周明勤，曾慶忠，王 鵬，何居遠，李思惟

（中國南水北調集團有限公司，100036，北京）

水利工程建設傳統(tǒng)投融資方式是政府撥款與銀行貸款，而水利工程的典型特點是投資規(guī)模大、投資回收期限長，由于機制不活，吸引社會資本乏力，水利工程建設高度依賴政府投資。引江補漢工程是南水北調工程的后續(xù)水源工程，對于引江補漢工程建設資金的籌集，既要發(fā)揮政府在集中保障資金方面的作用，也要運用投融資改革解決建設資金問題，積極吸引企業(yè)和社會資本參與，合理利用新型政策工具，充分發(fā)揮中央和地方、政府與企業(yè)和市場主體市場機制有效結合的力量，形成多元化、多層次、多渠道投融資模式，為南水北調后續(xù)工程高質量發(fā)展提供堅實支撐。

一、一期工程投融資概況

南水北調工程是為優(yōu)化我國水資源配置、緩解北方地區(qū)嚴重缺水問題、保障我國經濟社會全面協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展而實施的一項具有重大戰(zhàn)略意義的特大型工程。南水北調東、中線一期工程自2014年12月12日全面通水以來，累計向北方調水超過565億m3，已惠及河南、河北、北京、天津、江蘇、安徽、山東7?。ㄖ陛犑校┭鼐€40多座大中城市和280多個縣市區(qū)，受益人口超過1.5億人，發(fā)揮了巨大的社會、經濟、生態(tài)效益，為全面建成小康社會、落實總書記提出的“江河戰(zhàn)略”、支撐重大國家戰(zhàn)略實施、建設美麗中國等作出了積極貢獻。

1.一期工程投融資主要做法

一期工程以政府投入為主，其中中央及地方政府投資占比80%以上，債務性資金占比20%以下。基于南水北調工程準公益性的特點、特殊地位和作用，按照公共投資占主導、“誰受益、誰投資”的原則，一期工程確立了多渠道籌集主體工程資金的政策和措施：一是國務院核定的東、中線一期工程總投資中，財政投入占比較大，通過國家重大水利工程建設基金、中央預算內資金、南水北調工程基金等渠道共同籌集資金，保障一期工程建設需求。二是通過金融市場籌集銀團貸款，將通過工程建成后水費收入償還本息。

2.一期工程投融資成功經驗

南水北調東、中線一期工程的實施，積累了實施重大跨流域調水工程投融資的寶貴經驗。一是堅持全國一盤棋。黨中央總攬全局，協(xié)調各方，通盤考慮優(yōu)化資源配置，局部服從全局，地方服從中央。二是集中力量辦大事。黨中央高度重視南水北調工程建設，舉全國之力規(guī)劃論證和組織實施。三是按照政府職能與企業(yè)職能清晰、事權與財權匹配以及“誰受益、誰投資”的投資分攤原則，合理劃分涉及水利的中央事權、中央和地方共同事權和地方事權，通過籌集國家重大水利工程建設基金和南水北調工程基金投入工程建設，充分調動中央和地方政府積極性。四是財政資金投入保障了工程資金需求，作為國家主導的工程優(yōu)先使用財政資金，不僅為通過金融市場籌集銀團貸款創(chuàng)造了基礎條件，也減少了工程建設期利息支出。五是一期工程投融資方式平抑了水價，使水價處于較低可接受水平，減輕了受水區(qū)地方政府的負擔，提高了受水區(qū)水量消納能力。

3.一期工程投融資模式存在的不足分析

一是一期工程市場化融資渠道較為單一，中央及地方政府投資占比較高，“兩手發(fā)力”不足，未充分利用市場化融資機制作用。后續(xù)工程投資規(guī)模及資金需求較大，對市場化融資要求高，需要充分發(fā)揮集團公司投融資主體作用，擴大股權融資和債權融資比例，用好市場這只手，謀劃吸引各類社會資本參與建設運營，建立多元化、多層次、多渠道的合理優(yōu)化的投融資機制。二是一期工程與地方政府權責未通過協(xié)議明確，未落實價格機制。后續(xù)工程應在工程設計完成后、開工建設前先行建立管理機制，通過與受水區(qū)地方政府簽訂供水協(xié)議，明確約定水量、水質及供水價格等邊界條件。三是一期工程成本管控機制不健全，后續(xù)工程需加強建設過程投資控制和項目全生命周期成本管控，進一步做好投資總額控制和經營管理體制機制完善工作，促進經濟效益不斷提升。

二、引江補漢工程對深化投融資改革的要求

1.指導思想

黨中央、國務院高度重視南水北調后續(xù)工程建設，對工程投融資提出明確要求。2014年3月14日，習近平總書記在中央財經領導小組第五次會議上，從全局和戰(zhàn)略的高度，對我國水安全問題發(fā)表重要講話，首次明確提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，賦予了新時期治水的新內涵、新要求、新任務。中國南水北調集團有限公司成立是南水北調工程建設的重要里程碑，是貫徹落實“兩手發(fā)力”的重要舉措。2021年5月14日，習近平總書記在推進南水北調后續(xù)工程高質量發(fā)展座談會發(fā)表重要講話。他強調，“南水北調工程事關戰(zhàn)略全局、事關長遠發(fā)展、事關人民福祉”“要堅持經濟合理，統(tǒng)籌工程投資和效益，加強多方案比選論證”。2019年11月18日，李克強總理在國務院南水北調后續(xù)工程工作會議上提出，推進南水北調后續(xù)工程等重大水利項目建設，要創(chuàng)新投融資、建設、運營、管理等機制，要用改革方法解決重大水利工程投融資問題。這都為后續(xù)工程投融資工作指明了方向。

2.政策要求

黨的十八大以來，黨中央、國務院不斷深化投融資體制改革，規(guī)范了政府投資項目的投融資模式，明確提出要更好發(fā)揮政府投資的引導和帶動作用，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用等改革要求。水利作為推進投融資體制改革的重要領域，要不斷深化水利投融資改革，建立健全多元化水利投融資機制。近期，一系列關于深化水利投融資改革的政策出臺，鼓勵探索創(chuàng)新，推進水利領域投資的多渠道籌措機制。

一是中央財經委員會第十一次會議強調，全面加強基礎設施建設，構建現代化基礎設施體系，要加強交通、能源、水利等網絡型基礎設施建設，把聯(lián)網、補網、強鏈作為建設的重點，著力提升網絡效益，加快構建國家水網主骨架和大動脈，推進重點水源、灌區(qū)、蓄滯洪區(qū)建設和現代化改造。

二是近期國務院常務會議決定，運用政策性、開發(fā)性金融工具，補充包括新型基礎設施在內的重大項目資本金，或為專項債項目資本金搭橋。通過政策性、開發(fā)性金融工具加大重大項目融資支持，有利于在堅持不搞大水漫灌、不超發(fā)貨幣條件下，既解決水利工程資本金需求，又可以引導金融機構發(fā)放中長期低成本配套貸款。

三是《國務院辦公廳關于進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》明確將水利基礎設施項目資產作為重點盤活領域，要求建立健全與投融資體制相適應的水利工程水價形成機制，促進水資源節(jié)約利用和水利工程良性運行。

四是近期水利部出臺《關于推進水利基礎設施投資信托基金（REITs）試點工作的指導意見》《關于推進水利基礎設施政府和社會資本合作（PPP）模式發(fā)展的指導意見》《關于加大開發(fā)性金融支持力度提升水安全保障能力的指導意見》《關于政策性金融支持水利基礎設施建設的指導意見》等一攬子政策，指出要深化水利投融資改革，適應水利基礎設施建設融資需求，聚焦政策性金融支持水利基礎設施的重點領域，拓寬水利基礎設施建設長期資金籌措渠道，推進現代化水利基礎設施建設。

三、引江補漢工程投融資改革路徑

投融資應堅持以下原則：一是貫徹落實習近平總書記重要指示批示精神，堅持“兩手發(fā)力”；二是借鑒一期工程投融資經驗；三是充分考慮工程屬性和項目特點；四是兼顧沿線地區(qū)經濟社會發(fā)展水平和可承受能力，合理控制水價水平；五是綜合考慮集團公司融資能力，保障工程良性運行和可持續(xù)發(fā)展。

1.投融資機制設計

為堅持“兩手發(fā)力”，適應新時期國家投融資改革要求，減少政府當期資金壓力，以市場化改革推動南水北調后續(xù)工程建設，鼓勵和吸引社會資本參與，建立健全工程投融資體制機制，力爭實現工程全生命周期資金平衡。

（1）運作模式分析

一是中央政府提供投資支持。引江補漢工程是國家水網骨干工程，是重大的基礎設施工程和民生工程，具有很強的基礎性、戰(zhàn)略性和公益性，按照政府職能與企業(yè)職能清晰、事權與財權匹配以及“誰受益、誰投資”“相關受益方共同承擔”的投資分攤原則，結合水利工程屬性，環(huán)境保護及水土保持等公益性工程，應由政府承擔投資責任；具有一定供水收益但經營性不強的工程，政府也應承擔部分投資責任。要根據“堅持全國一盤棋、集中力量辦大事”要求，給予工程必要的中央政府投資，創(chuàng)造工程投融資基礎條件。

相比較那些大型的水利工程而言，中小型水利工程的質量把關難度系數更大。其規(guī)模小、成本低、投入的資金少，但是要求功能齊全，因為中小型大多建設在成真周邊地區(qū)，嚴重危及到集中人口的生活圈，因此需要很強的專業(yè)性和苛刻的施工條件，而且質量很難把控。還有就是關于中小型水利工程的質量監(jiān)管體系不完整。

二是充分發(fā)揮集團公司籌資主體作用。根據黨中央、國務院對集團公司的功能定位：“負責南水北調工程的前期工作、資金籌集、開發(fā)建設和運營管理”，集團公司要發(fā)揮資金統(tǒng)籌能力，利用南水北調集團高信用主體的融資能力，籌集低成本資金，市場化籌集資金，盤活一期工程存量資產，通過一系列投融資政策支持，創(chuàng)新投融資渠道，保障工程建設資金需求。

三是吸引社會資本參與。要利用市場價值規(guī)律，創(chuàng)新價值實現機制，打通各種融資渠道，逐步完善工程盈利模式，在“準許成本+合理收益”水價政策、水費松綁、一期工程管理機制理順的前提下，創(chuàng)新股權融資模式、盤活一期工程資產，吸引社會資本，為后續(xù)工程實施提供資金支撐。

（2）投融資機制設計

一是盤活一期工程存量資產。從項目權屬、運營時間、財務要求、法律要求、回收資金等方面，對一期工程存量資產進行梳理，加快履行竣工驗收等程序。對項目盤活過程中遇到的難點問題，探索制定合理解決方案并積極推動落實。

二是完善投入產出機制。盡快進行成本監(jiān)審，按照“準許成本+合理利潤”核定水價，總結經驗及時對水價進行動態(tài)調整。建立區(qū)域綜合水價機制，對區(qū)域內各類水源的供水價格進行統(tǒng)一標準。建立健全南水北調工程收付費機制，推動網間結算改革。

三是探索建立生態(tài)產品價值實現機制。針對水資源、林地、濕地等資源，完善生態(tài)產品供需精準對接、生態(tài)資源權益交易、生態(tài)產品經營開發(fā)機制。推動華北地下水超采治理，并對生態(tài)補水提供政府補助。

2.投融資方式選擇

進一步落實投融資改革有關要求。堅持“兩手發(fā)力”，深化市場化改革，擴大股權和債權融資規(guī)模，集團公司后續(xù)將優(yōu)化融資工具組合、降低綜合融資成本、完善法人治理結構，把引江補漢工程打造成擴大股權和債權融資規(guī)模的示范和樣板工程。從投融資渠道分析，債權融資成本較低，但還本付息壓力大，并直接影響水價。與之相比，股權融資具有永久性，無需還本付息，但對投資回報率要求較高，需要通過水價回收投資。綜合考慮水價的影響因素，結合集團公司融資能力和可操作性，可考慮如下投融資渠道。

（1）股權融資

開展股權融資需要建立健全公司法人治理結構，提高市場化經營能力，具備一定的盈利能力，邊界條件相對于債權融資要求較高，結合集團公司實際，根據擴大后續(xù)工程股權融資規(guī)模要求，重點從以下三項融資工具著手：

一是IPO上市融資。上市融資的優(yōu)點在于所籌資金具有永久性，無需還本付息，用款限制少，有助于企業(yè)建立規(guī)范的現代企業(yè)制度。

二是基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）。南水北調工程符合國家發(fā)展改革委試點項目支持的重點區(qū)域和行業(yè)范圍，下一步可以利用產權清晰、經營情況較好的資產為依托申報基礎設施REITs，適時開展水利領域基礎設施REITs試點工作。

三是引入戰(zhàn)略投資者。爭取國家主管部門政策支持，與國有資本運營公司、社保基金、建筑施工企業(yè)等積極溝通，以現金增資方式出讓部分股權，引入戰(zhàn)略投資者。

（2）債權融資

一是銀行貸款。相對于其他市場化融資渠道，銀行貸款成本較低，貸款期限長，符合南水北調工程建設資金需求量大、建設周期長、資金回收慢等特點，融資期限與水利工程建設周期相匹配。近期，水利部持續(xù)深化與各金融機構戰(zhàn)略合作，加強金融產品和融資模式創(chuàng)新，不斷加大金融支持水利力度。同時，水利部與國開行、農發(fā)行分別簽訂合作協(xié)議，并聯(lián)合印發(fā)指導意見，將進一步降低水利項目貸款利率、拉長貸款期限。

二是發(fā)行債券類融資工具。發(fā)行債券已經成為中央企業(yè)重要融資手段，債券類融資工具與同期銀行貸款利率相比，財務成本具有比較優(yōu)勢，后續(xù)將積極爭取發(fā)行政府支持機構債券。

四、引江補漢工程投融資相關保障機制

南水北調集團成立是南水北調工程建設的重要里程碑，是貫徹落實“兩手發(fā)力”的重要舉措。為踐行國家賦予南水北調后續(xù)工程建設的融資職責，根據“先建機制、后建工程”的原則，按照市場化改革的要求，進一步轉變觀念，以引江補漢工程的建設和管理為契機，牢固樹立經營理念，將引江補漢工程作為擴大股權和債權融資規(guī)模示范和樣板工程推進。

1.價格機制

通過與受水區(qū)地方政府簽訂量價協(xié)議，提前與受水區(qū)地方政府對水量、水質及供水價格進行約定，按照“誰收益、誰負擔”的原則，建立與投融資體制相適應的水價機制后，將各方權責進行匹配，明確回報機制。這樣即有利于促進水資源節(jié)約和水利工程良性運行，又提升社會資本參與后續(xù)工程建設的吸引力，擴大股權和債權融資規(guī)模。

2.投資控制機制

引江補漢工程建設難度高、規(guī)模大、周期長，建設期可能會出現超概算調整，集團需要提前謀劃，進一步優(yōu)化引江補漢工程設計，做深做細前期工作，在項目建設全過程中，運用投資計劃的調控手段,對其進行科學規(guī)劃，確保工程投資控制更加科學合理。