文/張韻

一、住宅專項維修資金的立法沿革

住宅專項維修資金制度是以建筑物區(qū)分所有權(quán)制度為基礎(chǔ)產(chǎn)生、建立與發(fā)展起來的，是為解決當(dāng)下出現(xiàn)的有關(guān)建筑物共有的關(guān)系問題而制定的。住宅專項維修資金是指專項用于住宅共用部位、共用設(shè)施設(shè)備保修期屆滿以后的維修、更新和改造的資金。

我國房屋維修資金制度最早可追溯至1992年建設(shè)部發(fā)布的《公有住宅售后維修養(yǎng)護管理暫行辦法》，其規(guī)定了公有住宅共用部位和共用設(shè)施設(shè)備應(yīng)收取維修養(yǎng)護費用。為貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國發(fā)〔1998〕23號）精神，1998年12月，建設(shè)部聯(lián)合財政部印發(fā)《住宅共用部位共用設(shè)施設(shè)備維修基金管理辦法》，通過部門規(guī)章正式確立維修資金制度。國務(wù)院于2003年開始實施《物業(yè)管理條例》，這一行政法規(guī)用“資金”取代以往“基金”的說法，更好表達了維修資金的法律性質(zhì)，且進一步澄清了專項維修資金系統(tǒng)的一些核心問題，包括如何收取和使用維修資金、監(jiān)管部門如何承擔(dān)責(zé)任等，使維修資金制度在根本上有所突破與發(fā)展。2007年12月，《物權(quán)法》首次在法律層面規(guī)定了維修資金制度，其中建筑物區(qū)分所有權(quán)這一章節(jié)中明確提出“建筑物及其附屬設(shè)施的維修資金”，將其上升到《物權(quán)法》的法律框架內(nèi)。在《物權(quán)法》頒布的同年，《住宅專項維修資金管理辦法》經(jīng)歷兩年的討論后正式通過。這一管理辦法對運行環(huán)節(jié)進行規(guī)定，涵蓋了住宅專項維修資金的繳存、使用、管理與監(jiān)督，具體涉及繳存主體、繳存標準、續(xù)繳條件、使用范圍、使用原則與程序、管理主體與責(zé)任，同時還規(guī)定各省、自治區(qū)、直轄市可就本地實際情況出臺地區(qū)性法規(guī)。

《上海市商品住宅專項維修資金管理辦法》（上海市人民政府令91號）從2001年1月1日施行，于2010年12月20日進行了修訂，對資金的使用目的和依據(jù)、使用范圍、管理部門、專戶開立等方面進行了詳細規(guī)定。

二、住宅專項維修資金運行過程中主要的共性問題

資金繳存方式與標準單一，大量維修資金長期閑置。住宅專項維修資金的繳納分為一次性繳納和分期繳納兩種，我國采用的是一次性繳納?！渡虾Ｊ猩唐纷≌瑢ｍ椌S修資金管理辦法》第六條(首期專項維修資金的繳納標準)規(guī)定新建商品住宅的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和購房人，應(yīng)當(dāng)按照下列標準繳納首期專項維修資金：(一)配備電梯的住宅，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)按照每平方米建筑面積成本價的4%繳納;不配備電梯的住宅，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)按照每平方米建筑面積成本價的3%繳納。(二)配備電梯的住宅，購房人按照每平方米建筑面積成本價的3%繳納;不配備電梯的住宅，購房人按照每平方米建筑面積成本價的2%繳納。新建商品住宅每平方米建筑面積成本價，由市住房保障房屋管理局和市物價部門核定。一次性繳納能夠保障住房專項維修資金的繳存數(shù)額，便捷高效，但繳存數(shù)額較大，往往引起業(yè)主對資金閑置時間過長的擔(dān)憂。

對新房來說，交付后的前幾年均屬于保修期，對設(shè)計和施工引起的質(zhì)量問題，開發(fā)商是需要承擔(dān)質(zhì)量保證責(zé)任的。因此，新房交付后的前兩年往往并不需要啟動維修資金。一次性收款方式加劇購房者額外的經(jīng)濟壓力，且導(dǎo)致大量維修資金長期閑置，而且對老舊商品房來說，收繳難度也非常大。有專家提出，由于《住宅專項維修資金管理辦法》未對老舊商品房進行規(guī)定，房屋專項維修資金制度建立僅十余年，在此前建成的小區(qū)由于收繳程序不完善或業(yè)主續(xù)繳不積極，往往未能及時收取房屋維修資金。雖然這幾年政府拿出一些錢進行改造，但仍然有許多舊社區(qū)房屋隱患無法及時處理，這部分業(yè)主的生活質(zhì)量受影響很大，不利于城市的有機更新和可持續(xù)發(fā)展。

專項維修資金專戶管理賬戶選定不規(guī)范?！蹲≌瑢ｍ椌S修資金管理辦法》第十條規(guī)定，業(yè)主大會成立后，應(yīng)與本市商業(yè)銀行簽訂委托協(xié)議，開立物業(yè)管理區(qū)域的維修基金賬戶。然而，應(yīng)當(dāng)用何種程序、何種標準來公開公正地選定專戶管理銀行卻并沒有說明。由于銀行的信譽水平參差不齊，提供服務(wù)的質(zhì)量各不相同，有些并不符合公平、公開、公正的要求。專項維修資金數(shù)額巨大，若無法保障住房專項維修資金的合理保管和有效增值，則對維修資金的運行不利。

專項維修資金覆蓋范圍不全，緊急啟用、續(xù)繳難。按照《民法典》、《物業(yè)管理條例》和《住宅專項維修資金管理辦法》規(guī)定，使用維修資金要同時具備四個條件：已繳納維修資金并存入了維修資金專戶；共用部位、共用設(shè)施設(shè)備已過保修期；符合維修資金的使用范圍；維修資金的使用必須經(jīng)維修范圍涉及2/3的業(yè)主參與表決，1/3的業(yè)主簽字同意。但現(xiàn)實情況中，許多小區(qū)業(yè)主數(shù)量過于龐大、流動性大，意見不統(tǒng)一，造成表決困難，該使用的時候使用困難，不該使用的時候又隨意動用，制約了維修資金的合理使用。目前，“使用難”成了全國性的難點問題。此外，除了制度本身有爭議，還有一些實際操作方面的問題導(dǎo)致資金啟用難。一是表決渠道相對落后，許多老小區(qū)物業(yè)仍然保留著“掃樓式”表決方式，很難適應(yīng)現(xiàn)代化快節(jié)奏生活，而許多業(yè)主由于工作等多方面的原因，無法抽時間參與表決，如小區(qū)內(nèi)某些房屋已經(jīng)被原來的業(yè)主出租出去或者轉(zhuǎn)給他人，表決就更加難上加難了。二是由于業(yè)主參與意識、公共責(zé)任意識較弱，我國住宅專項維修資金制度是隨著城鎮(zhèn)化逐步發(fā)展起來的，真正建立至今不過十來年，業(yè)主“養(yǎng)房”意識比較弱，公眾維護房子的觀念尚未形成?，F(xiàn)代城市住宅小區(qū)規(guī)模在不斷地擴大，住宅共用部位、共用設(shè)施設(shè)備的維護與修理數(shù)量也逐年增加。加之小區(qū)較大，業(yè)主較多，相互之間聯(lián)系不緊密，經(jīng)常出現(xiàn)意見相左的情況,增加了動用資金的難度。

缺乏懲罰機制，業(yè)主委員會辦事難?！蹲≌瑢ｍ椌S修資金管理辦法》第十七條規(guī)定，一幢或一個門號住宅的維修基金余額不足首期維修資金的30%時，業(yè)主大會應(yīng)當(dāng)向該幢或者該門號住宅的業(yè)主再次籌集維修資金，具體籌集工作由業(yè)主大會或者其委托的業(yè)主小組實施。再次籌集維修資金的標準由業(yè)主大會決定，但再次籌集后的維修資金余額不得少于首期維修資金。業(yè)主大會的設(shè)立比例低，設(shè)立后組織性不強，成員專業(yè)能力有限，使得業(yè)主大會很難制定較為完善的續(xù)繳方案。即使有經(jīng)業(yè)主大會通過的續(xù)繳方案，真正繳納資金的人又是少數(shù)。缺乏懲罰機制，使業(yè)主大會對不續(xù)繳的居民束手無策，這就導(dǎo)致后期住宅維修資金經(jīng)常沒有保障。業(yè)主往往基于自身利益考慮問題，尤其是已按規(guī)定繳存維修資金卻尚未受益的業(yè)主，在沒有道德和法律約束的情況下，他們很難配合維修資金的續(xù)繳。因此在實踐中，絕大部分城市都面臨維修資金續(xù)繳難的問題。

濫用資金，使用過程不透明。如部分地區(qū)物業(yè)公司濫用《民法典》中關(guān)于“緊急情況下動用小區(qū)物業(yè)維修資金”的條款，借口緊急情況，繞開小區(qū)“雙2/3”業(yè)主參與表決，突擊使用物業(yè)維修資金，在未經(jīng)業(yè)主大會同意的情況下，動用完畢后才選擇性公示，項目資金使用情況不夠詳細，也不列明資金使用的必要性，甚至引發(fā)某些地區(qū)物業(yè)公司濫用資金投資導(dǎo)致資金損失等一系列問題。

三、國外住宅專項維修資金法律制度介紹與借鑒

針對以上主要共性問題，本文結(jié)合一些具有代表性的國家專項維修資金制度的運行，總結(jié)出一些經(jīng)驗加以探討。

美國的《統(tǒng)一區(qū)分所有物業(yè)權(quán)法》。各州涉及相關(guān)條例的法律以美國統(tǒng)一州法委員會（NCCUSL）制定的1980年《統(tǒng)一公寓法》（Uniform Condominium Act. UCA）、1994年《統(tǒng)一共有權(quán)益法》（Uniform Common Interest Ownership Act.UCIOA）最具代表性，其中提到了對小區(qū)物業(yè)的管理，如物業(yè)小區(qū)維護、意外事故責(zé)任與合同責(zé)任、業(yè)委會權(quán)利與職責(zé)范圍等。該法特別明確規(guī)定了業(yè)委會選舉后，有權(quán)終止開發(fā)商或其他主體（非善意）代表業(yè)主協(xié)會對外簽訂的任何合同與協(xié)議，免于承擔(dān)任何賠償責(zé)任。1977年美國頒布的《統(tǒng)一區(qū)分所有物業(yè)權(quán)法》中規(guī)定，美國的物業(yè)管理費中包含多種費用，其中主要是由維修和維修保養(yǎng)費構(gòu)成住宅維修資金。維修準備金和維護保養(yǎng)費是指社區(qū)公共部分以及共用設(shè)施設(shè)備的日常維護費用。維修準備金類似于中國的住宅維修資金，由物業(yè)管理人員估算共用設(shè)施設(shè)備的剩余使用年限，計算相應(yīng)的折舊金額，然后根據(jù)與住宅社區(qū)簽訂的《建筑住宅總協(xié)議》計算其金額。物業(yè)公司應(yīng)按約定金額、付款計劃和付款方式收取費用。此外，增值保值也是美國住宅維護資金的一個重要特征，可通過投資風(fēng)險較小的國債等方式實現(xiàn)保值增值。該法還規(guī)定了懲罰的衡量標準，并且非常重視律師事務(wù)所的作用。

日本的修繕積立金制度。日本為住宅維修專門設(shè)立了修繕積立金制度。該制度針對的是將來對公寓共用部分進行大規(guī)模維修，維護房屋的公共部分如墻體立面、樓梯、屋頂、供水設(shè)備、消防設(shè)備、電氣設(shè)備等而收集的資金。分長期維護、緊急維修兩類，一般由業(yè)主委員會決定，并選定有能力的管理公司進行監(jiān)管。長期維護是為維護外墻、屋面防水、市政水管等共用部分制定的維護計劃。在制定維護計劃時，需要說明維護時間和預(yù)算。正常情況下，維護的周期大約分為以下幾個階段：第一次大修，12-15年；第二次大修，20-25年；第三次大修，30-35年。管理費用和維修資金是分開管理的，有經(jīng)濟困難的業(yè)主向委員會報告后，可采取分期付款的方式繳費。

中國香港的《建筑物管理條例》。香港規(guī)定維修資金制度的是《建筑物管理條例》，設(shè)有常用資金用以日常維護房屋，除此之外還可以用來支付因建筑物投保而產(chǎn)生的保險費。香港同樣設(shè)立與內(nèi)地相似的業(yè)主委員會，但與內(nèi)地不同的是，香港的業(yè)主委員會享有獨立法人地位?！督ㄖ锕芾項l例》對追繳維修資金有很嚴格的規(guī)定，若不聽從通知進行全額補繳，業(yè)主委員會可以出具業(yè)主相關(guān)材料，由房屋主管部門限制其房屋出租及買賣，并將其納入誠信黑名單。香港還將保險這一制度引入資金的管理中，維持房屋的穩(wěn)定運行和應(yīng)對緊急事件的發(fā)生，為業(yè)主減少維修資金的開支。

四、對我國完善住宅專項維修資金制度的建議

確立業(yè)主委員會的訴訟地位。如我國香港的《建筑物管理條例》，業(yè)主委員會獨立的法律地位，業(yè)主無正當(dāng)理由不繳納維修資金的，業(yè)主委員會可以制定有效的追繳程序，責(zé)令其在特定的時限內(nèi)進行補繳，如果超過時限仍不繳納，業(yè)主委員會可向法院提起訴訟。若發(fā)現(xiàn)專項維修資金被濫用、侵占等現(xiàn)象，具備法人資格的業(yè)主委員會可以對自己的行為承擔(dān)法律責(zé)任，還能以訴訟主體的身份來維護全體業(yè)主的利益。目前我國的業(yè)主委員會尚不具有獨立的法人資格，對業(yè)主權(quán)利的維護是有限的。因《民法總則》、《物權(quán)法》和《物業(yè)管理條例》等法律法規(guī)均沒有相關(guān)規(guī)定，在上海市地方立法中明確業(yè)主委員會法律性質(zhì)無相應(yīng)的上位法依據(jù)，導(dǎo)致一系列工作很難展開。只有賦予業(yè)主委員會法人資格，才能更有效地維護業(yè)主合法利益。除此之外，也有專家建議在業(yè)主自主管理制度的構(gòu)建中，增強廣大業(yè)主的參與意識和自治意識，可以在小區(qū)內(nèi)設(shè)置一些信息欄和意見欄，增加業(yè)主之間的信息交流，開展相關(guān)技能培訓(xùn)，讓業(yè)主一起參與，從而強化業(yè)主對業(yè)主委員會的認可。

借助第三方機構(gòu)進行管理。有專家提出，業(yè)主委員會制定專項維修資金的使用預(yù)算，可以交由會計師審核后對外公布。如果業(yè)主委員會想要提取資金，則必須經(jīng)過監(jiān)管部門或第三方的審查，將具體情況告知銀行后才能提取，業(yè)主委員會必須嚴格按照預(yù)算支取資金并對外公布。在住宅專項維修資金監(jiān)管方面積極引入第三方，主要是因為業(yè)主委員會成員通常欠缺專業(yè)知識和相關(guān)技能，無法實現(xiàn)有效監(jiān)管，而將第三方機構(gòu)引入維修資金的管理可以很好地解決上述問題。上海在2021年6月關(guān)于《住宅小區(qū)專項維修資金年度審計有關(guān)問題的通知》（滬房規(guī)范〔2021〕8月）中已有相關(guān)規(guī)定。同時可借鑒我國香港的做法，針對長期閑置造成的資金損失，維修資金可引入保險信托機構(gòu)產(chǎn)品等來擔(dān)保，實現(xiàn)保值增值的目的。

建立常態(tài)化保養(yǎng)機制。參考日本的積立金制度，預(yù)先規(guī)劃一部分資金用于保護安全隱患較大的外墻、屋頂防水和市政水管的共用部分。對房屋公共部位、市政配套設(shè)施實行固定時間間隔的維護保養(yǎng)，讓房屋長時間保持良好的狀態(tài)。探索城市市容環(huán)境、市政設(shè)施定期維護與房屋共用設(shè)施設(shè)備定期保養(yǎng)相結(jié)合的方式，構(gòu)建相應(yīng)的財政資金與房屋專項維修資金共同分擔(dān)的城市更新長效機制。

完善續(xù)繳、應(yīng)急強制使用規(guī)定及懲罰機制。續(xù)繳難是目前所面臨的長期問題，目前上海和深圳已經(jīng)在此方面有所探索，如采用分期繳納方式或針對續(xù)繳不力的業(yè)主，物業(yè)管理公司有權(quán)要求其及時補繳并加收滯納金。小區(qū)將有關(guān)情況公開曝光，同時房管局也可通過“互聯(lián)網(wǎng)+”等線上渠道加以監(jiān)督。未來應(yīng)進一步健全機制，防范化解資金使用風(fēng)險，真正讓住房“養(yǎng)老金”發(fā)揮作用，讓老房子能“優(yōu)雅地老去”，讓城市房屋更安全、居民生活更舒心。