●馬麗敏 趙慧媛

持續(xù)深入推進(jìn)預(yù)算績效評價(jià)工作是落實(shí)習(xí)近平總書記重要講話精神、推動高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，是加強(qiáng)財(cái)會監(jiān)督的重要內(nèi)容，是貫徹實(shí)施新《預(yù)算法實(shí)施條例》的重要環(huán)節(jié)。中共中央、國務(wù)院出臺的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）明確要求，2018—2022年中央、省、市、縣四級政府預(yù)算部門要實(shí)現(xiàn)“全方位、全過程、全覆蓋”預(yù)算績效管理的任務(wù)。預(yù)算績效評價(jià)從重點(diǎn)項(xiàng)目到部門整體及政策調(diào)整，從事前評估、事中監(jiān)管到事后績效評價(jià)，規(guī)模不斷擴(kuò)大、深度逐步精進(jìn)。從一般公共預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算到政府基金預(yù)算的績效評價(jià)，第三方機(jī)構(gòu)作為一方重要力量已廣泛參與其中，并發(fā)揮了積極作用。但在第三方績效管理中仍存在機(jī)制不夠健全、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不明確、機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)水平參差不齊等問題，迫切需要從制度設(shè)計(jì)到現(xiàn)實(shí)應(yīng)用進(jìn)行自上而下的制度規(guī)范和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)。

近年來，受疫情影響，疊加減稅降費(fèi)政策等因素，財(cái)政收支矛盾不斷增大。在這種形勢下，落實(shí)黨中央、國務(wù)院“過緊日子”的要求，全面實(shí)施預(yù)算績效管理、充分發(fā)揮績效評價(jià)“利劍”作用，大力削減或取消低效、無效支出，就顯得更加緊迫和重要①。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)劉國永教授指出，第三方績效管理和服務(wù)平臺的開發(fā)可以依托省市績效協(xié)會多年的行業(yè)積累，著眼于績效服務(wù)管理與應(yīng)用研發(fā)、績效知識體系學(xué)習(xí)等層面，幫助第三方機(jī)構(gòu)解決績效評價(jià)的難題，助力第三方及專家開展績效評價(jià)工作，同時(shí)構(gòu)建績效行業(yè)的人才標(biāo)準(zhǔn)體系，助推政府預(yù)算績效管理改革②?！兜谌綑C(jī)構(gòu)預(yù)算績效評價(jià)業(yè)務(wù)監(jiān)督管理暫行辦法》的實(shí)施和預(yù)算績效評價(jià)第三方機(jī)構(gòu)信用管理平臺上線運(yùn)行，是著力推進(jìn)績效評價(jià)工作提質(zhì)增效的重要契機(jī)。

一、預(yù)算績效評價(jià)第三方機(jī)構(gòu)信用管理平臺運(yùn)行現(xiàn)狀

2021年8月，財(cái)政部下發(fā)了《第三方機(jī)構(gòu)預(yù)算績效評價(jià)業(yè)務(wù)監(jiān)督管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），明確建立健全預(yù)算績效評價(jià)第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理機(jī)制，強(qiáng)化信息支撐，并同步上線運(yùn)行“預(yù)算績效評價(jià)第三方機(jī)構(gòu)信用管理平臺”（以下簡稱“信用管理平臺”）。信用管理平臺作為《暫行辦法》的一項(xiàng)重要配套措施，既是財(cái)政部門對第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效評價(jià)業(yè)務(wù)監(jiān)管的重要載體，也是預(yù)算績效評價(jià)委托方擇優(yōu)選擇第三方機(jī)構(gòu)的重要信息支撐。

（一）信用管理平臺基本功能

1、信息管理對象范圍。第三方機(jī)構(gòu)主要包括專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)、會計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所、科研院所、高等院校等，是依法設(shè)立并向財(cái)政部門、預(yù)算部門和單位等管理和使用財(cái)政資金的主體（即委托方）提供預(yù)算績效評價(jià)服務(wù)，獨(dú)立于委托方和預(yù)算績效評價(jià)對象的組織。

2、第三方機(jī)構(gòu)填報(bào)信息的內(nèi)容及原則。要按照《暫行辦法》相關(guān)規(guī)定，對信用管理平臺錄入信息的真實(shí)性和合規(guī)性負(fù)責(zé)。第三方機(jī)構(gòu)本著自愿原則，統(tǒng)一在門戶網(wǎng)站填報(bào)，填報(bào)前需自行完成用戶注冊，經(jīng)財(cái)政部門審核通過后登陸填報(bào)。內(nèi)容分為基本信息和信用信息，主要包括：機(jī)構(gòu)信息、法定代表人信息、主評人信息、分支機(jī)構(gòu)信息、合作專家信息、其他績效評價(jià)從業(yè)人員信息等。根據(jù)信用管理平臺要求，還需上傳相關(guān)證明材料。第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)將相關(guān)信息錄入信用管理平臺，并根據(jù)實(shí)際情況予以更新。

3、財(cái)政部門審核權(quán)限的設(shè)置。各級財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)審核對本地預(yù)算績效評價(jià)第三方機(jī)構(gòu)填報(bào)信息的完整性，主要包括信息要素是否齊全，信息是否含有敏感字眼或涉密內(nèi)容，是否屬于填報(bào)對象范圍等。同時(shí)，將信用管理平臺作為日常重要抓手，不斷提升預(yù)算績效評價(jià)工作質(zhì)量。

4、預(yù)算部門和單位查詢權(quán)限的設(shè)置。預(yù)算部門和單位作為委托方，可通過信用管理平臺擇優(yōu)選擇第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效評價(jià)工作。

5、信用平臺管理方式。信用管理平臺按第三方機(jī)構(gòu)注冊所在地（含省、市、縣）實(shí)行屬地管理。第三方機(jī)構(gòu)具體填報(bào)信息由第三方機(jī)構(gòu)注冊所在地財(cái)政局進(jìn)行初審，由省級財(cái)政部門進(jìn)行復(fù)審。各方不得將信用管理平臺作為第三方機(jī)構(gòu)參與政府采購或政府購買服務(wù)的前置條件和必要條件。

（二）太原市第三方機(jī)構(gòu)信用管理平臺運(yùn)行狀況

自財(cái)政部信用管理平臺正式運(yùn)行以來，太原市財(cái)政部門按照上級財(cái)政部門部署依法履行職責(zé)，積極開展工作。一是確定信用管理平臺聯(lián)絡(luò)員，設(shè)置賬號等信息管理權(quán)限，確保審核的及時(shí)性；二是為進(jìn)一步加強(qiáng)對第三方機(jī)構(gòu)績效評價(jià)業(yè)務(wù)監(jiān)管，太原市財(cái)政局對第三方機(jī)構(gòu)及時(shí)開展線上和線下培訓(xùn)；三是建立第三方機(jī)構(gòu)答疑群，便于解決疑問，介紹經(jīng)驗(yàn)互相學(xué)習(xí)。通過以上行動推動政策落地見效，使第三方機(jī)構(gòu)充分認(rèn)識《暫行辦法》公布實(shí)施的意義、各項(xiàng)規(guī)定和要求，組織第三方機(jī)構(gòu)及時(shí)登錄信用管理平臺，錄入相關(guān)信息，并根據(jù)實(shí)際情況予以更新。截至目前，太原市通過框架協(xié)議入圍的第三方機(jī)構(gòu)基本實(shí)現(xiàn)了在線注冊并動態(tài)上傳了績效評價(jià)信用和其他信息。目前，作為績效評價(jià)主體責(zé)任的預(yù)算部門和單位對預(yù)算績效評價(jià)第三方機(jī)構(gòu)信用管理平臺知之甚少，使用和查詢方面更有欠缺。部分第三方機(jī)構(gòu)由于成立較晚、注冊地管理或其他原因尚未進(jìn)行注冊和登記。

二、信用管理平臺運(yùn)行中存在的問題與不足

目前，預(yù)算績效評價(jià)第三方機(jī)構(gòu)信用管理平臺還處于初期運(yùn)行階段，各方面仍在摸索和完善之中?？陀^來講，當(dāng)前階段只具備了初步查詢功能，尚未實(shí)現(xiàn)對管理、監(jiān)督及服務(wù)職能的覆蓋，因此仍有較大的改進(jìn)與完善空間。

（一）查詢功能方面

預(yù)算部門（單位）作為預(yù)算績效管理主體，在委托第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理工作時(shí)，要根據(jù)工作需要和業(yè)務(wù)特點(diǎn)擇優(yōu)選擇第三方機(jī)構(gòu)，因而需要對開放的信息權(quán)限進(jìn)行查詢，但目前在查詢過程中還存在諸多限制。例如，政府購買服務(wù)績效評價(jià)查詢，目前財(cái)政用戶在信用管理平臺只能看到本行政區(qū)劃內(nèi)的第三方機(jī)構(gòu)信息和動態(tài)更新情況，如果要查詢外地機(jī)構(gòu)的情況，只能從社會公眾查詢路徑通過機(jī)構(gòu)名稱進(jìn)行單條查詢，不能在信用管理平臺中通過自主設(shè)定條件進(jìn)行篩選。以太原市為例，太原市（本級）除審核功能以外僅有兩項(xiàng)管理功能，即屬地財(cái)政審核和處理處罰信息錄入功能。太原市管理平臺僅有地市財(cái)政查詢功能，可以查詢注冊地為市本級以及12個(gè)縣（市、區(qū)）的147家機(jī)構(gòu)。2022年太原市通過框架協(xié)議的方式政府采購了20家第三方機(jī)構(gòu)，其中包括12家太原市本土機(jī)構(gòu)，6家省內(nèi)其他地市機(jī)構(gòu)，2家省外機(jī)構(gòu)。雖然20家機(jī)構(gòu)均已通過平臺認(rèn)證，但因有8家機(jī)構(gòu)注冊地不在太原，無法利用平臺對其進(jìn)行有效管理。對此，建議進(jìn)一步開放對信用管理平臺中查詢權(quán)限的限制，拓展用戶信息查詢功能，添加預(yù)算部門單位查詢權(quán)限功能設(shè)置，取消地域限制、分級審核授權(quán)等條件，進(jìn)一步擴(kuò)大共享資源，真正實(shí)現(xiàn)信息共享。

（二）約束機(jī)制不健全

目前，《暫行辦法》及信用管理平臺對第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效評價(jià)約束機(jī)制不健全。當(dāng)前，第三方績效評價(jià)機(jī)構(gòu)多為會計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)或科研院所，對其執(zhí)業(yè)資格、業(yè)績水平、人員素質(zhì)等都沒有明確的限制性規(guī)定，第三方機(jī)構(gòu)績效評價(jià)水平良莠不齊，加之管理機(jī)制不健全、懲戒和追責(zé)辦法缺乏法律約束，第三方機(jī)構(gòu)無評價(jià)風(fēng)險(xiǎn)，無須對結(jié)果擔(dān)責(zé)，極大影響了績效評價(jià)的質(zhì)量和效果。例如，山西某資產(chǎn)評估有限公司在平臺主評人信息中填報(bào)了15名符合條件的主評人，但實(shí)際績效評價(jià)工作中主評人并未在平臺中登記，也沒有參與績效評價(jià)，甚至存在一個(gè)主評人在多個(gè)公司錄入信息的情況，對于主評人資格和業(yè)績難以考證，平臺未對此類行為明確監(jiān)管處罰措施。

（三）管理和服務(wù)功能不完善

第三方機(jī)構(gòu)信用管理平臺上的注冊信息，在政府采購和招投標(biāo)過程中只是作為參考，并沒有硬性約束。各級財(cái)政監(jiān)督部門對第三方機(jī)構(gòu)及時(shí)在平臺注冊、信息反饋等方面有待加強(qiáng)督導(dǎo)。在政策信息庫的建立方面，對不同部門、行業(yè)財(cái)務(wù)制度管理缺乏政策引導(dǎo)支撐。從服務(wù)第三方機(jī)構(gòu)提升績效評價(jià)質(zhì)量，增進(jìn)業(yè)務(wù)交流角度考慮，缺乏將財(cái)政不同層級預(yù)算指標(biāo)體系建設(shè)、支出標(biāo)準(zhǔn)等績效評價(jià)政策工具分門別類建信息庫。

三、進(jìn)一步完善第三方預(yù)算績效評價(jià)監(jiān)管的建議

根據(jù)財(cái)政部《暫行辦法》管理要求，進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)各方主體責(zé)任，實(shí)現(xiàn)信息公開，完善功能、權(quán)限匹配，及時(shí)反饋相關(guān)意見和建議，推進(jìn)《暫行辦法》貫徹落實(shí)和信用管理平臺有效運(yùn)行，結(jié)合實(shí)際提出以下改進(jìn)和完善建議。

（一）完善功能與權(quán)限匹配

1、建議明確管理職責(zé)，細(xì)化分工，完善主體責(zé)任。各級財(cái)政部門要自覺依法履行《暫行辦法》規(guī)定的職責(zé)，結(jié)合當(dāng)?shù)仡A(yù)算績效管理工作實(shí)際，統(tǒng)籌謀劃、細(xì)化分工、落實(shí)責(zé)任，抓緊研究制定具體、有針對性、可操作的實(shí)施細(xì)則，確保《暫行辦法》各項(xiàng)規(guī)定落到實(shí)處。

2、探索適應(yīng)市場機(jī)制的工作準(zhǔn)則、采購限制、付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督考核等一般規(guī)則，進(jìn)一步細(xì)化規(guī)范各相關(guān)主體的行為。對第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)明確機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門檻、人員資質(zhì)要求、通用評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、付費(fèi)管理辦法、評價(jià)質(zhì)控體系建立等相關(guān)規(guī)范；財(cái)政部門應(yīng)明確審核監(jiān)督工作機(jī)制、確立獎懲措施，定期抽查復(fù)核，提升管理質(zhì)量。

3、加強(qiáng)信用平臺建設(shè)，推動信息共享?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》明確，各部門和單位主要負(fù)責(zé)人對本部門、本單位預(yù)算績效負(fù)責(zé)，平臺管理應(yīng)逐漸引入預(yù)算部門和單位參與其中，在平臺開辟分行業(yè)交流專欄，相關(guān)管理部門及時(shí)更新行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)動態(tài)，第三方機(jī)構(gòu)分享評價(jià)經(jīng)驗(yàn)，形成平臺內(nèi)部有效溝通互動，增加交流。

（二）完善行業(yè)監(jiān)管制度

預(yù)算績效評價(jià)具有一定的專業(yè)性和特殊性，因此，對相關(guān)從業(yè)人員應(yīng)有相應(yīng)的績效評價(jià)人員能力水平的要求。

1、建立統(tǒng)一規(guī)范的行業(yè)準(zhǔn)入門檻。缺少相應(yīng)的門檻制度規(guī)定，對第三方準(zhǔn)入把關(guān)不嚴(yán)，容易使績效評價(jià)流于形式，反而不講求績效。從目前太原市績效評價(jià)實(shí)際工作來看，評價(jià)范圍涉及鄉(xiāng)村振興、工業(yè)轉(zhuǎn)型、生態(tài)保護(hù)、民生保障、疫情防控、工程建設(shè)等社會生活方方面面，對第三方績效評價(jià)機(jī)構(gòu)及相關(guān)評價(jià)人員能力提出了更高要求，因此，要明確主評人的資質(zhì)和綜合技能等資格條件，建立起行業(yè)準(zhǔn)入門檻制度。

2、建立健全績效評價(jià)行業(yè)管理規(guī)范。與注冊會計(jì)師、律師等行業(yè)一樣，績效評價(jià)也應(yīng)逐步完善行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)體系。近年來，預(yù)算績效評價(jià)行業(yè)涌現(xiàn)了一批經(jīng)驗(yàn)豐富的專家，對績效評價(jià)工作提出了諸多建設(shè)性意見，但由于受地域、政策差異等限制，尚未形成一套具有普遍參考價(jià)值的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和體系，因此，應(yīng)建立系統(tǒng)的績效評價(jià)管理體系，并制訂行業(yè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。

3、建立績效評價(jià)從業(yè)人員的處罰和問責(zé)機(jī)制。積極探索建立年檢制度，逐步完善信用評級功能，通過年檢對其服務(wù)能力和績效評價(jià)質(zhì)量進(jìn)行認(rèn)證，同時(shí)將考核結(jié)果納入誠信記錄，建立獎懲機(jī)制。

4、健全激勵(lì)和淘汰機(jī)制，促進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)有序競爭、良性發(fā)展。第三方機(jī)構(gòu)管理可以實(shí)行積分制，建立一套第三方機(jī)構(gòu)積分評價(jià)體系，對績效評價(jià)業(yè)務(wù)管理流程規(guī)范、從業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)提升明顯、工作成果質(zhì)量高、委托方滿意度高的機(jī)構(gòu)，根據(jù)提交相應(yīng)材料確認(rèn)完成度賦予相應(yīng)積分；對評價(jià)質(zhì)量較低、人員流失嚴(yán)重、專業(yè)素質(zhì)下降、委托方評價(jià)較低的機(jī)構(gòu)，根據(jù)平臺業(yè)務(wù)量更新、委托方反饋等方式扣減積分。同時(shí)，對積分高的機(jī)構(gòu)適當(dāng)予以評價(jià)業(yè)務(wù)傾斜、平臺通報(bào)表揚(yáng)，對積分低的機(jī)構(gòu)尚未進(jìn)行相應(yīng)整改的應(yīng)予以清退，逐漸形成行業(yè)內(nèi)部優(yōu)勝劣汰的良性循環(huán)。

（三）監(jiān)管服務(wù)并重，提升第三方平臺管理質(zhì)量

財(cái)政部門作為第三方機(jī)構(gòu)績效評價(jià)的監(jiān)管主體，應(yīng)積極履行監(jiān)管和服務(wù)職責(zé)，細(xì)化對第三方機(jī)構(gòu)的政策指導(dǎo)、業(yè)務(wù)規(guī)范、信息披露，使第三方機(jī)構(gòu)開展績效管理工作有章可循、有法可依，不斷提高績效評價(jià)水平。建立功能篩查機(jī)制，加大對第三方機(jī)構(gòu)及其工作人員的執(zhí)業(yè)情況、信息錄入、檔案管理、主評人評定管理、內(nèi)控制度執(zhí)行等情況的監(jiān)督檢查力度，并在第三方平臺上予以公開披露，逐步建立公正公開、規(guī)范透明、信息全面、影響力廣泛的第三方機(jī)構(gòu)平臺管理機(jī)制。通過多種渠道和方式，加強(qiáng)信用管理平臺的宣傳，提升信用管理平臺的社會關(guān)注度，確保信用管理平臺高效、持續(xù)運(yùn)行，成為各方提升全面實(shí)施預(yù)算績效管理水平的管理陣地、學(xué)習(xí)園地和監(jiān)督利器，推動全面實(shí)施預(yù)算績效管理不斷邁上新的臺階。

（四）完善協(xié)會監(jiān)管，發(fā)揮省市績效協(xié)會聯(lián)動作用

省市績效協(xié)會在貫徹國家關(guān)于預(yù)算績效管理改革、實(shí)現(xiàn)公共績效評價(jià)行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展、推動政府績效評價(jià)工作規(guī)范化建設(shè)方面發(fā)揮著重要作用，同時(shí)，它也是財(cái)政部門、高?？蒲袑W(xué)者及中介機(jī)構(gòu)的對話平臺，在政府和市場中發(fā)揮著重要的橋梁作用。目前，第三方機(jī)構(gòu)信用管理平臺中暫時(shí)沒有省市績效協(xié)會的管理模塊，其監(jiān)督作用尚未得到充分發(fā)揮，建議在第三方機(jī)構(gòu)信用管理平臺中授權(quán)省市績效評價(jià)協(xié)會查詢端口，發(fā)揮省市績效評價(jià)協(xié)會專家委員會和專家?guī)斓淖饔?，更好地提高第三方機(jī)構(gòu)信用管理平臺質(zhì)量，推動預(yù)算績效管理更好發(fā)展。

注釋：

①財(cái)政部監(jiān)督評價(jià)局副局長劉英在《第三方機(jī)構(gòu)預(yù)算績效評價(jià)業(yè)務(wù)監(jiān)督管理暫行辦法》實(shí)施暨“預(yù)算績效評價(jià)第三方機(jī)構(gòu)信用管理平臺”上線工作布置（視頻）會上的講話。

②上海第三方績效管理和服務(wù)平臺上線儀式上劉國永教授的發(fā)言。