□唐浩杰 溫恒國

（黑龍江大學 黑龍江 哈爾濱 150080）

流域污染治理問題是關(guān)系整個流域生態(tài)環(huán)境公共利益與不特定多數(shù)人，甚至是子孫后代利益的重要問題。流域以水為載體，水的自然流動性與污染物的快速擴散性決定了流域污染治理的復雜性與艱巨性。我國傳統(tǒng)治理模式是依靠公權(quán)力的強制力對污染流域行為進行制裁，以其威懾力實現(xiàn)對污染的防治。由于治理目標、污染程度及行政制裁均由政府及其職能部門制定、判斷或做出，故而傳統(tǒng)模式的行政一元治理特征較為突出。傳統(tǒng)模式雖然取得了一定治理成效，但由于缺少與公眾、企業(yè)等多元主體的溝通，尚未在流域污染治理領(lǐng)域形成治理合力，既可能導致治理工作實際效能的降低，還可能徒增不必要的治理成本，這也讓人們逐漸意識到完全寄希望于政府部門來保護流域環(huán)境是行不通的。故而，如何彌補傳統(tǒng)模式缺陷、創(chuàng)新流域污染治理方式已成為現(xiàn)實課題。環(huán)境行政合同作為一種新型治理手段，因其既能減少環(huán)境治理過程中的摩擦與成本，又能滿足公眾日漸增強的環(huán)境治理參與意愿，從而日益受到關(guān)注與重視。因此，為了更好地應對現(xiàn)今復雜多變的流域環(huán)境污染問題，有必要將環(huán)境行政合同引入流域污染治理領(lǐng)域，以取得更為理想的治理效果。

一、環(huán)境行政合同的概念界定與特征檢視

（一）環(huán)境行政合同的概念界定

環(huán)境行政合同作為一項污染治理模式創(chuàng)新，發(fā)軔自“公害防止協(xié)定”。該協(xié)定產(chǎn)生于1964年的日本橫濱，當?shù)卣c電力開發(fā)公司簽訂污染防治協(xié)議，通過協(xié)議與公司約定采取某些污染防治的對策，以此來實現(xiàn)對企業(yè)污染的制約。該協(xié)議一經(jīng)推出就在污染治理中取得了較好效果，很快被推廣到日本全國，并被廣泛地應用于環(huán)境保護的各個領(lǐng)域。隨著20世紀末“公害防止協(xié)定”傳入我國，對環(huán)境行政合同進行研究的學者從無到有逐漸增多。陳泉生是最早提出環(huán)境行政合同概念的學者，他認為這種合同是行政機關(guān)為實現(xiàn)污染防治之目的，通過公權(quán)力達成的一種行政契約。[1]周孜予、周玉華在此概念上更為深入地指出，環(huán)境行政合同雖然具有合同的屬性，但其本質(zhì)是以行政法律關(guān)系為基礎(chǔ)，與行政相對人形成合力的新型環(huán)境治理方式。[2]張炳淳從區(qū)別于前述學者的民事視角出發(fā)，認為環(huán)境行政合同既然以合同命名，就應重視合同雙方平等的權(quán)利義務(wù)，一定程度上減輕其行政性質(zhì)，通過民事規(guī)范對其進行管理，能使其更加名副其實。[3]此外，呂忠梅對環(huán)境行政合同的社會效果與生態(tài)效益進行研究，主張環(huán)境行政合同是一種協(xié)議，該協(xié)議的內(nèi)容是政府與私人確定與轉(zhuǎn)移環(huán)境資源使用權(quán)，政府在其中居于優(yōu)勢地位。[4]

通過對現(xiàn)有理論學說進行考察可以發(fā)現(xiàn)，我國學界雖未對環(huán)境行政合同的具體概念形成共識，但都涵蓋了以下三方面：一是以行政法律關(guān)系為基本遵循，無論從哪種視角對環(huán)境行政合同展開的研究，都沒有完全排除其具有的行政優(yōu)益性。二是通過行政主體對污染治理諸要素的配置，構(gòu)建新的環(huán)境污染共同治理體系。三是在達到污染防治目標的同時，也需盡可能地為合同相對人保留一定的權(quán)利表達空間，以實現(xiàn)環(huán)境保護與相對人權(quán)益保障的協(xié)調(diào)。

（二）環(huán)境行政合同的特征檢視

環(huán)境行政合同以民事合同為基礎(chǔ)，通過加入國家意志與限制個人意思自治發(fā)展而來，是合同制度公益化與生態(tài)化的結(jié)果。根據(jù)理論學說與已有實踐，可將環(huán)境行政合同特征做如下概括。

1.合同主體的廣泛性

首先，環(huán)境行政合同作為一種新型環(huán)境行政手段，是為了彌補傳統(tǒng)環(huán)境行政管理的不足，幫助政府及其職能部門更好地完成環(huán)境行政管理任務(wù)與履行環(huán)境行政職責而產(chǎn)生的。這就決定了政府必須是合同主體之一。由其代表國家參與訂立并履行合同，這也是環(huán)境行政合同區(qū)別于其他合同的外在表現(xiàn)形式。其次，環(huán)境行政合同的主體還包括自然人、法人與其他組織。這些私主體在我國環(huán)境領(lǐng)域中具有多重身份，既可依據(jù)政府授權(quán)而成為環(huán)境資源開發(fā)利用者，也可能會因過度追求自身利益而成為環(huán)境污染者，同時還可能以個人力量助推環(huán)境保護公共目標的實現(xiàn)，成為生態(tài)文明的建設(shè)者。如民間環(huán)保組織在環(huán)保領(lǐng)域發(fā)揮的實際作用與達到的社會效果使人們意識到，當政府及其職能部門無法承擔全部的環(huán)境保護義務(wù)時，通過引入多方力量，形成以政府部門為主導，私主體參與的多主體治理體系來保護環(huán)境更為恰當。因此，自然人、法人與其他組織均可參與某些環(huán)境行政合同的訂立。

2.合同內(nèi)容的公益性

環(huán)境具有公共利益屬性，簽訂環(huán)境行政合同的最終目的在于保護環(huán)境，是通過合同載體以實現(xiàn)環(huán)境公益性表達的最大化，其內(nèi)容自然具有公益性特征。一方面，環(huán)境行政合同所具有的特殊價值反映在環(huán)境管理總體目標被科學地分解到各主體的過程中，雖然合同內(nèi)容往往是以局部環(huán)境為對象進行確認的，但實際指向的是整體環(huán)境公共利益。另一方面，雖然參與合同訂立的私主體可借合同履行實現(xiàn)某些私利，但環(huán)境資源所蘊含的公共利益可能會因私人利益的過度膨脹而遭受損害，這就要求各合同主體在確定合同內(nèi)容時必須牢牢抓住環(huán)境公益維護這一主線，合理分配各自的權(quán)利義務(wù)，在保證合同履行質(zhì)量的同時實現(xiàn)公私利益的動態(tài)平衡，從而進一步推動環(huán)境行政合同在污染防治領(lǐng)域的廣泛適用，真正達到簽訂環(huán)境行政合同所預期的環(huán)保效果與社會效益。合同內(nèi)容的公益性也將其他合同與環(huán)境行政合同清晰地加以區(qū)分，成為其最大特征。

3.合同履行過程需受到監(jiān)督

環(huán)境行政合同內(nèi)容的公益性還決定了當私主體利益與公益目的發(fā)生沖突時，公益目的應具有優(yōu)先性。換言之，在合同的訂立、履行和變更過程中，政府及其職能部門具有一定的行政優(yōu)益權(quán)。如政府對合同的履行享有一定的指揮權(quán)與監(jiān)督權(quán)，還可根據(jù)環(huán)境行政管理或?qū)崿F(xiàn)環(huán)境公共利益的現(xiàn)實需要，依法單方變更或解除已訂立的環(huán)境行政合同，而合同相對人則不享有這些權(quán)利。需要注意的是，行政優(yōu)益權(quán)的行使也具有一定的邊界，若讓其隨意、無限度地使用，將會影響環(huán)境行政合同的正常履行，這樣既無法維護環(huán)境公共利益，也不符合訂立環(huán)境行政合同的原意。因此，為了防止政府及其職能部門的“肆意妄為”，通過信息公開、公眾參與等方式對合同的訂立、履行和變更等過程進行監(jiān)督，對消除行政優(yōu)益權(quán)造成的負面影響與實現(xiàn)相對人權(quán)益的救濟，都具有重大意義。

二、環(huán)境行政合同與流域污染治理的契合

（一）環(huán)境行政合同應用于流域污染治理符合現(xiàn)代“環(huán)境治理新理念”

目前，理論與實務(wù)界對于環(huán)境治理主要有兩種觀點。一是命令與管制治理說，即堅持傳統(tǒng)行政一元威懾型治理模式，發(fā)揮行政主體在環(huán)境治理中的主導作用，將行政命令、制裁等職能貫穿于環(huán)境治理的全過程。[5]然而，自黨的十八大以來，尤其是國家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略實施以后，為避免行政主體在環(huán)境治理領(lǐng)域“孤軍奮戰(zhàn)”，一些學者和實務(wù)人員進一步提出了公私協(xié)力治理說，認為應改變環(huán)境治理領(lǐng)域只存在單一的公權(quán)力治理主體的現(xiàn)狀，形成公私多主體治理體系，通過運行各主體之間事先協(xié)商制定的規(guī)則，實現(xiàn)平等協(xié)商、有效互動，充分反映不同層次的利益與需求，才能最大限度提升治理效率，產(chǎn)生最佳的理效果。[6]隨著公私協(xié)力治理說的支持者不斷增多，政府也認識到其具有的積極意義，開始承認并鼓勵這些公私協(xié)力環(huán)境治理形式的發(fā)展，這標志著我國環(huán)境治理已突破傳統(tǒng)模式的束縛，展現(xiàn)出以“治理共同體”為導向的現(xiàn)代環(huán)境治理新理念。流域具有公共屬性，流域污染治理問題本質(zhì)上是社會公共治理問題?，F(xiàn)代環(huán)境治理新理念為流域污染治理貢獻了新的探索思路，新理念所強調(diào)的公眾意志與合作共治已成為當前流域污染防治工作的重點方向，而發(fā)揮多主體作用亦是環(huán)境行政合同訂立之目的所在。若環(huán)境行政合同成功應用于流域污染治理中，也能以其實踐經(jīng)驗來豐富發(fā)展這一環(huán)境治理新理念。

（二）環(huán)境行政合同應用于流域污染治理的優(yōu)勢

1.契合流域污染特征

目前，工業(yè)廢水違規(guī)排放、農(nóng)業(yè)面源污染加劇、生活污水持續(xù)增加是造成流域環(huán)境污染的主要原因，這些污染源的形成并非一朝一夕，而是呈現(xiàn)出“多源與累積”的特征。然而，現(xiàn)有實踐中的流域污染治理模式仍局限于行政檢查等固定形式，缺乏與流域污染特征的適配性。以流域資源豐富的黑龍江省為例：黑龍江省的流域污染治理以綜合治理與專項治理為主要模式，如2017年開展的“松花江流域”水污染綜合防治與2021年開展的“兩帶三片水域”綜合治理；專項治理有2018年進行的黑龍江省河水污染專項治理、2019年啟動的黑龍江省地下水污染防治專項試點及2020年開展的全省工業(yè)園區(qū)污水排放專項治理。[7]這些措施都是以政府為主導，通過定期檢查的方式加強流域環(huán)境整治，但取得的實際治理效果并不理想。由于污染源廣而多，政府及其職能部門實難在履職過程中第一時間發(fā)現(xiàn)與補救受污染的流域環(huán)境，對于擴散快速的污染物，固定式的檢查也難以達到預期效果。環(huán)境行政合同的應用，使與流域環(huán)境有利害關(guān)系的主體都實際參與流域污染治理，動態(tài)性地開展治理工作，既能發(fā)揮多主體的污染源信息收集優(yōu)勢，又能實現(xiàn)其社會治理功能，成為現(xiàn)有治理模式的有益補充。

2.契合工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點和城鄉(xiāng)生活習慣

上文所述，造成流域環(huán)境污染的原因主要有三個：一是在工業(yè)生產(chǎn)中，工業(yè)企業(yè)違規(guī)排放廢水；二是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者在取水灌溉、畜禽養(yǎng)殖的過程中，化肥、飼料及農(nóng)藥中的污染物匯入周邊流域，造成農(nóng)業(yè)面源污染；三是在城鄉(xiāng)生活方面，人們已習慣于將未經(jīng)處理的生活污水隨意排放。環(huán)境行政合同的應用，可實現(xiàn)流域污染治理與工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點和城鄉(xiāng)生活習慣的動態(tài)契合，從源頭有效遏制污染的擴散。對于工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，可通過訂立有政府、生產(chǎn)者、專業(yè)技術(shù)公司參與的生產(chǎn)環(huán)保合同，約定由專業(yè)技術(shù)公司為生產(chǎn)者科學排污和環(huán)保生產(chǎn)提供技術(shù)指導，政府負責監(jiān)督合同履行，在確保生產(chǎn)效率的前提下有效減少流域污染行為，一定程度上實現(xiàn)事前防控。對于城鄉(xiāng)生活習慣，可通過環(huán)境行政合同約定城鄉(xiāng)各居民在生活污水排放方面的義務(wù)，將原屬于公共事務(wù)的污水治理交由居民承接，為生活污水后續(xù)集中處理提供便利。具體實施時，可嘗試通過相關(guān)激勵措施以進一步提升各主體參與環(huán)境行政合同的主動性和積極性。

3.為流域污染治理提供資金與技術(shù)支持

長期以來，流域污染治理領(lǐng)域資金投入不足對污染防治目標的實現(xiàn)造成了很大影響。根據(jù)財政部公布的《2021年全國財政生態(tài)環(huán)保投入》顯示，2021年全國水體流域污染防治的資金投入為317億元，而當年全國大氣、水、土壤污染防治及農(nóng)村環(huán)境整治投資總額為10638.9億元。[8]與2019年和2020年相比，流域污染治理的資金投入雖然有所增加，但其中大部分都被用于國家重點流域與各流域禁止開發(fā)區(qū)，對其他流域來說資金不足仍是污染治理中的一大問題。除資金問題外，流域環(huán)境監(jiān)測、修復等污染防治技術(shù)的落后同樣影響了預期治理效果。若將流域污染治理應用于其中，可通過引入第三方治理回應資金與技術(shù)的現(xiàn)實需求，第三方從環(huán)境行政合同中獲得了符合自身的利益后，將主動與政府共擔流域污染治理工作，在促進資源優(yōu)化配置的基礎(chǔ)上實現(xiàn)行政與第三方治理的優(yōu)勢互補，解決長期以來資金與技術(shù)缺乏的不利困局。

4.補齊流域污染治理監(jiān)管短板

流域污染治理監(jiān)管的短板主要體現(xiàn)在兩個方面：一是監(jiān)管能力不足。政府及其職能部門往往以“人監(jiān)”與“技監(jiān)”作為履行流域污染治理監(jiān)管職責的主要方式?！叭吮O(jiān)”是以固定式檢查、核實舉報內(nèi)容等形式展開監(jiān)督；“技監(jiān)”是以環(huán)境檢測設(shè)備等科技手段對流域污染治理進行的監(jiān)督。然而，在實踐中“人監(jiān)”存在缺口、“技監(jiān)”長期缺位已成為常態(tài)。二是監(jiān)管意愿缺失。通過前述兩種監(jiān)管方式在短期內(nèi)或有些許成效，但現(xiàn)今工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢水、生活污水排放行為愈加隱蔽，再加上監(jiān)管能力本就不足，實際困難與能力有限決定了政府及其職能部門難以依法全面履職，進而影響其對流域污染治理進行監(jiān)管的積極性。將環(huán)境行政合同應用于流域污染治理，一方面，可通過多主體參與、購買監(jiān)測服務(wù)實現(xiàn)向社會分擔部分監(jiān)管任務(wù)，彌補現(xiàn)有流域污染治理監(jiān)管能力的不足與增強監(jiān)管意愿；另一方面，可利用環(huán)境行政合同履行過程需受監(jiān)督的特征，公開流域污染治理過程，更為有效地督促政府及其職能部門積極履職。

三、環(huán)境行政合同在流域污染治理中的具體應用

流域污染治理不能局限于已有的污染，還應放眼將來，以履行環(huán)境行政合同起到污染預防功能，實現(xiàn)“防”與“治”的結(jié)合。因此，在流域污染治理的具體應用中，以流域主要污染源為依據(jù)，將環(huán)境行政合同區(qū)分為預防和治理兩類合同更為穩(wěn)妥。

（一）工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染治理

1.工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)保合同

該類合同可歸于污染預防類的三方協(xié)議，其目的是從工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面來預防流域污染的產(chǎn)生，參與合同的三方主體為地方政府、專業(yè)第三方及工業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營者（以下簡稱“工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體”）。需要說明的是，該類合同中，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者是指大型的農(nóng)場、養(yǎng)殖場等，至于小規(guī)模農(nóng)戶、養(yǎng)殖戶等主體將在下文其他合同中進行說明。由于工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動地域性特征明顯、區(qū)域差異化嚴重，位于基層的區(qū)縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府對工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點及污染治理癥結(jié)所在更為了解，故而以其為合同訂立主體更為適當。而專業(yè)第三方是指具有相應資質(zhì)、業(yè)務(wù)能力較強的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)公司等企業(yè)，該類企業(yè)要能從生產(chǎn)層面向工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體提供環(huán)保技術(shù)服務(wù)。合同主要內(nèi)容是由政府與工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體向?qū)I(yè)第三方購買專業(yè)技術(shù)服務(wù)，專業(yè)第三方需與工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體協(xié)商制定本年度內(nèi)的生產(chǎn)污廢水排放指標、配備污廢水處理設(shè)備的數(shù)量等涉及流域環(huán)境保護事項，并隨時向工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體提供專業(yè)指導；專業(yè)第三方所需費用由政府與工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體按比例支付，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體應嚴格按照制定事項與第三方指導進行生產(chǎn)活動；地方政府則負有監(jiān)督專業(yè)第三方和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體履行合同的義務(wù)，以此來體現(xiàn)行政合同特征。在合同訂立后，三方主體若未在約定范圍內(nèi)履行合同義務(wù)，均應承擔相應責任：首先，若專業(yè)第三方制定流域環(huán)境保護事項不合理或沒有依約向工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體提供指導造成流域污染，應繼續(xù)履行合同并向政府和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體支付違約金，給工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體造成損失的，還應負有賠償責任；其次，若工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體未按照制定事項或第三方指導開展生產(chǎn)活動造成流域污染，應在繼續(xù)履行合同的基礎(chǔ)上向政府支付違約金，該違約金可作為污染治理專項費用；最后，若政府沒有依約向?qū)I(yè)第三方支付費用應承擔違約責任，造成工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體損失的還需做出一定賠償。

2.工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染治理合同

為對已產(chǎn)生的因工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)導致的流域污染進行治理，地方政府可與專業(yè)的治污企業(yè)訂立該類合同，委托治污企業(yè)對其轄區(qū)內(nèi)的流域污染開展生態(tài)治理與補救性修復。合同雙方應堅持誠信原則，按照市場定價公平合理地確定治理所需費用并由政府進行支付。由于這是行政合同，政府具有相應的行政優(yōu)益權(quán)，在合同履行過程中，若治污企業(yè)未按約定進行治理或怠于治理造成流域污染，政府可要求以繼續(xù)履行或代履行作為首選的違約責任承擔方式；若政府違約未支付費用，則應承擔違約責任，造成治污企業(yè)損失的，需相應賠償。

（二）農(nóng)業(yè)面源污染治理

1.農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)合同

農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)類合同與前述工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)保合同類似，同樣為污染預防類的三方協(xié)議，參與主體分別為地方政府、專業(yè)第三方與農(nóng)業(yè)經(jīng)營者。這里的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者僅指流域附近的小規(guī)模農(nóng)戶、養(yǎng)殖戶等。由于小規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營者多分布于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，故應以鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府為合同訂立主體。合同主要內(nèi)容是由專業(yè)第三方向農(nóng)業(yè)經(jīng)營者提供相應技術(shù)指導；農(nóng)業(yè)經(jīng)營者應在指導下進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，盡可能少地對流域環(huán)境造成污染；地方政府則需依據(jù)行政優(yōu)益權(quán)對專業(yè)第三方和農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的合同履行情況進行監(jiān)督。由于這些小規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營者造成的污染相對較小且經(jīng)濟實力較弱，購買技術(shù)服務(wù)所需費用由政府支付更為適當。農(nóng)業(yè)經(jīng)營者雖然沒有付費義務(wù)，但應嚴格履行接受指導、環(huán)保生產(chǎn)等合同義務(wù)。合同履行中各主體應承擔的違約責任與前述工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)保合同大致相同，在此不再贅述。

2.農(nóng)業(yè)污染監(jiān)測合同

與工業(yè)企業(yè)、大型農(nóng)場和養(yǎng)殖場等生產(chǎn)主體地點固定不同，流域附近小規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營者位置較為分散，進行污染治理監(jiān)管確有難度。對小規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的污染治理，可嘗試在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水源處對流域環(huán)境進行監(jiān)測，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與環(huán)境技術(shù)公司訂立農(nóng)業(yè)污染監(jiān)測合同。此類合同的內(nèi)容是由環(huán)境技術(shù)公司將水體監(jiān)測設(shè)備覆蓋于主要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水源處，對流域環(huán)境進行監(jiān)測，以便觀察治理現(xiàn)狀，及時發(fā)現(xiàn)流域污染問題，相關(guān)費用由政府向環(huán)境技術(shù)公司支付。若有農(nóng)業(yè)面源造成的流域污染出現(xiàn)，技術(shù)設(shè)備卻未監(jiān)測到，政府可要求技術(shù)公司以改進設(shè)備繼續(xù)履行監(jiān)測義務(wù)作為首選違約責任承擔方式；若政府未支付費用，則應承擔違約責任，造成損失的需賠償。

（三）生活污染治理

針對城鄉(xiāng)生活污水持續(xù)增加、隨意排放等問題，可通過生活污水治理合同予以管控。此類合同由街道辦與轄區(qū)內(nèi)洗浴、餐飲等經(jīng)營主體，鄉(xiāng)政府與屬地村民訂立。主要內(nèi)容是要求合同參與者對以往直接傾倒、胡亂排放生活污水的習慣做出改變，將污水排放至指定區(qū)域，等待集中處理。為充分調(diào)動經(jīng)營主體與村民參與合同的積極性，應在合同中約定，對合同履行情況良好的參與者，政府可給予相應獎勵；對未按約定履行并造成流域污染的參與者，政府可在查明污染情況后要求其支付相應的違約金以示懲戒。并且，各參與主體還可在合同履行過程中相互監(jiān)督，將流域環(huán)境保護的公共事務(wù)轉(zhuǎn)化為區(qū)域內(nèi)部自治的“私人事務(wù)”[9]，實現(xiàn)以法治化契約手段提升流域污染治理“內(nèi)源力”。

四、相關(guān)配套制度的構(gòu)建

雖然環(huán)境行政合同能與流域污染治理實現(xiàn)較高契合，但為了保證其實踐效果，還需在具體應用中構(gòu)建相關(guān)配套制度予以支持。

（一）創(chuàng)新環(huán)境行政合同激勵措施

為推進環(huán)境行政合同在流域污染治理領(lǐng)域的全面展開，還需從參與合同的兩大類主體入手，制定相應的激勵措施以提高合同參與積極性。一是財政與稅收支持。此項激勵措施主要適用于工業(yè)企業(yè)。對積極參與環(huán)境行政合同并為流域污染治理做出貢獻的企業(yè)，可對其予以財政與稅收上的支持。一方面，地方政府可通過財政補貼、撥款等形式為積極企業(yè)提供資金以助力其在節(jié)能降污等生產(chǎn)技術(shù)方面的創(chuàng)新研發(fā)。另一方面，政府可制定相應的稅收優(yōu)惠政策，根據(jù)企業(yè)的環(huán)境行政合同履行情況，參考當?shù)囟愂諛藴?，給予積極企業(yè)不同程度的稅收減免，讓其享受參與流域污染治理帶來的優(yōu)惠。通過財政與稅收激勵措施，不僅能進一步挖掘企業(yè)加入流域治理的主動性和積極性[10]，還能為企業(yè)改進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化生產(chǎn)技術(shù)注入活力。二是貸款優(yōu)惠政策。此項激勵措施主要適用于大小型農(nóng)業(yè)經(jīng)營者和生活污水治理合同的參與者。地方政府可將積極參與環(huán)境行政合同，并在合同履行過程中未出現(xiàn)違約情形的前述主體納入社會信用體系，當這些主體需要進行貸款時，銀行等金融機構(gòu)可以此作為信貸依據(jù)，適當向其放寬貸款條件與提供低息貸款，促使更多主體參與環(huán)境行政合同。

（二）完善環(huán)境行政合同監(jiān)督機制

為保證環(huán)境行政合同在流域污染治理中的有效實施，需完善合同監(jiān)督機制，以實現(xiàn)保護流域環(huán)境的最終目的。其一，在訂立、履行和變更環(huán)境行政合同的過程中應加強合同信息公開。此項工作要從兩方面入手：一方面，政府在訂立環(huán)境合同前應將合同預期目標、實施規(guī)劃、主體權(quán)利義務(wù)等公眾關(guān)注度高且需求強烈的合同信息予以公開。這既可讓有合同參與意向的主體及時了解相關(guān)有效信息，提高其決策水平，使其作出最佳判斷與選擇，也可在一定程度上提高合同訂立后的履約率。此外，在環(huán)境行政合同訂立后政府還應主動公開合同規(guī)定內(nèi)容，以便社會公眾在獲取真實有效合同信息的基礎(chǔ)上，對流域污染治理過程進行監(jiān)督。另一方面，合同的參與者也要對其合同履行情況進行公開。此舉能保障公民流域環(huán)境信息權(quán)，提升流域污染治理的透明度和參與性，也能增強流域治理的民主性，在社會上凝聚流域污染治理共識。其二，引入無利害關(guān)系的第三方對環(huán)境行政合同的訂立、履行和變更進行監(jiān)督。第三方應為處于中立狀態(tài)并且具有一定專業(yè)性的主體，以此來保證其監(jiān)督的規(guī)范化與公平公正，可嘗試讓具有一定聲譽的公益環(huán)保組織來擔當。當環(huán)境行政合同中存在一個中立監(jiān)督者會對政府形成有效制約，避免其濫用行政優(yōu)益權(quán)對流域共同治理造成破壞，同時可借此進一步提升流域污染治理的科學性和技術(shù)能力，營造多元共贏的流域環(huán)境保護體系。

（三）拓展環(huán)境行政合同糾紛解決路徑

當環(huán)境行政合同一方參與主體的合法權(quán)益受到他方侵害導致產(chǎn)生糾紛時，需要通過相應的糾紛解決機制來化解矛盾與平衡各方利益。由于環(huán)境行政合同以行政法律關(guān)系為基本遵循，自然可通過法定的行政復議與訴訟方式解決糾紛，但傳統(tǒng)行政復議與訴訟過程漫長，不僅會耗費合同主體較多時間與精力，而且會使環(huán)境行政合同的履行效果大打折扣，阻礙流域污染治理進程。故而，需要對環(huán)境行政合同現(xiàn)有糾紛解決路徑進行拓展與優(yōu)化，在保障合同各方主體合法權(quán)益的同時，確保環(huán)境行政合同能平穩(wěn)履行并持續(xù)發(fā)揮作用。在此對解決環(huán)境行政合同糾紛的兩種路徑進行簡要探討。一是優(yōu)化協(xié)商解決機制。協(xié)商是使用最多且最為高效的糾紛解決方式，協(xié)商的前提是合同參與者都同意以此種方式來解決糾紛。但由于在環(huán)境行政合同中政府及其職能部門具有一定的行政優(yōu)益權(quán)，因此需要進行特殊的制度設(shè)計來防止其濫用公權(quán)力壓迫另一方主體?？蓢L試在傳統(tǒng)雙方協(xié)商機制中設(shè)立專業(yè)第三方，第三方人選可參考前述“引入第三方監(jiān)督”。由第三方對合同糾紛問題進行專業(yè)評估，給出協(xié)商參考意見，若是雙方據(jù)此達成合意并且協(xié)商內(nèi)容符合法律要求，糾紛可就此得到解決。二是引入仲裁解決方式。法定的行政復議與訴訟糾紛解決方式只允許非行政主體的環(huán)境行政合同參與者提出，即“民告官”。雖然政府及其職能部門在環(huán)境合同中處于優(yōu)勢地位，但也會出現(xiàn)他方違約損害其權(quán)益的情形，如果環(huán)境行政合同糾紛能適用仲裁解決方式，賦予政府及其職能部門主動申請糾紛解決的資格，將更有利于環(huán)境行政合同在流域污染治理領(lǐng)域的全面推行。在具體實踐中，我國可以適當借鑒域外國家的經(jīng)驗，在依據(jù)國情與結(jié)合當?shù)貙嶋H情況的基礎(chǔ)上，聘任環(huán)境相關(guān)領(lǐng)域的專家學者擔任仲裁員，設(shè)立具有我國特色的環(huán)境仲裁機構(gòu)。同時還需要建立配套的機構(gòu)運行制度，以此來保證環(huán)境行政合同糾紛仲裁的效率，從而達到有效解決糾紛與提升合同履行效果的雙贏目標。還應當注意的是，雖然現(xiàn)階段將環(huán)境行政合同應用于流域污染治理具有必要性，但其在具體治理實踐中尚不成熟，仍然存在諸多問題。因此，傳統(tǒng)的行政一元威懾型治理模式在流域污染治理領(lǐng)域還應繼續(xù)發(fā)揮作用。將環(huán)境行政合同與傳統(tǒng)治理模式協(xié)調(diào)運用、平行互補，才能達到流域環(huán)境保護動能利用的最大化，真正意義上實現(xiàn)對流域環(huán)境的保護。