唐娟 （徐州醫(yī)科大學）

2010 年7 月,《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》明確指出要深化教育體制改革，開展現(xiàn)代大學制度改革試點。[1]2014 年，黨的十八屆三中全會吹響了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的號角，2019年十九屆四中全會對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，做出重大戰(zhàn)略部署，將我國高等教育綜合改革推進到新的縱深階段。二級學院治理的反思與重構(gòu)是推進現(xiàn)代大學制度建設的重要突破口，[2]建立和完善我國高校二級學院治理結(jié)構(gòu)，有效提升二級學院治理水平，是逐步推進高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加快建設中國特色現(xiàn)代大學制度的現(xiàn)實需要和關鍵環(huán)節(jié)。

一、國家試點學院改革經(jīng)驗分析

2011 年，教育部選取清華大學理學院等17 個試點單位開展二級學院教育改革，并出臺了《關于推進試點學院改革的指導意見》，指明改革方向。試點學院以24 項支持性指導政策為依托，在教育部的指導下開展實踐探索，試點改革初期取得了顯著的成效。

在改革學生招錄與選拔方式方面，各試點學院積極探索優(yōu)秀人才選拔招生辦法。例如，北京航空航天大學能源與動力工程學院探索全過程跟蹤的多元選拔機制；同濟大學土木工程學院通過鼓勵直博、招收國際學生等方式，快速提高生源質(zhì)量和國際化程度；北京交通大學經(jīng)濟管理學院探索建立“分類考核、綜合評價、多元錄取”的自主招錄選拔模式；上海大學錢偉長學院試行專業(yè)分流、動態(tài)進出機制等。[3]

在創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式方面，各試點學院結(jié)合專業(yè)和學科優(yōu)勢，全面激發(fā)學生學習積極性和主動性。例如，黑龍江大學中俄學院借助俄羅斯優(yōu)質(zhì)教育資源，構(gòu)建“專業(yè)+俄語”課程體系；南開大學泰達學院建成一批具有國際前沿水平的研究中心和工程技術孵化中心；華中科技大學電子科學與工程學院卓有成效開展“培養(yǎng)具有國際競爭力的應用科學家和卓越工程師項目”等。

在建設高素質(zhì)專業(yè)化的教師隊伍方面，各試點學院積極推進教師遴選、考核與評價制度改革，創(chuàng)新教師管理模式和優(yōu)化教育投入機制，引導教師把主要精力用于教書育人。例如，蘇州大學納米科技學院建立人才第三方評價、“按水平定薪”制度，全球公開招聘高水平人才；四川大學生命科學學院實施引進人才聘期制、PI 制、年薪制；北京交通大學經(jīng)濟管理學院實施可并軌AB 軌年薪制；浙江大學基礎醫(yī)學院推行師資分類管理、綜合考核。[4]

在完善學院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)方面，各學院積極爭取教學、科研、管理等方面的自主權，建立科學民主決策體制機制。例如，北京師范大學教育學部試行理事會領導下的院長負責制，大力推進教授治學，建立社會支持和監(jiān)督的長效機制；北京交通大學經(jīng)濟管理學院探索開展將學科發(fā)展與學院發(fā)展有效結(jié)合的學科建設新模式，有效增強學院辦學活力，激發(fā)教師參與學院民主管理的熱情。[5]

二、基于國家試點學院改革困境的反思

受改革試點策略選擇中的消極因素影響，加之教育部工作重心轉(zhuǎn)移和人事變動帶來的政策執(zhí)行阻滯，自2014 年后，國家對試點學院的指導檢查、交流推廣等工作基本停止，試點學院改革被悄無聲息擱置了。[6]有專家認為，試點改革學院發(fā)展運行的機制體制共性問題沒有得到破解，試點經(jīng)驗未轉(zhuǎn)化落實成具有普遍可推廣意義的改革制度，國家試點學院改革沒有達到預期以點帶面撬動高校管理體制機制創(chuàng)新的初衷。[7]但不可否認，國家試點學院改革較好激發(fā)了二級學院的辦學活力，也為其所屬高校的整體改革發(fā)展注入了新動力，是對我國高等教育管理與運行機制改革的大膽探索，是提高二級學院辦學效能，推廣學院改革經(jīng)驗的必經(jīng)階段。分析試點學院改革情況，反思我國高校二級學院治理存在的問題主要有：

（一）外部治理權力有限，學院主體地位不足

二級學院治理外部受到政府和高校的雙重壓力。受傳統(tǒng)行政管理模式和高校屬地管理的性質(zhì)制約，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的方向、政府企業(yè)主導的合作需求等都深刻影響高校決策，高校管理行政化色彩明顯，辦學重心下移艱難。學院作為高校二級管理單位，承擔具體的教學、科研、人才培養(yǎng)工作，同樣依賴地方政府的政策導向和財政支持，外部治理權限不明確，積極的校外辦學因素（政府、合作單位、業(yè)內(nèi)專家、校友等）的作用也未能得到充分發(fā)揮。

院校關系方面的不足主要表現(xiàn)在學校治理重心的“有限下移”和學院的“接管乏力”。在高校推進治理中心下移的過程中，明確的目標任務和細碎日常工作，由職能部門通過學校-學院-系（教研室/實驗中心）的垂直組織架構(gòu)下達。二級學院可以根據(jù)發(fā)展實際，在專業(yè)設置、人才培養(yǎng)方案、教學管理等方面進行一定權限的調(diào)整，但財務撥用、人才引進、職稱評聘、人事任免及薪酬分配等關鍵事項的決策權仍在學校層面。院系在“事權下移”中獲得有限的辦學自主權，而責任任務卻劇增，責權利的失衡，影響甚至制約著二級學院辦學的積極性，部分學院尚未完全打破“等、靠、要”的思維慣式，自主治理能力有待提高，出現(xiàn)學校治理重心“有限下移”與院系“接管乏力”的問題。[8]

（二）內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善，民主管理流于形式

首先，學術治理薄弱。二級學院的學術屬性突顯不足，學院的行政管理體系和學術管理體系界限不清。一些高校二級學院雖已設立教授委員會、學術委員會等相關機構(gòu)，但由于缺乏明確的職責，教授治學有名無實，對關乎學院發(fā)展的重大事項發(fā)揮不了決策指導作用。學術治理一定程度上被行政化的管理所取代，教授治學的理念未能很好地落實到學院的專業(yè)和學科建設中。

第二，權利配置不科學。學院內(nèi)部同時存在政治權力、行政權力、學術權力和民主權力，各種權力的合理配置和科學運用是保障學院高效優(yōu)質(zhì)運行的重要條件。在實然層面，由于權力運行的程序、機制不完善，四種權力界限模糊，涉及的人員權責交織，政治權利虛化、行政權力泛化、學術權力弱化、民主權力淡化的現(xiàn)象比較普遍。

第三，民主決策流于形式。充分的民主決策是實現(xiàn)學術自由的有力保障，學院群團組織和教職工代表大會是學院民主管理的主要組織形式，學院哪些事項必須要經(jīng)由二級教代會審議通過，學生會、研究生會在學院發(fā)展中的作用，師生的合法權利和訴求應通過什么渠道反映和解決等事項并未明確。學院治理過程中往往是學院領導層面拍板決策，師生知情權、參與度不高，參與二級學院的治理渠道較少。

第四，監(jiān)督機制運行不暢。二級學院的常規(guī)工作運轉(zhuǎn)和各項議事程序應以制度的形式確定下來。學院缺乏科學規(guī)范、相互制約的監(jiān)督制度保障，必然導致“人治”多、“法治”少。主要體現(xiàn)在二級學院內(nèi)部監(jiān)督主體存在缺陷、內(nèi)部監(jiān)督環(huán)境和權力制衡總體上偏弱、監(jiān)督體系不夠完善、學院內(nèi)部監(jiān)督制度分配不合理和約束力缺乏等幾個層面。[9]

三、推進高校二級學院治理體系完善和治理能力提升的應然機制分析

（一）堅持依法治校理念，建立科學系統(tǒng)的學院制度體系

運用法治思維和法治方法解決發(fā)展中的問題，是推進高等教育系統(tǒng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的重要途徑。大學章程以條文形式對大學的重大事項做出全面規(guī)定，它奠定了依法治校的基石，是大學存在和運行的制度性根基。二級學院作為大學組織的內(nèi)設機構(gòu)，應在學校章程的框架內(nèi)，根據(jù)自身發(fā)展實際制定相應的學院章程，并作為學院各項工作的基本依據(jù)和最高遵循。同時，在充分尊重教育規(guī)律和學術運行規(guī)律的基礎上，進一步建立健全二級學院的制度體系，確保學院各項權力運行、各項決策部署有法可依、有章可循。提高領導班子運用法治思維、法治方式，解決學院發(fā)展問題、協(xié)調(diào)各方利益、做出科學決策的能力，確保學院治理有序、高效、長治久安?？茖W規(guī)范的制度體系主要包括：

權力下沉的組織機制。確保辦學自主權從學校下沉到二級學院領導班子、教研室、分學術委員會、分教代會、分學生會等每個相應的組織機構(gòu)，直至每個教職員工和學生個體，強化師生的主體意識，充分激發(fā)二級學院辦學的熱情，凝聚學院發(fā)展的強大合力。

權責對等的運行機制。“權責對等”是指學校賦予二級學院實體充分的權利與對應的責任，探索實施學院領導班子目標責任制，確保每項事務的承擔者都能獲得履行職責必須的權力、資源與服務支持，同時也必須承擔相應的責任。[10]

科學民主的決策機制。制度設計要求高校二級學院層面做出的決策，必須充分、廣泛征求群眾意見，做到盡可能全面覆蓋到學院絕大多數(shù)人員的價值立場，最大可能滿足群眾合理的利益訴求，[11]充分發(fā)揮集體智慧，提高決策的科學性與可行性。

執(zhí)行有力的監(jiān)督機制。充分發(fā)揮二級學院的教代會、紀檢委員、群團組織的監(jiān)督作用，通過定期向?qū)W院教代會匯報工作進展和財務收支情況，學院領導班子每年述職述廉等形式，接受師生評議監(jiān)督。

（二）厘清院系權責邊界，積極營造良好學院外部發(fā)展環(huán)境

1.厘清與政府、高校的關系，進一步落實院系治學主體地位

厘清與高校、政府、社會間的發(fā)展關系是推進實質(zhì)性學院制建設的前提。首先，政府及相關教育部門應按照國家“放、管、服”的要求，引導高校進一步將辦學自主權下放至二級學院，支持和幫助二級學院對接校外專家、校友、用人單位、政府職能部門等，為學校和院系發(fā)展提供高層次的建議與指導。

學校和學院的職責可以歸結(jié)為學校治教和學院治學。高校的職責是對全校性的重大事務和戰(zhàn)略性發(fā)展做出宏觀決策，做好學校層面的頂層設計和統(tǒng)籌規(guī)劃，加強對學院指導、服務和監(jiān)督。高校應明確各職能部門權力下放的形式及內(nèi)容清單，科學論證權力下放的合理性、可行性和有效性，規(guī)范權力承接程序，加強權力下放后的跟蹤監(jiān)督工作。[12]將相關權力、資源和責任一同下放給學院，通過方向引領和政策指導，確保學院的社會主義辦學方向；通過調(diào)控資源配置方式，有效支持院系的特色發(fā)展；通過給學院配備強有力的領導班子，實施任期績效考核和人才培養(yǎng)過程監(jiān)督等方式規(guī)范院系的辦學行為，確保權力下放的實效性。

2.提升學院權力承接能力，進一步激發(fā)自主辦學活力

高校自主辦學權下放是一個上下聯(lián)動的系統(tǒng)性過程，權力承接得住，使用得好，學校才能放心地下放。二級學院不能純粹機械地執(zhí)行學校各項決策，應在積極主動遵循高校宏觀指導意見的基礎上，進一步明確自身辦學的主體地位，根據(jù)學院發(fā)展實際，探索富有特色的專業(yè)和學科建設，同時做好學校下放的人、財、物各項權力的合理配置和運用。積極利用自主管理和決策的空間，不斷優(yōu)化對接機制，提升承接治理改革能力，把下放的權利充分用好，為自身發(fā)展爭取更多的資源加持和發(fā)展空間，注重加強內(nèi)涵建設，聚焦全院集體智慧，盤活資源，主動發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展。

總之，推進高校治理權利下沉，不能簡單地將高校職能部門和二級學院的責、權進行加減運算，必須建立起良好的權力承接聯(lián)動機制。政府和學校做到宏觀把控、真放真管真服務，二級學院主體負責，做到規(guī)范、理性、主動作為，形成齊抓共管的工作合力。

3.構(gòu)建協(xié)同治理結(jié)構(gòu)，激發(fā)學院內(nèi)生動力凝聚發(fā)展合力

建立和完善二級學院內(nèi)部黨政共同負責，專家治學，支部保障，民主監(jiān)督、管理規(guī)范的協(xié)同治理體系，確保權責清晰、目標明確、制度規(guī)范，打造充滿活力、富有效率、特色鮮明、科學發(fā)展的學院發(fā)展愿景。

黨政共同負責。首先，二級學院實行黨政共同負責制的集體領導體制，黨組織與行政明確職責，協(xié)調(diào)合作，共同決策學院發(fā)展的重要事項，共同負責落實本學院各項工作，同步接受工作考核，協(xié)同推進事業(yè)發(fā)展。學院黨委的領導重點在于把握教學科研管理等重大事項中的政治原則和方向，在干部隊伍和教師隊伍建設中把好政治關；學院行政堅持社會主義辦學方向，全面落實立德樹人根本任務，開展科學研究、社會服務、國際交流合作等具體工作。第二，建立和落實好二級學院黨組織會和黨政聯(lián)席會的議事規(guī)則，發(fā)揮好黨委會和黨政聯(lián)席會作為學院各項事務最高決策機構(gòu)的作用。第三，不斷加強黨政領導班子自身建設，學院導班子不能做政策的“二傳手”，要做學院發(fā)展的“領航員”，不斷增強辦學的“內(nèi)功”，提升自主治理能力，凝聚學院全部智慧，想干事，干成事。

專家為主治學。首先，大力倡導學術價值理念，落實教授治學的主導地位，明確教授治學的具體范圍，積極探索教授治學的有效途徑，做到凡是學院與學術有關的重大事務必須事先征求教授的意見，必須通過教授委員會審議和決定；切實保障教授在學術事務方面的決策權、非學術事務的參與權和建議權。第二，建立健全學院學術管理體系，充分發(fā)揮教授委員會、學術學委會在學院專業(yè)學科發(fā)展、學術資源配置、學術監(jiān)督評價和教風學風建設等事項上的重要作用。[13]第三，合理劃分學術與政治、行政、民主等權力的職責和邊界，嚴禁其他權力對學術事務的過度介入，切實有效地保障二級學院學術自治、學術自由，提升學院治學效果。同時，教授委員會和學術委員會在獨立行使學術權力時，必須依法依規(guī)，嚴格遵循學術發(fā)展規(guī)律，自覺接受民主監(jiān)督，杜絕學術腐敗。

支部思想保證。進一步強化學院黨組織領導和決策能力，充分發(fā)揮基層黨組織的政治核心和思想引領作用，確保社會主義辦學方向和落實立德樹人任務。首先，優(yōu)化學院黨支部的組織設置，將支部建在教研室、實驗室、課題組等教學科研基本單元組織上，注重黨支部對學生社團組織的指導，促進高?；鶎狱h建與業(yè)務緊密融合、共同促進。第二，大力加強對專業(yè)學科帶頭人、高層次引進人才和海歸科技工作者的政治引導，為其更好了解國情、科研報國和向黨組織靠攏創(chuàng)造條件，為黨組織儲備優(yōu)質(zhì)新生力量。第三，大力實施高校教師黨支部書記“雙帶頭人”工程，把思想政治素質(zhì)好、黨務工作能力好、學術科研能力強的骨干教師選任為教師黨支部書記，分層分類對教師黨支部書記開展培訓，使“雙帶頭人”明黨務、精業(yè)務，成為黨的教育事業(yè)的中間骨干力量，切實推動學院各項事業(yè)科學發(fā)展。

民主管理監(jiān)督。首先，必須增強教職工和學生參與院系治理的認同感。充分調(diào)動師生參與學院治理的積極性，依法保障師生參與民主治理的合法權益。集中民智辦大事，為民服務辦實事，充分發(fā)揮二級教代會對學院中長期發(fā)展規(guī)劃，規(guī)章制度的制定及修訂，師資隊伍建設、教育教學管理和勞資分配等重大事項的決策作用；加強對學生黨團組織、學生會、研究生會和社團組織工作的指導，廣泛征求學生群體對治院辦學的意見和建議，確保所有涉及師生切身利益的重大事項，必須經(jīng)由教職工代表大會、學生代表大會討論通過方可執(zhí)行。第二，進一步完善監(jiān)督機制，加強信息公開。構(gòu)建紀委監(jiān)管、制度約束、群眾監(jiān)督的多維監(jiān)督體系。學院紀委承擔主體的監(jiān)督職能，通過有效的信息公開、投訴信訪渠道、民主生活會、座談會等方式，推進黨務公開、政務公開常態(tài)化。擴大師生的知情權、參與權和監(jiān)督權，真正知院情、參院政、督院務，做到有權必有責、用權必擔責，學院治理充分透明，確保學院治理權力在陽光下運行。