祖麗皮耶·麥麥提祖農(nóng)，麥爾哈巴·如則，魏晶晶

新疆醫(yī)科大學公共衛(wèi)生學院，新疆 烏魯木齊 830011

所謂的公共衛(wèi)生與一般常見的醫(yī)療服務是有一定差別的。公共衛(wèi)生是關系到一個國家或者一個地區(qū)人民群眾生民健康的公共事業(yè)。基層跟群眾的聯(lián)系最直接，在這次疫情防控工作中，基層防控是防止疫情擴散蔓延的關鍵所在，疫情大考，重在基層，難在基層。新冠疫情的發(fā)展特別是新疆維吾爾自治區(qū)二次疫情的出現(xiàn)，逐漸暴露出自治區(qū)現(xiàn)行的公共衛(wèi)生法治體系與制度的缺陷。新疆特殊的地緣政治和地理位置，要求我們在新冠疫情情勢下，要加快推進社會治理和治理能力現(xiàn)代化進程，不斷提升依法防控疫情的能力和水平，開展疫情防控常態(tài)化模式下新疆基層公共衛(wèi)生防控研究，為經(jīng)濟社會的健康發(fā)展提供良好的公共衛(wèi)生環(huán)境。

1 基層公共衛(wèi)生防控研究現(xiàn)狀

1.1 基層公共衛(wèi)生防控國外研究

公共衛(wèi)生美國耶魯大學Winslow教授(1920)將公共衛(wèi)生定義為通過有組織的社區(qū)努力預防疾病、延長生命和促進健康的科學和藝術[1]。也有學者提出，公共衛(wèi)生經(jīng)常會受到社會的爭議[2]。從歷史上看，大多數(shù)變革性公共衛(wèi)生努力都是以預防的形式進行的。根據(jù)世界衛(wèi)生組織的統(tǒng)計，在“非典”時期，中國大陸累計病例和共死亡人數(shù)占居世界第一位。SARS嚴重影響了中國乃至世界的社會經(jīng)濟發(fā)展。這些損失的主要原因是基層公共衛(wèi)生及疾病防控體系滯后而帶來的疫情防控不利。對于這次突發(fā)的新冠肺炎，有學者提出這次新的病毒爆發(fā)對中國的經(jīng)濟、醫(yī)療和公共衛(wèi)生基礎設施提出了挑戰(zhàn)，并在一定程度上挑戰(zhàn)了其他國家，特別是鄰國的經(jīng)濟、醫(yī)療和公共衛(wèi)生基礎設施。因此，除了遏止這次疫情外，還應努力制訂全面措施，防止日后爆發(fā)人和畜共和病[3]。以往的研究已經(jīng)證實[4]，建立一個有效的基層衛(wèi)生服務體系在預防和控制慢性病和傳染病方面發(fā)揮著基礎性作用。

1.2 基層公共衛(wèi)生防控國內(nèi)研究

基層是社會的細胞和基礎,基層法治建設水平的高低,直接影響著國家法治化的進程。國內(nèi)有學者提出建議在全面實施衛(wèi)生體制改革的背景下，繼續(xù)推進基層公共衛(wèi)生體系和公共部門治理能力現(xiàn)代化建設，開展突發(fā)公共衛(wèi)生事件和重大公共衛(wèi)生事件的日常管理[5]。另有學者對基層公共衛(wèi)生防控工作宣傳工作提出，防控工作中當好宣傳員尤為重要，宣傳手段上可以采用線上和線下相結合的方式，做到不留任何缺口，保證全面宣傳[6]。

2 我國及新疆基層公共衛(wèi)生防控能力存在的問題

2.1 現(xiàn)行法律對傳染病的分類和治療方案設置的不夠科學

現(xiàn)行《中華人民共和國傳染病防治法》中指出，傳染病分為甲類、乙類和丙類傳染病，合計共39種[7]。在此法中，明確指出：突發(fā)性傳染病病因不明，需要采取措施防治傳染病的，衛(wèi)生行政部門應立即通知國務委員會，并且經(jīng)過國務委員會批準，然后公布和實施[8]。因此，新型冠狀肺炎疫情爆發(fā)的前期，國家衛(wèi)健委將新冠肺炎定性為乙類傳染病，卻對它采用了甲型傳染病的防控措施。這正是為了暫時彌補立法上的漏洞。新型冠狀肺炎傳播速度極快、傳播性很強、人群易感范圍廣、傳播途徑又很簡單，這種高傳染性疫病一旦暴發(fā)，這些報告由國務院衛(wèi)生行政部門上報后由國務院公布，不利于疾病的預防和控制。最早出現(xiàn)不明緣由肺炎即新冠肺炎是在2019年12月，疫情爆發(fā)直到2020年2月8日國家衛(wèi)生健康委才發(fā)布了相關診療方案。在這中間兩個多月的時間里，國家采用甲型傳染病的預防、控制措施明顯不利于新冠肺炎的治療和控制。傳染病防治和根除措施的前提是將傳染病納入立法，傳染病的病種設置與傳染病的防控直接掛鉤。所以，傳染病病種的設置事關重大，不宜過于僵化。

2.2 新疆維吾爾自治區(qū)實施的相關法律中缺乏針對性

2012年根據(jù)自治區(qū)相關工作經(jīng)驗制定出臺的，新疆維吾爾自治區(qū)實施《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》辦法，但是并未涉及像新冠疫情等突發(fā)公共衛(wèi)生事件內(nèi)容相關法律辦法，與新的防控形勢、防控要求和防控任務已經(jīng)有很大的不適應。《新疆維吾爾自治區(qū)艾滋病防治條例》是在2010年根據(jù)自治區(qū)相關衛(wèi)生工作經(jīng)驗制定出臺，2019年修訂的，亦不涉及新冠疫情等突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關內(nèi)容。2012年11月29日新疆維吾爾自治區(qū)通過的《新疆維吾爾自治區(qū)實施〈中華人民共和國動物防疫法〉辦法修改草案》介于當時的社會生態(tài)的情況，草案起草內(nèi)容比較簡單，具體操作性不強。于2019年底出現(xiàn)了新冠疫情，持續(xù)到今，動物防疫法也由一個邊緣法，轉變?yōu)榉浅Ｖ匾?、具有非?？刹僮餍缘默F(xiàn)實法。要根據(jù)疫情形勢開展集中性的調(diào)研、專家論證等方法，擇取評估方法為文獻研究法、法律印證法、政策比對法、邏輯分析法、經(jīng)驗歸納法等對此次法律審讀并做評估。

2.3 新疆維吾爾自治區(qū)社會層面的引領力、組織力有待加強

在防疫過程中，大量的基層成員、網(wǎng)絡成員和志愿者參與到封閉式社區(qū)管理中，尤其是在一級響應期間，他們按照相關要求在街道社區(qū)、道路小區(qū)設卡防控，入戶宣傳。但是有些卡點是無用的、過于形式化；有些卡點查控過分嚴厲，引起公眾的不滿和矛盾；社區(qū)服務入戶宣傳不切實際等現(xiàn)象不同程度存在。與此同時，公眾對相關法律的認識和法治素養(yǎng)仍有亟待提升的空間。隨著公眾法律意識的逐步增強，對國家信息公開的要求也越來越高。政府公布的信息，甚至新聞發(fā)布會的細節(jié)，都可能引發(fā)熱烈討論，甚至引發(fā)公眾關注，這必須從規(guī)范行政行為和加強公眾引導兩個方面入手。

3 對疫情防控常態(tài)化模式下新疆基層公共衛(wèi)生防控方面的建議

疫情的爆發(fā)暴露出基層管理能力的缺乏和不足，基層人民群眾法律意識薄弱、法治素養(yǎng)有待提高等相關問題，比如：不配合社區(qū)人員安排的隔離工作、不履行疫情預防控制要求、隱瞞疫情地區(qū)的相關行程、公共場所不佩戴口罩等，這是個人品德問題，更是法律問題。在自然災害和突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，提高群眾的法律意識很有必要。要抓住疫情防控期間公眾對疫情防控法律法規(guī)和政策政令的知識需求迅速增長的時機，全面加強疫情防控法律法規(guī)和政策的宣傳教育，引導人民群眾學法、懂法、用法，樹立依法防疫意識，依法支持和配合疫情防控工作。因此，對疫情防控常態(tài)化模式下新疆基層公共衛(wèi)生法律體系方面提如下幾個建議：

3.1 健全基層公共衛(wèi)生相關法律，鞏固公共衛(wèi)生防疫防線

近年來，我國先后制定和不斷完善了各類法律法規(guī)，健全了疾病預防控制法律制度，構成了一套比較完整的傳染病預防控制法制體系，整體上實現(xiàn)了突發(fā)疫情的防控工作有法可依[10]。完整的法律、 法規(guī)和規(guī)章是依法行政的條件，只有依法行政，才能提高行政效率[11]。政府應該加快立法研究，推動出臺公共衛(wèi)生基本法，盡快出臺相關部門法，形成內(nèi)外協(xié)調(diào)、調(diào)整有效的法律系統(tǒng)體系。新疆維吾爾自治區(qū)應該嚴格落實疫情防控和應急處置法律法規(guī)。遵守預防和治療相結合、以防為主的目標，貫徹同一領導、分級分部門負責、成立權威的應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的高效指揮系統(tǒng)。進而增強公共衛(wèi)生法律的推廣，加強疫情防控法制宣傳，提高全民公共衛(wèi)生風險防控認識和法律意識。要把紙上的法律釀成現(xiàn)實生活的規(guī)范，必需依托全體人民的共同努力合作[12]。在疫情防控和衛(wèi)生應急過程中，加強監(jiān)督和指導，及時處理相關案件。只有構建起強大的公共衛(wèi)生系統(tǒng)，全面提高防控和救治能力，才能為人民健康提供有力保證[13]。

3.2 提高社會心理服務，構建疫情心理防控墻

毫無疑問，新冠肺炎疫情的爆發(fā)對社會公眾心理產(chǎn)生了很大的打擊。社會群眾普遍出現(xiàn)焦慮、恐慌、疑病和抑郁等心理現(xiàn)象。心理學家Gerald Caplan較早對心理危機進行了系統(tǒng)論述[14]，認為人們在生活中努力保持一種內(nèi)心心里的穩(wěn)定狀態(tài)，以便讓自己與周圍環(huán)境平衡和協(xié)調(diào)，當遇到重大社會問題或者應激事件發(fā)生讓人感覺難以對付的時候，心里的平衡就會被打破，同時日常正常生活方式受到干擾，內(nèi)心的緊張感不斷上升，緊接著出現(xiàn)思維和行為紊亂，進而進入心理危機狀態(tài)[15]。各基層在這次突發(fā)的新冠肺炎疫情中對心理疏導的理解和認識遠遠超過了非典時期和汶川大地震時期，各級政府投入了大量的精力，建立了專門咨詢熱線，以便于解決民眾心理存在問題。但是，基層衛(wèi)生治理體系面對這個新領域依然存在著一些問題。應加強對奮戰(zhàn)在抗疫一線的醫(yī)生、干部、志愿者和民警的心理關注度與心理疏導，緩解他們的心理壓力，以更好地投入到防疫工作中。

利益沖突無