教育的樞紐(hub)”，并聲稱包括美國(guó)在內(nèi)的許多聯(lián)合國(guó)成員將臺(tái)灣視為“重要的伙伴”(valued partner)和“值得信賴的朋友”(trusted friend)。[11]2022年布林肯在對(duì)華政策演講中再次表示，“美國(guó)與臺(tái)灣有著牢固的非官方關(guān)系，臺(tái)灣不僅是一個(gè)充滿活力的民主社會(huì)(vibrant democracy)，也是該地區(qū)領(lǐng)先的經(jīng)濟(jì)體(leading economy)”，并聲稱“美國(guó)將繼續(xù)堅(jiān)持在‘與臺(tái)灣關(guān)系法’下的承諾，協(xié)助臺(tái)灣維持足夠的自衛(wèi)能力”。[10]在此戰(zhàn)略背景下，拜登政府更加重視臺(tái)灣所謂“第一島鏈戰(zhàn)略支點(diǎn)”的“戰(zhàn)略價(jià)值”，加強(qiáng)臺(tái)灣所謂“不對(duì)稱戰(zhàn)力”(asymmetric capability)的構(gòu)建，并且將“臺(tái)灣牌”與“同盟牌”結(jié)合起來(lái)，增強(qiáng)“以臺(tái)制華”的戰(zhàn)略威懾力。

綜上所述，為延緩亞太地區(qū)權(quán)力轉(zhuǎn)移進(jìn)程并維持現(xiàn)有國(guó)際權(quán)力格局，美國(guó)政府的對(duì)臺(tái)政策從特朗普時(shí)期兼具“工具性”與“戰(zhàn)略性”，發(fā)展為拜登時(shí)期更加突出的“戰(zhàn)略性”。而臺(tái)灣問(wèn)題“戰(zhàn)略性”的凸顯則需要美國(guó)擴(kuò)大“政策空間”，提升美臺(tái)“實(shí)質(zhì)關(guān)系”。為此，在過(guò)去6年時(shí)間里，美國(guó)加大對(duì)臺(tái)灣問(wèn)題的介入、干預(yù)與滲透力度，通過(guò)不斷深化美臺(tái)“實(shí)質(zhì)關(guān)系”、出臺(tái)一系列“友臺(tái)法案”來(lái)適應(yīng)對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)下美臺(tái)關(guān)系的發(fā)展需要，這使美國(guó)的對(duì)臺(tái)政策呈現(xiàn)“重構(gòu)”特征。

二、中美競(jìng)爭(zhēng)下美國(guó)對(duì)臺(tái)政策“重構(gòu)”的表現(xiàn)

為了更好地服務(wù)于美國(guó)對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)，2017年以來(lái)，美國(guó)對(duì)臺(tái)政策的調(diào)整與“重構(gòu)”主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：不斷明晰臺(tái)灣在美國(guó)“印太戰(zhàn)略”中的角色和作用、推動(dòng)對(duì)臺(tái)“六項(xiàng)保證”的“公開(kāi)化”和“政策化”，以及擴(kuò)充美國(guó)對(duì)臺(tái)政策的法律基礎(chǔ)。

(一)明晰臺(tái)灣在美國(guó)“印太戰(zhàn)略”中的角色與作用

2017年對(duì)華戰(zhàn)略出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)向后，美國(guó)開(kāi)始提升臺(tái)灣的“戰(zhàn)略地位”。特朗普政府相繼通過(guò)《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告和《印太戰(zhàn)略報(bào)告》(Indo-Pacific Strategy Report)等政策文件，將臺(tái)灣納入美國(guó)的“印太戰(zhàn)略”之中。特朗普政府的《美國(guó)印太戰(zhàn)略框架》(United States Strategic Framework for the Indo-Pacific)將臺(tái)灣視為美國(guó)在“印太戰(zhàn)略”中的“橋頭堡”，強(qiáng)調(diào)臺(tái)灣在中美競(jìng)爭(zhēng)中的地緣戰(zhàn)略地位。該文件稱，要有效提升臺(tái)灣的非對(duì)稱防御戰(zhàn)略和能力，“以確保其自身安全，避免遭受脅迫，保有戰(zhàn)略韌性以及有能力以自主的方式與中國(guó)大陸接觸”，并稱要“協(xié)防包括臺(tái)灣在內(nèi)的‘第一島鏈’國(guó)家和地區(qū)”。[12]5在論述“中國(guó)”的部分，該文件還提出要讓包括臺(tái)灣在內(nèi)的“民主伙伴”廣泛參與，展示自身獲得的“民主成就和好處”，以達(dá)到“推廣美國(guó)在該地區(qū)的價(jià)值觀并平衡中國(guó)政府模式影響”的目的。[12]7

2021年拜登政府上臺(tái)后亦將“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)”作為對(duì)華戰(zhàn)略的核心內(nèi)容，在沿襲特朗普政府“印太戰(zhàn)略”基本概念和框架的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步發(fā)展對(duì)華“戰(zhàn)略包圍圈”。在此背景下，拜登政府不僅重視臺(tái)灣的地緣戰(zhàn)略地位，繼續(xù)加強(qiáng)與臺(tái)灣的軍事合作，而且強(qiáng)調(diào)與臺(tái)灣在“民主”和科技供應(yīng)鏈方面的合作，進(jìn)一步明晰臺(tái)灣在“印太戰(zhàn)略”中的角色和作用。在2022年2月11日發(fā)布的拜登版《美國(guó)印太戰(zhàn)略》(Indo-Pacific Strategy of the United States)報(bào)告中，臺(tái)灣被直接定位為“美國(guó)在印太地區(qū)合作的主要區(qū)域伙伴(regional partner)”[13]9。該報(bào)告還指責(zé)大陸對(duì)臺(tái)灣所謂“日益增長(zhǎng)的壓力”(growing pressure)，稱要在“與臺(tái)灣關(guān)系法”、中美三個(gè)聯(lián)合公報(bào)以及“六項(xiàng)保證”下維持對(duì)臺(tái)灣的“長(zhǎng)期承諾”(longstanding commitments)。[13]13可見(jiàn)，2017年以來(lái)美國(guó)對(duì)華戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向后，臺(tái)灣已從“交易籌碼”轉(zhuǎn)變?yōu)槊绹?guó)的“戰(zhàn)略資產(chǎn)”，其在美國(guó)“印太戰(zhàn)略”中的地位愈發(fā)重要。

(二)推動(dòng)對(duì)臺(tái)“六項(xiàng)保證”的“公開(kāi)化”和“政策化”

中美關(guān)系正?；詠?lái)，除了“三報(bào)一法”，對(duì)臺(tái)“六項(xiàng)保證”也是歷屆美國(guó)政府制定對(duì)臺(tái)政策的重要指導(dǎo)原則之一。就“六項(xiàng)保證”的實(shí)質(zhì)而言，其與“八一七公報(bào)”的精神背道而馳，令中美在對(duì)臺(tái)軍售問(wèn)題上齟齬不斷。[14]在中美關(guān)系緩和時(shí)期，美國(guó)對(duì)“六項(xiàng)保證”的態(tài)度大體是“低調(diào)”與“保守”的；隨著中美關(guān)系逐漸轉(zhuǎn)向競(jìng)爭(zhēng)，美國(guó)對(duì)于“六項(xiàng)保證”的解釋也進(jìn)入“強(qiáng)化”時(shí)期。[15]因此，2017年以后美國(guó)不斷推動(dòng)“六項(xiàng)保證”的“公開(kāi)化”和“政策化”。在特朗普時(shí)期，美國(guó)政府相繼簽署了“2018亞洲再保證倡議法”(Asia Reassurance Initiative Act of 2018)、“2019財(cái)年約翰·S.麥凱恩國(guó)防授權(quán)法”(John S. McCain National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2019)、“2020財(cái)年國(guó)防授權(quán)法”(National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2020)、“2021財(cái)年威廉·M.索恩伯里國(guó)防授權(quán)法”(William Mac Thornberry National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2021)，以法律形式明確了“六項(xiàng)保證”在美國(guó)對(duì)臺(tái)政策中的重要地位。同時(shí)，美國(guó)還通過(guò)公開(kāi)1982年對(duì)臺(tái)“六項(xiàng)保證”的原始電報(bào)，使“六項(xiàng)保證”正式“公開(kāi)化”。

2021年拜登上臺(tái)后，美國(guó)政府在涉臺(tái)政策聲明中頻頻將“六項(xiàng)保證”與中美三個(gè)聯(lián)合公報(bào)及“與臺(tái)灣關(guān)系法”并提。2021年4月9日，美國(guó)國(guó)務(wù)院公布的新版“對(duì)臺(tái)交往準(zhǔn)則”中強(qiáng)調(diào)，要有效實(shí)施以“與臺(tái)灣關(guān)系法”、中美三個(gè)聯(lián)合公報(bào)和“六項(xiàng)保證”為指導(dǎo)的“美國(guó)的一個(gè)中國(guó)政策”。[16]2022年5月，美國(guó)國(guó)務(wù)院官網(wǎng)更改后的美臺(tái)關(guān)系情況說(shuō)明也顯示，美國(guó)長(zhǎng)期奉行的“一個(gè)中國(guó)政策”是以“與臺(tái)灣關(guān)系法”、中美三個(gè)聯(lián)合公報(bào)和“六項(xiàng)保證”為指導(dǎo)的。[17]可見(jiàn)，經(jīng)由特朗普時(shí)期發(fā)展到拜登時(shí)期成型，隨著中美大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的深化，“六項(xiàng)保證”逐漸與美國(guó)“一個(gè)中國(guó)政策”框架中的“與臺(tái)灣關(guān)系法”并列，成為美國(guó)對(duì)臺(tái)政策的重要依據(jù)。其中，“美國(guó)不會(huì)設(shè)定對(duì)臺(tái)軍售的終止日期”“美國(guó)不會(huì)在對(duì)臺(tái)軍售前向大陸磋商”[18]等條文公諸于世，不僅使“六項(xiàng)保證”從一份缺乏文字依據(jù)的“口頭表述”成為白紙黑字的“官方文件”，更給美國(guó)對(duì)臺(tái)軍售提供了更多所謂“法律依據(jù)”和“政策來(lái)源”，使其在對(duì)臺(tái)軍售問(wèn)題上更加“游刃有余”。

(三)擴(kuò)充美國(guó)對(duì)臺(tái)政策的法律基礎(chǔ)

美國(guó)的“一個(gè)中國(guó)政策”是美方漸次提出的包含一系列政策和原則的框架，這一框架以中美三個(gè)聯(lián)合公報(bào)和“與臺(tái)灣關(guān)系法”為基礎(chǔ)。[19]其中，1979年的“與臺(tái)灣關(guān)系法”對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)涉臺(tái)立法有著決定性作用，其他涉臺(tái)法案皆由前者延伸而來(lái)，是前者的補(bǔ)充，而這些涉臺(tái)立法共同構(gòu)成美國(guó)對(duì)臺(tái)政策的法律基礎(chǔ)。隨著中美博弈的加劇，美國(guó)開(kāi)啟“全政府”對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)模式，不僅由行政機(jī)構(gòu)牽頭形成對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，還積極尋求與國(guó)會(huì)等部門(mén)的協(xié)調(diào)一致。在“全政府”對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)下，2017年至2022年6月，有11項(xiàng)“友臺(tái)法案”被總統(tǒng)簽署成法(表1)。

表1 2017年至2022年6月美國(guó)總統(tǒng)簽署完成的涉臺(tái)立法

具體而言，2017年以來(lái)美國(guó)總統(tǒng)簽署的涉臺(tái)立法主要包括“軍事安全”“高層交流”“國(guó)際活動(dòng)空間”三個(gè)議題。一是“軍事安全”方面，相關(guān)法律旨在加強(qiáng)美臺(tái)之間“防務(wù)和安全合作”，增進(jìn)雙方“防務(wù)伙伴關(guān)系”。例如，“2018財(cái)年國(guó)防授權(quán)法”“2019財(cái)年約翰·S.麥凱恩國(guó)防授權(quán)法”“2018亞洲再保證倡議法”“2020財(cái)年國(guó)防授權(quán)法”“2021財(cái)年威廉·M.索恩伯里國(guó)防授權(quán)法”“2022財(cái)年國(guó)防授權(quán)法”均提到提升“美臺(tái)防務(wù)安全合作”的重要性，包括對(duì)臺(tái)軍售、定期向臺(tái)灣提供防務(wù)物品和服務(wù)、促進(jìn)美臺(tái)高級(jí)軍官交流等內(nèi)容，要履行所謂美國(guó)對(duì)臺(tái)的“現(xiàn)有承諾”，支持臺(tái)灣發(fā)展所謂“不對(duì)稱戰(zhàn)力”。二是“高層交流”方面，相關(guān)法律旨在突破既有對(duì)臺(tái)政策框架下的美臺(tái)“官方互訪”政治禁忌，試圖在法理上顛覆美臺(tái)關(guān)系的“非官方”屬性。例如，“2021綜合撥款法”中的“2020臺(tái)灣保證法”要求國(guó)務(wù)卿必須在法律頒布的180天內(nèi)將對(duì)臺(tái)指導(dǎo)方針進(jìn)行回顧并頒布新版對(duì)臺(tái)準(zhǔn)則，以進(jìn)一步突破所謂“美國(guó)在高層互訪上保持的自我限制”導(dǎo)致的美臺(tái)高層溝通不足。[20]三是“國(guó)際活動(dòng)空間”方面，相關(guān)法律旨在依靠美國(guó)的國(guó)際影響力，助力臺(tái)灣拓展所謂“國(guó)際活動(dòng)空間”。例如，2020年出臺(tái)的“臺(tái)北法”試圖從法律層面賦予臺(tái)灣地區(qū)同等于“國(guó)家”(nation)的經(jīng)濟(jì)、政治、“外交”待遇[21]；在第75屆世界衛(wèi)生大會(huì)來(lái)臨之際，出臺(tái)“指示國(guó)務(wù)卿制定政策為臺(tái)灣重新獲得世界衛(wèi)生組織觀察員和其他目的法”，要求美國(guó)國(guó)務(wù)卿制定戰(zhàn)略以幫助臺(tái)灣恢復(fù)其在世界衛(wèi)生大會(huì)的觀察員地位[22]；等等。通過(guò)立法方式，美國(guó)“一個(gè)中國(guó)政策”中以“與臺(tái)灣關(guān)系法”為統(tǒng)領(lǐng)的法律基礎(chǔ)不斷擴(kuò)大，而中美三個(gè)聯(lián)合公報(bào)的空間則被進(jìn)一步擠壓。

三、中美競(jìng)爭(zhēng)下美國(guó)對(duì)臺(tái)政策“重構(gòu)”的邏輯

美國(guó)涉臺(tái)政策的調(diào)整呈現(xiàn)“重構(gòu)”的特征，這種“重構(gòu)”的邏輯體現(xiàn)為“變化”和“不變”兩個(gè)方面。雖然美國(guó)對(duì)臺(tái)政策出現(xiàn)變化，但其背后仍有不變的內(nèi)核。

(一)美國(guó)對(duì)臺(tái)政策“重構(gòu)”中的變化

首先，正式將“六項(xiàng)保證”納入對(duì)臺(tái)政策框架基礎(chǔ)。自20世紀(jì)70年代中美邦交正?；詠?lái)，美國(guó)的“一個(gè)中國(guó)政策”除了將中美三個(gè)聯(lián)合公報(bào)與“與臺(tái)灣關(guān)系法”并列，還在暗中加入對(duì)臺(tái)“六項(xiàng)保證”。在美國(guó)對(duì)華戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變之前，“六項(xiàng)保證”雖是美國(guó)制定對(duì)臺(tái)政策的內(nèi)部指導(dǎo)原則，但并未公開(kāi)納入美國(guó)臺(tái)海政策的官方表述，因此一直是美國(guó)對(duì)臺(tái)政策框架中的“半隱性存在”。然而在2017年以來(lái)對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略態(tài)勢(shì)下，“六項(xiàng)保證”已逐漸“公開(kāi)化”和“政策化”，并落實(shí)為美國(guó)制定對(duì)臺(tái)政策的“顯性”依據(jù)。因此，美國(guó)對(duì)臺(tái)政策框架已在原有“三報(bào)一法”的基礎(chǔ)上增添了“六保證”。

其次，追求對(duì)臺(tái)政策框架中“三報(bào)”與“一法”的力量平衡。中美關(guān)系正?；詠?lái)，美國(guó)的對(duì)臺(tái)政策一直從屬于對(duì)華政策，在這一政策屬性下，美國(guó)“一個(gè)中國(guó)政策”框架中“三報(bào)”的重要性遠(yuǎn)高于“一法”。2017年以后，為了爭(zhēng)取更大的對(duì)臺(tái)政策獨(dú)立空間以更好地服務(wù)于對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)需要，美國(guó)開(kāi)始追求“三報(bào)”與“一法”的力量平衡。一方面，美國(guó)將“六項(xiàng)保證”正式納入對(duì)臺(tái)政策框架基礎(chǔ)，直接損害“八一七公報(bào)”中的中美共識(shí)，侵蝕美國(guó)“一個(gè)中國(guó)政策”中“三報(bào)”的地位；另一方面，通過(guò)簽署“與臺(tái)灣交往法”“2020臺(tái)灣保證法”等系列“友臺(tái)法案”，美國(guó)進(jìn)一步夯實(shí)對(duì)臺(tái)政策的法律基礎(chǔ)，加固美國(guó)“一個(gè)中國(guó)政策”中“一法”的地位。6年來(lái)，由于美國(guó)不斷削弱“一個(gè)中國(guó)政策”中的“三報(bào)”比重，同時(shí)提升“一法”的分量，兩者力量此消彼長(zhǎng)，最終“一法”的力量將與“三報(bào)”相抗衡。

最后，完成對(duì)臺(tái)政策框架基礎(chǔ)中各要素順序的調(diào)換。在將“六項(xiàng)保證”納入對(duì)臺(tái)政策框架，以及將“一法”的地位提升到與“三報(bào)”同等之際，美國(guó)通過(guò)“一法三報(bào)六保證”的官方公開(kāi)表述，做出中美競(jìng)爭(zhēng)下更符合美國(guó)利益的“一個(gè)中國(guó)政策”解讀。通過(guò)對(duì)臺(tái)政策基礎(chǔ)各要素的位置互換，美國(guó)將“與臺(tái)灣關(guān)系法”置于美國(guó)對(duì)臺(tái)政策的第一位階，擺脫了原來(lái)“三報(bào)一法”框架下其制定對(duì)臺(tái)政策的“自我限制”，實(shí)現(xiàn)了對(duì)華政策和對(duì)臺(tái)政策的“并行發(fā)展”和部分“脫鉤”。于是，美國(guó)對(duì)臺(tái)政策模式由原先單一的“美→陸→臺(tái)”一元政策模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊馈憽_(tái)”和“美→臺(tái)”交互的二元模式。此時(shí)，美國(guó)對(duì)臺(tái)政策的獨(dú)立性及“以臺(tái)制華”的便利性都得以大幅提升。

(二)美國(guó)對(duì)臺(tái)政策“重構(gòu)”中不變的內(nèi)核

中美競(jìng)爭(zhēng)背景下，美國(guó)需要獲得更多政策空間提升美臺(tái)“實(shí)質(zhì)關(guān)系”，實(shí)現(xiàn)“以臺(tái)制華”，但避免同中國(guó)發(fā)生沖突也是其追求的戰(zhàn)略目標(biāo)。因此，即便美臺(tái)關(guān)系不斷深化，這種深化也是在“一個(gè)中國(guó)政策”的前提下進(jìn)行的，維持兩岸“戰(zhàn)略平衡”仍是美國(guó)對(duì)臺(tái)政策不變的內(nèi)核。

事實(shí)上，中美邦交正?；詠?lái)，美國(guó)政府一直在“三報(bào)一法”政策框架下維持著臺(tái)海問(wèn)題中動(dòng)態(tài)的“戰(zhàn)略平衡”，以實(shí)現(xiàn)美國(guó)利益最大化。雖然當(dāng)前美國(guó)對(duì)臺(tái)政策框架出現(xiàn)變化，但美國(guó)在臺(tái)海問(wèn)題上仍保持著“戰(zhàn)略平衡”策略，即在符合美國(guó)國(guó)家利益的前提下，防止兩岸中任何一方改變現(xiàn)狀。因此其在不斷掏空“一個(gè)中國(guó)政策”內(nèi)涵的同時(shí)，仍將保留“一個(gè)中國(guó)政策”的政策表述，即在“以臺(tái)制華”的同時(shí)向大陸表明美國(guó)“一個(gè)中國(guó)政策”這一底線未變，以此緩和美臺(tái)“實(shí)質(zhì)關(guān)系”提升帶來(lái)的臺(tái)海局勢(shì)緊張。正如拜登上臺(tái)后的公開(kāi)發(fā)言，雖然多次表示“協(xié)防”臺(tái)灣，但每次發(fā)言后美國(guó)國(guó)務(wù)院和白宮都發(fā)表聲明及時(shí)“矯正”，強(qiáng)調(diào)美國(guó)對(duì)臺(tái)政策并未發(fā)生改變。2022年5月美國(guó)國(guó)務(wù)院網(wǎng)站上對(duì)臺(tái)灣情況說(shuō)明更新后，發(fā)言人普萊斯(Ned Price)在發(fā)布會(huì)上重申美國(guó)對(duì)臺(tái)政策“本質(zhì)沒(méi)有改變，策略未改變”。[23]可見(jiàn)，盡管在中美競(jìng)爭(zhēng)背景下美國(guó)加大了“以臺(tái)制華”的力度，但依舊沿用了過(guò)去40多年來(lái)“遏制+保證”的“雙重威懾”方法。

由此可知，2017年以來(lái)美國(guó)對(duì)臺(tái)政策的“重構(gòu)”是服從于中美大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)需要的，美國(guó)對(duì)臺(tái)政策的“重構(gòu)”路徑不是解構(gòu)既有框架后的“重新建構(gòu)”，而是在原來(lái)基本框架的基礎(chǔ)上進(jìn)行“擴(kuò)容”和“重組”。在兩岸經(jīng)濟(jì)、軍事等方面差距逐漸擴(kuò)大的情況下，美國(guó)試圖增加臺(tái)灣方面的砝碼，以恢復(fù)符合其期望的“兩岸平衡”態(tài)勢(shì)。換言之，美國(guó)對(duì)臺(tái)政策“重構(gòu)”的“變”，恰恰是在兩岸經(jīng)濟(jì)、軍事實(shí)力日益懸殊的背景下，美國(guó)繼續(xù)維持兩岸“現(xiàn)狀”保持“不變”的政策選擇。也正是如此，美國(guó)在中美競(jìng)爭(zhēng)下利用臺(tái)灣這一“戰(zhàn)略棋子”對(duì)華進(jìn)行“戰(zhàn)略威懾”的同時(shí)，不會(huì)放任島內(nèi)“臺(tái)獨(dú)”勢(shì)力的過(guò)激行為。2022年5月5日美國(guó)國(guó)務(wù)院官網(wǎng)大幅更改美臺(tái)關(guān)系情況說(shuō)明后，于同月28日再度改版，再添“美國(guó)不支持臺(tái)獨(dú)”內(nèi)容；2022年6月11日美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)勞埃德·奧斯汀(Lloyd Austin)在香格里拉峰會(huì)演講時(shí)也明確表態(tài)美國(guó)不支持“臺(tái)獨(dú)”。[24]實(shí)際上，美國(guó)往屆政府之所以能夠“順利”實(shí)現(xiàn)兩岸“動(dòng)態(tài)平衡”的政策目標(biāo)，是基于“兩岸共同堅(jiān)持一個(gè)中國(guó)”這一特定基礎(chǔ)的。[25]如果“臺(tái)獨(dú)”勢(shì)力不斷挑戰(zhàn)“九二共識(shí)”的政治基礎(chǔ)，美國(guó)繼續(xù)“玩弄兩面手法”維持臺(tái)?，F(xiàn)狀的難度將大大增加。

四、中美競(jìng)爭(zhēng)下美國(guó)與臺(tái)灣地區(qū)關(guān)系的發(fā)展走向

在中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)加劇的背景下，為了維護(hù)美國(guó)在亞太地區(qū)乃至全球的主導(dǎo)地位，美國(guó)將加緊利用臺(tái)灣這一重要“戰(zhàn)略資產(chǎn)”制衡中國(guó)的發(fā)展。2017年以來(lái)美國(guó)對(duì)臺(tái)政策的“重構(gòu)”賦予其更大的便捷性和靈活度，今后美國(guó)與臺(tái)灣地區(qū)關(guān)系的發(fā)展將在經(jīng)濟(jì)、政治和軍事方面展開(kāi)。

(一)經(jīng)濟(jì)關(guān)系：以供應(yīng)鏈合作為重點(diǎn)，打造美臺(tái)經(jīng)濟(jì)“戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”

在中美大國(guó)關(guān)系逐步滑向“全面競(jìng)爭(zhēng)”時(shí)期，美國(guó)的對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略不僅著眼于地緣政治層面，也聚焦于經(jīng)濟(jì)與科技領(lǐng)域。拜登政府《臨時(shí)國(guó)家安全戰(zhàn)略指南》中指出，美國(guó)必須重新投入資金以保持科學(xué)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，并再次發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，與美國(guó)的合作伙伴一起建立新的規(guī)劃，使美國(guó)能夠抓住技術(shù)的機(jī)遇。[8]92021年2月，拜登簽署行政令，就供應(yīng)鏈安全與美國(guó)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)系做出說(shuō)明，強(qiáng)調(diào)要建立有彈性的供應(yīng)鏈，保護(hù)美國(guó)免受關(guān)鍵產(chǎn)品短缺的威脅。[26]2022年8月拜登簽署的《芯片與科學(xué)法》(CHIPS and Science Act)將撥款542億美元用于美國(guó)國(guó)內(nèi)的半導(dǎo)體研發(fā)等項(xiàng)目。白宮就此發(fā)布的情況說(shuō)明稱，該法案將用于降低成本、創(chuàng)造就業(yè)、增強(qiáng)供應(yīng)鏈以及“對(duì)抗中國(guó)”(counter China)。[27]當(dāng)前美國(guó)延續(xù)并加強(qiáng)了2017年以來(lái)的對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)，試圖構(gòu)建廣泛的“去中排華”供應(yīng)鏈和經(jīng)濟(jì)體系。作為全球半導(dǎo)體等技術(shù)產(chǎn)品的重要供應(yīng)者，臺(tái)灣也被美國(guó)納入遏制中國(guó)的“供應(yīng)鏈安全聯(lián)盟”。2021年12月簽署成法的“2022財(cái)年國(guó)防授權(quán)法”就明確指出，“臺(tái)灣是全球高科技供應(yīng)鏈的重要組成部分，為了應(yīng)對(duì)芯片短缺帶來(lái)的挑戰(zhàn)，升級(jí)與臺(tái)灣的‘伙伴關(guān)系’符合美國(guó)的政治、安全與經(jīng)濟(jì)利益。”[28]

基于美國(guó)在供應(yīng)鏈安全上的戰(zhàn)略考量，美國(guó)將發(fā)展美臺(tái)在半導(dǎo)體等關(guān)鍵領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)關(guān)系視為優(yōu)先級(jí)。早在2021年3月，時(shí)任“美國(guó)在臺(tái)協(xié)會(huì)”(AIT)處長(zhǎng)酈英杰(William Brent Christensen)在出席臺(tái)積電銅鑼廠動(dòng)土典禮時(shí)就表示：“美國(guó)與臺(tái)灣地區(qū)在整個(gè)價(jià)值鏈上有著大量的公司，是全球半導(dǎo)體供應(yīng)鏈中最天然的合作伙伴，支持美臺(tái)在供應(yīng)鏈領(lǐng)域的合作將繼續(xù)是AIT的工作優(yōu)先事項(xiàng)?！盵29]2022年3月，“美國(guó)在臺(tái)協(xié)會(huì)”處長(zhǎng)孫曉雅(Sandra Springer Oudkirk)在闡述年度工作目標(biāo)時(shí)也指出，當(dāng)前工作目標(biāo)之一就是透過(guò)一系列新的政策倡議，與臺(tái)灣共同強(qiáng)化全球供應(yīng)鏈韌性。[30]目前美臺(tái)已經(jīng)舉辦了兩次“美臺(tái)經(jīng)濟(jì)繁榮伙伴對(duì)話”(EPPD)，也重啟了時(shí)隔5年之久的“美臺(tái)貿(mào)易暨投資架構(gòu)協(xié)定”(TIFA)，雙方會(huì)談除了討論包括供應(yīng)鏈、半導(dǎo)體、數(shù)字貿(mào)易在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)議題，還簽署了相關(guān)“合作協(xié)議”和“備忘錄”。盡管美國(guó)并沒(méi)有將臺(tái)灣納入“印太經(jīng)濟(jì)架構(gòu)”(IPEF)首輪名單，但幾乎在同一時(shí)期啟動(dòng)了“美臺(tái)21世紀(jì)貿(mào)易倡議”(U.S.-Taiwan Initiative on 21st Century Trade)，并將于2022年秋季舉行首次談判。隨著中美科技競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，供應(yīng)鏈安全等議題將會(huì)成為美臺(tái)經(jīng)濟(jì)關(guān)系發(fā)展新的增長(zhǎng)點(diǎn)。未來(lái)其可能推動(dòng)經(jīng)貿(mào)談判的常態(tài)化與機(jī)制化，通過(guò)局部性架構(gòu)協(xié)議加大洽簽更具全面性的“美臺(tái)貿(mào)易協(xié)定”(BTA)的可能性，打造美臺(tái)經(jīng)濟(jì)上的“戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”。

(二)政治關(guān)系：構(gòu)建所謂“民主價(jià)值同盟”，加強(qiáng)多邊議題的“臺(tái)灣連結(jié)”

2021年拜登上臺(tái)后，美國(guó)積極構(gòu)建對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)“新戰(zhàn)略同盟”，強(qiáng)調(diào)結(jié)合盟友與價(jià)值觀的力量，以所謂的“民主價(jià)值同盟”遏制中國(guó)這一“最嚴(yán)峻的競(jìng)爭(zhēng)者”的發(fā)展。2022年2月發(fā)布的《美國(guó)印太戰(zhàn)略》報(bào)告直言：“我們的目標(biāo)不是改變中國(guó)，而是塑造中國(guó)運(yùn)作(operate)的戰(zhàn)略環(huán)境，在世界上建立最大程度上有利于美國(guó)、我們的盟友和伙伴以及我們共同的利益和價(jià)值觀的影響力平衡。”[13]5臺(tái)灣也被納入所謂的“民主價(jià)值同盟”。2021年1月23日，拜登政府對(duì)臺(tái)灣問(wèn)題首發(fā)聲明中表示，會(huì)“與朋友和盟友一起促進(jìn)印太地區(qū)的繁榮、安全和價(jià)值觀”，其中就包括繼續(xù)深化與“民主臺(tái)灣”(democratic Taiwan)的關(guān)系。[31]《臨時(shí)國(guó)家安全戰(zhàn)略指南》也指出，“支持臺(tái)灣這個(gè)主要的民主社會(huì)和重要的經(jīng)濟(jì)與安全伙伴，符合美國(guó)的長(zhǎng)期承諾”。[8]21

除了構(gòu)建美臺(tái)“民主價(jià)值同盟”，拜登政府還將臺(tái)灣問(wèn)題與美國(guó)的多邊外交相聯(lián)系，加強(qiáng)美國(guó)與其盟國(guó)在多邊議題上的“臺(tái)灣連結(jié)”。與特朗普政府提倡單邊主義不同，拜登政府強(qiáng)調(diào)回歸多邊主義、強(qiáng)化聯(lián)盟體系，并在修復(fù)西方同盟體系內(nèi)部團(tuán)結(jié)的同時(shí)聯(lián)合盟友在臺(tái)灣問(wèn)題上“造勢(shì)”。當(dāng)前，美國(guó)涉臺(tái)議題的“同盟聯(lián)動(dòng)”現(xiàn)象正在形成，其涉臺(tái)政策開(kāi)始由傳統(tǒng)的“美國(guó)-臺(tái)灣當(dāng)局”單邊輸出互動(dòng)模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊绹?guó)+盟友-臺(tái)灣當(dāng)局”的多邊互動(dòng)模式。[32]例如2021年4月以來(lái)的美日峰會(huì)、美歐峰會(huì)、G7峰會(huì)等大會(huì)后發(fā)表的聯(lián)合公報(bào)或聲明，均提到“臺(tái)海和平穩(wěn)定”的重要性。2021年9月澳美部長(zhǎng)級(jí)磋商(AUSMIN)結(jié)束后，其聯(lián)合聲明表示，“美澳再次強(qiáng)調(diào)臺(tái)灣在印太地區(qū)的重要作用。雙方都表示有意加強(qiáng)與臺(tái)灣的關(guān)系，臺(tái)灣是一個(gè)領(lǐng)先的民主社會(huì)，也是兩國(guó)的重要合作伙伴，……，美澳重申繼續(xù)支持在不訴諸威脅或脅迫的情況下和平解決兩岸問(wèn)題，共同承諾加強(qiáng)與臺(tái)灣在太平洋的援助協(xié)調(diào)(donor coordination)”[33]。同年10月7日，在中美“蘇黎世會(huì)談”隔天的例行發(fā)布會(huì)上，普萊斯在談到臺(tái)海問(wèn)題時(shí)再一次援引此份聲明中的對(duì)臺(tái)表述，并表示“這與我們對(duì)印太地區(qū)的更廣泛的態(tài)度一致，與我們對(duì)中國(guó)的更廣泛的態(tài)度一致，我們已經(jīng)與歐洲、印太地區(qū)及世界各地的盟友、伙伴通力合作，并以此明確這不僅僅是美國(guó)的立場(chǎng)，也是我們盟友和伙伴的共同立場(chǎng)”。[34]2022年6月，美日韓防長(zhǎng)在三方會(huì)談上強(qiáng)調(diào)臺(tái)灣海峽和平穩(wěn)定的重要性，并在會(huì)后聯(lián)合聲明中首度提及臺(tái)灣議題。[35]在實(shí)際行動(dòng)上，2021年12月美國(guó)舉行的所謂首屆全球“民主峰會(huì)”邀請(qǐng)了臺(tái)灣地區(qū)，美國(guó)國(guó)家民主基金會(huì)(NED)宣布將于2022年10月在臺(tái)北舉辦首屆所謂的“世界民主運(yùn)動(dòng)全球大會(huì)”[36]。可以預(yù)見(jiàn)，拜登政府將繼續(xù)聯(lián)合盟國(guó)共同應(yīng)對(duì)臺(tái)灣問(wèn)題，以增強(qiáng)“臺(tái)灣牌”的效力。

(三)軍事關(guān)系：加強(qiáng)“安全防務(wù)伙伴關(guān)系”，深化“美臺(tái)戰(zhàn)略安全合作”

當(dāng)前美國(guó)對(duì)臺(tái)防務(wù)態(tài)度和政策逐漸“清晰化”，美臺(tái)軍事關(guān)系朝向“準(zhǔn)同盟化”發(fā)展。拜登上任后，其多次在接受媒體采訪時(shí)做出對(duì)臺(tái)“協(xié)防”的明確指向。盡管白宮和國(guó)務(wù)院發(fā)言人均立即發(fā)表聲明表示美國(guó)對(duì)臺(tái)政策未變，但是各發(fā)言人在表述上卻愈發(fā)強(qiáng)調(diào)“與臺(tái)灣關(guān)系法”的作用。2021年10月，拜登在接受采訪時(shí)表示美國(guó)“有承諾協(xié)防臺(tái)灣”，隨后白宮發(fā)言人珍·普薩基(Jen Psaki)在發(fā)布會(huì)上4次提到將以“與臺(tái)灣關(guān)系法”為指導(dǎo)，繼續(xù)“協(xié)助”臺(tái)灣保持足夠的“自衛(wèi)”能力。[37]美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)言人普萊斯在隔天的發(fā)布會(huì)上也多次重申，“美國(guó)與臺(tái)灣的‘防務(wù)關(guān)系’是以‘與臺(tái)灣關(guān)系法’為指導(dǎo)的”。[38]而就在拜登發(fā)表“協(xié)防”言論的前幾天，時(shí)任美國(guó)國(guó)防部發(fā)言人約翰·柯比(John Kirby)也強(qiáng)調(diào)，美國(guó)將致力于幫助臺(tái)灣“在符合法律的情況下行使自衛(wèi)能力”。[39]從中可以看出，在對(duì)臺(tái)‘防務(wù)安全’方面，美國(guó)“一個(gè)中國(guó)政策”中“與臺(tái)灣關(guān)系法”的重要性在加強(qiáng)。

“與臺(tái)灣關(guān)系法”第三節(jié)規(guī)定，“總統(tǒng)和國(guó)會(huì)應(yīng)完全根據(jù)其對(duì)臺(tái)灣需要的判斷(judgment of the needs of Taiwan)，依照法律規(guī)定的程序，決定此種防御物品和服務(wù)的性質(zhì)和數(shù)量?！盵40]根據(jù)長(zhǎng)期以來(lái)美臺(tái)軍事關(guān)系發(fā)展情況，這里的“對(duì)臺(tái)灣需要的判斷”其實(shí)是美國(guó)對(duì)兩岸軍事實(shí)力差距的判斷，也是美國(guó)對(duì)兩岸軍事沖突可能性的判斷。正如“2018亞洲再保證倡議法”第209節(jié)b條款“對(duì)臺(tái)售武”指出的，“總統(tǒng)應(yīng)當(dāng)‘依據(jù)臺(tái)灣面對(duì)來(lái)自中國(guó)大陸的現(xiàn)有和未來(lái)可能的威脅’，定期向臺(tái)灣移交防務(wù)物品，包括支持臺(tái)灣努力發(fā)展和整合‘不對(duì)稱戰(zhàn)力’”。[41]當(dāng)下，在中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)走向深化、兩岸軍事實(shí)力差距擴(kuò)大的背景下，美國(guó)認(rèn)為大陸對(duì)臺(tái)灣構(gòu)成的“安全威脅”在加大，而出于維持臺(tái)?，F(xiàn)狀的目標(biāo)，美國(guó)需要依據(jù)“與臺(tái)灣關(guān)系法”，對(duì)其第三節(jié)內(nèi)容中“臺(tái)灣的需要”(the needs of Taiwan)重新作出解釋。

可以預(yù)見(jiàn)，美國(guó)將打著維護(hù)“臺(tái)海穩(wěn)定”和履行“對(duì)臺(tái)安全承諾”的旗號(hào)，在助力臺(tái)灣發(fā)展“不對(duì)稱戰(zhàn)力”、增加防務(wù)物資轉(zhuǎn)移等領(lǐng)域深化與臺(tái)灣的“戰(zhàn)略合作”，為臺(tái)灣的軍事安全“加碼”。例如，“2021財(cái)年威廉·M.索恩伯里國(guó)防授權(quán)法”第1260節(jié)A條款要求，國(guó)務(wù)卿或其指定人員此后必須每年出臺(tái)一份對(duì)臺(tái)軍售的年度簡(jiǎn)報(bào)，該報(bào)告要向參議院外交關(guān)系委員會(huì)和眾議院外交事務(wù)委員會(huì)介紹美國(guó)在支持臺(tái)灣保持足夠“自衛(wèi)”能力上的承諾。[42]這加強(qiáng)了美國(guó)對(duì)臺(tái)軍售的“例行化”和“常規(guī)化”態(tài)勢(shì)。此外，2021年以來(lái)提出并正在審議中的多項(xiàng)涉臺(tái)議案亦對(duì)美臺(tái)“防務(wù)”關(guān)系有所指向。例如，2021年2月參議院外交關(guān)系委員會(huì)提出的“防止臺(tái)灣遭受入侵法案”(Taiwan Invasion Prevention Act)就表示“支持協(xié)防臺(tái)灣”，并授權(quán)總統(tǒng)使用武裝部隊(duì)保衛(wèi)臺(tái)灣“以抵御中國(guó)軍隊(duì)的直接攻擊、中國(guó)大陸對(duì)臺(tái)灣領(lǐng)土的奪取、臺(tái)灣平民或臺(tái)灣軍隊(duì)成員的生命受到威脅”。[43]5該法案還強(qiáng)調(diào)，美國(guó)的政策是“要求中華人民共和國(guó)正式放棄使用或威脅使用軍事力量以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一臺(tái)灣的任何企圖”。[43]62021年6月16日，參眾兩院外交委員會(huì)分別提交了名為“臺(tái)灣防衛(wèi)法案”(2021 Taiwan Defense Act)的法案，雖然兩份法案具體內(nèi)容各有側(cè)重，但都表示要“維持美國(guó)武裝部隊(duì)以否認(rèn)中華人民共和國(guó)對(duì)臺(tái)灣既成事實(shí)(fait accompli)的能力”[44-45]，要求美國(guó)國(guó)防部確保美軍有能力阻止武力奪取臺(tái)灣的控制權(quán)。2022年5月3日，美國(guó)共和黨參議員馬爾科·安東尼奧·魯比奧(Marco Antonio Rubio)提出“以實(shí)力促進(jìn)臺(tái)灣和平法案”(Taiwan Peace Through Strength Act)，要求修改“與臺(tái)灣關(guān)系法”，不再將售臺(tái)武器限制為防衛(wèi)性質(zhì)。[46]雖然這些法案并沒(méi)有通過(guò)，但其體現(xiàn)了美國(guó)國(guó)會(huì)增加美臺(tái)“軍事關(guān)系”的強(qiáng)烈意圖。在實(shí)踐層面，拜登政府上臺(tái)以來(lái)，美國(guó)通過(guò)持續(xù)的對(duì)臺(tái)軍售、成立“美臺(tái)海巡小組”、頻繁的軍艦“護(hù)臺(tái)”等行動(dòng)提升美臺(tái)“防務(wù)關(guān)系”。

然而美臺(tái)“戰(zhàn)略安全合作”并非無(wú)限的。白宮國(guó)家安全顧問(wèn)杰克·沙利文(Jake Sullivan)出席智庫(kù)新美國(guó)國(guó)家安全中心(CNAS)主辦的2022年國(guó)家安全會(huì)議時(shí)一再?gòu)?qiáng)調(diào)，美國(guó)對(duì)臺(tái)灣的根本目標(biāo)在于“確保是否需要捍衛(wèi)臺(tái)灣問(wèn)題的那一天永遠(yuǎn)不會(huì)到來(lái)”。[47]因此，美國(guó)不僅強(qiáng)調(diào)與臺(tái)灣的“安全防務(wù)伙伴關(guān)系”，也將加強(qiáng)同中方的溝通，避免各方誤判導(dǎo)致武力沖突意外發(fā)生。2022年6月中美國(guó)防部長(zhǎng)在“香格里拉對(duì)話”會(huì)議期間會(huì)面，奧斯汀討論了負(fù)責(zé)任地管理競(jìng)爭(zhēng)和保持開(kāi)放溝通渠道的必要性，并強(qiáng)調(diào)中美就改善危機(jī)溝通(improve crisis communication)和減少戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)(reduce strategic risk)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性對(duì)話的重要性。[48]

五、結(jié) 語(yǔ)

基于全球權(quán)力格局加速演變的現(xiàn)實(shí)，2017年以來(lái)美國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略重回“大國(guó)政治”，其對(duì)華戰(zhàn)略也由原先的“接觸”轉(zhuǎn)向“競(jìng)爭(zhēng)”。在此背景下，美國(guó)將臺(tái)灣視為在亞太地區(qū)圍堵中國(guó)的“戰(zhàn)略前哨”，表面上重申“一個(gè)中國(guó)政策”基本面不變，同時(shí)進(jìn)行對(duì)臺(tái)政策的“重構(gòu)”。實(shí)際上，美國(guó)對(duì)臺(tái)政策“變化”背后遵循著維持兩岸“戰(zhàn)略平衡”的“不變”內(nèi)核。目前看來(lái)，6年來(lái)美國(guó)對(duì)臺(tái)政策的“重構(gòu)”為其提升美臺(tái)關(guān)系提供了極大便利，尤其是在軍事領(lǐng)域，美臺(tái)邁向“準(zhǔn)軍事同盟”的可能性不斷加大。在中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)走向深化的當(dāng)下，美臺(tái)關(guān)系的發(fā)展趨勢(shì)將繼續(xù)沖撞中美關(guān)系，使臺(tái)海地區(qū)陷于緊張的氛圍之中。因此，要準(zhǔn)確把握美國(guó)對(duì)臺(tái)政策動(dòng)向，防范臺(tái)灣當(dāng)局“倚美謀獨(dú)”的企圖，維持兩岸關(guān)系的和平穩(wěn)定，進(jìn)而推動(dòng)祖國(guó)統(tǒng)一的歷史進(jìn)程。