文/葉子

黨的十九大報(bào)告提出要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，上海2035城市總體規(guī)劃提出要建成具有世界影響力的社會(huì)主義現(xiàn)代化大城市，必須探索一條破解三農(nóng)問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)更高水平城鄉(xiāng)融合發(fā)展和生態(tài)宜居的新路，這是上海實(shí)現(xiàn)2035規(guī)劃目標(biāo)的必然選擇。2022年，上海市政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于實(shí)施全域土地綜合整治的意見(jiàn)》，提出以街鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）為基本實(shí)施單位，開(kāi)展全域規(guī)劃、整體設(shè)計(jì)、綜合治理，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理、生態(tài)保護(hù)修復(fù)和各類鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，助推鄉(xiāng)村全面振興?？梢钥闯?，全域土地綜合整治并不僅僅是規(guī)劃資源領(lǐng)域單一條線的土地整治工程，而是在全域全要素的鄉(xiāng)村規(guī)劃和實(shí)施方案基礎(chǔ)上，各方力量有序參與、各類資源有效整合的工作平臺(tái)。

一、工作背景

（一）國(guó)家要求開(kāi)展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作

糧食安全、生態(tài)文明和鄉(xiāng)村振興是保障國(guó)家高質(zhì)量發(fā)展的重大戰(zhàn)略。黨的十九大以來(lái)，國(guó)家高度重視生態(tài)文明建設(shè)和鄉(xiāng)村振興工作。為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記對(duì)浙江“千村示范、萬(wàn)村整治”重要批示精神和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》部署要求，自然資源部2019年12月印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕194號(hào)），要求各地開(kāi)展全域土地綜合整治試點(diǎn)，以規(guī)劃為前提，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為實(shí)施單元，統(tǒng)籌各類資金和項(xiàng)目，建立相關(guān)制度和多元化投入機(jī)制，整體推進(jìn)農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局，促進(jìn)耕地保護(hù)和土地集約節(jié)約利用，改善農(nóng)村人居環(huán)境，助推鄉(xiāng)村全面振興。2022年1月，松江區(qū)泖港鎮(zhèn)和金山區(qū)廊下鎮(zhèn)作為上海首批全域土地綜合整治試點(diǎn)獲自然資源部批復(fù)同意。

（二）資源緊約束背景下上海鄉(xiāng)村地區(qū)空間矛盾突出

上海是一個(gè)超大城市，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，人地矛盾突出。《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》確立了“底線約束、內(nèi)涵發(fā)展、彈性適應(yīng)”的發(fā)展路徑。然而在資源緊約束背景下，鄉(xiāng)村作為建設(shè)“生態(tài)之城”的主要陣地和稀缺資源，卻長(zhǎng)期面臨空間布局零散、土地利用低效、耕地后備資源短缺且碎片化嚴(yán)重等問(wèn)題，生態(tài)空間被逐步蠶食，空間風(fēng)貌特色缺失。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施和生態(tài)修復(fù)等各類建設(shè)需求也日益增多，集中居住和生態(tài)游憩需求迫切，特別是在國(guó)家切實(shí)保障糧食安全、守牢永久基本農(nóng)田底線、全面實(shí)施國(guó)土空間用途管制的背景下，農(nóng)、林、水、路等條線工程用地空間和建設(shè)時(shí)序統(tǒng)籌性不強(qiáng)的問(wèn)題日益凸顯，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目落地難和空間布局優(yōu)化難。因此，亟需尋找系統(tǒng)性解決鄉(xiāng)村復(fù)合問(wèn)題的綜合性手段，對(duì)鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生態(tài)、生活空間進(jìn)行統(tǒng)籌安排和整體優(yōu)化，系統(tǒng)破解國(guó)土空間利用矛盾，助力上海實(shí)現(xiàn)2035規(guī)劃目標(biāo)，推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興。

（三）上海土地整治工作需要探索更有效的實(shí)施路徑

上海一直致力于土地整治工作的實(shí)踐探索。低效建設(shè)用地減量化、市級(jí)土地整治、郊野公園全域土地綜合整治等工作取得了較好的成效，補(bǔ)充耕地超過(guò)220平方公里，極大助推了上海鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)的高質(zhì)量發(fā)展?？梢哉f(shuō)，土地整治已成為上海調(diào)整優(yōu)化城鄉(xiāng)用地空間布局、改善城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境、保障鄉(xiāng)村發(fā)展、推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的重要工具。但是從自然資源統(tǒng)籌管理的角度看，各業(yè)各類規(guī)劃統(tǒng)籌銜接有待加強(qiáng)、空間資源綜合平衡亟需強(qiáng)化、部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)尚需完善、項(xiàng)目資金集成亟待增強(qiáng)等問(wèn)題也逐步顯現(xiàn)。因此，實(shí)施全域土地綜合整治更需要我們?cè)谝延械墓ぷ髀窂缴线M(jìn)行深化細(xì)化和持續(xù)創(chuàng)新，探索更有效的實(shí)施路徑。

二、兄弟省市全域土地綜合整治經(jīng)驗(yàn)借鑒

自然資源部下發(fā)開(kāi)展全域土地綜合整治試點(diǎn)的通知以來(lái)，各省市陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)政策措施，積極開(kāi)展全域土地綜合整治試點(diǎn)。筆者對(duì)部分省市的全域土地綜合整治實(shí)施經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了梳理。

（一）強(qiáng)化村莊規(guī)劃的整體謀劃作用

浙江扎實(shí)推進(jìn)村莊規(guī)劃編制，對(duì)于實(shí)施全域土地綜合整治的先完成“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃編制，依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃確定的功能分區(qū)統(tǒng)籌安排村莊整治、農(nóng)田整治、生態(tài)修復(fù)，并因地制宜開(kāi)展道路、水系、林帶整治提升和生態(tài)廊道建設(shè)。江蘇把科學(xué)規(guī)劃作為試點(diǎn)實(shí)施的牽引力，出臺(tái)了《江蘇省村莊規(guī)劃編制指南（試行）》，要求編制村莊規(guī)劃時(shí)，按照宜農(nóng)則農(nóng)、宜建則建、宜留則留、宜整則整的原則，將整治任務(wù)、指標(biāo)和布局要求落實(shí)到具體地塊，明確組織管理、實(shí)施時(shí)序、項(xiàng)目安排、資金估算和投資來(lái)源等，確保全域土地綜合整治有科學(xué)合理的規(guī)劃引導(dǎo)。廣東建立全域謀劃、特色鮮明的空間優(yōu)化體系，將空間治理作為試點(diǎn)的核心工作，統(tǒng)籌考慮田、水、路、林、村的整治和建設(shè)需求。

（二）建立高位引領(lǐng)的統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)制

安徽省由省分管秘書(shū)長(zhǎng)為召集人，建立發(fā)改、財(cái)政、自然資源等多部門參與的聯(lián)席會(huì)議制度，統(tǒng)籌推進(jìn)試點(diǎn)工作，加強(qiáng)督導(dǎo)調(diào)度。海南省成立國(guó)土整治與生態(tài)修復(fù)領(lǐng)導(dǎo)小組，由省政府分管副省長(zhǎng)任組長(zhǎng)，省自然資源和規(guī)劃廳、省發(fā)展改革委、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳等相關(guān)省直部門負(fù)責(zé)同志為成員，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)實(shí)施全域土地綜合整治工作，明確各相關(guān)部門分工，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和部門協(xié)調(diào)。湖北省市縣三級(jí)均建立領(lǐng)導(dǎo)小組和工作專班，試點(diǎn)縣（市、區(qū)）黨委或政府領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，形成“政府主導(dǎo)、部門協(xié)作、上下聯(lián)動(dòng)”的工作機(jī)制。

（三）財(cái)政資金撬動(dòng)社會(huì)資本共同參與

江蘇充分發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)作用，以專項(xiàng)財(cái)政資金、國(guó)資平臺(tái)投資為主，吸引當(dāng)?shù)厮募颐駹I(yíng)企業(yè)投資和民間鄉(xiāng)賢資金為輔的多元化投入格局，鼓勵(lì)省屬企業(yè)利用自有資金、自有土地開(kāi)展全域土地綜合整治。福建省對(duì)全域土地綜合整治產(chǎn)生新增耕地和表土剝離再利用予以資金補(bǔ)助，撬動(dòng)社會(huì)資本前期投入、后續(xù)返還指標(biāo)收益。湖北省自然資源廳聯(lián)合財(cái)政廳出臺(tái)項(xiàng)目資金獎(jiǎng)補(bǔ)辦法，打開(kāi)了省級(jí)財(cái)政投入的良好開(kāi)端，同時(shí)與省農(nóng)發(fā)行、省長(zhǎng)投集團(tuán)、省農(nóng)發(fā)集團(tuán)簽訂協(xié)議，搭建“政銀企”合作平臺(tái)。廣東省級(jí)財(cái)政明確給予試點(diǎn)一定的引導(dǎo)資金和獎(jiǎng)補(bǔ)資金，探索在拆舊復(fù)墾、墾造水田等方面進(jìn)一步向試點(diǎn)地區(qū)提供政策傾斜，探索社會(huì)資本參與試點(diǎn)的機(jī)制和模式。

三、關(guān)于全域土地綜合整治實(shí)施路徑的思考

（一）發(fā)揮郊野單元村莊規(guī)劃的統(tǒng)籌作用

《關(guān)于上海市國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的意見(jiàn)》確立了構(gòu)建“各郊區(qū)國(guó)土空間總體規(guī)劃（總體規(guī)劃層次）——新市鎮(zhèn)國(guó)土空間總體規(guī)劃（單元規(guī)劃層次，含村莊布局）——郊野單元村莊規(guī)劃（詳細(xì)規(guī)劃層次，含村莊設(shè)計(jì)）”三級(jí)鄉(xiāng)村國(guó)土空間規(guī)劃類型。其中郊野單元村莊規(guī)劃是承接各級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃中的約束性指標(biāo)和各類空間管制分區(qū)要求、指導(dǎo)全域土地綜合整治、開(kāi)展國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)、實(shí)施國(guó)土空間用途管制和鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目的重要依據(jù)。

在全域土地綜合整治工作中要充分發(fā)揮郊野單元村莊規(guī)劃統(tǒng)籌整合和協(xié)調(diào)各方平臺(tái)作用，緊扣規(guī)劃實(shí)施和區(qū)域發(fā)展目標(biāo)，優(yōu)先選擇重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域，整體謀劃區(qū)域發(fā)展、空間布局、用地指標(biāo)和各類鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，統(tǒng)籌各條線規(guī)劃目標(biāo)和建設(shè)任務(wù)。一是產(chǎn)業(yè)策劃，明確區(qū)域發(fā)展的總體定位和目標(biāo)任務(wù)；二是多規(guī)銜接，全面落實(shí)國(guó)土區(qū)、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）國(guó)土空間總體規(guī)劃的目標(biāo)管理和指標(biāo)管控，協(xié)調(diào)各類專項(xiàng)規(guī)劃；三是布局優(yōu)化，加強(qiáng)空間協(xié)同，明確鄉(xiāng)村地區(qū)村莊、產(chǎn)業(yè)、耕地、生態(tài)用地布局，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間；四是村莊設(shè)計(jì)，加強(qiáng)全域風(fēng)貌設(shè)計(jì)引導(dǎo)，切實(shí)提升鄉(xiāng)村空間品質(zhì)，凸顯鄉(xiāng)村美學(xué)價(jià)值；五是綜合整治，按照農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整治、生態(tài)整治等條線，提出近中遠(yuǎn)期規(guī)劃實(shí)施目標(biāo)、實(shí)施策略和總體安排，協(xié)調(diào)各條線和各類鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)的空間安排和用途管制。

（二）注重鄉(xiāng)村各類項(xiàng)目的集中集聚

一是以郊野單元村莊規(guī)劃為引領(lǐng)編制實(shí)施方案，開(kāi)展項(xiàng)目策劃，整合區(qū)域內(nèi)既有項(xiàng)目，同時(shí)在詳細(xì)了解鎮(zhèn)村、村民和企業(yè)需求的基礎(chǔ)上，結(jié)合試點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展目標(biāo)和國(guó)土空間規(guī)劃要求，策劃一批優(yōu)化空間格局、支持鄉(xiāng)村振興的新項(xiàng)目，細(xì)化單體項(xiàng)目清單，明確各單體項(xiàng)目落地空間、資金來(lái)源、建設(shè)時(shí)序、實(shí)施主體，落實(shí)耕地“占補(bǔ)平衡”“進(jìn)出平衡”要求并提出政策供給需求。

二是在各個(gè)環(huán)節(jié)中強(qiáng)化重點(diǎn)項(xiàng)目和區(qū)域的整合疊加。例如申報(bào)選址階段，爭(zhēng)取將各區(qū)鄉(xiāng)村振興示范村、農(nóng)民相對(duì)集中居住重點(diǎn)區(qū)域與全域土地綜合整治形成疊加效應(yīng)。在規(guī)劃和實(shí)施方案編制階段，加強(qiáng)市、區(qū)相關(guān)部門溝通聯(lián)動(dòng)、共同參與，全面排摸各條線既有項(xiàng)目，并積極安排各條線新增單體項(xiàng)目往整治區(qū)域集聚。在實(shí)施階段，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等各種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體協(xié)同開(kāi)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，避免重復(fù)投入和建設(shè)。

三是建立多方協(xié)同、層級(jí)分明、責(zé)任明確的組織框架，充分調(diào)動(dòng)各級(jí)各部門資源。要建立市政府領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，進(jìn)一步發(fā)揮市級(jí)指揮領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，要求各部門將條線項(xiàng)目和資金向整治區(qū)域聚焦，形成工作協(xié)同機(jī)制。區(qū)政府作為統(tǒng)籌整治區(qū)域內(nèi)各條線建設(shè)項(xiàng)目和涉農(nóng)資金整合的重要力量，要建立區(qū)級(jí)部門協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，加強(qiáng)與市級(jí)相關(guān)部門的溝通，形成工作合力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要結(jié)合區(qū)域發(fā)展愿景充分提出建設(shè)需求，并發(fā)揮規(guī)劃實(shí)施平臺(tái)作用，深化細(xì)化建設(shè)時(shí)序安排。

（三）加強(qiáng)資金和規(guī)劃土地政策支持

一是按照“渠道不亂、各負(fù)其責(zé)、集中投入、形成合力”的原則，夯實(shí)區(qū)政府主體作用，全口徑整合涉農(nóng)資金，引導(dǎo)各類財(cái)政投資優(yōu)先向全域土地綜合整治試點(diǎn)區(qū)域傾斜，統(tǒng)籌政策性資金、金融性資金、投資性資金等各類資金渠道，同時(shí)瞄準(zhǔn)規(guī)劃整體實(shí)施的目標(biāo)，發(fā)揮好市級(jí)土地整治資金的帶動(dòng)和托底作用，從系統(tǒng)性、整體性角度進(jìn)一步聚焦耕地碎片化和重點(diǎn)綜合整治精細(xì)化區(qū)域，開(kāi)展綜合性的整治工程，形成示范效應(yīng)。此外，還要賦予基層政府更多的資金統(tǒng)籌支配權(quán)限，發(fā)揮規(guī)劃實(shí)施平臺(tái)作用，積極探索財(cái)政打包下發(fā)、整體立項(xiàng)、工程總包、整體驗(yàn)收機(jī)制。

二是使用好永久基本農(nóng)田優(yōu)化調(diào)整、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、點(diǎn)狀供地、土地出讓金和集體土地入市調(diào)節(jié)金返還等規(guī)劃土地和財(cái)政政策杠桿。在滿足兩個(gè)5%、促進(jìn)耕地集中連片的前提下，根據(jù)田、水、路、林、村的整治需求，合理優(yōu)化永久基本農(nóng)田，實(shí)現(xiàn)三生空間布局優(yōu)化，促進(jìn)土地的經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會(huì)效益最大化。