張茂聰 董 倩

(1.山東師范大學教育政策與管理研究中心,山東 濟南 250014;2.山東師范大學公共管理學院,山東 濟南 250014)

針對我國校外培訓(xùn)市場存在的突出問題，2021年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步減輕義務(wù)教育階段學生作業(yè)負擔和校外培訓(xùn)負擔的意見》(以下簡稱“雙減”政策)，提出“全面規(guī)范校外培訓(xùn)機構(gòu)”的政策要求，明確應(yīng)當“堅持政府主導(dǎo)、多方聯(lián)動，強化政府統(tǒng)籌，落實部門職責”?！半p減”政策實施已有一年，各地政府在中央領(lǐng)導(dǎo)下積極推進校外培訓(xùn)治理，并已取得階段性成效。數(shù)據(jù)顯示，義務(wù)教育階段線下學科類培訓(xùn)機構(gòu)的壓減率已高達92.14%，線上校外培訓(xùn)機構(gòu)的壓減率也達到87.07%，“營轉(zhuǎn)非”“備改審”工作也已全部完成。但從各地排查實際情況來看，由于綜合監(jiān)管機制較為薄弱，學科類“隱形變異”違規(guī)培訓(xùn)、非學科類培訓(xùn)惡意漲價等衍生問題層出不窮，鞏固治理成果、深化治理成效的任務(wù)依然艱巨。與此同時，隨著“雙減”政策的推進與落實，政府強制權(quán)威作用逐漸受限、單一主體的缺陷日益凸顯，亟須重新定義校外培訓(xùn)市場治理中的政府角色。本文著眼于元治理視域，系統(tǒng)闡述校外培訓(xùn)市場治理中的政府責任，探討政府與其他治理主體之間的相互作用與關(guān)系，試圖建構(gòu)“一核多元”政府主導(dǎo)型的校外培訓(xùn)市場治理責任系統(tǒng)，以期增強政府責任的主導(dǎo)效能、營造健康的教育生態(tài)、實現(xiàn)家校社共進育人的可持續(xù)發(fā)展。

一、元治理視域下校外培訓(xùn)市場治理的政府責任界定

由于我國仍是政府主導(dǎo)型社會，市場經(jīng)濟還不夠完善，公民社會還未完全建立，我國校外培訓(xùn)市場治理依然會受政府與社會(市場)“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)的影響。在這類結(jié)構(gòu)尚未完全解體的當下，元治理是我國校外培訓(xùn)市場治理的不二選擇，而政府在其中承擔著“一核主導(dǎo)、多元協(xié)同”的特殊責任。

(一)元治理的內(nèi)涵與遷移

元治理是對治理的治理，是對不同形式治理的協(xié)調(diào)。不同于一般治理強調(diào)政府分權(quán)與社會自治，元治理明確保證政府在治理制度中的影響力、指揮力和控制力。在元治理中，政府置于國家治理的中心地位，“保留政府自身對治理機制開啟、關(guān)閉、調(diào)整和另行建制的權(quán)力”(王詩宗，2008)[1]，實現(xiàn)元治的同時保障自治，克服多元共治必然會引發(fā)的誰來負責的問題，更好地為多元共治保駕護航。

政府之所以能夠作為元治理者，發(fā)揮其在社會治理中的重要作用，是由政府的權(quán)威地位、政治影響力、組織職權(quán)以及所擁有的政策文件、財政出入、數(shù)據(jù)信息等行政資源所決定的。除政府擁有的各類特殊資源，元治理對政府責任的認定，還體現(xiàn)在政府的治理手段、關(guān)系處理上。與傳統(tǒng)官僚制的治理方式不同，元治理雖然強調(diào)政府在治理網(wǎng)絡(luò)中的首要位置，但并非進行直接命令與強制控制，而是優(yōu)先使用間接的、柔性的治理手段(孫珠峰、胡近，2016)[2]。政府對治理失靈及時糾偏，尤其在處理主體間目標沖突、責任不清與效率低下等關(guān)系問題時，更像是杰索普所說的“同輩中的長者”，既與其他治理主體保持平等，又在多元共治中發(fā)揮主導(dǎo)作用?？傊?，在元治理理論中，政府不僅主導(dǎo)、制定社會治理規(guī)則，還能與其他社會力量保持充分的信息交換、協(xié)商合作，并通過執(zhí)行其平衡器功能以有效避免主體沖突、維護協(xié)作效能。

元治理理論對于明確政府角色定位、深化校外培訓(xùn)市場治理具有重要的理論意義與實踐意義。在校外培訓(xùn)市場治理中，政府作為治理的發(fā)起者，既是治理行動的權(quán)威參與者，還統(tǒng)領(lǐng)治理系統(tǒng)功能的整體發(fā)揮，有責任激發(fā)并平衡市場部門、社會組織以及普通公眾等主體參與治理的自主性與協(xié)調(diào)性。由此，對于校外培訓(xùn)市場的治理要以政府責任為主導(dǎo)，通過行使法制建設(shè)、能力建設(shè)、獎懲激勵及服務(wù)供給等職權(quán)，解決好政府組織內(nèi)部的沖突與合作以實現(xiàn)內(nèi)部元治理，同時處理好政府與市場部門、社會組織、普通公眾之間的沖突與合作以實現(xiàn)外部元治理，構(gòu)建起“一核主導(dǎo)、多元協(xié)同”的新型共治關(guān)系，促使“雙減”政策朝向預(yù)定目標邁進。

(二)校外培訓(xùn)市場治理的政府責任界定

現(xiàn)有研究立于多元主體對校外培訓(xùn)市場治理展開討論，但最終都會指向政府這一治理主體，回答同一問題——政府在校外培訓(xùn)市場治理中應(yīng)當承擔何種責任。校外培訓(xùn)機構(gòu)自治并不意味著政府責任的削弱與退出，反而強化了政府責任(宋海生、薛海平，2018)[3]。與此同時，社會組織參與校外培訓(xùn)市場治理，離不開政府的制度保障與資源支持，尤其是行政資源(方芳、李劍萍，2021)[4]。另外，政府有權(quán)力、有責任協(xié)調(diào)各方努力，不僅要完善校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管機制(楊婷、黃文貴，2020)[5]，更要以公共性為導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)價值、主體和制度三個層面的協(xié)同共治(張茂聰?shù)龋?022)[6]。元治理視域下，政府在校外培訓(xùn)市場治理的核心地位不可取代，強調(diào)政府主導(dǎo)下的上下互動和協(xié)同治理。從目前看，政府不僅是校外培訓(xùn)市場公益屬性的維護者和多元治理體系的構(gòu)建者，而且應(yīng)是培訓(xùn)機構(gòu)參與校外培訓(xùn)市場治理的扶持者、社會組織參與的支持者和社會公眾參與的引導(dǎo)者。

1.校外培訓(xùn)市場多元治理體系的構(gòu)建者

政府之所以成為校外培訓(xùn)市場元治理的責任主體，是由校外培訓(xùn)的公共產(chǎn)品屬性和政府的公共性所決定的(孫苗苗，2021)[7]。政府不僅要維護校外培訓(xùn)市場競爭的合法性與公平性，更要保障以教育為代表的社會公共利益的公平正義性，維護好校外培訓(xùn)市場的公益屬性，激發(fā)基礎(chǔ)教育的革新動力和辦學活力。這就要求，政府應(yīng)以一種服務(wù)型的教育管理模式，身兼裁判者與服務(wù)者雙重職能，推動政府元治理責任的有效發(fā)揮。借助裁判者之“領(lǐng)”，政府在制度安排、規(guī)劃引導(dǎo)中組織市場、社會領(lǐng)域主體的自治與共治，起到“提領(lǐng)而頓，百毛皆順”的效果。另外，作為服務(wù)者，政府從監(jiān)督反饋、職責糾偏出發(fā)，有序開展校外培訓(xùn)市場治理的協(xié)調(diào)與監(jiān)管工作，從而成為校外培訓(xùn)市場多元治理體系的構(gòu)建者。由此，作為主導(dǎo)者政府的責任明確應(yīng)首當其沖，政府不僅要做劃槳者，而且要做總舵手，在多元共治中發(fā)揮一種不同于過去的新主導(dǎo)作用。

2.培訓(xùn)機構(gòu)自治參與的扶持者

培訓(xùn)機構(gòu)作為校外培訓(xùn)市場的治理對象，也是不可忽視的治理主體，旨在實現(xiàn)有效自治。自治指治理主體在一定治理結(jié)構(gòu)中依據(jù)治理規(guī)則、自主意識進行自組織治理，自內(nèi)而外地促使法治有序、德治有效(侯宏偉、馬培衢，2018)[8]。校外培訓(xùn)的自治單元是一個責任集合體，要求在微觀個體層面提高自治成效的同時，實現(xiàn)培訓(xùn)產(chǎn)品或服務(wù)在宏觀層面供給與需求的動態(tài)平衡。然而，長期的計劃體制使市場發(fā)育相對不成熟，導(dǎo)致我國市場組織的自主管理、自主發(fā)展能力相對較弱。由此，政府行政權(quán)力介入培訓(xùn)機構(gòu)有其必要性和合法性，同時還應(yīng)秉持最大程度的保障和規(guī)范精神，鼓勵與扶持培訓(xùn)機構(gòu)提高自治能力與水平，以有效統(tǒng)一治理目標與利益、提高治理活動的可持續(xù)性，最終推動其向優(yōu)質(zhì)培訓(xùn)機構(gòu)的方向轉(zhuǎn)化與發(fā)展(王軍，2017)[9]。因此，政府成為培訓(xùn)機構(gòu)參與校外培訓(xùn)市場治理的積極扶持者。

3.社會組織自主參與的支持者

作為除政府部門和私人部門外的第三方部門，社會組織在教育治理中亦可大有作為，是校外培訓(xùn)市場治理的中堅力量(褚宏啟，2014)[10]。但社會組織也會因偏離公共利益宗旨而失靈，這就需要政府嚴格開展資質(zhì)審查、審計監(jiān)督、評估反饋。與此同時，就目前我國“強政府、小社會”的政社關(guān)系，社會組織的資質(zhì)認定、經(jīng)費來源、發(fā)展空間等都需要政府支持，尤其是在教育類社會組織發(fā)展并不完善的當下。反觀教育類社會組織，若想提高自身參與教育治理的能力，必須要與政府進行良性合作，為校外培訓(xùn)市場治理提供專業(yè)支持并銜接配合。相應(yīng)的，政府應(yīng)尊重教育類社會組織的獨立性與專業(yè)性，保持其規(guī)范發(fā)展與積極培育相一致，充分發(fā)揮政府與社會組織合力。因此，政府有著不可替代的社會功能，應(yīng)成為社會組織參與校外培訓(xùn)市場治理的支持者。

4.社會公眾自愿參與的引導(dǎo)者

由于校外培訓(xùn)市場治理是一項社會公共事務(wù)，公眾參與治理的自主性與積極性會極大地影響治理成效。其中，家庭方面的外在強制力是影響學生參加校外培訓(xùn)最主要的因素(袁倩、肖偉顏，2016)[11]，有關(guān)社會輿論的不良走向催生校外培訓(xùn)“陽奉陰違”等負面效應(yīng)。政府引導(dǎo)社會公眾協(xié)同互補，首先需要調(diào)動家長群體的積極性，家長的理解與配合是校外培訓(xùn)機構(gòu)治理政策執(zhí)行到位的重要支撐。然而，在校外培訓(xùn)市場治理中，家長既是治理的直接受益者，又是治理的隱性抗拒者，不少家長選擇幫助違規(guī)培訓(xùn)機構(gòu)逃避政府監(jiān)管(張薇，2020)[12]。但當面對培訓(xùn)機構(gòu)的違規(guī)違約行為時，家長的權(quán)利受到侵害卻只能求助于政府。因此，政府應(yīng)當通過制度安排、組織統(tǒng)籌與宣傳指導(dǎo)等，全方位培育家長健康育兒觀念、科學辨析能力與理性消費行為，并對家長的監(jiān)督與反饋行為進行激發(fā)引導(dǎo)，共同營造陽光健康的校外培訓(xùn)市場治理的社會整體氛圍。

二、元治理視域下校外培訓(xùn)市場治理的政府責任現(xiàn)狀

校外培訓(xùn)市場的產(chǎn)生與發(fā)展源自社會需求，這就決定了政府規(guī)范其發(fā)展是必然要求?！半p減”政策實施以來，學科類校外培訓(xùn)市場治理取得卓越成效，但在治理層面未能突破政府治理的傳統(tǒng)桎梏，在治理精度、治理范圍和治理機制等方面還有待細致規(guī)劃和健全落實。依據(jù)元治理角色行為要求，全面分析政府內(nèi)部元治理中心責任的欠缺，以及政府在外部元治理中與市場部門、社會組織、民眾主體協(xié)同互補的不足，為實現(xiàn)校外培訓(xùn)分類管理的標本兼治、形成共建共治共享的校外培訓(xùn)市場治理格局提供了可能性。

(一)政府主導(dǎo)下的校外培訓(xùn)市場綜合治理有待深化

由于治理起步較晚、時間較短，政府在采取規(guī)范與控制的強力措施中，逐漸出現(xiàn)制度銜接不暢、執(zhí)行模糊分立及長效監(jiān)管欠佳等治理問題(薛二勇等，2022)[13]，推進校外培訓(xùn)市場在政府主導(dǎo)下的綜合治理迫在眉睫。

制度本地化屬性缺失與更新的相對滯后，極易造成制度銜接不暢。一般來說，地方政府作為中央制度的執(zhí)行主體，應(yīng)適應(yīng)社情民情、教育狀況和部門設(shè)置，制定實施校外培訓(xùn)市場治理的“本地化”意見。但實踐表明，不僅地方性制度與中央有關(guān)制度存在高度同質(zhì)性，地市級制度間也存在照搬照抄、相互借鑒的情況，制度本地化屬性缺失(倪亞紅等，2018)[14]。另外，由于校外培訓(xùn)市場“暗流涌動”，政府難以掌握即時信息對制度安排進行常態(tài)化更新，致使校外培訓(xùn)“上天(違規(guī)線上培訓(xùn))、入地(違規(guī)場所培訓(xùn))、穿馬甲(違規(guī)名義培訓(xùn))”等隱形變異行為的出現(xiàn)，背離了校外培訓(xùn)市場治理的育人初衷。

在校外培訓(xùn)市場的行政執(zhí)法過程中，部門協(xié)同機制流于表面，部分職責規(guī)定較為模糊。目前，以教育行政部門為主的部門協(xié)同機制僅局限于現(xiàn)場執(zhí)法，還未能將校外培訓(xùn)機構(gòu)的審批、監(jiān)管和處罰工作有效銜接，極大地制約了執(zhí)行部門間的合作互助與互督互查。另外，對比學科類校外培訓(xùn)機構(gòu)的審批規(guī)定，非學科類校外培訓(xùn)機構(gòu)的審批權(quán)限仍模糊不定。絕大部分省市均未正式明確非學科類校外培訓(xùn)機構(gòu)準入的行政審批主體和流程形式，僅有上海、溫州及長沙等地率先試行相應(yīng)的審批要求，根據(jù)機構(gòu)類別不同實行分類準入與部門聯(lián)合的審批機制，涵蓋教育、科技、體育及民政等多部門，其審批復(fù)雜性與執(zhí)行難度不言而喻，為政策落地、后續(xù)管理埋下風險與隱患。

監(jiān)管是制度落地的重要保證，常態(tài)化監(jiān)管是制度持續(xù)與深化的強力推手。校外培訓(xùn)的長效監(jiān)管機制作用欠佳，體現(xiàn)在平臺監(jiān)管不力、教育督導(dǎo)缺失兩方面。由“全國中小學校外培訓(xùn)機構(gòu)管理服務(wù)平臺”與“全國校外線上培訓(xùn)管理服務(wù)平臺”合二為一形成的“全國校外教育培訓(xùn)監(jiān)管與服務(wù)綜合平臺”，其“投訴舉報”的服務(wù)功能仍未啟用，“曝光臺”已近一年未有更新，監(jiān)管平臺未能起到監(jiān)督反饋的本體作用。另外，教育政策的落實到位需要諸多力量，教育督導(dǎo)部門的監(jiān)督與指導(dǎo)必不可少。目前，責任督學僅將中小學作為“責任田”，監(jiān)督指導(dǎo)中小學校的“雙減”成效，未涉及校外培訓(xùn)治理領(lǐng)域，未對校外培訓(xùn)機構(gòu)的教育教學工作提供專業(yè)化指導(dǎo)與服務(wù)。

(二)政府對培訓(xùn)機構(gòu)參與治理的扶持缺位

從學習型社會建設(shè)需求來看，校外培訓(xùn)機構(gòu)作為整個社會教育系統(tǒng)的一個有機組成部分，其自治參與所應(yīng)遵循的制度規(guī)則、秉持的行動意識以及主導(dǎo)的價值理念，還需要在政府的規(guī)范與扶持中予以明確并不斷發(fā)展。

校外培訓(xùn)機構(gòu)的合法地位還未明確，難以保證自治參與的規(guī)范有序?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出要“規(guī)范校外培訓(xùn)”以“推動基本公共教育均等化”，“更加注重學生愛國情懷、創(chuàng)新精神和健康人格培養(yǎng)”。但是，關(guān)于校外培訓(xùn)機構(gòu)的立法建設(shè)還處于缺位狀態(tài)，此時若對培養(yǎng)學生綜合素質(zhì)的非學科類培訓(xùn)機構(gòu)也一刀切，不符合“培養(yǎng)德智體美全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人”的教育目標(都曉，2022)[15]。

自治不是“單槍匹馬”，而是要秉持取長補短、相輔相成的行動意識。校外培訓(xùn)機構(gòu)與學校協(xié)同合作的內(nèi)容范圍狹窄、規(guī)范機制缺失，難以發(fā)揮自身優(yōu)勢以彌補學校教育不足，推動校外教育回歸社會主義方向。目前，“雙減”政策通過系統(tǒng)化舉措，統(tǒng)一讓學科教學和素質(zhì)教育回歸到中小學校，難免存在場所受限、師資不足、能力受限等問題。作為學校教育的有益補充，校外培訓(xùn)僅在部分學校的課后服務(wù)中以素質(zhì)類課程的形式被引入，其專業(yè)能力支撐和知識服務(wù)功能仍未得到正式的開發(fā)與利用(周洪宇、齊彥磊，2022)[16]。另外，大部分省市缺失培訓(xùn)機構(gòu)入校提供課后服務(wù)的準入和退出機制，有關(guān)機構(gòu)資質(zhì)規(guī)范、審核評估行為和各方權(quán)責關(guān)系等引進要求亟須完善，保障校外培訓(xùn)合法合理地彌補學校教育不足。

校外培訓(xùn)機構(gòu)的自治參與須以公共教育核心價值為主導(dǎo)，但校外培訓(xùn)治理加劇了薄弱學校與弱勢群體的資源劣勢，湮沒其公益性與志愿性。盡管“雙減”政策讓學科類校外培訓(xùn)市場大幅收縮，但校外培訓(xùn)對于薄弱學校學生的學業(yè)補償效應(yīng)也相應(yīng)降低，拉低學校的整體教育教學質(zhì)量，放大了薄弱學校的資源劣勢(余暉，2021)[17]。另外，隨著學科培訓(xùn)日益減少，高額私人家教逐漸有地下化發(fā)展的趨勢，不僅會放大高收入與低收入群體的教育差距，而且會擴大中小城市、城鄉(xiāng)之間的補習資源差距，帶來群體、區(qū)域和城鄉(xiāng)之間的新型補習鴻溝，這與機構(gòu)自治參與的“公益、開放、共享”核心價值背道而馳。

(三)政府對社會組織參與治理的支持有限

建立良好的社會治理格局，離不開社會組織的積極參與。在校外培訓(xùn)市場治理中，教育類社會組織既具社會組織的固有弊端，也深陷教育治理的特殊困境，主要體現(xiàn)在合法地位、參與規(guī)范與資源保障等方面。

社會組織參與校外培訓(xùn)機構(gòu)治理的合法地位有待加強，部分重要職能受限。在我國，多項制度規(guī)范已對社會組織參與教育事務(wù)奠定了法律基礎(chǔ)，但并未就社會組織參與培訓(xùn)機構(gòu)治理具體事務(wù)的標準、程序及保障措施進行明確規(guī)定，難以發(fā)揮社會組織的規(guī)范與自律作用。目前，校外培訓(xùn)市場監(jiān)管仍以行政監(jiān)管為主，教育類社會組織需得到教育部門的認可與委托才可介入，使得其專業(yè)性較強的監(jiān)測評估、咨詢建議等職能被忽視，實際上限制其獨立行走與創(chuàng)新發(fā)展。

除了外部合法性缺失，社會組織參與校外培訓(xùn)機構(gòu)治理的內(nèi)部專業(yè)性也受到一定質(zhì)疑，準入程序仍需規(guī)范。我國教育類社會組織及工作人員的資質(zhì)標準、操作規(guī)范并無細化要求，致使組織自身業(yè)務(wù)能力落后、自主籌資能力弱化、信息透明度較差(吳磊、馮暉，2017)[18]，只有少數(shù)參與校外培訓(xùn)市場的社會組織能夠獲得民政部的評級資格，社會口碑堪憂。另外，教育類社會組織參與校外培訓(xùn)機構(gòu)治理的準入程序并不完善，缺失對所委托社會組織的能力資源與評估質(zhì)量的嚴格核驗，引發(fā)政府與組織“委托—代理”關(guān)系的錯位混亂，為后續(xù)校外培訓(xùn)市場治理提供不當依據(jù)。

資源即動力。但因社會組織參與校外培訓(xùn)機構(gòu)治理的賦能資源缺口較大，共治動力不足。數(shù)據(jù)顯示，在近五年中，全國社會服務(wù)事業(yè)費逐年減少，中央財政轉(zhuǎn)移支付社會服務(wù)事業(yè)費占社會服務(wù)事業(yè)費的比重逐年下降(見表1)。除財政資源外，教育類社會組織與各地政府協(xié)同互動的方式途徑少，獲取外部支持的被動性強，推動內(nèi)部轉(zhuǎn)型的限制性大，只有極少省市通過成立培訓(xùn)協(xié)會引導(dǎo)培訓(xùn)機構(gòu)轉(zhuǎn)型發(fā)展。如作為全國首批校外培訓(xùn)機構(gòu)治理試點單位，上海市成立了校外培訓(xùn)機構(gòu)行業(yè)協(xié)會，依托教育、財務(wù)、法律等專業(yè)機構(gòu)力量，構(gòu)建形成社會共治機制。但在絕大多數(shù)省份，社會組織參與校外培訓(xùn)市場治理的程度和水平亟待提升，需要政府提供良性支持。

表1 2016-2020年社會服務(wù)事業(yè)費的數(shù)額及比重

(四)政府對社會公眾參與治理的引導(dǎo)不足

校外培訓(xùn)市場治理是一項系統(tǒng)性工程，是政府和教育系統(tǒng)內(nèi)外主體尋求共識、一致行動的持續(xù)性過程。然而，家庭教育缺失、家校社共育力量的失衡以及各類平臺功能的失效，對社會公眾參與治理行動的民主監(jiān)管意識與橋梁約束職能形成一定障礙。

教育政策具有雙面性，反向固化錯誤的教育理念，加劇家庭教育缺失的不利現(xiàn)狀。調(diào)查表明，由于“雙減”政策的實施可能會降低學生考試競爭力，讓部分家長對孩子的學業(yè)憂患感更加凸顯(寧本濤、楊柳，2022)[19]。對比之下，政策變遷僅是問題誘因，根本在于家長錯誤的教育理念以及家庭教育的缺失。大部分家長選擇校外培訓(xùn)的理由不外有三：“望子成龍”“望女成鳳”的過高期望；“別人學我們也學”的盲目攀比；“不進步就是落后”的不良焦慮，走入“沒有進步是因為培訓(xùn)不夠的邏輯盲區(qū)”(王紅、陳陟，2021)[20]。家長成為子女課余生活世界的“經(jīng)紀人”，規(guī)劃并奔波于各型各色的校外培訓(xùn)機構(gòu)，構(gòu)成了“忙碌而焦慮的家長”與“累并快樂的兒童”并行的一種流行的家長文化。

不僅是家庭資源錯置，社會資源也未得到充分利用，家校社育人共同體機制仍未完善，致使陷落“校內(nèi)減負、校外增負”治理困境。由于家長群體素質(zhì)能力的分層，現(xiàn)有家庭教育達不到“雙減”預(yù)計水平，家校共同體仍“殘缺不全”，甚至會割裂校內(nèi)校外教育、惡化整體教育環(huán)境。另外，隨著“雙減”工作循序漸進，課后服務(wù)質(zhì)量掣肘于學校各類資源的不足，使得課后時間變?yōu)樽鳂I(yè)時間、服務(wù)課程流于形式、教師深陷服務(wù)壓力(李廣海、李海龍，2022)[21]，特別是科普教育、體育鍛煉等素質(zhì)服務(wù)。除此之外，社會監(jiān)督和宣傳引導(dǎo)的形式與功能有待進一步挖掘。目前，“雙減”監(jiān)管缺少社會力量參與，多以學校匯報工作以及提交工作報告的形式完成(劉復(fù)興、董昕怡，2022)[22]，其中社會監(jiān)督隊伍難成氣候、媒體宣傳引導(dǎo)責任隱沒是影響社會參與失效的主要因素。

三、元治理視域下校外培訓(xùn)市場治理的政府責任優(yōu)化

目前，對于校外培訓(xùn)的監(jiān)督和治理主體主要是行政部門，行政部門執(zhí)法的行為方式有鮮明的剛性特點。與之相反，教育善治強調(diào)協(xié)商、民主與合作的價值元素，政府作為治理的發(fā)起者應(yīng)從行政型角色轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型角色，助推多元主體在教育治理中展現(xiàn)各自效用。依據(jù)元治理理論，政府充分尊重市場主體、社會組織和社會公眾等多元主體的治理效用，更要承擔起校外培訓(xùn)市場治理的中心責任，不斷推進多元博弈、協(xié)商共治、鼓勵自治，逐步形成政府整體統(tǒng)籌、部門多方聯(lián)動、家校社協(xié)同育人的校外培訓(xùn)市場“一核多元”治理格局。

(一)深化治理：統(tǒng)籌內(nèi)外創(chuàng)新以構(gòu)建政府主導(dǎo)下的系統(tǒng)化機制

目前，我國尚未建立規(guī)范校外培訓(xùn)市場的系統(tǒng)化機制，政府應(yīng)堅持“疏堵結(jié)合、分類引導(dǎo)”的治理思路，審視并完善治理的制度安排、執(zhí)行流程、監(jiān)管機制和多元合作，扮演好校外培訓(xùn)市場治理的裁判者與服務(wù)者。

從2018年《關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機構(gòu)發(fā)展的意見》到2022年《關(guān)于加強教育行政執(zhí)法深入推進校外培訓(xùn)綜合治理的意見》，國家立足不同層面逐步細化校外培訓(xùn)市場治理工作。地方政府應(yīng)結(jié)合當?shù)匦Ｍ馀嘤?xùn)的突出問題、特殊成因與治理現(xiàn)狀，凝練具備本土特色、實用性的校外培訓(xùn)市場治理方案(顧秀林、佘林茂，2020)[23]，避免出現(xiàn)中央政府強力“一刀切”和地方政府“照本宣科”等情況。另外，若要保證制度常態(tài)化更新，關(guān)鍵在于監(jiān)管盲點的系統(tǒng)排查與快速部署?，F(xiàn)行地方制度仍以“規(guī)范與控制”為導(dǎo)向，還需增加“規(guī)劃與預(yù)防”的力度。針對隱形變異培訓(xùn)、非學科類培訓(xùn)等新的培訓(xùn)熱，各地政府應(yīng)建立健全維穩(wěn)應(yīng)急處置機制，定期對這類潛在風險大、群眾反映強烈的突出問題開展系統(tǒng)調(diào)研、靈活部署方案，以此采取一系列問題指向明確的治理制度。

各地教育行政執(zhí)法應(yīng)正視立德樹人的制度初衷，在部門協(xié)同、權(quán)責劃分方面實現(xiàn)集體行動利益最大化。各級教育行政部門組織牽頭組織、協(xié)調(diào)聯(lián)動校外培訓(xùn)綜合執(zhí)法，創(chuàng)新上下級、同級間、跨地域的綜合執(zhí)法方式，健全“審批—監(jiān)管—處罰”銜接機制。就權(quán)責配置而言，為解決當下非學科類校外培訓(xùn)機構(gòu)審批權(quán)限的堵點問題，各地政府在賦予相關(guān)主管部門行政許可權(quán)的同時統(tǒng)籌審核審批協(xié)作機制，標準化設(shè)計一整套分類審批登記流程，推動校外培訓(xùn)分類管理真正落地。到2022年底，教育行政部門對校外培訓(xùn)監(jiān)管行政執(zhí)法制度基本建立，各級各有關(guān)部門之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制基本理順，執(zhí)法力量得到明顯加強，執(zhí)法質(zhì)量和效能大幅提高。

另外，長效化監(jiān)管機制能夠通過建立監(jiān)測體系、透明平臺監(jiān)管、嚴格督導(dǎo)問責，有力保障校外培訓(xùn)市場治理的順暢運轉(zhuǎn)與鞏固深化。校外培訓(xùn)市場監(jiān)測指標體系本身作為關(guān)鍵切入點，應(yīng)從機構(gòu)設(shè)立規(guī)范、運營合規(guī)、社會效應(yīng)三個層級予以預(yù)警、規(guī)范和引導(dǎo)(張茂聰、李玉真，2022)[24]。相較全國監(jiān)管平臺，部分省市校外培訓(xùn)監(jiān)管平臺已然實現(xiàn)信息查詢、檢查公示和網(wǎng)上投訴等監(jiān)管反饋功能，如江蘇省、浙江省金華市。其中金華市的“金信培”平臺，既能查詢機構(gòu)辦學資質(zhì)、信用等級、教師資質(zhì)等具體信息，還能實現(xiàn)自主購課、付費退費等全流程上鏈存證，有效融合監(jiān)管與服務(wù)的平臺功能。對于培訓(xùn)機構(gòu)違法違規(guī)行為，各地嚴格執(zhí)行《教育督導(dǎo)問責辦法》，組建專項督導(dǎo)員隊伍，探索建立相應(yīng)信息工作平臺，實現(xiàn)日常督導(dǎo)問責與交叉實地督查的常態(tài)化。

(二)尊重扶持：優(yōu)化激勵工具以發(fā)揮培訓(xùn)機構(gòu)育人功能

校外培訓(xùn)市場的失序現(xiàn)象并非光靠外部因素就能解決，還是要落腳于培訓(xùn)機構(gòu)自身的內(nèi)部治理。這就需要政府優(yōu)化內(nèi)外雙重激勵工具，以扶持促治理、以引導(dǎo)促發(fā)展，保障培訓(xùn)機構(gòu)育人功能的有效發(fā)揮。

首先，應(yīng)盡快制定并出臺有關(guān)校外培訓(xùn)機構(gòu)的法律法規(guī)，明確其合法地位與管理規(guī)定，打破功利性的應(yīng)試誤區(qū)，凸顯公益內(nèi)里的教育特性。面對校外培訓(xùn)機構(gòu)合法性缺失的問題，政府應(yīng)盡快出臺校外培訓(xùn)機構(gòu)管理條例，從法律層面賦予業(yè)務(wù)主管部門行政審批權(quán)限，明確“培訓(xùn)許可證”的審批類型和形式，進一步理清業(yè)務(wù)主管部門和登記管理部門的管理職責(藺海灃等，2022)[25]。校外培訓(xùn)機構(gòu)要認真對標“雙減”政策要求，積極從工具理性向價值理性轉(zhuǎn)變，摒棄應(yīng)試教育的急功近利，秉持公共教育的公益價值，開拓創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)精神，拓展領(lǐng)導(dǎo)力、抗挫折能力、團隊合作技能等培訓(xùn)的新領(lǐng)域。

其次，要強化培訓(xùn)機構(gòu)與中小學校的協(xié)同合作，延展雙方合作范圍，建立健全課后服務(wù)第三方機構(gòu)準入和退出機制。除了引入非學科類機構(gòu)的素質(zhì)類課程，教育部門還可以針對各地課后服務(wù)的普遍缺陷，以部分學校為“學培合作”改革試點，探索中小學校與培訓(xùn)機構(gòu)在“雙師課堂”、教材教具提供、教學方法引進，教師研修培訓(xùn)等合作領(lǐng)域的實踐模式，實現(xiàn)學校教育與校外培訓(xùn)的優(yōu)勢互補。更為關(guān)鍵的是，各省市要建立非學科類機構(gòu)入校提供課后服務(wù)的遴選、評估和退出機制，嚴格審核機構(gòu)和人員資質(zhì)、服務(wù)內(nèi)容、參與人員道德品質(zhì)和健康狀況等，適當引進資質(zhì)齊全、行為規(guī)范、信譽度高的非學科類機構(gòu)參與課后服務(wù)，有效滿足學生發(fā)展興趣特長等多樣化需求。

最后，要鼓勵與扶持培訓(xùn)機構(gòu)建構(gòu)教育公平性，做優(yōu)做強線上學習平臺，建立家教志愿服務(wù)機制，平衡校內(nèi)校外的課外補習資源。2022年3月28日，“國家中小學智慧教育平臺”已上線運行，在原有專題教育和課程教學兩個資源版塊基礎(chǔ)上，專門新增了課后服務(wù)版塊，進一步提高了教育教學質(zhì)量。但必須承認，部分大型培訓(xùn)機構(gòu)的線上課程資源具有較高的成熟度與趣味性，能夠彌補現(xiàn)有資源的框架搭建、內(nèi)容設(shè)計和畫質(zhì)音效等方面的不足。因此，可以向優(yōu)質(zhì)培訓(xùn)機構(gòu)購買高質(zhì)量課程充實平臺資源，加快課堂教學、課外輔導(dǎo)數(shù)字應(yīng)用場景建設(shè)，為更多農(nóng)村邊遠地區(qū)免費送去優(yōu)質(zhì)教育資源。此外，依托各級教育部門探索設(shè)立新樣態(tài)家教服務(wù)機構(gòu)，引導(dǎo)和鼓勵機構(gòu)組織志愿服務(wù)力量，倡導(dǎo)和增強企業(yè)的社會責任意識，充分保障弱勢群體的課后輔導(dǎo)權(quán)益。比如，上海市建立跨界公益互助機制，由被動的機構(gòu)停業(yè)應(yīng)對轉(zhuǎn)為主動地提前儲備公益資源，已形成超過14億元的公益互助課程庫，為弱勢群體提供課后補習的自主條件。

(三)保障支持：重視規(guī)范賦能以提升社會組織發(fā)展能力

“十四五”時期構(gòu)建基層社會治理新格局的任務(wù)與舉措之一，就是“發(fā)揮群團組織和社會組織在基層社會治理中的作用”。社會組織參與校外培訓(xùn)市場治理，需要政府從規(guī)范立法、登記管理以及資源賦能等方面予以重視和保障。

完善社會組織參與的法規(guī)制度，保障其合法性與獨立性?！皼]有法治，就沒有秩序和效率，善治就無從談起”(褚宏啟、賈繼娥，2014)[26]。對比其他發(fā)達國家的成果經(jīng)驗，我國社會組織參與校外培訓(xùn)市場治理仍處于新興階段。比如，日本、美國和韓國均已就“放學后”教育服務(wù)制定相應(yīng)政策法規(guī)與支持計劃，強化政府和非營利機構(gòu)的惠民性、公益性參與力量(馬早明、胡雅婷，2021)[27]。因此，政府有必要對社會組織參與校外培訓(xùn)市場治理的權(quán)利責任、標準程序、監(jiān)督獎懲等方面進行明確和細化。此外，教育主管部門要逐步創(chuàng)建新型的權(quán)威體系，將監(jiān)測評估、咨詢建議職能以合同或外包形式交予社會組織，深化管辦評分離的現(xiàn)代化治理(張茂聰?shù)龋?022)[28]。

嚴格社會組織的認證與準入，提升其規(guī)范性與公信力?！巴ㄏ蛘嬲齾⑴c的障礙是由行政過程本身造成的”(王巍、牛美麗，2009)[29]，在我國雙重管理體制下，民政部門和教育部門應(yīng)放寬教育類社會組織的登記管理制度，嚴格資質(zhì)要求、組織管理和操作行為等方面的認證標準與參與準則，高水平保障社會組織參與的基礎(chǔ)條件。另外，為避免政府轉(zhuǎn)移權(quán)力的潛在問題，政府應(yīng)建立健全社會組織參與的準入程序，研究構(gòu)建評估篩選機制，規(guī)范社會組織受委托的評估行為，增強其社會公信力。

豐富社會組織參與的賦能資源，引導(dǎo)其及時轉(zhuǎn)型與自主培育。資金是社會組織參與的動力之源。政府應(yīng)加大財政支持力度，并可以通過購買服務(wù)、委托中介等形式鼓勵和支持教育類社會組織參與校外培訓(xùn)市場治理。另外，賦權(quán)后的專業(yè)參與是協(xié)同共治的行動關(guān)鍵。政府應(yīng)將社會組織納入政策咨詢機制以反映校外培訓(xùn)市場的特定訴求；支持社會組織制定推廣反映行業(yè)規(guī)律和特色要求的合同示范文本；傳達先進理念并引導(dǎo)其適時轉(zhuǎn)型以提升職業(yè)化水平；督促其完善信息披露制度、品牌項目設(shè)計機制以規(guī)范內(nèi)部管理、提升籌資能力；組織培訓(xùn)交流、經(jīng)驗推廣活動以培育其自我評估與自主改進的專業(yè)能力，在一定程度上提示引導(dǎo)社會組織在校外培訓(xùn)市場治理中的有效參與自主發(fā)展。

(四)強化引導(dǎo)：豐富指導(dǎo)服務(wù)以推動社會場域積極協(xié)同

校外培訓(xùn)市場作為一個復(fù)雜場域，應(yīng)當由政府主導(dǎo)治理行動，同時推動家庭、學校、教育場館、社區(qū)等多元力量共擔責任，建構(gòu)社會化監(jiān)督制約的“雙減”秩序，營造協(xié)同育人的良好教育環(huán)境。

1.尊重家庭教育的基礎(chǔ)地位，細化法律規(guī)范、提供服務(wù)指導(dǎo)

自2022年1月1日起施行的《中華人民共和國家庭教育促進法》，雖就家庭教育相關(guān)主體進行責任界定，但大多采用“可以”“合理運用”“創(chuàng)造條件”等倡導(dǎo)性的方式手段，對于“父母或其他監(jiān)護人拒絕、怠于履行家庭教育責任，或者非法阻礙其他監(jiān)護人實施家庭教育的”，也只是要求“予以批評教育、勸誡制止”，缺乏一定的權(quán)威性、警示性與操作性。因此，政府有必要制訂相關(guān)實施條例與指導(dǎo)章程，繼續(xù)完善家庭教育參與的配套法規(guī)政策。此外，教育部門應(yīng)根據(jù)新修訂的全國家庭教育指導(dǎo)大綱，組織編寫符合本地實際的指導(dǎo)讀本，并統(tǒng)籌制定相應(yīng)指導(dǎo)服務(wù)工作規(guī)范與評估規(guī)范，辦好家長學?；蚓W(wǎng)上家庭教育指導(dǎo)平臺，推動社區(qū)家庭教育指導(dǎo)中心、服務(wù)站點建設(shè)。

2.繼續(xù)完善家校社共育機制，增強家?；印⒄仙鐣Y源

中小學校作為育人主陣地，各地政府應(yīng)指導(dǎo)學校加強家校溝通，通過宣傳解讀“雙減”政策、合理制定“雙減”家長責任清單、組織“雙減”主題家長會和教師家訪、開發(fā)家校共育指導(dǎo)手冊和課程、定期開展家校一體化親子團體活動，正面引導(dǎo)家長樹立健康教育理念，營造健康良好的教育氛圍。教育部2022年工作要點明確要“建立利用社會資源支持學校教育教學和課后服務(wù)有效機制”。各地應(yīng)積極探索學校教育與教育基地、專家資源、能工巧匠、社區(qū)服務(wù)等相結(jié)合的課后服務(wù)新模式。比如，浙江省臺州市推進“科普大篷車”進校園和“流動科技館”服務(wù)，全面服務(wù)學生6萬人次；四川省天府新區(qū)成立了全國首個體育教師共享中心，由政府主導(dǎo)，構(gòu)建以體育冠軍為引領(lǐng)、體育教師為主體、專業(yè)人才為特色的多元化師資隊伍；山東省濰坊市建立教育惠民服務(wù)區(qū)，創(chuàng)設(shè)社區(qū)教育服務(wù)崗，培育融合創(chuàng)新的家校社共育模式。

3.拓展社會監(jiān)督渠道，做強新媒體服務(wù)矩陣

除政界代表和專家學者外，適當擴大社會監(jiān)督隊伍規(guī)模，拓展參與人員領(lǐng)域分布，切實保障社會公眾在校外培訓(xùn)市場治理中的知情權(quán)、表達權(quán)與監(jiān)督權(quán)，營造全社會參與監(jiān)管并廣泛支持校外培訓(xùn)治理的良好氛圍。另外，各地教育部門強化網(wǎng)絡(luò)輿情管理，豐富宣傳引導(dǎo)、典型借鑒的信息形式，進一步完善“發(fā)布+公開+服務(wù)”平臺，保障社會公眾在線反饋、辦事服務(wù)的可用性與便捷性，幫助社會大眾領(lǐng)會“雙減”政策的本質(zhì)及減負理念的內(nèi)涵。

四、小結(jié)

2022年《政府工作報告》指出，要“推進社會治理共建共治共享”，探索構(gòu)建“一核多元”的政府主導(dǎo)型社會治理模式。社會公共事務(wù)本身的復(fù)雜性和綜合性，使得政府難以單獨實現(xiàn)校外培訓(xùn)市場治理的重任。因而，應(yīng)充分發(fā)揮私人部門、社會組織以及普通公眾等多元主體作用，這是完善校外培訓(xùn)市場多元共治體系的內(nèi)在要求。然而，由于政府的公共性、校外培訓(xùn)的教育公益性決定了政府應(yīng)當承擔起校外培訓(xùn)市場元治理的中心責任。在發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時，政府應(yīng)保證多元主體的獨立性與合作治理的協(xié)調(diào)性，引導(dǎo)和支持部門多方聯(lián)動、家校社協(xié)同育人，推動有效市場和有為政府更好結(jié)合，最終實現(xiàn)校外培訓(xùn)市場的多元善治。