章宏樓 高雪萍 張予涵

(江西農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，江西 南昌 330001)

引言

我國從古至今就是一個(gè)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的國家，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)也離不開土地資源的參與。因此土地資源受到國家和政府的高度重視和嚴(yán)格管控，關(guān)于土地使用制度的改革也一直在不斷地改進(jìn)過程中。國家針對不同時(shí)期的基本情況實(shí)行不同的土地政策，在不斷地探索與實(shí)踐中取得了豐碩的成果與寶貴的經(jīng)驗(yàn)。在改革開放背景下，學(xué)術(shù)界關(guān)于土地改革的著作不斷涌現(xiàn)，這為中央政策的制定提供了研究參考資料，土地改革是推動鄉(xiāng)村振興的重要途徑之一。山磊認(rèn)為，土改實(shí)質(zhì)是一場對土地所有權(quán)持有者的一場革命，制度變遷的革命意志代替了人們對人性的思考，造成了階級斗爭的出現(xiàn)和冒進(jìn)的革命狂熱，民主決策形同虛設(shè)，社會主義制度的優(yōu)越性遠(yuǎn)沒有發(fā)揮出應(yīng)有的價(jià)值[1]。

總體來說，隨著土改的實(shí)施，農(nóng)民生產(chǎn)積極性得到不斷提高，為我國各項(xiàng)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。同時(shí)在學(xué)術(shù)界上，土改的研究多方面均有重大突破，學(xué)術(shù)成果涌現(xiàn)，呈現(xiàn)出良好的研究氛圍，為后來的土改研究奠定了基礎(chǔ)?？v觀現(xiàn)有文獻(xiàn)，對土地改革的研究已經(jīng)十分深入，但仍有進(jìn)一步研究的余地，對土地改革研究的系統(tǒng)性不足，研究資料主要為官方數(shù)據(jù)，如何根據(jù)已有研究成果推進(jìn)土地改革是主要研究方向[2]。本文通過對不同時(shí)期的土改政策進(jìn)行分析探索，以歷史的角度總結(jié)土改政策實(shí)施成果，期望為鄉(xiāng)村振興提供啟示。

1 土地制度變革的歷史

1.1 土地改革的概念

土地改革一般是指封建社會土地資源所有制的變革。世界上的土地改革分為2種類型，資產(chǎn)階級的封建土地所有權(quán)，通過規(guī)定土地上限和土地贖回，旨在為資本主義的發(fā)展掃清道路；無產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)勞動農(nóng)民徹底消滅封建土地所有制，為國家的社會主義工業(yè)化和農(nóng)業(yè)的社會主義改造創(chuàng)造條件的革命。中國的土地改革是指中國新民主主義革命時(shí)期，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)廣大勞動農(nóng)民廢除封建半封建性的土地所有制，建立農(nóng)民的土地所有制的革命運(yùn)動。

1.2 中國農(nóng)地制度的變遷

1.2.1 土地革命時(shí)期

在1927年我國仍維持封建土地所有制，當(dāng)時(shí)農(nóng)村土地大部分由地主和富農(nóng)所占有，貧下中農(nóng)受到其嚴(yán)重剝削，缺乏基本的生活保障，這種制度嚴(yán)重阻礙著社會生產(chǎn)力的發(fā)展，這也是我國長期以來一直窮困和落后的根源。我黨為解決這一問題，開始沒收地主階級的土地資源并將土地重新分配給農(nóng)民，為此制訂《土地管理問題議決案》、《井岡山土地法》、《興國縣土地法》、《土地利用問題決議案》等制度文件，沒收地主土地，分配給貧下中農(nóng)，把土地農(nóng)具租或賣給農(nóng)民，其本質(zhì)是變地主土地所有制為農(nóng)民土地所有制，一定程度上解放了生產(chǎn)力[3]。

1.2.2 抗日戰(zhàn)爭時(shí)期

根據(jù)抗日戰(zhàn)爭的需要，實(shí)行積極的土地利用政策，大力開展軍民聯(lián)產(chǎn)。中共中央為了聯(lián)合各階級共同抗日，在政策方面有了讓步。將耕者有其田改為采取減租減息的政策。要求地主減租減息，減輕了地主對農(nóng)民的剝削，改善農(nóng)民生活質(zhì)量，以提高其抗日積極性；要求農(nóng)民交租交息，借以照顧到地主們的利益，團(tuán)結(jié)抗日[4]。實(shí)行“有錢出錢，有力出力”的合理負(fù)擔(dān)政策，為抗日戰(zhàn)爭的勝利提供助力。這項(xiàng)政策在抗日結(jié)束后仍實(shí)行了一段時(shí)間，這是由當(dāng)時(shí)的歷史條件決定的。

1.2.3 解放戰(zhàn)爭時(shí)期

解放戰(zhàn)爭時(shí)期黨中央為適應(yīng)廣大農(nóng)民的土地要求，消滅封建土地所有制，實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”。發(fā)動群眾消滅封建剝削，解決農(nóng)民的土地問題。制訂《中國土地法大綱》，有分別地消滅封建半封建的土地制度，在中國共產(chǎn)黨的正確路線政策指引下，解放區(qū)的土地改革蓬勃開展，轟轟烈烈的土地改革運(yùn)動沖擊著幾千年來的封建土地制度，打碎了幾千年來套在農(nóng)民身上的封建枷鎖，改變了農(nóng)村舊有的生產(chǎn)關(guān)系[5]。這一翻天覆地的變化，使億萬農(nóng)民在政治上、經(jīng)濟(jì)上獲得了解放，并由此爆發(fā)出難以估量的革命熱情，土地改革運(yùn)動為奪取全國勝利，提供了源源不斷的人力、物力支持。

1.2.4 新中國建立后

在1950年，通過頒布實(shí)施《中華人民共和國土地改革法》，明確規(guī)定廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民土地所有制。這是我國歷史上規(guī)模最大最徹底的一次土地制度變動，標(biāo)志著中國地主階級的土地所有制徹底消失，農(nóng)民真正成為土地的主人[6]。這項(xiàng)改革從根本上解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的恢復(fù)和發(fā)展，為我國的工業(yè)化建設(shè)開辟了道路。

1.2.5 改革開放以來

在1978年改革開放以來，由于之前的人民公社化運(yùn)動在“大躍進(jìn)”背景下逐漸脫離當(dāng)時(shí)的客觀條件嚴(yán)重地挫傷了社員生產(chǎn)積極性，使得農(nóng)村生產(chǎn)力受到災(zāi)難性地破壞。黨中央實(shí)行農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，允許農(nóng)民以家庭為單位向集體經(jīng)濟(jì)組織承包土地等生產(chǎn)資料，實(shí)行包干到戶，包產(chǎn)到戶的形式。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，糾正長期存在的管理高度集中和經(jīng)營方式過分單調(diào)的弊端，使農(nóng)民在集體經(jīng)濟(jì)中由單純的勞動者變成既是生產(chǎn)者又是經(jīng)營者，從而大大調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，較好發(fā)揮勞動和土地的潛力[7]。

2 我國土地制度變革中存在的問題

2.1 土地確權(quán)問題

土地界限不清是我國產(chǎn)生土地確權(quán)問題的主要原因，過去在土地分配時(shí)土地劃線程序不規(guī)范且劃分資料保存不完整無據(jù)可查導(dǎo)致了農(nóng)民的土地界限不清。土地權(quán)利結(jié)構(gòu)十分復(fù)雜，開始時(shí)對其各項(xiàng)權(quán)利的爭議較多，我國土地所有權(quán)歸國家所有但實(shí)際上土地權(quán)利分為多種并在改革中界限不斷模糊。農(nóng)村土地確權(quán)問題主要表現(xiàn)為土地產(chǎn)權(quán)不明，農(nóng)村土地確權(quán)工作中存在問題。農(nóng)民群眾土地確權(quán)意識薄弱，工作人員業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)且經(jīng)驗(yàn)較少。土地確權(quán)工作是一項(xiàng)十分嚴(yán)謹(jǐn)且分工明確的工作，這一工作需要大量的專業(yè)技術(shù)人員，但符合要求并且參與這項(xiàng)工作的人員卻不足，使得土地確權(quán)進(jìn)度緩慢。土地確權(quán)問題導(dǎo)致土地利用率不高，對農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

2.2 土地碎片化問題

土地碎片化就是農(nóng)戶不得不經(jīng)營分布在家居周圍的、相互不連接的，但在一定合理距離之內(nèi)的一塊以上的土地，這是我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要特征之一，直到建國初期政府建立人民公社，實(shí)行集約化生產(chǎn)之后才使得這一現(xiàn)象消失[8]。但由于人民公社化運(yùn)動在當(dāng)時(shí)背景下存在巨大問題，而且在改革開放背景下家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開始實(shí)行，土地被分包到戶，這項(xiàng)制度極大地激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，提高了糧食產(chǎn)量，但也使得土地碎片化成為必然。土地的碎片化不利于農(nóng)業(yè)的規(guī)?；a(chǎn)，制約著農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

2.3 耕地保護(hù)問題

近年來，我國糧食連年豐收，國內(nèi)基本達(dá)到供需平衡，然而在取得如此巨大的成就的同時(shí)也存在著不少問題。耕地面積減少、土地肥力嚴(yán)重透支、土壤污染加劇、儲備資源不足等問題已成為制約我國農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的突出問題；由于我國國土綠化、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和建設(shè)用地占用農(nóng)地等原因，大量耕地轉(zhuǎn)向非農(nóng)用地。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，建設(shè)用地需求仍然巨大，耕地保護(hù)工作壓力進(jìn)一步增大。農(nóng)業(yè)能夠發(fā)展需要重視對耕地的保護(hù)。

3 對土地的保護(hù)與管理

3.1 征地制度改革

我國的征地制度仍存在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展我國征地制度在立足國情的基礎(chǔ)上，吸收和借鑒其他發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)漸漸完善。為滿足城鎮(zhèn)化對城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地的需求，政府對土地資源管理制度進(jìn)行改革，新一輪土地改革的核心是打破土地二元結(jié)構(gòu)限制。國家提高土地存量在建設(shè)用地總供給中的比重，建立有利于存量建設(shè)用地利用的制度體系，同時(shí)為滿足公共利益需要而進(jìn)行征地補(bǔ)償，征用農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地時(shí)按照被征用土地的原用途給予經(jīng)濟(jì)或物質(zhì)補(bǔ)償。伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，對于征地制度需要合理界定土地征收的范圍，征收程序做到公正公開。征地制度的改革極大提高了土地資源的利用率，緩解了城鄉(xiāng)的用地壓力。為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興起到了極大的推動作用。

3.2 兩權(quán)分離和三權(quán)分置

兩權(quán)分離是指土地所有權(quán)和經(jīng)營承包權(quán)分離，在改革開放前土地所有權(quán)和使用權(quán)全部歸于集體手中，農(nóng)民缺乏獲得感，導(dǎo)致生產(chǎn)水平低，生產(chǎn)工作積極性不高，這對推進(jìn)我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化有著嚴(yán)重的阻礙作用。為解決這個(gè)問題黨中央進(jìn)行了一次歷史性的試驗(yàn)，政府在各地試行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這是農(nóng)民與生產(chǎn)資料的一次直接結(jié)合，顯示了其之間密不可分的關(guān)系，符合勞動人民的利益，解放了我國農(nóng)村的生產(chǎn)力，開創(chuàng)了我國農(nóng)業(yè)發(fā)展史上的第二個(gè)黃金時(shí)代；“三權(quán)分置”是指形成所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。第二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)民發(fā)現(xiàn)在城鎮(zhèn)中獲得的財(cái)富遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于種地所得。于是大量農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村勞動力流失，相當(dāng)一部分農(nóng)地處于荒廢或半荒廢狀態(tài)。為改變這種現(xiàn)狀，政府決定放活經(jīng)營權(quán)，明晰賦予經(jīng)營權(quán)應(yīng)有的法律地位和權(quán)能。三權(quán)分置為優(yōu)化勞動力結(jié)構(gòu)提供助力，為農(nóng)業(yè)區(qū)域化規(guī)模經(jīng)營和機(jī)械化作業(yè)奠定基礎(chǔ)。這是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革的又一重大制度創(chuàng)新。符合我國國情和生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律。

3.3 宅基地的確定與擴(kuò)權(quán)

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的一個(gè)重要內(nèi)容。宅基地是指在農(nóng)村村民為了建造住宅及其附屬設(shè)施向集體申請的用地，主要包括住房、附屬用房和庭院等。我國實(shí)行農(nóng)村土地集體所有制，農(nóng)民不擁有宅基地的所有權(quán)，只擁有使用權(quán)。農(nóng)民向集體申請宅基地建造住房有著十分嚴(yán)格的規(guī)定，如村民戶口遷入城鎮(zhèn)的不再享有宅基地使用權(quán)、不得占用農(nóng)地以及需要符合城鄉(xiāng)規(guī)劃等。在保障農(nóng)民基本住房前提下，政府進(jìn)行擴(kuò)大農(nóng)村宅基地權(quán)能的改革試點(diǎn)工作。政府開始允許農(nóng)民宅基地在自愿、有償?shù)脑瓌t下，以轉(zhuǎn)讓、出租等方式在集體內(nèi)部進(jìn)行流轉(zhuǎn)使用權(quán)，并且受承租人應(yīng)為本集體內(nèi)部符合宅基地申請條件的成員，這項(xiàng)改革在一定程度上賦予農(nóng)村村民對宅基地使用權(quán)的處置權(quán)。賦予村民農(nóng)村宅基地更多權(quán)能，是宅基地制度改革的主要方向。改革面臨的首要問題是如何提高土地的利用效率，這項(xiàng)改革對探索農(nóng)民住房保障、宅基地有償使用和有償退出機(jī)制等都有重大影響，對推進(jìn)鄉(xiāng)村振興十分重要。

3.4 土地流轉(zhuǎn)

發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)要求走土地流轉(zhuǎn)這條道路，要把握好農(nóng)村改革的基本方向。土地流轉(zhuǎn)是指土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，簡單的土地承包經(jīng)營權(quán)交換是農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織為促進(jìn)農(nóng)業(yè)和滿足各自的需求，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)規(guī)模、工業(yè)化和集約化管理的唯一途徑[10]。土地是農(nóng)村最大的資源，更是農(nóng)民最重要的資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興必須做好土地流轉(zhuǎn)。

4 啟示

土地是民生之根本，發(fā)展之基礎(chǔ)，生態(tài)之依靠。土地制度是國家的基本制度。

農(nóng)村土地改革在提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系的發(fā)展等方面取得顯著成效，但仍出現(xiàn)一系列問題。這是由于歷史的局限性以及當(dāng)時(shí)的物質(zhì)條件不足所引起的。為適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展，維護(hù)社會安定，我國根據(jù)不同歷史時(shí)期的實(shí)際情況制定符合國情的土地制度。團(tuán)結(jié)和帶領(lǐng)人民走向民主和富強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。由此可以得出有益于鄉(xiāng)村振興的啟示。

土地改革的制度始終要與國家的基本情況相適應(yīng)。土地制度與國家的方方面面都息息相關(guān)，其關(guān)系到社會安定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民幸福等多個(gè)方面。土地作為農(nóng)業(yè)最重要的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民賴以生存的物質(zhì)保障。土地制度受到社會制度、經(jīng)濟(jì)水平、歷史傳統(tǒng)等方面的影響，絕不是一成不變的。其發(fā)展與完善是一個(gè)漫長的過程，不可能一蹴而就，要立足于實(shí)際情況保證合理性又需要不斷更新。

我國一直存在不患寡而患不均的傳統(tǒng)觀念，在長期歷史發(fā)展中在農(nóng)民土地權(quán)利方面一直把公平的地位擺在效率之上，一直存在平均地權(quán)的理念，且這種理念不會因?yàn)樯鐣髁x市場經(jīng)濟(jì)體系的完善而消失。因此要重視農(nóng)民的意見，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，改革開放以來實(shí)施的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制就是尊重農(nóng)民選擇的結(jié)果，事實(shí)也證明這是正確的。在改革中所實(shí)施的兩權(quán)分離和三權(quán)分置就是順應(yīng)農(nóng)民的意愿。

土地改革工作中對改變農(nóng)民傳統(tǒng)思想觀念方面十分重要，想要順利實(shí)施改革方案需要得到勞動人民的支持。這要求改革不僅需要符合農(nóng)民的利益，也需要農(nóng)民理解其中的道理。實(shí)施土地改革需要把政策宣傳到位，宣傳人員和技術(shù)人員需要對政策有著全面的認(rèn)識并且完全的向農(nóng)民們講解，回答其問題和疑惑，如此才可以保障政策的順利實(shí)施。

土地制度改革要處理好國家、農(nóng)民，以及土地之間的關(guān)系。土地制度的合理性保障農(nóng)民的利益，社會則有了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，國家才能繁榮昌盛。反之則會激發(fā)社會矛盾，導(dǎo)致社會動蕩。中國共產(chǎn)黨一直立足于農(nóng)民的利益，在不斷實(shí)踐中調(diào)整改革方案，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興這一目標(biāo)奮勇前進(jìn)。