周睿志

(北方工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，100144，北京)

中國共產(chǎn)黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，該決定指出：“檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)有違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)的，應(yīng)該督促其糾正?！边@一決定為中國檢察體制改革指明了方向，即檢察機關(guān)應(yīng)當建立健全對行政執(zhí)法活動的監(jiān)督。根據(jù)這一要求，最高人民檢察院在2014—2016年期間先后制定了《檢察機關(guān)提起公益訴訟試點方案》《行政違法行為檢察監(jiān)督試點方案》《行政強制措施檢察監(jiān)督試點方案》三份試點方案。[1]然而，回頭檢視發(fā)現(xiàn)，檢察機關(guān)對行政執(zhí)法活動的監(jiān)督并沒有在改革實踐中得到充分落實。改革的進展沒有達到當初設(shè)定的戰(zhàn)略預(yù)期。①為此，通過對議題進行深度分析，排除檢察體制改革的理論障礙，推進行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機制的建立健全，就顯得非常必要了。

本文以中國共產(chǎn)黨十八大以來的政法體制改革為語境，首先分析中國檢察權(quán)的現(xiàn)狀及其成因，提出“拓展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督”的命題，然后，系統(tǒng)闡釋拓展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的必要性、合憲性與可行性，從而形成一種建構(gòu)性論述。

1 中國檢察職能的現(xiàn)狀檢視：以刑事司法為中心

1982年全面修訂的《中華人民共和國憲法》第一百二十九條將檢察機關(guān)定義為“法律監(jiān)督機關(guān)”。這一定義是富有彈性的。從字面來解釋，“法律監(jiān)督機關(guān)”應(yīng)該看作是法律的守護者。根據(jù)中國憲法的組織結(jié)構(gòu)體系，人大是立法機關(guān)，政府是執(zhí)法機關(guān)，法院是審判機關(guān)(政府和法院都可以看成是法律的實施機關(guān))，而檢察院則是對法律實施機關(guān)進行監(jiān)督的機關(guān)。從中國憲法中的這一邏輯看，檢察權(quán)的監(jiān)督對象主要是政府和法院。然而，在法律規(guī)范和具體實踐的層面，檢察職能被限縮了。根據(jù)現(xiàn)行《中華人民共和國人民檢察院組織法》，檢察權(quán)的主要職能是圍繞刑事司法展開的?！稒z察院組織法》第五條規(guī)定，檢察權(quán)的內(nèi)容主要包含政治性案件的“檢察”、對瀆職案件的偵查、對公安機關(guān)刑事偵查的監(jiān)督、對刑事案件的公訴，以及對刑事案件執(zhí)行工作的監(jiān)督。雖然其它法律規(guī)定了檢察機關(guān)在民事訴訟、行政訴訟方面的審判監(jiān)督和公益訴訟的職能，但這些職能在檢察權(quán)體系中的權(quán)重非常小。②

從檢察機關(guān)的具體業(yè)務(wù)看，亦能看出檢察權(quán)的運行主要局限于刑事司法領(lǐng)域。最高人民檢察院主要從事的活動有打擊危害國家安全的犯罪、打擊嚴重刑事犯罪、懲治電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的犯罪、起訴侵害校園安全的犯罪、批捕起訴醫(yī)療領(lǐng)域的犯罪、起訴非法集資的犯罪、起訴侵害知識產(chǎn)權(quán)和科技創(chuàng)新的犯罪、懲治危害安全生產(chǎn)的犯罪、查辦腐敗案件、懲治食品安全的犯罪、展開刑事訴訟和執(zhí)行監(jiān)督等。刑事領(lǐng)域以外的活動主要包括推動社會矛盾糾紛的化解、指導(dǎo)和推動檢察體系的改革、推廣先進檢察工作經(jīng)驗、推動公益訴訟試點等。地方各級檢察院的業(yè)務(wù)范圍和最高檢察院業(yè)務(wù)范圍大體類似。

細致分析可以發(fā)現(xiàn)，刑事領(lǐng)域的檢察職能主要分為三類：一類是對普通刑事案件偵查工作進行監(jiān)督和公訴，第二類是對公務(wù)瀆職犯罪案件進行偵查和公訴，第三類是對刑事案件執(zhí)行工作進行監(jiān)督。近年來進行的國家監(jiān)察體制改革將公務(wù)瀆職偵查職能從檢察體系劃歸國家監(jiān)察體系，使憲法上規(guī)定的檢察權(quán)從普遍的、廣義“法律監(jiān)督”變成了狹義的“刑事追訴領(lǐng)域內(nèi)的法律監(jiān)督”。它使“立法(人大)—法律適用(政府、法院)—法律監(jiān)督(檢察)”的憲制格局，縮減為“刑事偵查(公安)—刑事公訴(檢察)—刑事審判(法院)”的刑事司法格局。

根據(jù)憲法的規(guī)范條款和全面依法治國的內(nèi)在要求，目前的檢察職能相對單薄，應(yīng)當有所拓展。在具體論述檢察職能拓展方案之前，需要對檢察職能的現(xiàn)狀成因進行反思，以明確其生成背景和歷史邏輯。

2 中國檢察職能現(xiàn)狀的成因及其反思

以刑事司法為職能中心的檢察權(quán)模式是在改革開放初期形成的。在相當程度上，它可以看做是立法者對建國后30年檢察經(jīng)驗的一種總結(jié)。

一個新生的事物，往往需要經(jīng)過一番探索才能逐漸獲得穩(wěn)定的形態(tài)。從建國到改革開放的這段時間，中國的憲法體系、司法制度在發(fā)展過程中遭遇了若干曲折。通過《共同綱領(lǐng)》和相關(guān)組織法，中國在1949年之后建立了嶄新的政權(quán)體系。1954年頒布的《中華人民共和國憲法》在總結(jié)既有經(jīng)驗和參照蘇聯(lián)模式的基礎(chǔ)上，塑造了一套完整的憲法制度。然而，憲法實施四年之后，由于國際環(huán)境的變化和中國政治生活的激進化，憲法和相關(guān)法律制度被認為是阻礙社會發(fā)展的障礙，逐漸遭到了拋棄。③到“文化大革命”時期，司法系統(tǒng)遭到了實質(zhì)性破壞。在1975年頒布的《中華人民共和國憲法》中，檢察院的權(quán)力被劃給公安機關(guān)行使，檢察職能實質(zhì)上被取消了。[2]“文化大革命”結(jié)束后，1978年頒布的《中華人民共和國憲法》雖然恢復(fù)了檢察制度，但相關(guān)規(guī)定非常粗略。于是，1979年制定的《中華人民共和國檢察院組織法》著手重建檢察體系?！鞍硕椃ā币詠淼臋z察權(quán)模式便是在1979年的《檢察院組織法》基礎(chǔ)上形成的。

1979年的《檢察院組織法》和1982年的憲法都是由彭真主持制定的。在重建檢察體系時，彭真面對一個重要問題：即如何界定檢察權(quán)。通過對建國后30多年的檢察實踐進行回顧，彭真認為，1954年的憲法和《檢察院組織法》創(chuàng)制的“大檢察權(quán)”機制在隨后二十幾年中并沒有得到真正落實?！按髾z察權(quán)”機制賦予最高人民檢察院對國務(wù)院各部門、地方各級國家機關(guān)工作人員是否遵循法律行使檢察權(quán)；賦予地方各級檢察機關(guān)對地方國家機關(guān)的決議、命令和措施是否合法，國家機關(guān)工作人員是否遵守法律實行監(jiān)督。[3]在改革開放初期，“大檢察權(quán)”機制所包含的全面監(jiān)督職能，檢察機關(guān)是沒有能力勝任的；同時，這種全面監(jiān)督職能會和黨紀部門的監(jiān)督、行政監(jiān)察部門的監(jiān)督形成職能重復(fù)。[4]為此，需要將檢察職能限縮，即把檢察職能的基本范圍限定在刑事司法的領(lǐng)域。[5]

如果進入到歷史現(xiàn)場設(shè)身處地展開理解，會發(fā)現(xiàn)彭真的考慮是實事求是的。首先，在改革開放初期，中國的政權(quán)組織體系遭到嚴重破壞，檢察系統(tǒng)更是殘缺不全。其次，在建國后近30年的實踐中，檢察機關(guān)確實沒有按照“五四憲法”和1954年《檢察院組織法》的構(gòu)想發(fā)揮功能，沒有積累起“全面監(jiān)督”的相關(guān)經(jīng)驗。另外，還有一個值得注意的情形是，在改革開放初期，雖然依法治國成為了全黨全國的共識，法治建設(shè)也已經(jīng)起步，但利用檢察權(quán)去制約和規(guī)范行政執(zhí)法在當時還沒有成為一種普遍的需求。[6]這些情況促使彭真和其它立法者采取了一種穩(wěn)妥折中的方案，即一方面在憲法中規(guī)定檢察機關(guān)具有“法律監(jiān)督”職能，使憲法在修改前和修改后保持連貫性；另一方面，又在新的《檢察院組織法》中將檢察權(quán)限縮在刑事司法的領(lǐng)域。④這里包含著一種獨特而辯證的立法技藝。

通過進一步反思，我們還能對問題產(chǎn)生更深層的認知。改革開放初期確立的檢察權(quán)可以視為一種“專政”權(quán)力。所謂“專政”權(quán)力，是指國家機關(guān)對破壞法律秩序、國家安全、經(jīng)濟生產(chǎn)和社會穩(wěn)定的犯罪行為實施打擊的權(quán)力。它本質(zhì)上是一種懲罰權(quán)。然而，當社會經(jīng)濟形勢變化，上層建筑也需要適時調(diào)整。經(jīng)過40年的社會經(jīng)濟發(fā)展和法治演進，檢察權(quán)除了具有“專政”屬性外，還具有濃厚的“法治”屬性。在“法治”框架下，檢察權(quán)需要制約和監(jiān)督行政權(quán)，從而保障公民和社會的自由。[7]

在改革開放初期，將檢察職能限定在刑事司法領(lǐng)域是妥當?shù)模欢?，到了今天，拓展檢察職能、賦予其制約和監(jiān)督行政權(quán)的責任，則是新時代對檢察系統(tǒng)提出的新要求。事實上，只有充分發(fā)掘檢察系統(tǒng)在法治層面的潛能，中國的法治建設(shè)方能順利邁上一個嶄新的臺階。⑤

3 拓展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督：必要性闡釋

“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”，推進行政法治是中國法治在當前的關(guān)鍵任務(wù)。⑥拓展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督構(gòu)成了推進行政法治的重大契機。

基于由低階思維能力向高階思維能力、從基礎(chǔ)目標向高級目標發(fā)展的布魯姆學(xué)習目標分類法，2016年中國藥科大學(xué)進行了臨床藥學(xué)教育體系的大改革。新改的實踐教學(xué)體系(圖3)幫助學(xué)生提高對臨床藥學(xué)專業(yè)基礎(chǔ)知識和專業(yè)知識的學(xué)習興趣，對臨床問題的分析、綜合與決策能力，改善目前臨床藥學(xué)教學(xué)中注重灌輸知識，忽視分析、評價、創(chuàng)新技能培養(yǎng)的坐而論道的教學(xué)方式，令學(xué)生的臨床藥學(xué)工作能力從低年級的初步認識逐步提升到高年級(畢業(yè)時)能夠初步勝任臨床藥學(xué)工作的水平。

如果對現(xiàn)實狀況細致檢視就會發(fā)現(xiàn)，當前存在著一個較大的行政法治缺口。行政法治的實現(xiàn)需要對行政權(quán)的運行展開有力的法律監(jiān)督，然而，就目前情況看，對行政權(quán)的監(jiān)督主要是人大監(jiān)督、訴訟監(jiān)督和監(jiān)察監(jiān)督，這個監(jiān)督體系尚不能滿足行政法治的內(nèi)在需求。

根據(jù)中國憲法，政府由人大產(chǎn)生、對人大負責、受人大監(jiān)督。人大除了每年對政府的工作報告進行審議外，還會組織一定數(shù)量的執(zhí)法檢查活動。這兩項監(jiān)督職能是權(quán)力機關(guān)對行政機關(guān)制約的主要措施。然而，它們的監(jiān)督和制約效果比較有限。政府工作報告審議涉及的是對本層級整個政府系統(tǒng)的監(jiān)督，它具有宏觀性和抽象性，無法深入到行政權(quán)運行的具體環(huán)節(jié)中。[8]比較而言，人大及其常委會的執(zhí)法檢查具有具體性。但問題在于，由于人大及其常委會日常的工作重心在選舉工作和立法方面，能夠分配給執(zhí)法檢查活動的力量相當有限。人大系統(tǒng)的執(zhí)法檢查所產(chǎn)生的制約效力也是有限的。[9]訴訟監(jiān)督是通過公民發(fā)起行政訴訟以制約行政權(quán)，它是監(jiān)督行政權(quán)的一種有力手段。在法治成熟的國家，由行政相對人提起的行政訴訟構(gòu)成了制約行政權(quán)、維護公民權(quán)的核心機制。然而，在當下中國，由于司法體制層面的原因，行政訴訟雖然被確立且正常運轉(zhuǎn)，但行政訴訟入口較窄、行政審判范圍有限，行政訴訟機制未能充分發(fā)揮制約行政權(quán)的功能。尤其是在抽象行政行為監(jiān)督方面，中國行政訴訟的作為空間更加有限。[10]監(jiān)察監(jiān)督屬于公職人員政務(wù)監(jiān)督范疇，它監(jiān)督的客體主要是公職人員的行為而不是公職活動本身。[11]在“行政主導(dǎo)”的中國政治體制中，以上三種監(jiān)督方式還不足以充分實現(xiàn)“將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”的目標，行政權(quán)和監(jiān)督權(quán)之間尚未達到平衡。通過拓展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督，處于檢察權(quán)監(jiān)督之下的行政部門也將更接近“法治政府”的要求。[12]

除了補齊行政法治缺口外，拓展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督在優(yōu)化中國公權(quán)力體系結(jié)構(gòu)方面也具有重大意義。在十八大以來的政治體制改革過程中，原本由檢察院行使的公務(wù)瀆職偵查職能劃歸國家監(jiān)察機關(guān)后，檢察院的職能變得更加單薄。為此，拓展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督既充實了憲法規(guī)定的“法律監(jiān)督”職能，也使“一府一委兩院”的憲制結(jié)構(gòu)更加均衡。

4 拓展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督：合憲性闡釋

現(xiàn)行《中華人民共和國憲法》第一百二十九條規(guī)定，檢察機關(guān)是“法律監(jiān)督”機關(guān)。這一規(guī)定為拓展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督提供了憲法依據(jù)。

正確理解檢察機關(guān)的“法律監(jiān)督”職能是把握行政執(zhí)法檢察監(jiān)督合憲性的前提。根據(jù)憲法，中國國家機構(gòu)實行民主集中制原則。這一原則主要體現(xiàn)在人大和其它國家機構(gòu)的關(guān)系上。具體說來，人大是權(quán)力機關(guān)和政治性機關(guān)，負責供給法律；而行政、監(jiān)察、法院、檢察部門是職能機關(guān)，負責執(zhí)行法律和監(jiān)督法律實施。[13]具體而言，政府以行政執(zhí)法的方式實施法律，法院以審判的方式實施法律，檢察院則對法律實施活動是否合法進行監(jiān)督；另外，新設(shè)立的國家監(jiān)察委員會主要對公職人員的行為進行監(jiān)督。在這樣的分工體系中，檢察院的“法律監(jiān)督”既包括對審判的監(jiān)督，也包括對行政執(zhí)法的監(jiān)督。

從建國后的法制發(fā)展史看，監(jiān)督行政執(zhí)法一直是檢察權(quán)規(guī)范的應(yīng)有之義。1954年制定的《中華人民共和國憲法》第八十一條規(guī)定：“中華人民共和國最高人民檢察院對于國務(wù)院所屬各部門、地方各級國家機關(guān)、國家機關(guān)工作人員……是否遵守法律，行使檢察權(quán)。”同年制定的《中華人民共和國人民檢察院組織法》為了貫徹憲法精神，進行了更具體規(guī)定：“地方人民檢察院對于地方國家機關(guān)的命令、決議和措施是否合法，國家機關(guān)工作人員……是否遵守法律，實行監(jiān)督?！薄拔逅膽椃ā奔巴曛贫ǖ摹度嗣駲z察院組織法》將檢察體系作為一個專門的法律監(jiān)督體系，實施垂直領(lǐng)導(dǎo)。這樣的一種機構(gòu)設(shè)置包含著深刻的政治理性和法治理性。雖然在1958年以后由于一系列挫折導(dǎo)致這一機制沒有得到完全落實，但它為中國政體結(jié)構(gòu)及其發(fā)展演進奠定了基礎(chǔ)。1980年代初在全面修訂憲法時，憲法制定者和立法者還是為檢察權(quán)的充實和復(fù)位留下了空間?！鞍硕椃ā钡谝话俣艞l規(guī)定：“中華人民共和國檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”。在這個條款中，“國家的”這一界定表明檢察機關(guān)不是一個部門性機關(guān)，而是國家層面的機關(guān)；“法律監(jiān)督”則表明檢察院是法律的守護機關(guān)。[14]

檢察院作為法律監(jiān)督機關(guān)，它實質(zhì)上承擔了西方政治中公權(quán)力行為合法性審查的職能。在美國，由于“三權(quán)分立”的體制，司法機關(guān)既是具體案件的審判機關(guān)，又是政治性的法律守護機關(guān)。在歐洲大陸，如果行政法規(guī)違反一般性法律，則可以通過在行政訴訟過程中不予適用而達到守護法律的目的?？傊?，西方國家的審判權(quán)由于增加了合法性審查功能而具備了法律監(jiān)督的職能。在中國，審判機關(guān)負責具體案件的裁判工作，職能范圍普遍比它的西方同行要小。[15]為此，中國憲法和相關(guān)組織法除了規(guī)定人大具有法律監(jiān)督職能外，還專門賦權(quán)檢察院從事法律監(jiān)督的工作。[16]

中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會提出了“加強憲法實施”的要求。根據(jù)這一要求，國家公職人員憲法宣誓、憲法活動日、法律法規(guī)合憲性審查等措施陸續(xù)展開。這些措施對于憲法實施會產(chǎn)生積極效果，但還遠遠沒有窮盡憲法實施的空間。中國憲法實施程度比較低，被一些學(xué)者稱為“沒有牙齒的老虎”。[17]完全可以在現(xiàn)有條件下，充分挖掘檢察權(quán)的潛能，把拓展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督當作“加強憲法實施”的一個具體突破點。

總體看來，在改革開放實施40多年后，檢察職能的調(diào)整與充實、檢察權(quán)對行政權(quán)的規(guī)范與制約，已經(jīng)成為中國憲法發(fā)展的內(nèi)在要求。

5 拓展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督：可行性闡釋

檢察院對行政執(zhí)法活動的監(jiān)督權(quán)本質(zhì)上是一種矯正性權(quán)力。在行政權(quán)規(guī)范運行的情況下，這種權(quán)力一般不會對行政運作過程造成干預(yù)，也不會給正常的行政活動形成額外負擔。只有當行政權(quán)越軌運行時，法律監(jiān)督權(quán)才會發(fā)揮它矯正作用。美國法學(xué)家在闡釋司法權(quán)時提出了一個“最不危險的權(quán)力”概念。它的意思是說，在美國憲法體制中，司法權(quán)是一種消極權(quán)力，它不像立法權(quán)和行政權(quán)那樣具有創(chuàng)制性和能動性，為此，它的運行以及對其他權(quán)力的制約均是法治許可的范圍內(nèi)進行，故而“最不危險”。⑦“最不危險的權(quán)力”概念對于我們理解本文的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機制具有很好的啟發(fā)。可以認為，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督主要功能在于矯正違法的行政活動，對于合法的行政則不構(gòu)成干預(yù)，因此它也是一種“不危險”的權(quán)力。

目前，在實踐層面，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督也形成了一些經(jīng)驗。有學(xué)者指出：“大多數(shù)省級人大常委會通過的有關(guān)決定、決議都對檢察機關(guān)監(jiān)督行政執(zhí)法活動作出了規(guī)定；吉林省人大常委會《關(guān)于加強民事行政檢察工作的決議》明確規(guī)定，全省各級人民政府應(yīng)當依法行政、依法辦事，積極支持檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職責。2015年《寧波市行政執(zhí)法監(jiān)督工作機制建設(shè)試點工作實施方案》提出，開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督與政府法制監(jiān)督協(xié)作機制建設(shè)試點工作，進行協(xié)同監(jiān)督；2016年《廈門市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強人民檢察院法律監(jiān)督工作的決議》提出，市、區(qū)人民政府應(yīng)當積極探索并完善依法行政與檢察監(jiān)督互動工作機制。”⑧這些探索性措施取得了積極的效果：“據(jù)不完全統(tǒng)計，2012—2014年，全國檢察機關(guān)共辦理督促行政機關(guān)履行職責案件409 838件。2011—2016年寧夏自治區(qū)檢察機關(guān)共審查各類行政執(zhí)法案件18 327件，發(fā)出檢察建議書34份，監(jiān)督行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件145件175人，法院作出有罪判決29件41人，還監(jiān)督了諸如騰格里沙漠環(huán)境污染案等一批有影響的行政執(zhí)法案件，得到廣大人民群眾的高度贊譽。2013年山西省開展行政檢察監(jiān)督專項活動，全省各地檢察機關(guān)共發(fā)出督促起訴意見書、檢察建議書4 190件，為國家追繳、挽回經(jīng)濟損失24.1億余元?！盵18]

如果對各地的探索進行總結(jié)，我們可以看出行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的若干特點，進而可以歸納出行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機制的大致模式。

首先，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督圍繞本地區(qū)的中心工作展開。例如，2013年，山東省即墨市人民檢察院圍繞農(nóng)村扶貧濟困資金管理工作、爆炸物安全管理工作、文物保護工作、食品安全工作、森林防火工作、駕校培訓(xùn)工作展開了行政執(zhí)法檢察監(jiān)督。⑨2016年，寧夏自治區(qū)人民檢察系統(tǒng)對棚戶區(qū)改造、學(xué)校撤并后資產(chǎn)管理、非法開采與排污、建設(shè)用地規(guī)劃許可等重點領(lǐng)域開展行政執(zhí)法專項監(jiān)督。運用督促起訴書、檢察建議書督促行政執(zhí)法機關(guān)履行職責，收回國有資金4.05億元。對審判執(zhí)行活動提出檢察建議843件，法院采納803件。向行政執(zhí)法機關(guān)提出檢察建議480件。⑩當行政執(zhí)法檢察監(jiān)督總體上圍繞區(qū)域中心工作展開時，檢察權(quán)作為一種法律監(jiān)督權(quán)，就與行政權(quán)力基本目標、社會經(jīng)濟發(fā)展的基本方向是相向而行的。它和歐美國家因“分權(quán)制衡”導(dǎo)致政治內(nèi)耗的情形迥然不同。

其次，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督是由檢察院主動發(fā)起的活動。訴訟監(jiān)督、公民投訴舉報、公民信訪等渠道都能為檢察院提供監(jiān)督線索。相比行政訴訟，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督具有主動性，能彌補行政訴訟制度的不足。一方面，行政訴訟由行政相對人發(fā)起，它導(dǎo)致那些不直接涉及相對人利益的行政執(zhí)法行為無法納入監(jiān)督范圍；另一方面，行政訴訟的受案范圍狹窄，且原告勝訴率較低，這使行政訴訟監(jiān)督效能的輻射范圍較窄。在這種情況下，具有主動性、能動性的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督能與行政訴訟形成相互協(xié)同的局面。

最后，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督已經(jīng)探索出了較為豐富的監(jiān)督措施。這些措施中相對成熟的有檢察建議書、檢察意見書、糾正違法通知書、督促起訴意見書。除此以外，學(xué)者還提出了要求說明理由、提出抗訴等措施。這些措施使行政執(zhí)法檢察監(jiān)督得到了具體化。在性質(zhì)上，這些監(jiān)督措施類似于英國法院的令狀，它們都是專門法治機關(guān)依照法律發(fā)出的命令。

如上的這些積累為拓展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督職能、確立常態(tài)化的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機制提供了一個初步的模型。

6 結(jié)語

拓展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督是“全面依法治國”戰(zhàn)略的規(guī)劃內(nèi)容，也是最高人民檢察院推出的試點方案。但是，幾年過去了，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督依舊滯留在初步探索的階段。它尚未成為一種明確的、普遍的檢察職能。本文通過分析中國檢察權(quán)的概念內(nèi)涵，梳理反思檢察職能的演進歷史，認為拓展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督應(yīng)當?shù)玫酱_實的、全面的推進。本文具體論述了拓展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的必要性、合憲性與可行性，力圖形成一種系統(tǒng)的建構(gòu)性闡釋，并期待這些學(xué)術(shù)上的努力能轉(zhuǎn)化為制度發(fā)展的現(xiàn)實動力。

注釋：

① 部分行政法學(xué)者和官員在闡述行政檢察監(jiān)督時，依然把它限定在對行政訴訟的檢察監(jiān)督方面。參見：龔云飛. 新時代行政檢察監(jiān)督：“做實”的路徑與方法[N]. 檢察日報：2019-9-9。

② 2017年，全國人大常委會修改《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國行政訴訟法》，在法律的層面規(guī)定了檢察機關(guān)有權(quán)提起民事、行政公益訴訟的機制。

③ “五四憲法”規(guī)定的檢察院對國務(wù)院各部門、國家機關(guān)工作人員是否遵循法律行使檢察權(quán)，相當程度上屬于政治監(jiān)督，與本文所要談?wù)摰膶π姓?zhí)法活動進行監(jiān)督還是有所區(qū)別的，后者的法律監(jiān)督屬性更為凸顯。

④ 在確立檢察制度的過程中，除了主持憲法修改工作的彭真外，鄧小平亦起了相當重要的作用。參見：彭真?zhèn)骶帉懡M.彭真?zhèn)?第四冊)[M].北京：中央文獻出社,2012:1477。

⑤ 檢察機關(guān)從“專政機關(guān)”的性質(zhì)向“法治機關(guān)”性質(zhì)轉(zhuǎn)變，這也是當代中國從革命治理階段到日常治理階段轉(zhuǎn)變的反映。在革命治理階段，著重強調(diào)的是對“敵人”的打擊，而在日常治理階段，著重強調(diào)的是對社會進行常態(tài)化、技術(shù)化的管理。

⑥ “把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”是習近平總書記闡釋全面推進從嚴治黨和全面推進依法治國戰(zhàn)略過程中提出的一個關(guān)鍵概念。對于這個概念的具體內(nèi)涵可參見：習近平：“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”.http:∥fanfu.people.com.cn/n/2013/0122/c64371-20288751.html.[2021-5-15]。

⑦ 有學(xué)者專門闡釋了行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的憲法性，參見：傅國云.行政檢察監(jiān)督的特性、原則與立法完善[J].人民檢察,2014(13):57-61。

⑧ 關(guān)于檢察權(quán)性質(zhì)的闡釋，參見：孫謙.中國的檢察改革[J].法學(xué)研究,2003(6):4-8。

⑨ 漢密爾頓曾說：“司法部門既無強制、又無意志，而只有判斷；而且為實施其判斷亦需借助于行政部門的力量?！眳⒁姡簼h密爾頓，杰伊，麥迪遜.聯(lián)邦黨人文集[M]，程逢如，等，譯.北京：商務(wù)印書館1980：391。

⑩ 參見《2017年寧夏回族自治權(quán)人民檢察院工作報告》。