李太民

(遼寧省交通規(guī)劃設(shè)計院有限責(zé)任公司 沈陽市 110166)

軌道交通作為城市公共交通的重要基礎(chǔ)設(shè)施，具備快捷、環(huán)保、準(zhǔn)時等優(yōu)點，日益受到社會各界青睞，逐漸發(fā)展成為城市公共交通的中堅力量。城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展是對我國城市傳統(tǒng)發(fā)展模式反思后的理性回歸，是由單一的交通產(chǎn)業(yè)延伸至經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)保統(tǒng)籌發(fā)展的新思路。

1 城市軌道交通現(xiàn)狀

近年來，我國城市軌道交通的發(fā)展已進(jìn)入穩(wěn)定時期。從交通運輸部公布的去年城市軌道交通的運營數(shù)據(jù)， 2021年全國的軌道交通線路新增的有35條，共增加了運營里程1100多公里，比2020年新增長了15%，截至2020年末中國城市軌道交通運營里程數(shù)TOP10城市見圖1。由于我國城市軌道交通的快速發(fā)展，極大地方便了廣大人民群眾出行需要，對調(diào)整城市交通組織格局、減少大中城市擁堵問題和推動社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展等重要領(lǐng)域的意義將更加突出。

圖1 截至2020年末中國城市軌道交通運營里程數(shù)TOP10城市

《“十四五”現(xiàn)代綜合交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃》指出，要建立現(xiàn)代城市交通體系，打造軌道上的都市圈。實現(xiàn)多層次、多維度的軌道交通網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)多種交通形式的融合銜接和發(fā)展。按照設(shè)定的目標(biāo)，到2025年，已列入我國的城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃中的總里程將超過10000km。

2 面臨的主要問題

2.1 線網(wǎng)整體規(guī)劃問題

近年來，鑒于我國大部分城市的總體規(guī)劃仍需進(jìn)一步完善，使得軌道交通線網(wǎng)的規(guī)劃缺乏上位規(guī)劃的依據(jù)，與城市總體規(guī)劃的相互銜接并不順暢。同時，也因為政府管理體制的約束，導(dǎo)致了城市軌道交通建設(shè)與其他交通方式建設(shè)之間的銜接性不足，這在一定程度上也是對城市交通資源的一種浪費。對線網(wǎng)的整體性規(guī)劃、重要節(jié)點考慮不全面，與其他交通方式的銜接不足，各線路間銜接困難，對共用設(shè)施的重復(fù)性建設(shè)，與通用設(shè)備間不能互聯(lián)互通，不能實現(xiàn)資源的共享。調(diào)整隨意，穩(wěn)定性和權(quán)威性缺乏的問題凸顯[1]。

2.2 資金問題

城市軌道交通的工程投資較大，運行成本高，且具有建設(shè)回收期較長，盈利能力差等特點。由于軌道交通的建設(shè)投資大部分依靠政府的財政補(bǔ)貼，尚不能建立健全的軌道交通建設(shè)投資融資、監(jiān)管和使用等制度。融資方式也顯得較為單一，建設(shè)的資金難以得到充分的保證。我國城市軌道交通所采用的投融資方法基本都是“貸款+政府投資”，而這種融資的方式也必然會造成城市軌道交通項目具有較高的資產(chǎn)負(fù)債運營的特征。如何解決資金的來源和運營資金的平衡問題，是軌道交通可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。

2.3 城市軌道交通與土地利用問題

我國城市軌道交通的發(fā)展?fàn)顩r和發(fā)達(dá)國家相比還處在初級階段，目的也只是為了緩解城市交通問題，大部分的線網(wǎng)規(guī)劃都是從滿足客流的需求出發(fā)。這也形成了以下兩種情況：一是部分地區(qū)城市軌道交通規(guī)劃和土地開發(fā)利用缺乏互動，各行其是。從而導(dǎo)致軌道交通和沿線土地利用之間在規(guī)劃建設(shè)管理環(huán)節(jié)上存在脫節(jié)。二是盡管不少城市已經(jīng)注意到了軌道交通建設(shè)與城市規(guī)劃相互作用的重要性，并已對軌道交通沿線的土地發(fā)展和使用情況做出了相應(yīng)的統(tǒng)籌考慮，但由于我國城市建設(shè)與城市規(guī)劃的成熟度、思路、方法，及其預(yù)期的長遠(yuǎn)性往往趕不上城市交通的發(fā)展速度與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的增長速度。另外，我國城市軌道交通規(guī)劃有時效性較長的特征，在工程建設(shè)的所處不同階段，許多變數(shù)的動態(tài)因子都會影響城市軌道交通沿途用地的狀況，但是由于目前城市軌道交通沿途土地規(guī)劃，都是在工程建設(shè)階段采取一次性的靜態(tài)規(guī)劃模式，并沒有隨外部環(huán)境而靈活調(diào)整，而這種傳統(tǒng)的規(guī)劃方法也最終使得目前在我國許多城市的軌道交通線路周邊土地計劃要按照實際情況進(jìn)行持續(xù)調(diào)整，這樣導(dǎo)致了當(dāng)?shù)卣畱?yīng)對投資者投資方向變化時處于一種被動狀態(tài)，對推動城市軌道交通更加迅速發(fā)展和科學(xué)發(fā)展規(guī)劃產(chǎn)生了消極的作用。

軌道交通的沿線土地會因為線路的通車運營而迅速增值，為沿線用地開發(fā)的房地產(chǎn)商提供了巨大的土地收益，而政府卻只是承擔(dān)了建設(shè)投資者的角色，因此很難獲得沿線土地增值的收益，這也將導(dǎo)致從沿線用地開發(fā)中所獲取的土地增值收益無法合理返還到城市軌道交通建設(shè)的發(fā)展中去，從而導(dǎo)致城市軌道交通建設(shè)投入比例和收益失衡。

3 城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展的必要性

伴隨城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突飛猛進(jìn)，城市范圍也在逐漸的擴(kuò)大，人口密集程度也日益變大，城市軌道交通逐漸得到人們的青睞，因此城市軌道交通的可持續(xù)發(fā)展問題也越來越引起了人們的關(guān)注，對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來說，城市軌道交通工程的重要意義也不言而喻，可持續(xù)發(fā)展是社會、經(jīng)濟(jì)、能源、環(huán)境等多方面協(xié)同發(fā)展的結(jié)果，可持續(xù)發(fā)展策略對于城市軌道交通工程具有重大的、深遠(yuǎn)的意義，推動城市軌道交通的可持續(xù)發(fā)展，能夠有效地減少交通擁堵問題，這也從根本上保證了城市的可持續(xù)發(fā)展[2]。

4 城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展的策略及建議

4.1 線網(wǎng)規(guī)模與城市交通規(guī)劃目標(biāo)相匹配

城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)模應(yīng)當(dāng)與城市建設(shè)用地布局相協(xié)調(diào)，與城市規(guī)劃的發(fā)展總體設(shè)計基本目標(biāo)相符，與經(jīng)濟(jì)水平相匹配，以滿足城市內(nèi)日益增長的公共交通需要，并改善公共交通服務(wù)能力，完善城市功能。因為公共交通需求與交通供給相互之間是一種動態(tài)的均衡過程，線網(wǎng)規(guī)模能否真實科學(xué)合理，最后就應(yīng)該放在城市整體交通模型中進(jìn)行需求與供給相互之間的動態(tài)檢驗。確定城市軌道交通線網(wǎng)的合理規(guī)模時，要以國家城市交通整體規(guī)劃戰(zhàn)略為基礎(chǔ),綜合研究大中城市的人口、土地、就業(yè)等資源分配特點，以及大中城市主要客流集散地與規(guī)劃客流聚集地點相互的空間結(jié)構(gòu)關(guān)系，從綜合分析城市用地結(jié)構(gòu)出發(fā)，研究并制定大中城市軌道交通線路網(wǎng)的基本構(gòu)成形式，并使其有效支持國家城市交通總體規(guī)劃與快速發(fā)展戰(zhàn)略，以提高對城市核心地區(qū)的服務(wù)輻射能力，帶動和推動城市交通多中心小組團(tuán)架構(gòu)的實現(xiàn)，完善城區(qū)內(nèi)客運中心和交通樞紐間的有效銜接，提高大中城市軌道交通的客流引導(dǎo)強(qiáng)度，提高城市居民的公共交通可達(dá)性[3]。

4.2 資金保障措施

(1)推進(jìn)PPP模式

我國政府部門必須通過更多樣化的投融資方式，緩解城市軌道交通的大量融資需求。在最新的國家預(yù)算體系和政策新規(guī)下，目前我國政府部門與社會資本合作的PPP (Public-Private-Partnership)模式，已經(jīng)成為我國城市軌道交通多元化投資的最主要的模式。在PPP模式的助力下，近年來我國城市軌道交通投資規(guī)模在不斷增長。2020年，我國城市軌道交通項目投資總額將再創(chuàng)歷史新高，達(dá)6200多億元，同比增加5.5%，見圖2。十三五期間，我國累積實現(xiàn)建設(shè)投資26200多億元，比十二五時期所實現(xiàn)工程投資總額翻了一倍多。十三五時期，我國城市軌道交通每年的總工程投資達(dá)到了5255.7億。而PPP模式在未來一段時間內(nèi)，也會持續(xù)發(fā)揮著積極的作用。

圖2 2016-2020年中國城市軌道交通投資完成額(單位：億元，%)

(2)采用多元化經(jīng)營模式和資源科學(xué)利用

在保證售票收入平穩(wěn)增長的情況下，軌道交通將充分運用客流量資源開展差異化運營，打造多樣化的廣告?zhèn)鞑ッ襟w渠道，擴(kuò)大廣告收入，按照旅客需要在車站空余位置安裝自助售賣機(jī)、銀行自助柜機(jī)，設(shè)立零售商鋪，吸引品牌商店入駐，增加收入來源。開拓經(jīng)營資源,發(fā)展“軌道+物業(yè)”模式，軌道交通為沿線土地、房地產(chǎn)、商業(yè)帶來了升值空間，將升值的大部分價值回歸到軌道交通本身,形成外溢經(jīng)濟(jì)價值的內(nèi)部化，是保障軌道交通可持續(xù)發(fā)展的重要手段。因此要開發(fā)經(jīng)營資源，在軌道交通規(guī)劃設(shè)計時期，應(yīng)同時對沿線的物業(yè)業(yè)態(tài)進(jìn)行整體規(guī)劃，力爭實現(xiàn)同時施工、同步經(jīng)營，通過物業(yè)發(fā)展，形成穩(wěn)定的現(xiàn)金流，反哺軌道交通的建設(shè)及運營。

4.3 土地資源利用的TOD發(fā)展模式

城市在進(jìn)行設(shè)計時，往往需要對城市地上的自然資源和地下開發(fā)空間加以綜合考量。而通過合理的設(shè)計與規(guī)劃，不但能夠使城市上的地面發(fā)展空間進(jìn)行有效的開發(fā)利用，同時對城市地下的發(fā)展資源也能夠發(fā)揮其作用，從而緩解了當(dāng)前城市空間開發(fā)緊張的情況。在規(guī)劃設(shè)計時，往往需要對地鐵車站的地下商業(yè)街區(qū)、上蓋建筑物、周邊停車場及其他方面的附屬建筑等加以優(yōu)先發(fā)展，并進(jìn)行了立體式的研究與設(shè)計工作。以公交為主導(dǎo)的城市發(fā)展方式TOD(Transit-Oriented Develop-ment)是城市可持續(xù)發(fā)展的一個理想方式。本質(zhì)上講TOD是改變單純功能的用地開發(fā)方式為更富有彈性的、空間綜合的用地發(fā)展形式，改善人居品質(zhì)，在建筑中突出可步行的空間，包括提供公共空間和社區(qū)中心的服務(wù)，見圖3。這是一個在高鐵、輕軌等高速線路和車站周邊開展的用地發(fā)展方案，并帶動城市的合理有序發(fā)展，最后形成布局合理、空間綜合、富有個性化的城市形態(tài)[3]。

圖3 TOD模式圖解

4.4 選擇合理的系統(tǒng)制式

目前，城市軌道交通的制式主要包括地鐵、輕軌、單軌、有軌電車、磁浮、自動導(dǎo)向、市域快軌等。國內(nèi)系統(tǒng)制式發(fā)展不均衡，地鐵占比過大。據(jù)不完全統(tǒng)計，在全球軌道交通制式中，地鐵占比為33%，而國內(nèi)截至2020年底，地鐵制式占78%，國內(nèi)在建和規(guī)劃線路中地鐵制式仍占大比例。在選擇線路制式針對城市軌道交通的客流特征、線網(wǎng)關(guān)系、運營需求等方面需要充分探討和研究，充分體現(xiàn)對城市交通建設(shè)的保障和推動功能。多層次城軌應(yīng)協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)揮不同交通方式在各自功能和服務(wù)范圍上的優(yōu)勢，強(qiáng)化多系統(tǒng)、制式協(xié)調(diào)互補(bǔ)與順暢銜接,使線網(wǎng)具備一體化融合替代功能。

4.5 敷設(shè)方式與系統(tǒng)制式相協(xié)調(diào)

國內(nèi)軌道交通線路的敷設(shè)方式以地下居多，地上區(qū)間敷設(shè)占比為31.9%，線路的敷設(shè)方案也隨城市發(fā)展而變化明顯，近郊型線路與市域型線路地上長度總體呈下降趨勢。敷設(shè)方式顯著影響車站能耗水平。車站動照能耗受線路敷設(shè)方式的影響最大，以上海為例，軌道交通地下車站的平均動照能耗是地上線路車站的3.39倍，地上線路區(qū)間及車站能減少環(huán)控設(shè)施設(shè)備及照明用能，有效降低后期運維成本[4]。

5 結(jié)語

發(fā)展軌道交通能夠有效解決城市交通擁堵問題，但其本身還存在著能否可持續(xù)發(fā)展的難題，隨著軌道交通的快速發(fā)展，也必須妥善地處理好線網(wǎng)規(guī)劃、運營、資源等各種難題，以推動軌道交通的可持續(xù)性發(fā)展。