楊彬權(quán) 蘇 琳

(西北政法大學(xué)行政法學(xué)院，陜西 西安 710063)

隨著Web2.0、云計(jì)算、人工智能等新一代信息技術(shù)的迅猛發(fā)展和廣泛應(yīng)用，大數(shù)據(jù)如水銀瀉地，2012年《紐約時(shí)報(bào)》刊文宣告“大數(shù)據(jù)時(shí)代已經(jīng)到來(lái)”。為迎接大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)和俄羅斯等主要大國(guó)紛紛制定大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，以圖迅速搶占大數(shù)據(jù)領(lǐng)域的制高點(diǎn)和發(fā)言權(quán)。2015年8月，中國(guó)國(guó)務(wù)院出臺(tái)《大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，首次從國(guó)家層面上明確提出大數(shù)據(jù)發(fā)展的目標(biāo)規(guī)劃。《“十三五”國(guó)家戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》明確提出“支持大數(shù)據(jù)關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化，在重點(diǎn)領(lǐng)域開展大數(shù)據(jù)示范應(yīng)用，實(shí)施國(guó)家信息安全專項(xiàng)，促進(jìn)大數(shù)據(jù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)健康快速發(fā)展”。盡管我們處于大數(shù)據(jù)時(shí)代的前夕，但大數(shù)據(jù)的影響力“將席卷學(xué)術(shù)界、商界和政府部門，任何領(lǐng)域都無(wú)法置身事外”。[1]在法治政府建設(shè)領(lǐng)域，大數(shù)據(jù)已經(jīng)或?qū)⒊蔀橹袊?guó)政府依法行政，推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的發(fā)動(dòng)機(jī)。但大數(shù)據(jù)在對(duì)政府依法行政和法治政府建設(shè)提供大好發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)，也對(duì)政府依法行政提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。認(rèn)真分析大數(shù)據(jù)對(duì)依法行政的機(jī)遇與面對(duì)的挑戰(zhàn)，提出可行性的應(yīng)對(duì)方案，對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政和法治政府建設(shè)彌足珍貴。

一、大數(shù)據(jù)時(shí)代政府依法行政的機(jī)遇

(一)大數(shù)據(jù)有利于行政決策的科學(xué)化和民主化

在我國(guó)，行政決策是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行憲法、法律，發(fā)揮行政管理職能做出的處理國(guó)家公共事務(wù)的決定。它是國(guó)家行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政管理活動(dòng)的首要環(huán)節(jié)，在某種意義上來(lái)說(shuō)，它決定行政管理活動(dòng)的成敗。歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)反復(fù)昭示，決策的失誤是最大的失誤，是源頭上的失誤，一般而言，它比執(zhí)行失誤具有更大的危害性。[2]改革開放以來(lái)，我國(guó)先后頒布《行政訴訟法》《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》等法律，但基本上都是對(duì)具體行政行為進(jìn)行規(guī)制，對(duì)其他抽象行政行為和行政決策缺乏有效約束和規(guī)范，導(dǎo)致個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部把決斷誤認(rèn)為武斷，結(jié)果決策失誤、勞民傷財(cái)。為此，有學(xué)者主張國(guó)家應(yīng)抓緊制定行政程序法和行政決策程序條例，明確要求行政行為、行政決策非經(jīng)正當(dāng)法律程序(如舉行聽證會(huì)、論證會(huì)、審議會(huì)，組織公開討論、辯論等)，不得通過(guò)和實(shí)施。[3]然而行政決策即使通過(guò)行政程序法或行政決策程序條例之門，僅能保證行政決策的法治化，尚不能完全確保行政決策的科學(xué)化和民主化。

大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)為行政決策的科學(xué)化和民主化帶來(lái)了契機(jī)。大數(shù)據(jù)時(shí)代的信息收集、分析和儲(chǔ)備為科學(xué)決策提供了條件和可能，大數(shù)據(jù)技術(shù)數(shù)據(jù)提取、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)挖掘等核心技術(shù)為決策事項(xiàng)的關(guān)聯(lián)性分析、類聚分析提供了技術(shù)支撐，豐富了政府決策時(shí)予以參考和衡量的數(shù)據(jù)材料，使得政府決策的基礎(chǔ)從少量的“樣本數(shù)據(jù)”轉(zhuǎn)變?yōu)楹Ａ康摹叭w數(shù)據(jù)”。政府樹立大數(shù)據(jù)意識(shí)，促進(jìn)相關(guān)數(shù)據(jù)完全共享，更多地依賴數(shù)據(jù)進(jìn)行決策，可以實(shí)現(xiàn)從以有限個(gè)案為基礎(chǔ)向“用數(shù)據(jù)說(shuō)話”轉(zhuǎn)變的全新決策。[4]在決策實(shí)施過(guò)程中，由于大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠?qū)崟r(shí)記錄和保存政策執(zhí)行過(guò)程中的詳細(xì)情況和有關(guān)數(shù)據(jù)，從而為決策的調(diào)整和校對(duì)提供了相對(duì)客觀的相關(guān)數(shù)據(jù)和資料，確保行政決策目標(biāo)的順利達(dá)成。又由于行政決策所依靠的數(shù)據(jù)和資料主要來(lái)自社會(huì)各個(gè)群體，是一種民意的表達(dá)和聚合，因此，大數(shù)據(jù)不僅確保了行政決策的科學(xué)性，也保障了其具有的廣泛民主性。

(二)大數(shù)據(jù)有利于監(jiān)督和制約行政權(quán)的濫用

任何公權(quán)力都是一把“雙刃劍”，用得好，能夠改善公共福祉和提高人民生活；用得不好，輕則人民受損，重者危及江山社稷。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，為保障公民權(quán)利和社會(huì)秩序安定，必須借用大數(shù)據(jù)技術(shù)加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督與制約，通過(guò)對(duì)權(quán)力者權(quán)力足跡的收集、共享和挖掘分析，從而預(yù)防和控制行政權(quán)的濫用。具體來(lái)說(shuō)，第一步的數(shù)據(jù)收集是記錄單點(diǎn)的權(quán)力行為；第二步的數(shù)據(jù)共享就是要試圖把單點(diǎn)的權(quán)力行為連成線；第三步的數(shù)據(jù)分析使權(quán)力行為由點(diǎn)成線，由線成圖，清晰化，可視化，讓權(quán)力接受監(jiān)督和制約。[5]貴州省實(shí)施的“數(shù)據(jù)鐵籠”就是數(shù)據(jù)控權(quán)的一個(gè)典型寫照?！皵?shù)據(jù)鐵籠”，是通過(guò)大數(shù)據(jù)融合分析實(shí)現(xiàn)權(quán)力有效監(jiān)督的機(jī)制，是運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)完整記錄權(quán)力運(yùn)行的全過(guò)程，并通過(guò)云平臺(tái)的數(shù)據(jù)匯集和應(yīng)用功能，編織制約權(quán)力的籠子。[6]它以權(quán)力數(shù)據(jù)化為基本原則，通過(guò)對(duì)權(quán)力運(yùn)行中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)進(jìn)行全程記錄、融合分析、尋找異常，挖掘分析出各類不作為、亂作為及腐敗行為的概率和蛛絲馬跡，變?nèi)斯けO(jiān)督為數(shù)據(jù)監(jiān)督、事后監(jiān)督為過(guò)程監(jiān)督、個(gè)體監(jiān)督為整體監(jiān)督，推動(dòng)權(quán)力“不能腐”。特別重要的是，“數(shù)據(jù)鐵籠”使履職軌跡留痕留印，既有利于提高責(zé)任意識(shí)、壓實(shí)責(zé)任內(nèi)容，還能有效防止責(zé)任主體履職虛化和責(zé)任“空轉(zhuǎn)”。[7]“數(shù)據(jù)鐵籠”壓縮了自由裁量權(quán)，克服了行政權(quán)力在“人治”中的“泛化”，是促使行政權(quán)力走向法治化的“催化劑”，更是一場(chǎng)管理理念和方法的深刻變革。[8]

(三)大數(shù)據(jù)有利于提高行政效益

效率或效益在一般意義上是指：從一個(gè)既定的投入量中獲得最大的產(chǎn)出，即以最少的資源消耗取得同樣多的效果，或以同樣的資源消耗取得最大的效果。[9]“效率是行政所追求的目的，低效率的行政不是良好的行政?！盵10]“良好行政之內(nèi)涵，不僅為依法行政而已，更包括有效率地執(zhí)行行政任務(wù)?！盵11]更有學(xué)者認(rèn)為，“行政效率是行政權(quán)的生命。”[12]行政效率無(wú)論是立法效率，抑或執(zhí)法效率是多方面元素共同作用的結(jié)果，不僅取決于行政立法和行政執(zhí)法裝備的先進(jìn)程度、執(zhí)法人員的素質(zhì)，更取決于對(duì)行政執(zhí)法事項(xiàng)和執(zhí)法對(duì)象涉及的信息的搜集、分析和了解程度。行政機(jī)關(guān)在做出行政行為的過(guò)程中對(duì)行政行為涉及的相關(guān)信息數(shù)據(jù)了解得越透徹，決策失誤就越少，行政行為的針對(duì)性就越強(qiáng)，行政成本就會(huì)降低，行政效率就會(huì)相應(yīng)有所提高。根據(jù)麥肯錫的報(bào)告，大數(shù)據(jù)技術(shù)可為歐盟23個(gè)最大的政府公共部門管理活動(dòng)的成本提供15%～20%的下降空間，在未來(lái)10年，每年創(chuàng)造1500億～3000億歐元的價(jià)值，并將公共部門的預(yù)計(jì)效率提高0.5個(gè)百分點(diǎn)。貴州省公安廳利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，打造“貴州交警云”，通過(guò)“云儲(chǔ)存”“云計(jì)算”“云服務(wù)”技術(shù)，對(duì)海量的交通信息進(jìn)行采集、梳理、整合、挖掘、研判，將數(shù)據(jù)深度引用與基層工作聯(lián)系起來(lái)，提升了行政效率。

(四)大數(shù)據(jù)能夠更加有效地預(yù)防官員腐敗

腐敗是權(quán)力的伴生頑疾，有效防治腐敗是依法行政，建設(shè)法治政府的必然要求。大數(shù)據(jù)技術(shù)在反腐進(jìn)程中的運(yùn)用，形成了大數(shù)據(jù)反腐這一極具發(fā)展?jié)摿Φ姆锤Ｊ?。大?shù)據(jù)反腐是以社會(huì)和國(guó)家為主體主動(dòng)建構(gòu)的利用大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督和預(yù)測(cè)，促使政府行為透明化、公開化的一種新型反腐運(yùn)行模式。從信息流的角度來(lái)看，大數(shù)據(jù)反腐的核心是以大數(shù)據(jù)技術(shù)為基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，其本質(zhì)是運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)涉腐信息進(jìn)行全方位收集、深度挖掘、流程重構(gòu)和信息聚合，克服信息不對(duì)稱的弊端，實(shí)現(xiàn)公權(quán)力運(yùn)行的全域感知，揭示腐敗活動(dòng)規(guī)律并進(jìn)行預(yù)測(cè)，從而架構(gòu)起一個(gè)更加深入和開放的公共治理平臺(tái)。[13]通過(guò)這個(gè)平臺(tái)，能夠集中大量的數(shù)據(jù)信息，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)和行為的追溯，發(fā)現(xiàn)腐敗的蛛絲馬跡和規(guī)律，實(shí)現(xiàn)有效反腐。例如，哈爾濱市紀(jì)委利用大數(shù)據(jù)技術(shù)通過(guò)定點(diǎn)分析、集中研判問(wèn)題線索，對(duì)嚴(yán)重違紀(jì)的電視臺(tái)副臺(tái)長(zhǎng)王某給予“雙開”處理并移送司法機(jī)關(guān)，并于2017年4月建立了黨員、公職人員基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，并協(xié)調(diào)公檢法等部門建立了黨員、公職人員違法犯罪的數(shù)據(jù)信息庫(kù)。經(jīng)過(guò)兩庫(kù)的認(rèn)真比對(duì)，及時(shí)排查出存在違法犯罪行為但未給予政紀(jì)處理的工作人員1929人。[14]再例如，審計(jì)部門工作人員將社保數(shù)據(jù)導(dǎo)入審計(jì)軟件，并把養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)放記錄與公安部門登記的死亡人員數(shù)據(jù)進(jìn)行比較，發(fā)現(xiàn)有100 多個(gè)登記死亡的人員還在繼續(xù)領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)，有的賬戶在保險(xiǎn)人已經(jīng)死亡六七年后還在領(lǐng)保險(xiǎn)。最終把侵吞2323.66萬(wàn)元養(yǎng)老金的碩鼠——內(nèi)蒙古呼和浩特鐵路局社保處財(cái)務(wù)科原科長(zhǎng)王玉文揪了出來(lái)。[15]

“大數(shù)據(jù)就是照妖鏡、顯微鏡”，[16]可以讓一切貪腐行為和違法行為無(wú)所遁形，使得行政人員“不敢腐、不能腐、不想腐”成為現(xiàn)實(shí)，為促進(jìn)行政機(jī)關(guān)及其公職人員依法行政起到了積極的預(yù)防保障作用。

(五)大數(shù)據(jù)有助于行政執(zhí)法模式的轉(zhuǎn)型

行政執(zhí)法模式即行政執(zhí)法的形態(tài)、模型、模式或類型，指在理論或?qū)崉?wù)上對(duì)行政執(zhí)法行為的內(nèi)容和程序都已形成固定的、共同的、典型特征的執(zhí)法行為體系。行政執(zhí)法模式的形塑既與國(guó)家的行政執(zhí)法體制密切相關(guān)，也與國(guó)家的行政執(zhí)法技術(shù)水平有關(guān)。大數(shù)據(jù)技術(shù)將我們帶入大數(shù)據(jù)時(shí)代的同時(shí)，也使行政違法行為的方式、路徑等發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，在數(shù)字世界里，我們都會(huì)留下電子“腳印”或“指紋”。[17]我們正處于一種不斷變化卻日趨緊密的被監(jiān)視狀態(tài)中，事實(shí)上，現(xiàn)在我們的一舉一動(dòng)都能在某個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)中找到線索。[18]傳統(tǒng)的行政執(zhí)法模式已難以適應(yīng)行政違法行為數(shù)據(jù)化的現(xiàn)實(shí)需要，應(yīng)該隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)進(jìn)行重大革新，大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)行政執(zhí)法模式就是這種重大革新的產(chǎn)物。

“大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)行政執(zhí)法模式”是建立在大數(shù)據(jù)和云計(jì)算平臺(tái)基礎(chǔ)上，以海量數(shù)據(jù)和大數(shù)據(jù)分析及預(yù)測(cè)手段來(lái)證明違法行為或事實(shí)或預(yù)測(cè)違法事件，從而推進(jìn)行政執(zhí)法活動(dòng)順利實(shí)施的一種現(xiàn)代化行政執(zhí)法模式，是傳統(tǒng)行政執(zhí)法模式的升級(jí)換代和轉(zhuǎn)型。大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)行政執(zhí)法模式不再追求行政執(zhí)法的因果分析，注重執(zhí)法事件的相關(guān)分析，從大量的信息源頭及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)法案件，預(yù)防行政違法事態(tài)的出現(xiàn)和發(fā)生。大數(shù)據(jù)已經(jīng)使行政執(zhí)法模式發(fā)生根本性變革，利用大數(shù)據(jù)提升行政執(zhí)法能力，推進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政是未來(lái)政府治理的發(fā)展方向，是“政府治理向現(xiàn)代化發(fā)展的指明燈?！盵19]

二、大數(shù)據(jù)時(shí)代政府依法行政的挑戰(zhàn)

大數(shù)據(jù)時(shí)代為全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府創(chuàng)造了新的機(jī)遇和“驅(qū)動(dòng)力”的同時(shí)，也給全面推進(jìn)依法行政帶來(lái)了現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)。

(一)政府官員和行政執(zhí)法人員缺乏大數(shù)據(jù)思維意識(shí)

大數(shù)據(jù)思維意識(shí)就是以數(shù)據(jù)為出發(fā)點(diǎn)，追求數(shù)據(jù)的特定價(jià)值為目標(biāo)，按照數(shù)據(jù)邏輯和數(shù)據(jù)規(guī)律思考問(wèn)題的思維模式。具有這種思維意識(shí)的人認(rèn)為公開的數(shù)據(jù)一旦處理得當(dāng)就能為千百萬(wàn)人急需解決的問(wèn)題提供答案。[20]雖然中國(guó)是互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)大國(guó)，[21]也不缺乏可供收集的數(shù)據(jù)和收集數(shù)據(jù)的手段，但是缺乏收集數(shù)據(jù)的思維意識(shí)。[22]目前，在中國(guó)依法行政，建設(shè)法治政府的過(guò)程中，政府官員和行政執(zhí)法人員普遍缺乏大數(shù)據(jù)思維，不會(huì)運(yùn)用大數(shù)據(jù)做出行政決策和行政執(zhí)法決定，不會(huì)利用大數(shù)據(jù)推進(jìn)依法行政、評(píng)估執(zhí)法績(jī)效、回饋意見。政府官員和行政執(zhí)法人員大數(shù)據(jù)思維意識(shí)的普遍缺乏，對(duì)于以大數(shù)據(jù)為抓手推進(jìn)依法行政，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化和法治政府的基本建成是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。

(二)政府大數(shù)據(jù)開放與共享不到位

沒有大數(shù)據(jù)的存在，再先進(jìn)的算力和再?gòu)?qiáng)大的算法也發(fā)揮不了作用。同時(shí)，僅僅有大數(shù)據(jù)的存在也不行，還需要各部門、各單位之間的數(shù)據(jù)可以共享和互通。[23]“政府開放數(shù)據(jù)、實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享是政府深化治理的重要抓手?！盵24]2009年以來(lái)，美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)Data.gov全面開放了涵蓋農(nóng)業(yè)、醫(yī)療、交通、教育、金融等50個(gè)領(lǐng)域的超過(guò)38萬(wàn)項(xiàng)原始數(shù)據(jù)。2013年，日本政府制定了新ICT戰(zhàn)略，提出實(shí)現(xiàn)行政信息完全開放共享。截至2014年3月，70個(gè)國(guó)家和地區(qū)已經(jīng)推進(jìn)了政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享。雖說(shuō)在信息化時(shí)代，政府掌握著80%以上的數(shù)據(jù)，是數(shù)據(jù)時(shí)代的財(cái)富擁有者，政府作為政務(wù)信息的采集者、管理者和占有者。[25]但在我國(guó)“由于各部門間的獨(dú)立運(yùn)作和內(nèi)部體制的差異性，導(dǎo)致其在數(shù)據(jù)庫(kù)建構(gòu)和運(yùn)行的過(guò)程中，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，各部門和單位的信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)資源均由自身監(jiān)管和操作，相互之間在硬件平臺(tái)、操作系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)協(xié)議、數(shù)據(jù)庫(kù)類型、語(yǔ)義表示等多方面均存在巨大的差異，進(jìn)而形成了一個(gè)個(gè)的‘信息孤島’，以致不能做到互通有無(wú)和資源共享，嚴(yán)重阻礙了……相關(guān)數(shù)據(jù)的共享和流通，造成數(shù)據(jù)資源的極大浪費(fèi)。”[26]有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，在國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的三千多個(gè)政府?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)中，真正流通起來(lái)被利用的不足10%。[27]另外，政府部門堅(jiān)守分享信息就是分享權(quán)力，就是削弱權(quán)力的意識(shí)，進(jìn)而在政府部門數(shù)據(jù)應(yīng)用中衍生出數(shù)據(jù)保護(hù)主義，并導(dǎo)致數(shù)據(jù)整合和共享的局面難以形成。即使政府開放信息，也不是底層的、原始的數(shù)據(jù)，而是經(jīng)過(guò)加工和分析的信息，也即非原始的數(shù)據(jù)。[28]

近年來(lái)，雖說(shuō)我國(guó)政府已積極采取多種措施推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享，但開放共享程度與世界其他發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)相比仍有很大差距。世界互聯(lián)網(wǎng)基金會(huì)2016年度報(bào)告顯示，在評(píng)價(jià)的92個(gè)國(guó)家和地區(qū)中，英國(guó)的開放政府?dāng)?shù)據(jù)水平最高，美國(guó)、法國(guó)、加拿大、丹麥緊隨其后。歐美國(guó)家在榜單中總體居前，其次則是亞太地區(qū)。亞洲國(guó)家中，韓國(guó)的排名最高，居第8位，其后為日本(第15位)、新加坡(第24位)、以色列(第29位)。中國(guó)排名第55，排名比上一次下降了9位。[29]由此可見，我國(guó)的政府?dāng)?shù)據(jù)開放任重而道遠(yuǎn)。如何開放政府?dāng)?shù)據(jù)，使之共享于行政機(jī)關(guān)、社會(huì)和大眾，是推動(dòng)大數(shù)據(jù)發(fā)展的第一道檻，同時(shí)也是推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府的一道難關(guān)。

(三)政府大數(shù)據(jù)執(zhí)法侵犯當(dāng)事人權(quán)利

作為一項(xiàng)科學(xué)技術(shù)，大數(shù)據(jù)在給我們帶來(lái)巨大的價(jià)值潛力的同時(shí)，還會(huì)帶來(lái)更多的威脅、不安等不利影響。大數(shù)據(jù)的不利影響并不是大數(shù)據(jù)本身的缺陷，而是我們?yōu)E用大數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)所導(dǎo)致的結(jié)果。[20]207政府利用大數(shù)據(jù)執(zhí)法雖然可以有效預(yù)防違法行為，降低執(zhí)法成本，提高執(zhí)法效率，但也會(huì)由于數(shù)據(jù)搜集的以偏概全、違法資料輸入的不完整，導(dǎo)致對(duì)部分公民的偏見或歧視，特別是行政機(jī)關(guān)運(yùn)用大數(shù)據(jù)或人工智能作出行政決定時(shí)對(duì)數(shù)據(jù)收集、匯總，以及原始碼和演算法的不公開，使得當(dāng)事人無(wú)法監(jiān)督其正確性、合理性，完全呈現(xiàn)出一副“無(wú)知之幕”之圖像，使得當(dāng)事人無(wú)法進(jìn)行程序法上的抗辯，對(duì)當(dāng)事人的行政程序權(quán)利造成了不合理的傷害。

三、大數(shù)據(jù)時(shí)代政府依法行政的應(yīng)對(duì)方略

(一)行政人員要樹立大數(shù)據(jù)思維意識(shí)

李克強(qiáng)曾說(shuō)：“傳統(tǒng)的行政管理方式在當(dāng)今時(shí)代已經(jīng)不起多大作用了，以前靠紅頭文件和政府權(quán)威就能辦的事現(xiàn)在必須依靠大數(shù)據(jù)這樣現(xiàn)代化的方式來(lái)解決。”然而，行政人員的觀念和思維意識(shí)不變，即使手握大數(shù)據(jù)利器，也往往是一事無(wú)成。政府部門作為依法行政的主體，相比較于其他群體和個(gè)人，更應(yīng)該樹立大數(shù)據(jù)思維意識(shí)，形成“用數(shù)據(jù)說(shuō)話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的數(shù)據(jù)治理生態(tài)局面。

要樹立大數(shù)據(jù)思維意識(shí)，行政人員首先需要轉(zhuǎn)換傳統(tǒng)思維模式，加速推進(jìn)自身大數(shù)據(jù)意識(shí)的培養(yǎng)和數(shù)據(jù)處理能力的提升，將自己從傳統(tǒng)的行政執(zhí)法依靠的經(jīng)驗(yàn)、直覺思維模式轉(zhuǎn)變到利用數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)執(zhí)法的思維模式。其次，在政府對(duì)大數(shù)據(jù)的治理進(jìn)程中，加強(qiáng)樹立大數(shù)據(jù)治理的思維觀念和意識(shí)，加強(qiáng)在政府部門內(nèi)部宣傳的力度和深度，促進(jìn)大數(shù)據(jù)相關(guān)理論知識(shí)的推廣和普及，尤其是政府部門的“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)干部，他們作為政府部門的決策者和領(lǐng)導(dǎo)者更應(yīng)該具有利用大數(shù)據(jù)治理的意識(shí)和能力。最后，派遣行政人員到大數(shù)據(jù)公司學(xué)習(xí)大數(shù)據(jù)應(yīng)用的先進(jìn)技術(shù)，了解大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)作過(guò)程、功能和在各行各業(yè)的具體應(yīng)用及發(fā)展，以此提高和培養(yǎng)公務(wù)人員對(duì)大數(shù)據(jù)的意識(shí)和興趣。

(二)開放與共享政府?dāng)?shù)據(jù)資源和信息

唯有開放數(shù)據(jù)，才能共享數(shù)據(jù)，才能實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的價(jià)值和作用。政府做到數(shù)據(jù)開放，應(yīng)該采取以下措施確保政府?dāng)?shù)據(jù)資源的開放共享。

第一，建立綜合的數(shù)據(jù)信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息開放共享。綜合的數(shù)據(jù)信息平臺(tái)是政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的前提和基礎(chǔ)，構(gòu)建這一平臺(tái)應(yīng)該實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，最大程度開放與共享政府?dāng)?shù)據(jù)，對(duì)此可以參照貴州省大數(shù)據(jù)綜合平臺(tái)建設(shè)的基本規(guī)定和相關(guān)要求。貴州省于2016年1月15日通過(guò)的《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用條例》明確規(guī)定：“公共機(jī)構(gòu)已建、在建信息平臺(tái)和信息系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)依法實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，不得新建孤立的信息平臺(tái)和信息系統(tǒng)、設(shè)置妨礙互聯(lián)互通技術(shù)壁壘。”《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用條例》還規(guī)定，全省統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺(tái)匯集、儲(chǔ)存、共享、開放全省公共數(shù)據(jù)及其他數(shù)據(jù)。在數(shù)據(jù)共享方面，貴州省貴陽(yáng)市于2017年5月1日出臺(tái)了《貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》，明確行政機(jī)關(guān)通過(guò)政府?dāng)?shù)據(jù)開放目錄，源源不斷地向社會(huì)開放政府?dāng)?shù)據(jù)，讓老百姓從平臺(tái)直接調(diào)取需要的數(shù)據(jù)，達(dá)到有法規(guī)保障前提下的數(shù)據(jù)信息公開化，從而最大限度地為提供政府?dāng)?shù)據(jù)、增進(jìn)社會(huì)福祉“讓利”。蕪湖市弋江區(qū)委副書記王永輝認(rèn)為，當(dāng)所有信息都能夠在一個(gè)系統(tǒng)平臺(tái)內(nèi)查詢到時(shí)，就等于將各個(gè)環(huán)節(jié)的權(quán)力進(jìn)行公開，能夠有效地規(guī)范權(quán)力運(yùn)行?；诖髷?shù)據(jù)的信息公開，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，是政府進(jìn)一步依法行政的助推劑。[4]107

第二，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，整合數(shù)據(jù)，完善開放目錄。“數(shù)據(jù)增值的關(guān)鍵在于整合”[22]350，數(shù)據(jù)整合是將海量數(shù)據(jù)合成高質(zhì)量的數(shù)據(jù)資源的過(guò)程，有效的數(shù)據(jù)整合是數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)應(yīng)用的前提。當(dāng)前，地方政府的數(shù)據(jù)整合主要面臨數(shù)據(jù)碎片、數(shù)據(jù)割據(jù)和數(shù)據(jù)孤島等困境。一方面，龐雜的數(shù)據(jù)供給使得政府?dāng)?shù)據(jù)碎片化，大大增加數(shù)據(jù)整合的復(fù)雜性。隨著數(shù)據(jù)量從TB級(jí)躍升到PB、EB級(jí)別，數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)從以結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)為主轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)化、半結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化多樣共存，數(shù)據(jù)形式變得復(fù)雜多樣，傳統(tǒng)紙質(zhì)的文本信息和數(shù)字化的電子文檔、視頻文件、多媒體數(shù)據(jù)等并存。政府擁有的數(shù)據(jù)量雖然龐大，但缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)使其“格式化”，只能散落成數(shù)據(jù)碎片，影響價(jià)值發(fā)揮。另一方面，政府?dāng)?shù)據(jù)的非標(biāo)準(zhǔn)化導(dǎo)致難以實(shí)現(xiàn)兼容、共享。因此，制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，整合格式不同的結(jié)構(gòu)化、非結(jié)構(gòu)化和半結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)，編排數(shù)據(jù)開放目錄，才能做到數(shù)據(jù)的開放和共享。

第三，厘清責(zé)任，強(qiáng)化考核和監(jiān)督。政府部門不開放數(shù)據(jù)，不共享數(shù)據(jù)，除技術(shù)、行政管理體制等方面的原因外，更多還是對(duì)政府大數(shù)據(jù)的開放和共享心存疑慮?！叭绻_放的數(shù)據(jù)引起泄密事件、社會(huì)波動(dòng)或其他政治事件，數(shù)據(jù)所有方需要承擔(dān)責(zé)任。而不開放數(shù)據(jù)的一方，也沒有對(duì)他們的懲罰機(jī)制。這就導(dǎo)致數(shù)據(jù)開放方產(chǎn)生顧慮，不開放或是晚點(diǎn)開放，也不會(huì)主動(dòng)去開放”。[24]因此，必須理清開放數(shù)據(jù)的政府部門、使用數(shù)據(jù)的政府部門以及不開放數(shù)據(jù)的政府部門之間因開放和使用政府?dāng)?shù)據(jù)過(guò)程中引起不利后果的責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題。提供數(shù)據(jù)開放的部門應(yīng)該遵循“誰(shuí)開放，誰(shuí)負(fù)責(zé)”原則，對(duì)開放數(shù)據(jù)的完整性、準(zhǔn)確性、時(shí)效性和可用性負(fù)責(zé)，并確保提供的信息與本部門掌握的信息一致；使用數(shù)據(jù)的部門應(yīng)該遵循“誰(shuí)使用、誰(shuí)負(fù)責(zé)”原則，按照特定的用途使用數(shù)據(jù)，不得以任何形式將數(shù)據(jù)提供給任何第三方，并要確保數(shù)據(jù)安全；開放數(shù)據(jù)是任何民主政府應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)，針對(duì)不開放數(shù)據(jù)的政府部門，負(fù)責(zé)政府?dāng)?shù)據(jù)信息監(jiān)督的工作部門應(yīng)該要嚴(yán)格追究相關(guān)責(zé)任人的行政責(zé)任。負(fù)責(zé)政府?dāng)?shù)據(jù)信息監(jiān)督的工作部門應(yīng)該定期或不定期對(duì)政府提交到統(tǒng)一信息平臺(tái)的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行抽查和評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果作為政府部門領(lǐng)導(dǎo)人和相關(guān)人員薪職晉升的主要依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于具有不及時(shí)向統(tǒng)一信息平臺(tái)提供數(shù)據(jù)、不編制數(shù)據(jù)開放目錄、提供虛假數(shù)據(jù)或不真實(shí)數(shù)據(jù)等行為的政府部門，信息平臺(tái)監(jiān)管單位應(yīng)該督促其限期改正或進(jìn)行行政約談，督促政府部門盡力實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開放和共享，發(fā)揮政府?dāng)?shù)據(jù)的應(yīng)用價(jià)值和潛在價(jià)值。

(三)加強(qiáng)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)執(zhí)法內(nèi)部行為的監(jiān)督和評(píng)估

為防止政府濫用大數(shù)據(jù)侵犯公民權(quán)利，從行政相對(duì)人權(quán)利保護(hù)的角度來(lái)說(shuō)，行政機(jī)關(guān)使用大數(shù)據(jù)或人工智能作出決定時(shí)，必須要向行政相對(duì)人公開資料、算法及原始碼等，便于行政相對(duì)人監(jiān)督，以便其行使行政程序上的抗辯權(quán)。但由于算法、原始碼等涉及高度專業(yè)性，并非一般公眾所能了解掌握，因此，行政機(jī)關(guān)用作決定的算法、程式等必須要得到由外部匿名的專家、執(zhí)法人員和電腦專家等組成的第三方科學(xué)評(píng)估，以檢查可信性與正確性。另外，建立有效的事后審查機(jī)制，應(yīng)涵蓋獨(dú)立的外部監(jiān)督委員會(huì)、檢視資料的搜集及分析、確認(rèn)系統(tǒng)是否考量了不當(dāng)審酌的因素、結(jié)果是否妥適或是否帶有偏見，以及人工智能系統(tǒng)運(yùn)作可信性及正確性。此外，也應(yīng)該設(shè)有相關(guān)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)及運(yùn)作方式，規(guī)范事后監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)作。當(dāng)事人應(yīng)有權(quán)檢視系統(tǒng)內(nèi)部，財(cái)產(chǎn)權(quán)或營(yíng)業(yè)秘密不能夠作為反對(duì)的理由。為了強(qiáng)化程序透明性的要求，執(zhí)法機(jī)關(guān)所使用的大數(shù)據(jù)系統(tǒng)也應(yīng)對(duì)社會(huì)大眾公開，受到外部的監(jiān)督。[30]

四、結(jié)語(yǔ)

大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)將給各行各業(yè)帶來(lái)巨大變革，大數(shù)據(jù)在法治政府建設(shè)領(lǐng)域的運(yùn)用具有巨大的發(fā)展前景，我國(guó)在行政立法、執(zhí)法和法律監(jiān)督方面也初步使用了大數(shù)據(jù)技術(shù)用來(lái)提高行政執(zhí)法的科學(xué)、效率和公平。但大數(shù)據(jù)作為一項(xiàng)全新的技術(shù)，我們還無(wú)法準(zhǔn)確把握它的規(guī)律，目前仍處于摸著石頭過(guò)河的探索階段。因此，我們應(yīng)正確面對(duì)大數(shù)據(jù)對(duì)依法行政的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，勇于提出應(yīng)對(duì)方略，以確保依法行政運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)都有強(qiáng)大的數(shù)據(jù)能力做支撐，從而形成“數(shù)據(jù)飛輪”效應(yīng)。我們完全有理由相信：大數(shù)據(jù)在法治政府建設(shè)過(guò)程中的作用會(huì)越來(lái)越大，在政府依法行政過(guò)程中的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、驅(qū)動(dòng)性地位也將愈發(fā)凸顯。我國(guó)政府治理體系和法治治理能力現(xiàn)代化建設(shè)也會(huì)因大數(shù)據(jù)的應(yīng)用而取得長(zhǎng)足進(jìn)步，大數(shù)據(jù)也必將成為推進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政、建設(shè)法治政府的有力抓手。