許明珠，溫剛

(中國清潔發(fā)展機(jī)制基金管理中心/財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心，北京 100032)

建立全方位的塑料污染治理體系，需要不斷地完善國際法律框架、提升相關(guān)技術(shù)水平和公眾綠色消費(fèi)意識(shí)。

1 推進(jìn)覆蓋塑料全生命周期的國際治理

1.1 盡快達(dá)成具有法律效力的國際協(xié)議

盡快達(dá)成控制塑料污染乃至塑料產(chǎn)品的國際協(xié)議，有利于形成全球共識(shí)并推動(dòng)建立塑料污染治理綜合體系。過去半個(gè)世紀(jì)間，國際社會(huì)逐步進(jìn)行了多方面的努力。如，2019 年在日內(nèi)瓦召開的《控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》(以下簡稱《公約》，1992 年5 月生效)締約方會(huì)議第十四次會(huì)議，對(duì)1989 年3 月通過的《公約》進(jìn)行修訂并通過了修正案(2021 年1 月生效)，從而就塑料廢棄物全球范圍管理機(jī)制達(dá)成協(xié)議，將塑料廢棄物納入一個(gè)具有法律約束力的框架，成為推進(jìn)全球防治塑料污染的重要里程碑。又如，國際海事組織(International Maritime Organization，IMO)曾通過若干關(guān)于防止向海洋傾倒廢棄物的國際協(xié)議，不斷強(qiáng)化關(guān)于塑料垃圾的約束管理。

既往的努力主要針對(duì)塑料廢棄物，但是塑料污染可以在生命周期的各個(gè)階段產(chǎn)生，國際社會(huì)迫切需要建立一個(gè)覆蓋塑料全生命周期的全球治理工具。為此，2017 年第三屆聯(lián)合國環(huán)境大會(huì)提出了全球應(yīng)對(duì)塑料污染的想法。經(jīng)多年磋商，2022 年第五屆聯(lián)合國環(huán)境大會(huì)通過了《終結(jié)塑料污染:制定具有國際法律約束力的協(xié)議》，決定建立一個(gè)政府間談判委員會(huì)，以到2024 年達(dá)成一項(xiàng)具有國際法律約束力的協(xié)議，內(nèi)容涉及塑料制品的整個(gè)生命周期，包括生產(chǎn)、設(shè)計(jì)、回收和處理等，以及加強(qiáng)技術(shù)獲取、能力建設(shè)和科學(xué)技術(shù)等方面的國際合作[1]。

1.2 加強(qiáng)塑料廢棄物跨境轉(zhuǎn)移管控

認(rèn)真履行《公約》，加強(qiáng)塑料廢物越境轉(zhuǎn)移管控，是各國應(yīng)盡的國際責(zé)任。尤其是發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，過去的通常做法是將塑料廢棄物簡單收集后出口到其他國家和地區(qū)，出口目的地往往是發(fā)展中國家和地區(qū)。為合理管控塑料廢棄物的跨境轉(zhuǎn)移，出口國應(yīng)當(dāng)確保接收國具備完善的處置利用基礎(chǔ)設(shè)施和條件，以避免產(chǎn)生二次污染，并在必要時(shí)對(duì)接收國提供資金、技術(shù)、管理、人才等方面的援助或支持。

我國于2017 年正式全面禁止洋垃圾入境，經(jīng)過4 年的努力，在2020 年底如期實(shí)現(xiàn)了固體廢物進(jìn)口清零的目標(biāo)。當(dāng)前，我國繼續(xù)嚴(yán)防洋垃圾走私和變相進(jìn)口洋垃圾，完善禁止洋垃圾進(jìn)口配套監(jiān)管制度，并加強(qiáng)固體廢物出口監(jiān)管，防止我國固體廢物出口造成進(jìn)口國環(huán)境污染。

1.3 建立符合國情的塑料治理體系

全球塑料污染問題的形成具有歷史累積特征和跨區(qū)域轉(zhuǎn)移特征，為有效治理塑料污染，迫切需要各個(gè)國家和地區(qū)在國際公約的框架下，根據(jù)本國國情，協(xié)同采取積極行動(dòng)。如，制定針對(duì)塑料污染治理的法律法規(guī)，引導(dǎo)和規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展和大眾消費(fèi)；建立完善的相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)塑料廢棄物收集處置和再生循環(huán)利用設(shè)施的建設(shè)；實(shí)施積極的財(cái)稅金融政策，激勵(lì)塑料產(chǎn)業(yè)全生命周期的技術(shù)創(chuàng)新。

我國作為世界上最大的發(fā)展中國家，高度重視塑料污染治理，率先簽署《公約》和有關(guān)國際協(xié)議，切實(shí)采取了一系列卓有成效的行動(dòng)[2]。如，2021 年發(fā)布的《“十四五”塑料污染治理行動(dòng)方案》提出，到2025 年，電商快件基本實(shí)現(xiàn)不再二次包裝，可循環(huán)快遞包裝應(yīng)用規(guī)模達(dá)到1000 萬個(gè)；地級(jí)及以上城市基本建立生活垃圾分類投放、收集、運(yùn)輸處理系統(tǒng)，塑料廢棄物收集轉(zhuǎn)運(yùn)效率大幅提高；全國城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒處理能力達(dá)到80 萬噸/日左右，塑料垃圾直接填埋量大幅減少；農(nóng)膜回收率達(dá)到85%。

2 發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)以促進(jìn)塑料產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步

2.1 促進(jìn)塑料產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步的主要途徑和前景

在生產(chǎn)工藝流程上，可做兩方面改進(jìn)。一是改進(jìn)和創(chuàng)新塑料原料，在減少有毒有害物質(zhì)的添加或使用高性能、毒性少的樹脂材料的基礎(chǔ)上，提升塑料性能以提升使用壽命和可回收性。二是在不改變石油為原料的產(chǎn)業(yè)前提下，通過優(yōu)化產(chǎn)品設(shè)計(jì)、提高工藝效率、減少生產(chǎn)能耗等方式減少開采運(yùn)輸和精煉制造環(huán)節(jié)產(chǎn)生的溫室氣體。

在處置廢棄物方式上，也可做兩方面的改進(jìn)。一是回收再生利用塑料，既避免碳流入環(huán)境，又減少了原料從開采到初加工過程中產(chǎn)生的溫室氣體。二是開展廢棄物的能源化利用，即對(duì)無法進(jìn)行材料化回收利用的廢棄物進(jìn)行焚燒發(fā)電，用以替代其他化石燃料，同時(shí)減少堆積量和填埋土地占用量。

發(fā)展可降解塑料雖曾成為一時(shí)的投資熱點(diǎn)，但還不能從根本解決塑料污染問題。如，可降解塑料可在一定條件下實(shí)現(xiàn)分解，也就意味著機(jī)械性能弱于常規(guī)塑料，只能用于生產(chǎn)一些性能要求不高的一次性制品。又如，目前常見的可降解塑料并不能自然降解，需要特定堆肥條件才能實(shí)現(xiàn)，而且如果沒有被回收，依然會(huì)對(duì)自然界造成危害[3]。

從歐美等國家和地區(qū)的實(shí)踐和政策導(dǎo)向來看，對(duì)塑料廢棄物進(jìn)行回收再生循環(huán)利用是主流發(fā)展方向，按回收1 噸廢塑料可節(jié)約3 噸原油的通常計(jì)算方法[4]，回收再生循環(huán)利用塑料可大量減少對(duì)石化原料的消耗，減少環(huán)境污染，減少精煉制造過程所產(chǎn)生的溫室氣體排放，還可從根本上提高經(jīng)濟(jì)效益。英國艾倫·麥克阿瑟基金會(huì)預(yù)測，從提高經(jīng)濟(jì)效益的角度看，到2040 年，塑料的回收再生循環(huán)利用每年可節(jié)省2000 億美元經(jīng)濟(jì)成本，還可創(chuàng)造70 萬個(gè)凈新增工作崗位[5]。

2.2 回收再生循環(huán)利用塑料的方式

按照歐洲塑料工業(yè)協(xié)會(huì)(Plastics Europe)的分類，塑料廢棄物主要通過四種方式實(shí)現(xiàn)回收再生利用[6]。第一種是機(jī)械回收，指在不顯著改變材料化學(xué)結(jié)構(gòu)的情況下，將塑料廢物加工成二次原料或產(chǎn)品。這是最普遍的物理回收形式，再生工藝非常成熟。原則上，所有類型的熱塑性塑料都可以機(jī)械回收，如，苯二甲酸乙二醇酯(PET)和高密度聚乙烯(HDPE)等塑料，它們通常用于制作軟飲料瓶或容器。第二種是化學(xué)再生，包括了一系列改變塑料廢棄物化學(xué)結(jié)構(gòu)的技術(shù)，通過把構(gòu)成塑料的長烴鏈分解和用作新化學(xué)反應(yīng)的原料，生產(chǎn)新的回收塑料和其他化學(xué)品。第三種是溶解回收，作為一種凈化過程，混合塑料廢棄物中的聚合物選擇性地溶解在溶劑中，與其他成分分離，并以純凈物形式回收，而不改變其化學(xué)性質(zhì)。這種技術(shù)已有一些工業(yè)應(yīng)用實(shí)例，如，將聚氯乙烯(PVC)、聚苯乙烯(PS)、尼龍(PA)或聚丙烯(PP)從混合的多材料廢物中分離出來。第四種是有機(jī)回收，指在堆肥等好氧條件或沼氣生產(chǎn)等厭氧條件下，對(duì)可生物降解的塑料廢物進(jìn)行受控微生物處理，適用于在微生物作用下可轉(zhuǎn)化為穩(wěn)定有機(jī)殘留物、二氧化碳、甲烷和水的特定聚合物。

關(guān)于塑料的化學(xué)再生利用，科技人員還在不斷進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新。如，美國加州大學(xué)伯克利分校開發(fā)出一種“升級(jí)回收”塑料的工藝，可將廢棄塑料變成更有價(jià)值的黏合劑；華盛頓州立大學(xué)正在研發(fā)新的技術(shù)，將塑料轉(zhuǎn)化為航空燃料和其他有價(jià)值產(chǎn)品的原料。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021 年，在歐盟27 個(gè)成員國以及英國、挪威和瑞士，塑料生產(chǎn)商計(jì)劃對(duì)化學(xué)再生利用技術(shù)進(jìn)行大量投資，投資額將從2025 年的26 億歐元逐年提升至2030 年的72 億歐元[7]。

2.3 循環(huán)再利用塑料的現(xiàn)狀、前景和政策發(fā)展

當(dāng)前全球?qū)⑺芰蠌U棄物回收作為原材料再生利用的比例不高，以2019 年為例，歐盟28 成員國(當(dāng)時(shí)英國還未脫歐)以及挪威和瑞士共產(chǎn)生2910 萬噸塑料廢棄物，其中回收946 萬噸，材料化回收率為32.5%；同年美國產(chǎn)生3568 萬噸塑料廢棄物，其中回收309 萬噸，材料化回收率為8.66%。同年我國塑料廢棄物回收再生利用的比例為30%，接近歐盟水平。

根據(jù)聯(lián)合國網(wǎng)站發(fā)布的預(yù)測數(shù)據(jù)，如果全球共同努力，到2040 年，可將排入海洋的塑料量減少80%以上，將原生塑料①原生塑料(Virgin plastic)是與再生塑料(regrind plastic)相對(duì)的概念，即直接從新原料第一次生產(chǎn)出來。再生塑料則是指通過預(yù)處理、熔融造粒、改性等物理或化學(xué)的方法對(duì)廢舊塑料進(jìn)行加工處理后重新得到的塑料原料，是對(duì)塑料的再次利用。產(chǎn)量減少55%，為各國政府節(jié)省700 億美元，溫室氣體排放量減少25%[1]。

由于以循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為引導(dǎo)的回收再生利用塑料具有較好的環(huán)境和社會(huì)效益以及較高的經(jīng)濟(jì)效益，許多國家和地區(qū)積極制定相關(guān)政策，并通過設(shè)立行動(dòng)目標(biāo)，減少一次性塑料使用和加大塑料廢棄物的分類回收和處理力度(見表1)，尤其是提高塑料的回收利用率和再生塑料的使用比例。

表1 部分主要國家和地區(qū)的塑料回收利用目標(biāo)

在各國和地區(qū)政策的約束和引導(dǎo)下，很多國際知名品牌商已在相繼響應(yīng)，宣布將在其產(chǎn)品中增加使用再生塑料。英國艾倫·麥克阿瑟基金會(huì)與聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(United Nations Environment Programme，UNEP)聯(lián)合發(fā)布的“新塑料經(jīng)濟(jì)全球承諾”第三份年度進(jìn)展報(bào)告即2021 年度進(jìn)展報(bào)告披露，目前超過1000 家機(jī)構(gòu)加入了這一倡議，其中，所有加入的品牌和零售商承諾，到2025 年，其包裝中的新生塑料比例相較2018 年將減少19%，此外，全球63 家品牌和零售商設(shè)定了自己的塑料回收目標(biāo)[5]。如，某一知名企業(yè)在其“無廢世界”計(jì)劃中宣布，到2025 年將使用100%的可回收包裝材料，到2030 年使用50%的回收材料來制作瓶罐[8]。

2.4 我國促進(jìn)塑料循環(huán)再生利用的政策和實(shí)施成效

我國于20 世紀(jì)90 年代末頒布《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》，2005 年開展廢塑料循環(huán)利用試點(diǎn)示范建設(shè)項(xiàng)目，2009 年實(shí)施《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，2020年發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的意見》，2021 年印發(fā)《“十四五”塑料污染治理行動(dòng)方案》，法律約束日益嚴(yán)格，塑料污染的治理體系日益清晰，成效也日趨明顯。

我國還利用財(cái)稅政策引導(dǎo)和激勵(lì)企業(yè)兼顧環(huán)境效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，為相關(guān)產(chǎn)業(yè)的完善成熟發(fā)揮了積極的促進(jìn)作用。如，對(duì)塑料廢棄物再生循環(huán)利用項(xiàng)目和生活垃圾收集與焚燒項(xiàng)目的建設(shè)給予適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼；對(duì)利用塑料垃圾等生活垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)生的電力給予價(jià)格補(bǔ)貼；《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》對(duì)再生塑料給予較大額度的增值稅即征即退優(yōu)惠政策；《資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》減輕相關(guān)企業(yè)的所得稅繳納額度；近年來快速發(fā)展的快遞行業(yè)在綠色轉(zhuǎn)型中如涉及減塑創(chuàng)新，可在“研發(fā)費(fèi)用”科目加計(jì)扣除，享受稅收優(yōu)惠政策。

在各項(xiàng)政策的引導(dǎo)下，我國已建起覆蓋廣泛、規(guī)模龐大的塑料廢棄物回收體系和再生利用體系，近年來實(shí)現(xiàn)了本國塑料廢棄物100%本土利用。2011—2020 年期間，我國累計(jì)實(shí)現(xiàn)1.7 億噸各類廢塑料的材料化回收利用，相當(dāng)于累計(jì)減少了5.1 億噸原油消耗、0.9 億噸固體廢物排放、6120 萬噸二氧化碳當(dāng)量溫室氣體排放。此外，1992—2018 年期間，我國還累計(jì)處置利用來自歐盟、美國等其他國家和地區(qū)的1.06 億噸塑料廢棄物，并將其轉(zhuǎn)化為再生塑料原料[9]。

3 倡導(dǎo)綠色生活消費(fèi)方式以減少塑料需求

3.1 通過倡導(dǎo)綠色生活方式引導(dǎo)減少塑料消費(fèi)和生產(chǎn)

在流通消費(fèi)環(huán)節(jié)，采取綠色生活方式可顯著減少對(duì)塑料的消費(fèi)需求，進(jìn)而從根源減少塑料制品的產(chǎn)生。如，使用紙質(zhì)或布質(zhì)購物袋替代一次性塑料袋，使用其他的塑料替代產(chǎn)品，減少過度塑料包裝和多次塑料包裝，重復(fù)利用塑料制品，回收再利用塑料制品，等等。

近年來，餐飲行業(yè)在推廣不使用不可降解一次性塑料吸管，賓館酒店行業(yè)在推廣不主動(dòng)提供一次性塑料用品，快遞行業(yè)在推廣減少使用不可降解塑料袋和編織袋，等等，這些已經(jīng)逐漸成為綠色生活、綠色消費(fèi)的新風(fēng)尚、新共識(shí)。如，2022 年4 月22 日第53 個(gè)世界地球日之際，國家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局等單位聯(lián)合倡議公共機(jī)構(gòu)帶頭停止使用一次性塑料制品，用“減塑”給地球“減負(fù)”。

3.2 通過實(shí)施具體的綠色生活消費(fèi)政策引導(dǎo)消費(fèi)習(xí)慣

為有效減少塑料污染，可針對(duì)人們?nèi)粘Ｉ畹囊恍┓矫?，制定?shí)施具體的引導(dǎo)綠色生活消費(fèi)政策，例如推廣減少一次性塑料袋的使用。UNEP 和世界資源研究所(World Resources Institute，WRI)聯(lián)合發(fā)布《應(yīng)對(duì)塑料污染:“一次性塑料制品”監(jiān)管措施指南》，試圖幫助立法者和政策制定者通過制定政策法規(guī)，減少一次性塑料制品的生產(chǎn)和使用，推廣塑料替代產(chǎn)品，改進(jìn)廢物管理系統(tǒng)，加大循環(huán)利用或回收一次性塑料制品力度，以減少海洋塑料垃圾及全球塑料污染[10]。至2021 年，全球已有近100 個(gè)國家和地區(qū)出臺(tái)了控制或者禁止一次性不可降解塑料制品的相關(guān)政策和規(guī)定[11]。歐盟在限制一次性使用塑料的方面走在全球前列，截至2020 年底，歐盟中已有23 個(gè)成員國進(jìn)行了相關(guān)立法或采取了其他行動(dòng)[12]。

我國從2000 年以來陸續(xù)發(fā)布《關(guān)于立即停止生產(chǎn)一次性發(fā)泡塑料餐具的緊急通知》《關(guān)于限制生產(chǎn)銷售使用塑料購物袋的通知》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的意見》等一系列政策，促進(jìn)從源頭減量。通過政策引導(dǎo)，近年來，前往商超購物自帶布質(zhì)購物袋、差旅住宿自帶牙刷梳子、辦公區(qū)自帶重復(fù)利用餐具等已經(jīng)逐漸為公眾所知和接受，開始成為人們的日常習(xí)慣?！丁笆奈濉彼芰衔廴局卫硇袆?dòng)方案》進(jìn)一步要求通過持續(xù)推進(jìn)一次性塑料制品使用減量、科學(xué)穩(wěn)妥推廣塑料替代產(chǎn)品等舉措，繼續(xù)推動(dòng)塑料生產(chǎn)和使用源頭減量以及全生命周期污染綜合管理。