宋婉貞

作為除中東以外唯一缺乏難民保護(hù)框架的區(qū)域，東南亞長(zhǎng)期面臨嚴(yán)峻的難民治理挑戰(zhàn)。20世紀(jì)10年代，新一輪羅興亞難民危機(jī)爆發(fā)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年8月以來(lái)約有74.2萬(wàn)羅興亞難民逃離緬甸，在東南亞區(qū)域內(nèi)外造成了嚴(yán)重影響(1)UNHCR, “Rohingya Emergency”, July 31, 2019, https://www.unhcr.org/asia/rohingya-emergency.html。從政治角度看，羅興亞人作為緬甸境內(nèi)不受歡迎的無(wú)國(guó)籍者的身份較敏感，東南亞其他國(guó)家以及東盟對(duì)此多遵循“不干涉成員國(guó)內(nèi)政”原則，這使得域外力量的參與顯得愈加迫切，也使全球性國(guó)際組織在東南亞的行動(dòng)成為可能。在羅興亞難民危機(jī)治理中，不論是在概念界定和議程設(shè)置上，還是實(shí)踐參與程度方面，聯(lián)合國(guó)難民署(UN High Commissioner for Refugees，UNHCR)和國(guó)際移民組織(International Organization for Migration，IOM)都是行動(dòng)最突出的兩個(gè)全球性政府間組織。二者通過(guò)加強(qiáng)難民保護(hù)與救助領(lǐng)域的合作，一定程度上協(xié)助穩(wěn)定了局勢(shì)，使羅興亞人得到務(wù)實(shí)的保護(hù)和援助(2)Antje Missbach, Troubled Transit: Asylum Seekers Stuck in Indonesia, Singapore: ISEAS-Yusof Ishak Institute, 2015, p.117.。

目前，學(xué)界圍繞羅興亞難民問(wèn)題已有大量研究成果，主要關(guān)注羅興亞人在緬甸、孟加拉、馬來(lái)西亞、印尼等國(guó)的非人道遭遇、羅興亞難民問(wèn)題的由來(lái)、發(fā)展及解決路徑等議題，或?qū)⒘_興亞難民危機(jī)統(tǒng)稱(chēng)為“東南亞難民危機(jī)”進(jìn)行研究(3)參見(jiàn)Samuel Cheung, “ Migration Control and the Solutions Impasse in South and Southeast Asia: Implications from the Rohingya Experience”, Journal of Refugee Studies, Vol.25, No.1, 2012, pp.50-70; Nehginpao Kipgen, “ Conflict in Rakhine State in Myanmar: Rohingya Muslims’s Conundrum”, Journal of Muslim Minority Affairs, Vol.33, No.2, 2013, pp.298-310; Arfa Wulandari Tambunan, “ Kerja Sama UNHCR dan IOM dalam Menangani Pencari Suaka dan Pengungsi Etnis Rohingya di Indonesia”, Journal of International Relations, Vol.5, No.2, 2019, pp.341-350; Utpala Raham、丁麗興：《緬甸與孟加拉國(guó)關(guān)系中的羅興亞難民問(wèn)題——孟加拉國(guó)的視角》，《東南亞研究》2010年第4期；方天建：《全球化視野下的緬甸羅興亞族問(wèn)題》，《世界民族》2016年第2期；王子昌：《緬甸“羅興亞人問(wèn)題” 的重構(gòu)與解構(gòu)》，《東南亞研究》2019年第2期；張?zhí)恚骸毒挼榱_興亞人問(wèn)題的視差——?dú)v史、現(xiàn)狀與癥結(jié)分析》，《南洋問(wèn)題研究》2019年第2期；祝湘輝：《“保護(hù)的責(zé)任”中的非軍事干預(yù)新模式——以緬甸若開(kāi)邦羅興亞人危機(jī)為例》，《南亞研究》2019年第1期；宋婉貞：《國(guó)際移民組織與聯(lián)合國(guó)難民署在東南亞難民救助中的合作》，《國(guó)際政治研究》2019年第2期。。而關(guān)于羅興亞難民問(wèn)題的解決這一議題，既有研究更多關(guān)注以國(guó)家為主體的國(guó)際社會(huì)的反應(yīng)，僅有少數(shù)研究關(guān)注到國(guó)際組織、國(guó)際非政府組織等行為體在羅興亞難民問(wèn)題治理中的作用(4)楊超：《難民問(wèn)題治理上的各相關(guān)行為體分析——對(duì)緬甸羅興伽難民的個(gè)案研究》，《東南亞縱橫》2012年第12期。，且主要側(cè)重于整體概述，針對(duì)的是流散到孟加拉國(guó)的羅興亞人。羅興亞難民危機(jī)的爆發(fā)無(wú)疑引起東南亞各國(guó)的不同反應(yīng)，對(duì)國(guó)家間關(guān)系、東南亞區(qū)域秩序等產(chǎn)生了直接影響，也使東南亞區(qū)域規(guī)范與國(guó)際人道主義規(guī)范之間的張力愈加凸顯。不同于其他國(guó)家，印尼、馬來(lái)西亞和泰國(guó)作為羅興亞難民在東南亞區(qū)域內(nèi)的主要流散國(guó)，均對(duì)該問(wèn)題予以關(guān)注并主動(dòng)提供解決方案(5)東盟成員國(guó)對(duì)羅興亞難民問(wèn)題的反應(yīng)可分為以下三類(lèi)：(1)關(guān)注該問(wèn)題并主動(dòng)提供解決方案的國(guó)家，如印尼、馬來(lái)西亞和泰國(guó)；(2)關(guān)注該問(wèn)題但不主動(dòng)參與解決的國(guó)家，如新加坡、文萊和菲律賓；(3)往往保持沉默、沒(méi)有發(fā)揮積極作用、似乎不愿關(guān)注該問(wèn)題的國(guó)家，如越南、老撾和柬埔寨。參見(jiàn)Dian Puspita Pakpahan, Maryanti, Luthfi Ghifariz, “Refugees Crisis in Southeast Asia: The Challenges of International Peace During Covid-19 Pandemic”, International Journal of Recent Advances in Multidisciplinary Topics, Vol.3, Issue 2, 2022, p.84.。其中一種方案即尋求UNHCR和IOM的協(xié)助，使這兩個(gè)國(guó)際組織得以自21世紀(jì)以來(lái)參與應(yīng)對(duì)羅興亞難民危機(jī)(6)在UNHCR和IOM官方網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)資料以及相關(guān)研究文獻(xiàn)中，尚未有關(guān)于UNHCR和IOM何時(shí)開(kāi)始合作介入羅興亞難民危機(jī)的明確論述，可搜到的最早文獻(xiàn)在2000年以后。筆者主要基于三點(diǎn)考量估算二者合作的起始時(shí)間為21世紀(jì)：一是20世紀(jì)70-90年代羅興亞難民危機(jī)的主要解決方案是孟加拉國(guó)與緬甸達(dá)成遣返協(xié)議，并由UNHCR協(xié)助將羅興亞人遣返緬甸，該時(shí)期孟加拉國(guó)對(duì)IOM的需求較低；二是同時(shí)期UNHCR和IOM主要應(yīng)對(duì)印支難民危機(jī)，羅興亞難民危機(jī)的嚴(yán)峻性尚未凸顯；三是羅興亞難民首次涌入馬來(lái)西亞是在20世紀(jì)80年代，涌入印尼是在2009年，涌入泰國(guó)則是在2012年。各國(guó)最初主要將治理權(quán)不同程度讓渡給UNHCR，后在IOM于1989年完成組織改革后，二者逐漸合力介入羅興亞難民危機(jī)治理。參見(jiàn)Heru Susetyo, Paul Chambers, “Repatriation for Rohingya Asylum Seekers in Indonesia: A Durable But Almost Impossible Solution”, Asian Affairs: An American Review, No.48, 2021, pp.63-84; Randy Wirasta Nandyatama, Dio Herdiawan Tobing, Shah Suraj Bharat, The Evolution of The ASEAN Human Rights Mechanism: Institutional and Tematic Issues Within, Yogyakarta: ASEAN Studies Center Universitas Gadjan Mada, 2019, p.146; Hema Letchamanan, “Myanmar’s Rohingya Refugees in Malaysia: Education and the Way Forward”, Journal of International and Comparative Education, Vol.2, 2013, p.89.?；诖?，本文重點(diǎn)聚焦的是在東南亞區(qū)域內(nèi)部的羅興亞難民危機(jī)治理問(wèn)題，通過(guò)具體分析全球性國(guó)際組織在該危機(jī)治理中的作用，希冀為孟加拉國(guó)的羅興亞難民和世界其他難民和人道主義危機(jī)的解決提供一種新思路。

一 羅興亞難民危機(jī)在東南亞的發(fā)展演變與特征

羅興亞難民危機(jī)并非一個(gè)短時(shí)期內(nèi)一觸即發(fā)的區(qū)域問(wèn)題，而是在數(shù)十年中多次爆發(fā)的歷史遺留問(wèn)題。羅興亞難民作為世界上最大的無(wú)國(guó)籍群體之一，在東南亞地區(qū)引發(fā)了嚴(yán)峻的難民危機(jī)(7)UNHCR, “The Displaced and Stateless of Myanmar in the Asia-Pacific Region”, January 2021, https://reporting.unhcr.org/sites/default/files/The%20Displaced%20and%20Stateless%20of%20Myanmar%20in%20the%20Asia-Pacific%20Region%20-%20January%202021.pdf, p.2; E. Kiragu, A. Rosi, T. Morris, “State of Denial: A Review of UNHCR’s Response to the Rotracted Situation of Stateless Rohingya Refugees in Bangladesh”, 2011, https://www.unhcr.org/4ee754c19.pdf, p.7.。

(一)不被歡迎的存在：羅興亞難民危機(jī)的由來(lái)與發(fā)展

自殖民時(shí)期以來(lái)，羅興亞人一直被視為“無(wú)國(guó)籍人”，其身份不被緬甸認(rèn)同，無(wú)法獲得合法國(guó)籍(8)Alec Paxton, “Finding a Country to Call Home: A Framework for Evaluating Legislation to Reduce Statelessness in Southeast Asia”, Pacific Rim Law & Policy Journal, Vol.21, No.3, 2012, pp.623-654; 郭秋梅：《身份認(rèn)同視域下的緬甸：“羅興伽人問(wèn)題”探析》，《東南亞研究》2014年第1期。。在宗教、政治、族群等多方面的壓迫下，大批羅興亞難民被迫逃離緬甸，在東南亞區(qū)域內(nèi)外尋求庇護(hù)和救助。危機(jī)的嚴(yán)峻性、緬甸軍政府持續(xù)的壓迫以及區(qū)域國(guó)家的無(wú)視等，使得羅興亞人成為真正意義上的難民群體。

1824—1826年第一次英緬戰(zhàn)爭(zhēng)后，英國(guó)殖民政府將大批孟加拉穆斯林作為勞工帶到緬甸若開(kāi)地區(qū)，這些孟加拉穆斯林的后代成為緬甸的羅興亞人。由于種族、宗教沖突以及資源競(jìng)爭(zhēng)、身份認(rèn)同等問(wèn)題，羅興亞人與緬族人自英殖民時(shí)期以來(lái)便長(zhǎng)期處于爭(zhēng)端中(9)AdheNuansa Wibisono, “ASEAN, Rohingnya dan Krisis Kemanusiaan di Myanmar”, 2013, https://www.academia.edu/4273660/ASEAN_Rohingnya_dan_Krisis_Kemanusiaan_di_Myanmar, pp.1-6.。戰(zhàn)后，在緬甸軍事統(tǒng)治下，羅興亞人持續(xù)遭受排斥和壓迫，迫使他們不斷逃到馬來(lái)西亞、泰國(guó)、印尼等東南亞國(guó)家，或孟加拉國(guó)、澳大利亞等域外國(guó)家。

從歷史上看，早在20世紀(jì)70年代，羅興亞難民問(wèn)題便已出現(xiàn)，并在20世紀(jì)90年代、2012年和2015年又相繼爆發(fā)三次難民逃離浪潮(見(jiàn)表1)。

表1 羅興亞難民危機(jī)發(fā)展歷程(20世紀(jì)70年代—2020年)

1978年，緬甸政府一次被稱(chēng)為“龍王行動(dòng)”(Nagamin Operation)的大規(guī)模人口普查演變成一場(chǎng)清除非法移民的殘酷行動(dòng)，迫使20多萬(wàn)羅興亞人跨境逃離到孟加拉國(guó)。1979年，根據(jù)緬甸和孟加拉國(guó)的協(xié)議，大多數(shù)羅興亞人返回緬甸(10)D.S. Matthieson, “Plight of the Damned: Burma’s Rohingya”, Global Asia, Vol.4, No.1, 1995, pp.86-91; I. Ahmed eds., The Plight of the Stateless Rohingyas, Dhaka: The University Press Ltd, 2001, p.16.。1982年，新的《緬甸公民法》對(duì)羅興亞人進(jìn)行了區(qū)分和限制。1991—1992年間，約25萬(wàn)羅興亞人因緬甸政府的“興邦行動(dòng)”(Pyi Thaya Operation)逃往孟加拉國(guó)。在隨后幾年，根據(jù)孟加拉國(guó)和緬甸1992年簽署的諒解備忘錄，許多羅興亞人重返緬甸(11)C. Lewa, “ Northern Arakan: An Open Prison for the Rohingya in Burma”, Forced Migration Review, No.32, 2009, pp.11-13.。2012年，三名穆斯林男子強(qiáng)奸一名若開(kāi)邦女佛教徒，導(dǎo)致危機(jī)再次爆發(fā)。2012年6月到2014年，若開(kāi)邦至少有20萬(wàn)羅興亞人逃離家園(12)Fortify Rights, “Policies of Persecution: Ending Abusive State Policies Against Rohingya Muslims in Myanmar”, February 2014, http://www.fortifyrights.org/downloads/Policies_of_Persecution_Feb_25_Fortify_Rights.pdf。2014年，緬甸新聞部指示所有羅興亞人在登記時(shí)稱(chēng)自己是孟加拉人，這一做法實(shí)際上是將羅興亞人從緬甸全國(guó)人口普查的合法族群名單中移除。2015年2月，緬甸政府宣布撤銷(xiāo)所有臨時(shí)登記證，從而使絕大多數(shù)羅興亞人無(wú)法獲得任何形式的身份，引起羅興亞人的普遍反對(duì)。2016年10月，據(jù)稱(chēng)數(shù)百名若開(kāi)羅興亞救世軍(Harakah al-Yaqin)襲擊邊防哨所，打死9名警察。緬甸安全部隊(duì)立即采取“清剿行動(dòng)”，導(dǎo)致約6.5萬(wàn)羅興亞人在三個(gè)月內(nèi)逃離。2017年8月25日若開(kāi)邦再次爆發(fā)沖突，大批羅興亞人被迫繼續(xù)逃亡(13)Wa Lone, Shoon Naing, “At Least 71 Killed in Myanmar as Rohingya Insurgents Stage Major Attack”, Reuters, August 25, 2017, https://www.reuters.com/article/us-myanmar-rohingya/at-least-71-killed-in-myanmar-as-rohingya-insurgents-stagemajor-attack-idUSKCN1B507K。

四波危機(jī)的爆發(fā)時(shí)間橫跨40余年，使羅興亞難民問(wèn)題成為一個(gè)歷史遺留問(wèn)題，它不僅影響緬甸，也對(duì)東南亞及南亞等地區(qū)造成了經(jīng)濟(jì)、政治和安全等方面的直接和長(zhǎng)期影響，由此逐漸引起全世界的廣泛關(guān)注。面對(duì)羅興亞難民在東南亞區(qū)域內(nèi)部的流離失所和被迫移徙，東盟顯得較為被動(dòng)，至今未將該問(wèn)題納入任何正式的會(huì)議議程中(14)J. Lego, “ Why ASEAN Can’t Ignore the Rohingya Crisis”, The Diplomat, 17 May, 2017, https://thediplomat.com/2017/05/why-asean-cant-ignore-the-rohingya-crisis/。

(二)羅興亞難民危機(jī)的特征

從歷時(shí)性角度看，羅興亞難民危機(jī)在40余年中呈現(xiàn)出一定的發(fā)展特征。首先，難民規(guī)模和影響范圍不斷擴(kuò)大。該危機(jī)多次爆發(fā)導(dǎo)致流亡人數(shù)持續(xù)增加，難民主要流入國(guó)也從孟加拉國(guó)擴(kuò)展到緬甸附近的東南亞國(guó)家及澳大利亞，且持續(xù)時(shí)間也變長(zhǎng)。這使難民危機(jī)的影響范圍進(jìn)一步擴(kuò)大至各種跨國(guó)網(wǎng)絡(luò)和國(guó)際社會(huì)，羅興亞人的遭遇也越來(lái)越為世界所關(guān)注(15)《2018年度回顧：羅興亞難民何去何從？》，聯(lián)合國(guó)網(wǎng)站，2018年12月27日，https://news.un. org/zh/story/2018/12/1025521; Agus Trihartono, “Myanmar’s Worsening Rohingya Crisis: A Call for Responsibility to Protect and ASEAN’s Response”, in Benjamin McLellan ed., Sustainable Future for Human Security: Society, Cities and Governance, Singapore: Spinger, 2017, pp.3-16.。其次，逃亡方式發(fā)生變化。在前兩次危機(jī)中，難民主要通過(guò)陸路跨界抵達(dá)孟加拉國(guó)，而2012年以后，由于陸路跨境逃亡愈加困難，羅興亞難民開(kāi)始借助國(guó)際非法移民集團(tuán)從海上偷渡到印尼、馬來(lái)西亞和澳大利亞等國(guó)。由此，羅興亞難民被稱(chēng)為“新船民”，被迫陷入跨國(guó)犯罪網(wǎng)絡(luò)并遭受販運(yùn)組織的敲詐和剝削，使危機(jī)更加嚴(yán)峻。再次，出現(xiàn)由羅興亞人成立的一系列跨國(guó)組織和網(wǎng)絡(luò)。2011年后，流亡在世界各地的羅興亞人成立了若開(kāi)羅興亞人聯(lián)盟(Arakan Rohingya Union，成立于2011年5月)、歐洲羅興亞人委員會(huì)(European Rohingya Council，成立于2012年10月)及緬甸特遣隊(duì)(Burma Task Force，成立于2013年)等(16)See http://www.rohingyaunion.org/about-us/, November 12, 2020; http://www.theerc.net/, November 12, 2020; https://www.burmataskforce.org/about-us, November 12, 2020.。這些由羅興亞人組建的跨國(guó)組織和網(wǎng)絡(luò)在全球鞏固了“羅興亞族群遭受迫害”這一話(huà)語(yǔ)體系，使羅興亞人獲得更多的國(guó)際關(guān)注和輿論支持。

然而，緬甸政府始終無(wú)意承擔(dān)為羅興亞人提供有效解決方案的責(zé)任，并且不斷強(qiáng)化后者身份的非法性并對(duì)其進(jìn)行打壓和驅(qū)離。東盟和孟加拉國(guó)、澳大利亞等國(guó)也都基本呼應(yīng)緬甸政府的立場(chǎng)，未對(duì)羅興亞難民予以官方承認(rèn)和規(guī)模性援助，而是將其視為非法移民或非正常移徙者(17)G. K. Cabico, “Malaysia Calls Cayetano Statement on Rohingya Crisis a ‘Misrepresentation of Reality’ ”, The Philippine Star, September 25, 2017, http://www.philstar.com/headlines/2017/09/25/1742499/malaysia-calls-cayetanosstatement-rohingya-crisis-misrepresentation。由此，UNHCR和IOM在應(yīng)對(duì)羅興亞難民危機(jī)中的作用顯得愈加重要，并初步形成一種基于國(guó)家和區(qū)域兩個(gè)層面的非正式治理模式。

二 替代性的保護(hù)治理：在國(guó)家之間的聯(lián)動(dòng)合作

除緬甸外，受羅興亞難民危機(jī)影響較大的東南亞國(guó)家當(dāng)屬印尼、馬來(lái)西亞和泰國(guó)，三國(guó)在國(guó)家層面與UNHCR和IOM展開(kāi)治理合作(18)William Lacy Swing, “Challenges and Opportunities of Migration Management in Asia Pacific”, December 4, 2015, https://www.iom.int/speeches-and-talks/statement-international-conference-irregular-migration-indian-ocean-challenges。這種合作聯(lián)動(dòng)主要是一種“替代性的保護(hù)治理”(Alternative Protective Governance)模式，即UNHCR和IOM作為三國(guó)的替代行為體，并保持相對(duì)獨(dú)立(19)Atin Prabandari, Yunizar Adiputera, “Alternative Paths to Refugee and Asylum Seeker Protection in Malaysia and Indonesia”, Asian and Pacific Migration Journal, Vol.28, No.2, 2019, pp.132-154.。由于各國(guó)不愿對(duì)羅興亞難民進(jìn)行官方援助且難民危機(jī)的嚴(yán)峻性和復(fù)雜性持續(xù)凸顯，UNHCR和IOM對(duì)統(tǒng)一行動(dòng)、合作應(yīng)對(duì)的需求愈加強(qiáng)烈，在保護(hù)的基礎(chǔ)上對(duì)羅興亞難民展開(kāi)了分工式協(xié)作治理(20)Arfa Wulandari Tambunan, “ Kerja Sama UNHCR dan IOM dalam Menangani Pencari Suaka dan Pengungsi Etnis Rohingya di Indonesia”, Journal of International Relations, Vol.5, No.2, 2019, pp.341-350.。

(一)基于共識(shí)一致發(fā)聲，為羅興亞難民問(wèn)題爭(zhēng)取更多關(guān)注

在羅興亞難民危機(jī)中，UNHCR和IOM的合作主要以一種共同行動(dòng)的方式，通過(guò)官方、非官方途徑一致對(duì)外“發(fā)聲”，形成具有共識(shí)的解決思路和認(rèn)知，從而增強(qiáng)合作效力。

1.依據(jù)諒解備忘錄和聯(lián)名信等開(kāi)展聯(lián)合行動(dòng)

UNHCR和IOM在印尼、馬來(lái)西亞和泰國(guó)的行動(dòng)主要基于其簽署的諒解備忘錄和聯(lián)名信等協(xié)調(diào)合作(21)H. Alunaza, M. K. Juani, “Kebijakan Pemerintah Indonesia melalui Sekuritisasi Migrasi Pengungsi Rohingya di Aceh tahun 2012-2015”, Indonesian Perspective, Vol.2, No.1, 2017, pp.1-17.。1997年，UNHCR和IOM共同簽署了《諒解備忘錄》，旨在促進(jìn)雙方系統(tǒng)的、可預(yù)測(cè)的合作行動(dòng)，尋求在各自的專(zhuān)業(yè)知識(shí)基礎(chǔ)上建立合作。雙方一致認(rèn)為，所有聯(lián)合或單獨(dú)行動(dòng)均應(yīng)基于雙方授權(quán)所包含的原則，結(jié)合任務(wù)分工進(jìn)行互補(bǔ)性合作。該備忘錄是基于1996年6月25日聯(lián)合國(guó)與IOM之間的合作協(xié)定擬定的，對(duì)資源動(dòng)員、人員、監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)等總則予以規(guī)定，合作領(lǐng)域包括預(yù)防、監(jiān)測(cè)、應(yīng)急預(yù)案、機(jī)構(gòu)能力建設(shè)等，可作為一般框架協(xié)議，為具體項(xiàng)目或干預(yù)設(shè)定合作條件(22)UNHCR and IOM, “Memorandum of Understanding between the United Nations High Commissioner for Refugees and the International Organization for Migration”, May 15, 1997, https://www.refworld.org/docid/3ae6b31a70.html。從本質(zhì)上看，該備忘錄為雙方在羅興亞難民危機(jī)議題中進(jìn)一步開(kāi)展密切合作確立了官方框架，并一直得以沿用。根據(jù)該備忘錄，UNHCR的任務(wù)是向羅興亞難民提供國(guó)際保護(hù)和人道主義援助，并促進(jìn)持久解決該問(wèn)題；IOM主要負(fù)責(zé)確保有序的移徙進(jìn)程，包括預(yù)篩查、咨詢(xún)、醫(yī)療、培訓(xùn)、運(yùn)輸、接待以及有組織地轉(zhuǎn)移難民等工作。

2016年，UNHCR和IOM簽署了一份聯(lián)名信，旨在改善二者在難民問(wèn)題中的應(yīng)急、聯(lián)合規(guī)劃和資源調(diào)動(dòng)、數(shù)據(jù)收集和宣傳等工作(23)UNHCR, “UNHCR Global Report 2016—Supporting UNHCR’s Work”, 2016, https://www.unhcr.org/asia/publications/fundraising/593e53fe7/unhcr-global-report-2016-supporting-unhcrs-work.html?query=UNHCR%20and%20IOM%20rohingya。2019年，二者繼續(xù)簽署聯(lián)名信，積極更新實(shí)施框架。IOM致力于確保尊重國(guó)際難民法，并接受既定的移徙術(shù)語(yǔ)和類(lèi)別。廣義上的難民和根據(jù)國(guó)際難民法定義需要國(guó)際保護(hù)的難民同屬于UNHCR的任務(wù)范圍，因此，IOM將與UNHCR合作并支持其工作。通過(guò)確立正式機(jī)制框架的方式，UNHCR和IOM得以在達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)合作。

2.就羅興亞難民問(wèn)題發(fā)表聯(lián)合聲明和建議

UNHCR和IOM呼吁國(guó)際社會(huì)努力和平解決羅興亞人的困境，確保為難民最終安全而體面地自愿返回創(chuàng)造條件。2015年5月和6月，來(lái)自緬甸和孟加拉國(guó)的5000余名羅興亞人被蛇頭遺棄而滯留船上，沿途國(guó)家均拒絕其上岸，致使約70人喪生海上。對(duì)此，UNHCR和IOM譴責(zé)相關(guān)國(guó)家的行為，要求停止阻止羅興亞人上岸(24)“Joint Statement by UNHCR, OHCHR, IOM and SRSG for Migration and Development: Search and Rescue at Sea, Disembarkation, and Protection of the Human Rights of Refugees and Migrants Now Imperative to Save Lives in the Bay of Bengal and Andaman Sea”, May 19, 2015, https://www.ohchr.org/en/2015/05/joint-statement-unhcr-ohchr-iom-and-srsg-migration-and-development。二者還與聯(lián)合國(guó)人權(quán)事務(wù)高級(jí)專(zhuān)員辦事處(UN Office of the High Commissioner for Human Rights)、聯(lián)合國(guó)移民與發(fā)展秘書(shū)長(zhǎng)代表(UN SRSG Migration & Development)共同發(fā)布聲明稱(chēng)，目前最緊迫的是讓難民盡快上岸，呼吁泰國(guó)、馬來(lái)西亞和印尼停止驅(qū)趕其領(lǐng)海內(nèi)的難民船只，并采取“全面區(qū)域應(yīng)對(duì)”，共同啟動(dòng)搜救行動(dòng)(25)“Joint Statement on Andaman Sea: IOM, UNHCR, OHCHR, UN SRSG Migration & Development”, May 19, 2015, https://www.iom.int/news/joint-statement-andaman-sea-iom-unhcr-ohchr-un-srsg-migration-development。此外，二者還聯(lián)合聯(lián)合國(guó)毒品和犯罪問(wèn)題辦公室(UN Office on Drugs and Crime)于2015年5月制定了《孟加拉灣和安達(dá)曼海行動(dòng)建議》，指出相關(guān)國(guó)家應(yīng)立即采取行動(dòng)應(yīng)對(duì)危機(jī)(26)“Bay of Bengal and Andaman Sean: Proposals for Action”, May 2015, https://www.unhcr.org/55682d3b6.html。該建議被納入“巴厘進(jìn)程”的仿真演練中(27)聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)：《亞洲及太平洋的混合移民》，2017年9月5日，https://www. unescap.org/sites/default/files/GCMPREP_4C_0.PDF，第6頁(yè)。。同月29日，在國(guó)際壓力和媒體的嚴(yán)格審查下，三國(guó)政府發(fā)表了一份聯(lián)合聲明稱(chēng)，愿意讓難民上岸，并為其提供臨時(shí)庇護(hù)所和人道主義援助，但條件是要求國(guó)際社會(huì)在一年內(nèi)安置或遣返他們。同時(shí)明確，要確保UNHCR和IOM能夠接觸到這些群體(28)Ministry of Foreign Affairs of Thailand, “Summary: Special Meeting on Irregular Migration in the Indian Ocean”, Bangkok, 29 May 2015, https://reliefweb.int/report/myanmar/summary-special-meeting-irregular-migration-indian-ocean-29-may-2015-bangkok-thailand。三國(guó)還派出軍艦到海上搜救難民(29)宋清潤(rùn)：《東南亞爆發(fā)嚴(yán)重難民危機(jī)》，《世界知識(shí)》2015年第12期。，這些均是UNHCR和IOM共同倡議的結(jié)果(30)William Lacy Swing, “Challenges and Opportunities of Migration Management in Asia Pacific”, Statement of International Conference on Irregular Migration in the Indian Ocean, December 12, 2015, https://www.iom.int/speeches-and-talks/statement-international-conference-irregular-migration-indian-ocean-challenges。

羅興亞難民危機(jī)的爆發(fā)使得東南亞國(guó)家政府意識(shí)到，必須以協(xié)調(diào)的方式多方面改進(jìn)保護(hù)進(jìn)程，而國(guó)際組織可以在建設(shè)必要的能力方面發(fā)揮重要作用。泰國(guó)政府于2015年5月29日召開(kāi)了一次關(guān)于印度洋非正常移徙問(wèn)題的特別會(huì)議，希望通過(guò)尋求國(guó)際合作解決危機(jī)，并于當(dāng)年12月3-4日就印度洋非正規(guī)移徙問(wèn)題召開(kāi)第二次會(huì)議，討論如何加強(qiáng)該區(qū)域內(nèi)國(guó)家間合作(31)Ministry of Foreign Affairs of Thailand, “Summary: Special Meeting on Irregular Migration in the Indian Ocean”, Bangkok, May 29, 2015, https://reliefweb.int/report/myanmar/summary-special-meeting-irregular-migration-indian-ocean-29-may-2015-bangkok-thailand; Madeline Gleeson, “Unprecedented but Unfulfilled: Refugee Protection and Regional Responses to the Andaman Sea ‘Crisis’”, Antropolpgi Indonesia, No.1, 2017.。UNHCR、IOM及聯(lián)合國(guó)毒品和犯罪問(wèn)題辦公室在會(huì)上向受影響國(guó)家提供了一份指南，就各國(guó)所應(yīng)采取的行動(dòng)提出指導(dǎo)，包括提升搜索和救援能力、記錄可預(yù)測(cè)的難民登陸和收留地點(diǎn)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)制定有效篩選標(biāo)準(zhǔn)的必要性，以確認(rèn)最需要得到國(guó)際保護(hù)的人能夠得到及時(shí)保護(hù)(32)《難民署呼吁東南亞國(guó)家聯(lián)手管理區(qū)域難民移徙問(wèn)題》，聯(lián)合國(guó)網(wǎng)站，2015年12月4日，https://news.un.org/zh/story/2015/12/247972。在相關(guān)國(guó)家和非政府組織的有限參與下，UNHCR和IOM成為羅興亞難民生活中最有影響的正式機(jī)構(gòu)(33)S. Sutiartono, Jelly Leviza, Saiful Azam, “Rohingya Stateless Persons: Role of UNHCR in Refugee Protection and Lack of Adequate Legal Protection in Indonesia”, Yustisia, Vol.9, No.2, 2020, pp.287-305.。

3.協(xié)作舉辦或參與會(huì)議，將羅興亞難民問(wèn)題上升為國(guó)際問(wèn)題

通過(guò)共同舉辦或參與羅興亞難民相關(guān)會(huì)議，UNHCR和IOM致力于增強(qiáng)各方對(duì)羅興亞難民救助和保護(hù)的意識(shí)，并提升組織影響力。二者共同編寫(xiě)呼吁各國(guó)關(guān)注該危機(jī)的倡議，于1999年舉行了一次特派團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議，討論后續(xù)戰(zhàn)略(34)UNHCR, “Summary Record of the 531st Meeting Held at the Palais des Nations, Geneva, on Thursday, October 8, 1998, at 10 a.m.”, A/AC.96/SR.531, December 10, 1998, https://www.unhcr.org/asia/excom/summary/3aed27724/summary-record-531st-meeting-held-palais-des-nations-geneva-thursday-8.html?query=UNHCR%20and%20IOM%20rohingya。2014年4月，UNHCR與印尼政府共同舉辦國(guó)際研討會(huì)，以跟進(jìn)《關(guān)于解決海上非正常移徙問(wèn)題的雅加達(dá)宣言》的執(zhí)行情況，IOM一同參會(huì)。各國(guó)就難民問(wèn)題重申遵循責(zé)任共擔(dān)原則，反對(duì)所謂“轉(zhuǎn)移負(fù)擔(dān)”的做法，并再次承諾采取協(xié)調(diào)措施。與會(huì)者還商議制定海上救援區(qū)域準(zhǔn)則，重點(diǎn)關(guān)注海上遇險(xiǎn)和救援定義、抵達(dá)時(shí)情況評(píng)估、安全登陸地點(diǎn)及難民上岸待遇標(biāo)準(zhǔn)等事宜(35)UNHCR, “Update on UNHCR’s Operations in Asia and the Pacific”, September 17, 2014, https://www.refworld.org/docid/55d32b6e4.htm, p.21.。2015年5月和12月，UNHCR和IOM先后共同參加關(guān)于印度洋非正常移徙問(wèn)題的特別會(huì)議，積極與各國(guó)探討如何應(yīng)對(duì)羅興亞難民問(wèn)題，并制定行動(dòng)框架(36)Moretti Sebastien, “UNHCR and the Migration Regime Complex in Asia-Pacific between Responsibility Shifting and Responsibility Sharing”, New Issues in Refugee Research, Research Paper, No.283, 2016, p.43.。2016年7月26-27日，二者在雅加達(dá)聯(lián)合舉辦難民研討會(huì)，主要探討孟加拉灣和安達(dá)曼海域的羅興亞難民問(wèn)題，特別就難民的鑒別、搜尋和營(yíng)救，及其在東南亞地區(qū)的登陸行動(dòng)等進(jìn)行討論，并為登陸難民及相關(guān)國(guó)家政府提供有關(guān)庇護(hù)程序方面的有效信息(37)“IOM, UNHCR Host Regional Workshop on Protection at Sea in Southern Mediterranean”, September 23, 2016, https://www.iom.int/news/iom-unhcr-host-regional-workshop-protection-sea-southern-mediterranean。考慮到該群體中較高的文盲率，二者在共同組織的綜合信息會(huì)議中分發(fā)帶有插圖的材料，以便更有效地傳遞信息(38)UNHCR, “Reception Arrangements”, The 10 Point Plan in Action, 2016, http://www.unhcr.org/publications/manuals/5846cf727/10-point-plan-action-2016-update-chapter-4-reception-arrangements. html?query=Reception%20Arrangements,%20the%2010%20Point%20Plan%20in%20Action, p.105.，還就羅興亞難民問(wèn)題組織認(rèn)捐會(huì)議，呼吁各國(guó)更多關(guān)注難民境況(39)“Joint Statement on the Rohingya Refugee Crisis”, October 16, 2017, https://www.unhcr. org/asia/news/press/2017/10/59e4c17e5/joint-statement-rohingya-refugee-crisis.html?query=UNHCR%20and%20IOM%20rohingya。UNHCR和IOM在這些會(huì)議中的倡議性言論及對(duì)羅興亞難民問(wèn)題的分析，一定程度上增加了與會(huì)各國(guó)對(duì)該問(wèn)題的關(guān)注。

此外，UNHCR和IOM還共享宣傳圖片、研究數(shù)據(jù)等羅興亞難民資料，利用研究專(zhuān)長(zhǎng)提高國(guó)際社會(huì)對(duì)該難民群體的關(guān)注(40)參見(jiàn)UNHCR和IOM官網(wǎng)，http://www.unhcr.org/; https://www.iom.int/。二者在移民、難民問(wèn)題方面產(chǎn)出大量出版物，主要包括組織機(jī)構(gòu)報(bào)告，如會(huì)議/研討會(huì)報(bào)告和倡議類(lèi)文件、培訓(xùn)材料、手冊(cè)和指南以及給成員國(guó)和難民的信息資料(包括連環(huán)畫(huà)、小說(shuō)等)。通過(guò)共享專(zhuān)業(yè)知識(shí)和信息，UNHCR和IOM使羅興亞難民問(wèn)題受到更多關(guān)注和理解，逐漸將這一東南亞區(qū)域問(wèn)題上升為一個(gè)國(guó)際性問(wèn)題。

(二)注重制度化發(fā)展，協(xié)力加強(qiáng)國(guó)家能力建設(shè)

作為國(guó)際難民治理準(zhǔn)則的指導(dǎo)者及國(guó)際難民制度和機(jī)制的具體體現(xiàn)，UNHCR和IOM在促進(jìn)難民保護(hù)和救助規(guī)范的擴(kuò)散與發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮了重要作用(41)〈美〉馬丁、〈美〉西蒙斯編，黃仁偉等譯《國(guó)際制度》，上海人民出版社，2006年，前言第3-4頁(yè)，第65頁(yè)。。在羅興亞難民危機(jī)中，二者注重組織制度化建設(shè)，并向東南亞相關(guān)國(guó)家傳播相關(guān)規(guī)范，包括正式的、明確的和非正式的、隱含的規(guī)范，以協(xié)助各國(guó)提升應(yīng)對(duì)羅興亞難民問(wèn)題的能力。

1.影響相關(guān)國(guó)家的難民政策及政策咨詢(xún)系統(tǒng)

UNHCR和IOM主要通過(guò)兩種方式強(qiáng)化國(guó)際難民機(jī)制對(duì)相關(guān)國(guó)家難民政策的影響：首先，通過(guò)實(shí)際的國(guó)際援助和宣傳規(guī)范，加強(qiáng)國(guó)際難民機(jī)制對(duì)相關(guān)國(guó)家難民政策的影響。二者在東南亞地區(qū)為難民提供切實(shí)的救助，如監(jiān)督難民身份的確認(rèn)、重新安置和遣返、日常援助(包括提供食物、住宿和醫(yī)療保健、保障教育和工作權(quán)利等基本需要)等，還負(fù)責(zé)重新安置印尼和馬來(lái)西亞的難民，這成為游說(shuō)相關(guān)政府的一種途徑(42)See Suaka, “Supporting System of Refugee and Asylum Seeker in Indonesia”, October 24, 2016, https://suaka.or.id/2015/07/09/supporting-system-of-refugee-andasylum-seekers-in-indonesia/; IOM, “Bay of Bengal and Andaman Sea Crisis Response”, 2016, https://www.iom.int/sites/g/files/tmzbdl486/files/situation_reports/file/IOM-Bay-of-Bengal-and-Andaman-Sea-Crisis-Response-August-2016.pdf。其次，通過(guò)制作出版物強(qiáng)調(diào)國(guó)際難民機(jī)制，進(jìn)而影響相關(guān)國(guó)家的難民政策。二者分別或聯(lián)合制作出版物，強(qiáng)調(diào)解決羅興亞難民危機(jī)的必要性，并評(píng)論各國(guó)的相關(guān)政策。如UNHCR贊揚(yáng)馬來(lái)西亞給予羅興亞難民工作許可證的政策，同時(shí)指出在印尼，雖然失業(yè)率和貧困率以及當(dāng)?shù)鼐用竦囊庖?jiàn)使得難民就業(yè)成為較敏感話(huà)題，但仍有部分難民獲得就業(yè)機(jī)會(huì)；而在泰國(guó)，大多數(shù)難民無(wú)法獲得合法的就業(yè)或創(chuàng)收機(jī)會(huì)，也無(wú)法獲得外部教育或職業(yè)培訓(xùn)(43)“UNHCR Lauds Government Work Scheme for Refugees”, Relief Web, March 2, 2017, https://reliefweb.int/report/malaysia/unhcr-laudsgovernment-work-scheme-refugees; “Livelihoods Programme for Refugees Executive Summary”, 2007, https://www.unhcr.org/4691ec6f2.pdf。

除增強(qiáng)國(guó)際難民機(jī)制對(duì)相關(guān)國(guó)家難民政策的影響外，UNHCR和IOM還在為相關(guān)國(guó)家提供政策知識(shí)和咨詢(xún)方面發(fā)揮了重要作用。這種政策咨詢(xún)可能不具有約束力，但通過(guò)與當(dāng)?shù)貒?guó)家和非國(guó)家行為體互動(dòng)并傳播政策知識(shí)，可能會(huì)影響決策者對(duì)相關(guān)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)(44)S. Fang, R. W. Stone, “International Organizations as Policy Advisors”, International Organization, Vol.66, No.4, 2012, pp.537-569.。盡管進(jìn)程緩慢，但二者為印尼、馬來(lái)西亞政府提供了有關(guān)保護(hù)程序、權(quán)力和責(zé)任、環(huán)境與衛(wèi)生等方面的有效信息，增強(qiáng)兩國(guó)對(duì)羅興亞難民危機(jī)的認(rèn)識(shí)，并為其提供行動(dòng)指南和框架(45)UNHCR, “Reception Arrangements”, The 10 Point Plan in Action, 2016, http://www.unhcr.org/publications/manuals/5846cf727/10-point-plan-action-2016-update-chapter-4-reception-arrangements.html?query=Reception%20Arrangements,%20the%2010%20Point%20Plan%20in%20Action, p.105.。這一定程度上提升了東南亞各國(guó)政府在難民和移徙領(lǐng)域的應(yīng)對(duì)和分析能力，使其內(nèi)部咨詢(xún)系統(tǒng)更加制度化(46)Arnab Roy Chowdhury, “International-Domestic Linkages in a Developing Country Context: The Case of the Rohingyas in Bangladesh”, Policy Studies, No.40, 2019, pp.3-4, pp.303-319.。

2.加強(qiáng)相關(guān)國(guó)家能力建設(shè)

UNHCR和IOM的一項(xiàng)重要工作即多途徑加強(qiáng)印尼、馬來(lái)西亞和泰國(guó)應(yīng)對(duì)羅興亞難民危機(jī)的能力建設(shè)。具體包括：為相關(guān)機(jī)構(gòu)、官員開(kāi)展培訓(xùn)、出版工作指南等。如2007年到2012年10月，IOM共組織了112次為期3天的培訓(xùn)工作坊，印尼法律執(zhí)行局中有7000多人參加了培訓(xùn)。培訓(xùn)的主旨發(fā)言者包括移民當(dāng)局、國(guó)家和各省警官、海軍陸戰(zhàn)隊(duì)高級(jí)代表、社區(qū)和航空警員、人口走私工作隊(duì)以及澳大利亞聯(lián)邦警察。2007—2012年，IOM還組織了283次為期1天的工作坊，有16,058人參加。2013年，IOM為31,343名警員、當(dāng)?shù)卣④婈?duì)、檢察院和社區(qū)工作人員提供了培訓(xùn)。IOM在印尼制作了許多印刷材料和指南，以供印尼法律執(zhí)行部職員和移民職員使用(47)Antje Missbach, Troubled Transit: Asylum Seekers Stuck in Indonesia, Singapore: ISEAS Publishing, 2015, pp.139-140.。IOM還與印尼政府合作，為難民提供英語(yǔ)課程等基本技能培訓(xùn)；UNHCR也根據(jù)難民的需要，為其參加語(yǔ)言和計(jì)算機(jī)課程以及職業(yè)培訓(xùn)提供便利(48)Antje Missbach, Frieda Sinanu, “‘The Scum of the Earth’ ? Foreign People Smugglers and Their Local Counterparts in Indonesia”, Journal of Current Southeast Asian Affairs, Vol.30, No.4, 2011, pp.57-87.。另外，UNHCR和IOM注重加強(qiáng)各國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在沒(méi)有社區(qū)安置所的情況下，合作設(shè)法將羅興亞難民從移民拘留所轉(zhuǎn)移到新建立的安置地或臨時(shí)旅館(49)Antje Missbach, “Accommodating Asylum Seekers and Refugees in Indonesia”, Refuge: Canada’s Journal on Refugees, Vol.33, No.2, 2017, pp.32-44.。

UNHCR與IOM還為羅興亞難民提供麻疹免疫、營(yíng)養(yǎng)支助、控制傳染病和流行病、生殖健康和公共衛(wèi)生監(jiān)測(cè)等協(xié)助，關(guān)注東南亞特殊的自然條件如颶風(fēng)、洪水等環(huán)境災(zāi)害對(duì)難民營(yíng)的影響，為難民家庭提供避難工具包及沙袋等。此外，一些工程項(xiàng)目正在建設(shè)加固的人行道、樓梯、橋梁、排水網(wǎng)絡(luò)以及混凝土墻等(50)See “Race against Time: Officials Struggle to Protect Rohingya Refugees Ahead of Peak Monsoon”, New Straits Times, June 21, 2018, https://www.nst.com.my/world/2018/06/382307/race-against-time-officials-struggle-protect-rohingya-refugees-ahead-peak；李月霞：《難民署：季候風(fēng)將沖擊孟加拉國(guó)的羅興亞難民》，《聯(lián)合早報(bào)》2018年2月3日，http://www.zaobao.com/realtime/world/story20180203-832496。IOM和UNHCR還試圖提升東南亞各國(guó)允許羅興亞難民就業(yè)的意愿，鼓勵(lì)難民自力更生、自謀生計(jì)。這為羅興亞難民在流亡期間過(guò)上有意義且有尊嚴(yán)的生活提供了機(jī)遇，特別是對(duì)女性和青少年等難民群體而言，他們將更少依賴(lài)他人而尋求獨(dú)立生存，從而減少遭受剝削和虐待等迫害(51)See IOM, “World Migration Report 2008”, November 5, 2008, https://worldmigrationreport.iom.int/world-migration-report-2008, pp.328-330.。

(三)利用組織的話(huà)語(yǔ)和宣傳資源，共同推進(jìn)國(guó)家行動(dòng)

在羅興亞難民危機(jī)治理中，UNHCR和IOM塑造了具有影響力的話(huà)語(yǔ)和敘述，而后形成問(wèn)題的框架和處理方式。二者關(guān)于羅興亞難民問(wèn)題的討論主要包括：將跨界流動(dòng)作為一個(gè)“全球”問(wèn)題，推動(dòng)其在全球范圍內(nèi)的解決；積極認(rèn)識(shí)到難民移徙是一個(gè)“正?！钡倪M(jìn)程，應(yīng)設(shè)法使輸出國(guó)和接收國(guó)以及移徙者都受益；強(qiáng)調(diào)各國(guó)在處理難民移徙問(wèn)題方面的合作，以及移徙與其他政策領(lǐng)域(如發(fā)展)間的聯(lián)系；傳播難民群體的脆弱性，呼吁更多人道主義救助等(52)Veronika Flegar, “Who is Deemed Vulnerable in the Governance of Migration? Unpacking UNHCR’s and IOM’s Policy Label for Being Deserving of Protection and Assistance”, Asiel & Migrantenrecht, No.8, 2018, pp.374-383.。

1.通過(guò)話(huà)語(yǔ)實(shí)踐激勵(lì)或批評(píng)相關(guān)國(guó)家行為

話(huà)語(yǔ)是UNHCR和IOM作為難民/移徙領(lǐng)域“專(zhuān)家”的一項(xiàng)重要專(zhuān)業(yè)技能，通過(guò)人道主義話(huà)語(yǔ)實(shí)踐塑造討論框架，使它們?cè)谙蚋鲊?guó)傳遞相關(guān)知識(shí)時(shí)擁有較大的自主權(quán)(53)Veronika Flegar, “Who is Deemed Vulnerable in the Governance of Migration?”, Asiel & Migrantenrecht, No.8, 2018, pp.374-383.。此外，這種話(huà)語(yǔ)權(quán)也使二者能夠?qū)?guó)家行為予以專(zhuān)業(yè)評(píng)判。當(dāng)難民形勢(shì)急迫、人道主義危機(jī)嚴(yán)峻時(shí)，UNHCR和IOM通常采用較嚴(yán)厲的譴責(zé)、批評(píng)、呼吁、敦促等話(huà)語(yǔ)。如在2015年5月爆發(fā)的羅興亞人海上逃亡危機(jī)中，UNHCR和IOM對(duì)印尼、泰國(guó)和馬來(lái)西亞拒絕海上難民的行為明確予以譴責(zé)，要求其停止拒絕難民并敦促搜尋和救援難民(54)ASEAN Parliamentarians for Human Rights, “Disenfranchisement and Desperation in Myanmar’s Rakhine State: Drivers of a Regional Crisis”, 2015, http://aseanmp.org/wp-content/uploads/2015/10/APHR_Rakhine-State-Report.pdf, p.4; “Joint Statement by UNHCR, OHCHR, IOM and SRSG for Migration and Development: Search and Rescue at Sea, Disembarkation, and Protection of the Human Rights of Refugees and Migrants Now Imperative to Save Lives in the Bay of Bengal and Andaman Sea”, May 19, 2015, https://www.ohchr.org/en/2015/05/joint-statement-unhcr-ohchr-iom-and-srsg-migration-and-development。在二者的多次批評(píng)后，三國(guó)外交部長(zhǎng)最終同意接收羅興亞難民，并在限時(shí)遣返的條件下處理難民問(wèn)題(55)Antje Missbach, “Towards a Real Solution to Southeast Asia’s Refugee Crisis”, August 19, 2015, https://thediplomat.com/2015/08/towards-a-real-solution-tosoutheast-asias-refugee-crisis/。三國(guó)于2015年5月29日發(fā)表的聯(lián)合聲明被視為是UNHCR和IOM的批評(píng)策略在一定程度上取得成功的體現(xiàn)。二者還持續(xù)呼吁區(qū)域各國(guó)信守2016年《巴厘宣言》的承諾，敦促“巴厘進(jìn)程”共同主席啟動(dòng)協(xié)商機(jī)制，召集受影響國(guó)家探討解決安達(dá)曼海危機(jī)的方案(56)“Joint Statement by UNHCR, IOM and UNODC on Protection at Sea in the Bay of Bengal and Andaman Sea”, May 6, 2020, https://www.unhcr.org/asia/news/press/2020/5/5eb15b804/joint-statement-unhcr-iom-unodc-protection-sea-bay-bengal-andaman-sea.html?query=UNHCR%20and%20IOM%20rohingya。

當(dāng)各國(guó)在處理羅興亞難民危機(jī)方面取得進(jìn)展時(shí)，UNHCR和IOM多采取肯定、鼓勵(lì)等激勵(lì)性話(huà)語(yǔ)。如充分肯定和高度贊揚(yáng)馬來(lái)西亞和印尼在處理羅興亞難民狀況方面取得的重大進(jìn)展，包括兩國(guó)對(duì)難民甄別和登記工作的支持(57)See Sébastien Moretti, “The Challenge of Durable Solutions for Refugees at the ThaiMyanmar Border”, Refugee Survey Quarterly, Vol.34, No.3, 2015, pp.72-75.，肯定馬來(lái)西亞僅在2019年就批準(zhǔn)930名羅興亞人獲得該國(guó)國(guó)籍(58)UNHCR, “UNHCR Global Trends 2019”, June 18, 2021, https://www.unhcr.org/asia/statistics/unhcrstats/5ee200e37/unhcr-global-trends-2019.html?query=Global%20Trends%202014, p.61.并給予羅興亞難民工作許可證的政策(59)“UNHCR Lauds Government Work Scheme for Refugees”, March 2, 2017, https://reliefweb.int/report/malaysia/unhcr-laudsgovernment-work-scheme-refugees.。

2.宣傳社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和收容社區(qū)的重要性

UNHCR和IOM重視社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和收容社區(qū)的作用，呼吁相關(guān)國(guó)家允許難民居住在當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)(60)UNHCR and IOM, “Joint Statement: International Approach to Refugees and Migrants in Libya Must Change”, July 11, 2019, https://www.unhcr.org/news/press/2019/7/5d2765d04/unhcr-iom-joint-statement-international-approach-refugees-migrants-libya.html，并協(xié)助建立社區(qū)花園等設(shè)施，以便于難民自種蔬菜(61)Juliet Pietsch, Marshall Clark eds., Migration and Integration in Europe, Southeast Asia, and Australia, Amsterdam: Amsterdam University Press, 2015, p.131.。隨著逃離的羅興亞人越來(lái)越多，甚至幾代聚居，泰國(guó)、印尼和馬來(lái)西亞等國(guó)逐漸形成多個(gè)羅興亞人社區(qū)。在吉隆坡，羅興亞難民生活在城市的各個(gè)角落：社區(qū)是混合的，當(dāng)?shù)氐鸟R來(lái)西亞人、移民、羅興亞難民和來(lái)自世界其他各地的難民聚居。許多難民承認(rèn)他們得到了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)民眾一定的支持和幫助，如馬來(lái)西亞人通過(guò)捐贈(zèng)現(xiàn)金和物品直接支持難民，或幫助他們獲得工作；幫助難民克服政府的某些限制，如為難民購(gòu)買(mǎi)禁止其購(gòu)買(mǎi)的物品；協(xié)助難民聯(lián)絡(luò)UNHCR和IOM等機(jī)構(gòu)(62)Caitlin Wake, Tania Cheung, “Livelihood Strategies of Rohingya Refugees in Malaysia ‘We Want to Live in Dignity’”, HPG Working Paper, 2016, https://www.refworld.org/docid/57922bbb4.html, p.23.。后期抵達(dá)的難民多數(shù)在當(dāng)?shù)赜屑胰?、朋友或?lián)系人，因而與既有的難民網(wǎng)絡(luò)相聯(lián)結(jié)了起來(lái)(63)G. Hoffstaedter, “Refugees, Islam and the State: The Role of Religion in Providing Sanctuary in Malaysia”, Journal of Immigrant and Refugee Studies, Vol.15, No.3, 2017, pp.287-304.。在UNHCR和IOM的援助和保護(hù)下，難民與東南亞民眾一定程度上得以共同生活(64)Arie Afriansyah, Eva Achjani Zulfa, “Refugee Resettlement: A Review of Indonesian Lawsand Practices”, Indonesia Law Review, No.2, 2018, pp.203-220.。

如今，羅興亞人在東南亞各國(guó)的難民營(yíng)或聚居社區(qū)長(zhǎng)期生活，并逐漸形成一定的社區(qū)意識(shí)，不希望再失去其鄰居或家人，可見(jiàn)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)網(wǎng)絡(luò)和收容社區(qū)在羅興亞難民問(wèn)題的應(yīng)對(duì)中具有重要作用。除改善難民社區(qū)的生存條件外，UNHCR和IOM還協(xié)助羅興亞難民在居住地獲得合法身份。如2017年，6000余名羅興亞難民通過(guò)UNHCR和IOM和菲律賓政府所進(jìn)行的三方登記工作取得了國(guó)籍(65)UNHCR, “UNHCR Global Report 2017-Asia and the Pacific Regional Summary”, 2017, https://www.unhcr.org/publications/fundraising/5b30ba6a7/unhcr-global-report-2017-asia-pacific-regional-summary.html, p.104.。

(四)參與治理外包，加強(qiáng)事實(shí)上的保護(hù)

治理外包即相關(guān)國(guó)家將難民保護(hù)的責(zé)任“外包”給一個(gè)由各種獨(dú)立實(shí)體組成的網(wǎng)絡(luò)，是UNHCR和IOM在東南亞相關(guān)國(guó)家中采取的一種主要策略。由于東南亞各國(guó)缺乏難民保護(hù)法律框架，二者主要通過(guò)治理外包的形式推動(dòng)各國(guó)加強(qiáng)對(duì)難民事實(shí)上的保護(hù)。

1.依據(jù)不同國(guó)家的情況，提供可替代的事實(shí)性保護(hù)

作為非難民公約簽署國(guó)，印尼的相關(guān)行為主要受其國(guó)家哲學(xué)即“潘查希拉”(印尼建國(guó)的五項(xiàng)原則)和憲法序言中關(guān)于在國(guó)際社會(huì)發(fā)揮人道主義援助作用的原則的指導(dǎo)?；诖耍∧岢鲇诖龠M(jìn)國(guó)家聲譽(yù)等重要原因援助難民(66)Carly Gordyn, “Pancasila and Pragmatism: Protection or Pencitraan for Refugees in Indonesia? ”, Journal of Southeast Asian Human Rights, Vol.2, No.2, 2018. pp.336-357.，其主要的援助方式即允許并支持UNHCR和IOM為羅興亞難民提供救助(67)Suaka, “Supporting System of Refugee and Asylum Seeker in Indonesia”, October 24, 2016, https://suaka.or.id/2015/07/09/supporting-system-of-refugee-andasylum-seekers-in-indonesia/。印尼允許由UNHCR登記的羅興亞難民暫時(shí)留在國(guó)內(nèi)，直到UNHCR和IOM為他們找到合適的解決辦法(68)“Jokowi Dispatches Aid to Rohingya Refugees”, The Jakarta Post, http://www.thejakartapost.com/news/2017/09/13/jokowi-dispatches-aid-to-rohingyarefugees.html。期間，二者為羅興亞難民提供身份確認(rèn)、移徙、衛(wèi)生、食物等方面的有效信息和實(shí)質(zhì)援助(69)Malahayati Malahayati, Laila M Rasyid, Hadi Iskandar, “Minimum Protection of Rohingya Refugees (A Moral Approach in Aceh)”, March 19, 2019, https://eprints.eudl.eu/id/eprint/8599/1/eai.5-9-2018.2280979.pdf。此外，二者還致力于鼓勵(lì)印尼加入《關(guān)于難民地位的公約》。盡管未獲成功，但推動(dòng)印尼于2016年12月簽署了關(guān)于難民處理問(wèn)題的第125/2016號(hào)總統(tǒng)令(PR)(70)“Indonesia: Regulation of the President of the Republic of Indonesia No.125 Year 2016 Concerning the Handling of Foreign Refugees (Unofficial Translation)”, December 31, 2016, https://www.refworld.org/docid/58aeee374.html。

馬來(lái)西亞對(duì)羅興亞難民的管制相對(duì)寬松，主要基于宗教因素和勞動(dòng)力因素的考量。對(duì)此，UNHCR和IOM加強(qiáng)在當(dāng)?shù)氐牧_興亞難民保護(hù)和援助，在醫(yī)療、教育、財(cái)政援助、住所、咨詢(xún)和其他福利需求等各領(lǐng)域向難民提供援助(71)UNHCR, “UNHCR in Malaysia”, 2014, http://www.unhcr.org.my/cms/basic-facts/unhcr-in-malaysia。不過(guò)，二者為羅興亞難民尋找持久解決辦法的選擇僅限于在第三國(guó)找到重新安置點(diǎn)和安排自愿遣返，而非選擇就地融合(72)Dina Imam Supaat, “The UNHCR in Malaysia: The Mandate and Challenges”, South East Asia Journal of Contemporary Business, Economics and Law, Vol.5, Issue 4, 2014, pp.23-29.。

2.聯(lián)合相關(guān)國(guó)家，基于雙邊關(guān)系框架開(kāi)展外包合作

羅興亞難民問(wèn)題同樣對(duì)澳大利亞產(chǎn)生重要影響，受該國(guó)委托，UNHCR和IOM協(xié)助其將對(duì)羅興亞難民的保護(hù)和援助工作外包給印尼等國(guó)，而這種外包的接收方實(shí)際上是UNHCR和IOM。具體而言，UNHCR和IOM從澳大利亞政府獲得大量資金，在印尼開(kāi)展各種移徙管制行動(dòng)，其中IOM獲得的資助多于UNHCR(73)Department of Immigration and Border Protection of Australian，“Department of Immigration and Border Protection: Annual Report 2014-15”, September 2015, https://www.homeaffairs.gov.au/reports-and-pubs/Annualreports/dibp-annual-report-2014-15.pdf。由于澳大利亞不承認(rèn)羅興亞難民，并避免對(duì)其負(fù)責(zé)，因此IOM在外包中的作用比UNHCR大。IOM的移民管理業(yè)務(wù)以尋求庇護(hù)者為目標(biāo)，控制他們的行動(dòng)，并防止他們到達(dá)澳大利亞海岸，具體管理方法包括支持拘留、遣返難民和尋求庇護(hù)者、提高印尼邊境管制能力、開(kāi)展宣傳運(yùn)動(dòng)、勸阻人們?cè)诎拇罄麃唽で蟊幼o(hù)等(74)Asher Lazarus Hirsch, Cameron Doig, “Outsourcing Control: The International Organization for Migration in Indonesia”, The International Journal of Human Rights, Vol.22, No, 5, 2018, pp.681-708.。

2000年，澳大利亞和印尼確立一項(xiàng)“區(qū)域合作模式”(Regional Cooperation Model)，后通過(guò)“巴厘進(jìn)程”正式確定為《區(qū)域合作協(xié)議》，其中規(guī)定UNHCR和IOM取代澳大利亞和印尼開(kāi)展行動(dòng)?；谠搮f(xié)議，印尼攔截被認(rèn)為有意通過(guò)非正常途徑前往澳大利亞或新西蘭的人，并將他們轉(zhuǎn)介給IOM進(jìn)行“管理”；在澳大利亞的全力資助下，IOM協(xié)助難民在UNHCR處登記，后者則依據(jù)規(guī)定審理相關(guān)申請(qǐng)(75)Susan Kneebone, “Australia as a Powerbroker on Refugee Protection in Southeast Asia: The Relationship with Indonesia”, Refuge, Vol.33, No.1, pp.29-41.。長(zhǎng)期以來(lái)，印尼政府持續(xù)允許UNHCR和IOM在其國(guó)內(nèi)為難民提供救助，如監(jiān)督難民身份的確定、重新安置和遣返、日常援助(包括提供食物、住宿和醫(yī)療保健、保障教育和工作權(quán)利等基本需要)等，并承諾與二者一同解決問(wèn)題。UNHCR和IOM為登陸的羅興亞難民及印尼政府提供有關(guān)庇護(hù)程序、權(quán)力和責(zé)任、環(huán)境與衛(wèi)生等信息(76)Susan Kneebone, “Australia as a Powerbroker on Refugee Protection in Southeast Asia: The Relationship with Indonesia”, Refuge, Vol.33, No.1, 2017, pp.29-41.。

三 “保護(hù)的敏感性”：基于區(qū)域的合作治理

“保護(hù)的敏感性”(protection-sensitive)作為區(qū)域移徙治理領(lǐng)域的一種合作方式，重點(diǎn)突出保護(hù)實(shí)踐的敏感性和保護(hù)對(duì)象的敏感性，尤其關(guān)注不同移徙群體的個(gè)體需求(77)European Commission, “Instrument for Preaccession Assistance (IPA II) 2014-2020”, 2014, https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/near/files/pdf/financial_assistance/ipa/2014/multi-country/ipa_ii_2014_031-603.07_mc_migration.pdf, p.16.?；凇氨Ｗo(hù)的敏感性”的區(qū)域合作模式是目前亞太移徙領(lǐng)域一種主要的區(qū)域合作模式，實(shí)際上反映了該領(lǐng)域的復(fù)雜性及其治理難度，這也使得難民治理需要不同層面、不同行為體的合作。在意識(shí)到羅興亞難民保護(hù)的敏感性這一條件下，UNHCR和IOM在東南亞推進(jìn)區(qū)域治理。

(一)基于東南亞區(qū)域特征，遵循“保護(hù)的敏感性”框架下的區(qū)域合作模式

東南亞的區(qū)域特征是UNHCR和IOM在羅興亞難民危機(jī)治理合作中的重要參考依據(jù)，具體包括相關(guān)國(guó)家的消極態(tài)度以及羅興亞難民問(wèn)題本身的嚴(yán)峻性、復(fù)雜性及其歷史性等。基于這些特征，二者的合作主要遵循“保護(hù)的敏感性”框架下的區(qū)域合作模式。

1.將國(guó)際難民機(jī)制與區(qū)域特征相結(jié)合，規(guī)范“保護(hù)”的內(nèi)涵

東南亞各國(guó)對(duì)“難民”概念的理解本身存在偏差，多使用移民法來(lái)處理難民問(wèn)題。然而各國(guó)的移民法也不常使用“難民”一詞，如泰語(yǔ)中的“難民”通常運(yùn)用在與移民工人相關(guān)的語(yǔ)境中，馬來(lái)西亞、印尼也主要將其視為與非法移民和非正常移徙相關(guān)的群體(78)Bilal Dewansyah, Irawati Handayani, “ Reconciling Refugee Protection and Sovereignty in ASEAN Member States: Law and Policy Related to Refugee in Indonesia, Malaysia and Thailand”, CEJISS, April 2018.。因此東南亞區(qū)域少有難民保護(hù)意識(shí)，也未接受“保護(hù)”的普遍定義。為解決這一問(wèn)題，UNHCR提出了一個(gè)關(guān)于“保護(hù)”的廣泛、可行的法律含義，即確保遵守“不驅(qū)回”原則；促進(jìn)安全準(zhǔn)入和獲得確定難民身份的公平程序；維護(hù)人道主義待遇標(biāo)準(zhǔn)；享有獲得援助和服務(wù)的權(quán)利；促進(jìn)不歧視和實(shí)施持久解決辦法(79)UNHCR, UNHCR Resettlement Handbook, July 2011, https://www.unhcr.org/46f7c0ee2.pdf?；诖藘?nèi)涵，UNHCR和IOM的職能和活動(dòng)領(lǐng)域有所調(diào)整，即UNHCR開(kāi)始在難民保護(hù)的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)向?yàn)榱_興亞難民提供人道主義援助，并將未被正式承認(rèn)為難民的羅興亞人視為流離失所者，一同納入關(guān)注群體范疇中；IOM更多注重在維持和管理羅興亞難民的移徙過(guò)程中提供后勤業(yè)務(wù)保障，以補(bǔ)充UNHCR的保護(hù)工作，同時(shí)發(fā)展出“移民管理”(migration management)概念作為“人口有序流動(dòng)的新國(guó)際制度”(80)“Global Consultations on International Protection/Third Track: Refugee Protection and Migration Control: Perspectives from UNHCR and IOM”, 2001, http://www.unhcr.org/refworld/docid/3b3701b813.html。

這一“保護(hù)”內(nèi)涵實(shí)質(zhì)上是基于國(guó)際法的一種非強(qiáng)加性折中，以拓展不同層次的保護(hù)空間，鼓勵(lì)區(qū)域各國(guó)提供務(wù)實(shí)有效的應(yīng)對(duì)措施。依據(jù)該內(nèi)涵，UNHCR和IOM更加注重將國(guó)際難民機(jī)制與區(qū)域特征相結(jié)合，在普遍定義的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)“保護(hù)”，即尊重東南亞各國(guó)不予法律承認(rèn)保護(hù)的立場(chǎng)，但呼吁各國(guó)為羅興亞人提供事實(shí)上的保護(hù)和援助，給予其獲取基本服務(wù)和不受歧視的權(quán)利，并鼓勵(lì)各國(guó)協(xié)作尋求持久解決方案。

2.結(jié)合難民的脆弱性，發(fā)展“保護(hù)的敏感性”概念

UNHCR和IOM將“保護(hù)的敏感性”與羅興亞難民的脆弱性相結(jié)合，共同呼吁區(qū)域內(nèi)和跨區(qū)域行為體的合作。二者指出需要調(diào)整區(qū)域的政策和實(shí)踐，而2015年5月的事件也突出表明，對(duì)非正常海上移徙的有效應(yīng)對(duì)必須是多方面的，包括保護(hù)、邊界管理和移徙管理以及打擊走私和販運(yùn)的有效措施。東南亞區(qū)域?qū)Α氨Ｗo(hù)的敏感性”機(jī)制的運(yùn)用必須基于深入了解人們?yōu)槭裁春腿绾我漆悖约叭绾胃纳坪途S護(hù)移徙者的權(quán)利(81)Marie McAuliffe, Resolving Policy Conundrums: Enhancing Humanitarian Protection in Southeast Asia, Washington, DC: Migration Policy Institute, 2016, pp.3-4.。數(shù)十年來(lái)，UNHCR和IOM遵循“保護(hù)的敏感性”框架下的區(qū)域合作模式，適時(shí)在該模式中擴(kuò)散難民保護(hù)理念，并通過(guò)不同的協(xié)作方式推動(dòng)難民保護(hù)的區(qū)域合作。在具體實(shí)踐中，二者為尋求解決羅興亞難民的切實(shí)方案，長(zhǎng)期共同致力于倡導(dǎo)“巴厘進(jìn)程”等區(qū)域多邊協(xié)商機(jī)制，增強(qiáng)域內(nèi)外相關(guān)國(guó)家之間的互動(dòng)，同時(shí)在區(qū)域合作框架中強(qiáng)調(diào)羅興亞難民問(wèn)題的嚴(yán)峻性，以加深框架內(nèi)不同行為體對(duì)該問(wèn)題的認(rèn)知和理解(82)Sebastien Moretti, “Between Refugee Protection and Migration Management: The Quest for Coordination between UNHCR and IOM in the Asia-Pacific Region”, Third World Quarterly, Vol.42, No.1, 2021, pp.34-51.。

(二)明確身份界定和職權(quán)劃分，深化合作關(guān)系

UNHCR和IOM根據(jù)各自的組織文化和組織特征形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，并在區(qū)域合作中不斷明確各自的身份界定和職權(quán)劃分。

1.界定應(yīng)對(duì)羅興亞難民危機(jī)的治理職權(quán)

面對(duì)羅興亞難民危機(jī)，UNHCR和IOM注重加強(qiáng)在東南亞實(shí)地一級(jí)的組織間協(xié)調(diào)。根據(jù)組織章程和授權(quán)、組織合法性和相關(guān)性以及組織的實(shí)踐資源等方面的差異，二者的分工有所不同。IOM由于未得到聯(lián)合國(guó)關(guān)于難民保護(hù)的合法授權(quán)，不負(fù)責(zé)對(duì)羅興亞難民的保護(hù)工作，而是側(cè)重于對(duì)難民移徙過(guò)程中的相關(guān)事務(wù)進(jìn)行管理及提供后勤保障服務(wù)。在對(duì)羅興亞難民問(wèn)題的處理中，IOM遵循UNHCR的核心領(lǐng)導(dǎo)，所開(kāi)展的工作更多是對(duì)UNHCR作用的一種補(bǔ)充，以確保難民保護(hù)的需要得到滿(mǎn)足。UNHCR的任務(wù)則主要是領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)保護(hù)和解決難民問(wèn)題的區(qū)域/國(guó)際行動(dòng)，為羅興亞人確認(rèn)難民身份，保障其基本權(quán)利和福祉(83)IOM and UNHCR, “Developing Standard Operating Procedures to Facilitate the Protection of Trafficked Persons”, December 2009, https://www.refworld.org/pdfid/57fde2bd4.pdf; UNHCR, “Global Consultations on International Protection/third Track: Refugee Protection and Migration Control: Perspectives from UNHCR and IOM”, 2001, http://www.unhcr.org/refworld/docid/3b3701b813.html; Sarah Collinson, Ed Schenkenberg, “UNHCR’s Leadership and Coordination Role in Refugee Response Settings”, December 2019, https://www.unhcr.org/research/evalreports/5e3da94e4/unhcrs-leadership-coordination-role-refugee-response-settings.html?query=%20UNHCR%20and%20IOM%20in%20Rohingya。UNHCR同樣對(duì)IOM在羅興亞人移徙管理領(lǐng)域的核心地位予以支持和肯定，并視其為最主要的執(zhí)行伙伴之一。具體而言，對(duì)于被明確確認(rèn)為難民的羅興亞人，UNHCR發(fā)揮主導(dǎo)的保護(hù)作用，并酌情與IOM合作，后者主要對(duì)這些難民在移徙過(guò)程中的各種事務(wù)提供保障性服務(wù)；對(duì)于尚未明確獲得難民身份的羅興亞人，IOM將發(fā)揮主導(dǎo)作用，并與UNHCR合作，強(qiáng)調(diào)保護(hù)和援助的需要(84)IOM and UNHCR, “Developing Standard Operating Procedures to Facilitate the Protection of Trafficked Persons”, December 2009, https://www.refworld.org/pdfid/57fde2bd4.pdf。

UNHCR和IOM對(duì)羅興亞難民危機(jī)中的治理職權(quán)進(jìn)行互補(bǔ)性劃分，實(shí)質(zhì)上是基于整合組織資源和最大化實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)考量。二者在羅興亞難民治理中的長(zhǎng)期合作表明，處于同一領(lǐng)域的國(guó)際組織作為相對(duì)自主和獨(dú)立的全球行為體，并非必然存在較大的分歧和競(jìng)爭(zhēng)，而是傾向于選擇互補(bǔ)性合作，并在持續(xù)實(shí)踐中明確各自的職責(zé)。

2.通過(guò)多元路徑加強(qiáng)合作關(guān)系

UNHCR和IOM通過(guò)多種方式不斷加強(qiáng)和鞏固合作關(guān)系，方式之一即通過(guò)整合信息開(kāi)展組織間合作，在此基礎(chǔ)上拓展二者的合作領(lǐng)域和合作深度。信息作為保護(hù)羅興亞難民的資源和工具，其功能之一是提請(qǐng)注意產(chǎn)生難民的政策和做法，并確定責(zé)任人。二者不僅分享信息，而且還聯(lián)合決定應(yīng)用和宣傳戰(zhàn)略，如發(fā)表聲明、新聞報(bào)道、聯(lián)名信、聯(lián)合手冊(cè)和講話(huà)實(shí)錄等，以此不斷監(jiān)測(cè)、報(bào)告和傳播羅興亞難民流動(dòng)的情況，激發(fā)國(guó)際輿論和國(guó)際關(guān)注(85)Esther Kiragu, Angela Li Rosi, Tim Morris, “A Review of UNHCR’s Response to the Protracted Situation of Stateless Rohingya Refugees in Bangladesh”, 2011, https://www.unhcr.org/4ee754c19.pdf, p.3.。這些新聞性質(zhì)的活動(dòng)或?yàn)殡y民援助籌集資金，或旨在引起公眾輿論，尋求一定的回應(yīng)和支持(86)UNHCR, “Information as Protection”, in The State of the World’s Refugees 1993： The Challege of Protection, https://www.unhcr.org/3eeeddba4.html，May 10, 2022.。UNHCR和IOM在共享關(guān)于羅興亞難民問(wèn)題的相關(guān)信息基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)活動(dòng)，合作互補(bǔ)，并有意調(diào)整各自的活動(dòng)以滿(mǎn)足另一方的利益，從而實(shí)現(xiàn)伙伴關(guān)系的進(jìn)一步深化。

二者加強(qiáng)合作關(guān)系的另一方式是利用社交媒體等平臺(tái)開(kāi)展合作，使羅興亞難民問(wèn)題得以跨出區(qū)域范圍而為全球所知。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)媒體使世界各地的民眾和用戶(hù)更容易接觸到國(guó)際媒體，更便于獲取信息和圖像，使得難民危機(jī)的相關(guān)信息更易于傳播到全球。2012年和2015年爆發(fā)的羅興亞難民危機(jī)都不同程度上引起了國(guó)際社會(huì)的普遍關(guān)注，由此說(shuō)明網(wǎng)絡(luò)媒體對(duì)于難民問(wèn)題相關(guān)信息的擴(kuò)散作用不容忽視。其中，UNHCR和IOM通過(guò)官方網(wǎng)站、推特等社交平臺(tái)分享統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、研究報(bào)告、圖像等資源，建構(gòu)難民的脆弱性、難民移徙的正常性、難民不具威脅、難民能夠自力更生并促進(jìn)所在國(guó)的發(fā)展等難民形象和難民敘述。但同時(shí)需注意，這種傳播合作也對(duì)研究客體存在一些消極影響，如難民的脆弱性形象使難民所在國(guó)愈加關(guān)注該群體所帶來(lái)的問(wèn)題，并在當(dāng)?shù)孛癖娭屑て鸪鹜馇榫w等(87)Yamamoto, Nobuto, “Popular Nationalism vs International Norm: The Rohingya Issue”, Paper Prepared for the 2018 ACMC International Conference “Examining the Socio-Political Economy of Communication”, National Chengchi University, Taiwan, October 27-29, 2018.。

(三)通過(guò)建立合作機(jī)制，推進(jìn)非正式的區(qū)域協(xié)商進(jìn)程

通過(guò)建立非正式性的、約束力較弱的合作機(jī)制和框架，以此推進(jìn)跨區(qū)域協(xié)商進(jìn)程，是UNHCR和IOM合力解決羅興亞難民危機(jī)的另一種主要方式。這些機(jī)制和框架不僅使二者的合作趨于制度化，為各國(guó)以及國(guó)際社會(huì)提供交流意見(jiàn)和經(jīng)驗(yàn)、促進(jìn)合作與協(xié)調(diào)的平臺(tái)，也為羅興亞難民問(wèn)題尋求切實(shí)可行的解決辦法。

1.共同參與基于過(guò)境國(guó)和目的國(guó)的區(qū)域合作安排

印尼、馬來(lái)西亞和泰國(guó)通常作為羅興亞難民前往其他國(guó)家的過(guò)境國(guó)而非目的國(guó)，尤其以印尼的過(guò)境國(guó)角色最為明顯。羅興亞難民過(guò)境國(guó)和實(shí)際目的地國(guó)之間因此制定了一些區(qū)域合作安排，這些安排成為UNHCR和IOM進(jìn)行難民監(jiān)管的重要渠道，二者以伙伴或觀(guān)察員等身份參與相關(guān)合作安排，如研討會(huì)、講習(xí)班或相關(guān)后續(xù)活動(dòng)。20世紀(jì)90年代后期，澳大利亞和印尼之間簽署了一項(xiàng)雙邊協(xié)定即《區(qū)域合作協(xié)定》。在該協(xié)定中，UNHCR和IOM主要負(fù)責(zé)管理和保護(hù)印尼的羅興亞難民等尋求庇護(hù)者。根據(jù)該協(xié)定，印尼官員將尋求庇護(hù)者交給IOM進(jìn)行“個(gè)案管理和照料”，如有意愿，由IOM將他們交給UNHCR提出庇護(hù)申請(qǐng)，并由UNHCR進(jìn)行難民身份確認(rèn)(88)Susan Kneebone, “Australia as a Powerbroker on Refugee Protection in Southeast Asia: The Relationship with Indonesia”, Refuge, Vol.33, No.1, 2017, pp.29-41.。

2011年7月25日，馬來(lái)西亞與澳大利亞也締結(jié)了《關(guān)于轉(zhuǎn)移和重新安置的安排》(89)See “Australia Migration Zone”, Wikipedia, August 2011, https://en.wikipedia.org/wiki/Australian_migration_zone。該安排指出，在馬來(lái)西亞的尋求庇護(hù)者主要由UNHCR和IOM負(fù)責(zé)照顧。通過(guò)積極參與和推進(jìn)區(qū)域合作安排，二者協(xié)助相關(guān)國(guó)家形成一系列非正式安排。各方分享關(guān)于羅興亞難民移徙流動(dòng)的信息，尋求就區(qū)域移徙政策達(dá)成共識(shí)，并啟動(dòng)合作項(xiàng)目(90)Asher Lazarus Hirsch, Cameron Doig, “Outsourcing Control: The International Organization for Migration in Indonesia”, The International Journal of Human Rights, Vol.22, No.5, 2018, pp.681-708.。由此，UNHCR和IOM推動(dòng)了在羅興亞難民問(wèn)題上的區(qū)域合作，并加強(qiáng)了區(qū)域之間的聯(lián)動(dòng)性。

2.協(xié)調(diào)推進(jìn)多邊框架的區(qū)域協(xié)商進(jìn)程

“區(qū)域協(xié)商進(jìn)程”是UNHCR和IOM實(shí)施羅興亞難民監(jiān)管的另一重要路徑，其中的系列區(qū)域會(huì)議是不同國(guó)家和非國(guó)家行為體討論區(qū)域移徙問(wèn)題的非正式且不具約束力的論壇，獨(dú)立于正式區(qū)域機(jī)構(gòu)之外。二者共同參與的東南亞區(qū)域協(xié)商進(jìn)程主要有兩個(gè)，即亞太難民、流離失所者及移民問(wèn)題政府間磋商論壇和“巴厘進(jìn)程”，這是亞太地區(qū)最主要的兩個(gè)“區(qū)域協(xié)商進(jìn)程”。亞太難民、流離失所者及移民問(wèn)題政府間磋商論壇由澳大利亞和UNHCR于1996年設(shè)立，包括東盟國(guó)家在內(nèi)的24個(gè)國(guó)家政府與會(huì)，UNHCR和IOM作為觀(guān)察員。該論壇為亞太地區(qū)各國(guó)政府之間及其與UNHCR和IOM開(kāi)展難民、移民問(wèn)題對(duì)話(huà)，尋求處理本地區(qū)難民、移民問(wèn)題提供了一個(gè)重要的協(xié)商平臺(tái)(91)Susan F. Martin, “Global Migration Trends and Asylum”, New Issues in Refugee Research, Working Paper, No.41, 2001, p.16.?！鞍屠暹M(jìn)程”由澳大利亞和印尼在2002年成立，目前UNHCR和IOM已成為其正式成員。該進(jìn)程前期集中關(guān)注走私和人口販賣(mài)，隨后UNHCR將“巴厘進(jìn)程”內(nèi)各國(guó)的利益導(dǎo)向加強(qiáng)該區(qū)域的難民保護(hù)，并于2009年成功將難民保護(hù)問(wèn)題納入“巴厘進(jìn)程”的議程中。UNHCR和IOM積極參與該進(jìn)程，特別致力于推進(jìn)區(qū)域合作框架的概念。2012年，二者合作建立了一個(gè)區(qū)域資助辦事處并擔(dān)任秘書(shū)處，以促進(jìn)合作框架的區(qū)域化(92)Kneebone Susan, “The Bali Process and Global Refugee Policy in the Asia-Pacific Region”, Journal of Refugee Studies, Vol.27, No.4, 2014, pp.596-618.?！鞍屠暹M(jìn)程”多邊框架的一個(gè)重要部分即“保護(hù)的敏感性”區(qū)域合作概念，這使得二者擁有了更多參與空間。

通過(guò)合作參與這些非正式性和弱約束力的“區(qū)域協(xié)商進(jìn)程”，UNHCR和IOM在管理羅興亞難民問(wèn)題方面為相關(guān)國(guó)家政府提供了區(qū)域合作和資助的平臺(tái)基礎(chǔ)，并積極組織和參與各“區(qū)域協(xié)商進(jìn)程”的高級(jí)官員會(huì)議、特設(shè)專(zhuān)家組、指導(dǎo)小組會(huì)議和工作坊等，強(qiáng)調(diào)和傳播羅興亞難民問(wèn)題相關(guān)信息(93)Asher Lazarus Hirsch, Cameron Doig, “Outsourcing Control: The International Organization for Migration in Indonesia”, The International Journal of Human Rights, Vol.22, No.5, 2018, pp.681-708.。這使得各區(qū)域協(xié)商機(jī)制以更積極的行動(dòng)應(yīng)對(duì)難民問(wèn)題，如2006年11月7-9日在巴厘舉行的“人口販運(yùn)：受害者支助”講習(xí)班(94)Wisnumurti Nugroho, “Maritime Security Issues in Southeast Asia: An Indonesian Perspective”, Indonesian Journal of International Law, Vol.6, No.3, 2009, pp.333-352.，2016年9月在泰國(guó)曼谷舉行的“就業(yè)之路：推動(dòng)難民合法進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)”活動(dòng)(95)“Summary: Pathways to Employment”, September 15, 2016, the Bali Process, https://www. baliprocess.net/news/summary-pathways-toemployment-expanding-legal-and-legitimate-labour-market-opportunities-forrefugees/。盡管從“區(qū)域協(xié)商進(jìn)程”的實(shí)際效果看，“巴厘進(jìn)程”并未能促進(jìn)對(duì)羅興亞難民的實(shí)際援助，且未有效打擊基于難民危機(jī)的跨國(guó)犯罪網(wǎng)絡(luò)，但UNHCR和IOM的協(xié)調(diào)合作仍相對(duì)強(qiáng)化了組織間的共同應(yīng)對(duì)觀(guān)念(96)Louise Fawcett, “Exploring Regional Domains: A Comparative History of Regionalism”, International Affairs, Vol.80, No.3, 2004, p.429, p.433.。

(四)搭建組織網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，聯(lián)合建立海上保護(hù)機(jī)制

UNHCR和IOM開(kāi)展區(qū)域合作的另一重要內(nèi)容是搭建組織網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)海上羅興亞難民的保護(hù)。

1.聯(lián)結(jié)非政府組織，搭建保護(hù)網(wǎng)絡(luò)

在整合不同組織資源的基礎(chǔ)上，UNHCR和IOM與非政府組織密切協(xié)調(diào)，共同應(yīng)對(duì)羅興亞難民危機(jī)。二者與非政府組織以及其他國(guó)際組織定期舉行會(huì)議，分享各自的工作。從整體看，這些會(huì)議對(duì)于彌補(bǔ)各方在難民保護(hù)方面的差距以及優(yōu)化使用組織資源十分重要。盡管缺乏法律框架和正式分工，導(dǎo)致許多活動(dòng)內(nèi)容重疊，但UNHCR和IOM與非政府組織之間的關(guān)系相對(duì)和諧，并未引起明顯的利益沖突(97)Atin Prabandari, Yunizar Adiputera, “Alternative Paths to Refugee and Asylum Seeker Protection in Malaysia and Indonesia”, Asian and Pacific Migration Journal, Vol.28, No.2, 2019, pp.132-154.。在與非政府組織共同建構(gòu)的組織網(wǎng)絡(luò)中，羅興亞難民身份確認(rèn)和難民保護(hù)方面的大多數(shù)舉措仍由UNHCR實(shí)施，其在援助和保護(hù)難民方面擁有正式、合法的“核心指揮權(quán)”，并作為提供保護(hù)的協(xié)調(diào)中心，得到各組織的支持和肯定。IOM和非政府組織主要應(yīng)對(duì)羅興亞難民移徙中的相關(guān)事務(wù)，為難民提供實(shí)質(zhì)性的人道主義援助。其中非政府組織在接受了培訓(xùn)和資助后，主要活動(dòng)是開(kāi)辦咨詢(xún)中心、接聽(tīng)熱線(xiàn)電話(huà)、分發(fā)小冊(cè)子、組織戲劇巡演等(98)Atin Prabandari, Yunizar Adiputera, “Alternative Paths to Refugee and Asylum Seeker Protection in Malaysia and Indonesia”, Asian and Pacific Migration Journal, Vol.28, No.2, 2019, pp.132-154; Martin Geiger, Antoine Pécoud eds., The Politics of International Migration Management, Palgrave Macmillan, 2010, p.191.。此外，非政府組織還參與UNHCR和IOM所倡導(dǎo)和推進(jìn)的“區(qū)域協(xié)商進(jìn)程”的特定活動(dòng)，并利用其相對(duì)自由開(kāi)展活動(dòng)的優(yōu)勢(shì)協(xié)助和補(bǔ)充二者的工作(99)Michele Klein Solomon, “International Migration Management Through Inter-state Consultation Mechanisms”, Prepared for United Nations Expert Group Meeting on International Migration and Development (6 to 8 July 2005), UN/POP/MIG/2005/13, July 5, 2005; Graham Thom, “The May 2015 Boat Crisis: The Rohingya in Aceh”, Cosmopolitan Civil Societies Journal, Vol.8, No.2, 2016, pp.43-62.。

2.嘗試合作建立難民海上保護(hù)機(jī)制

近年來(lái)，隨著印尼、馬來(lái)西亞和泰國(guó)等東南亞國(guó)家的陸路邊界管控不斷嚴(yán)格，羅興亞難民逐漸采用海上入境的方式，這使得“海上難民”成為20世紀(jì)10年代以來(lái)羅興亞難民危機(jī)的一個(gè)主要特征。對(duì)海上難民來(lái)說(shuō)，除《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》提供的保護(hù)外，未獲得其他特殊的法律或政治地位(100)宋偉、王越：《海上難民問(wèn)題的全球治理困境研究》，《太平洋學(xué)報(bào)》2020年第11期。。UNHCR一直在努力使“海上保護(hù)”成為國(guó)際社會(huì)的優(yōu)先事項(xiàng)，為此于2014年啟動(dòng)旨在加強(qiáng)搜索和救援能力、保護(hù)難民生命安全的“全球海上保護(hù)倡議”(101)聯(lián)合國(guó)大會(huì)：《聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)高級(jí)專(zhuān)員的報(bào)告》，2014年，https://www.refworld.org/cgi-bin/texis/vtx/rwmain/opendocpdf.pdf?reldoc=y&docid=5458a3064，第7頁(yè)。。UNHCR還基于2006年制定的《關(guān)于難民保護(hù)和混合移徙的十點(diǎn)行動(dòng)計(jì)劃》啟動(dòng)了一些區(qū)域行動(dòng)計(jì)劃，如UNHCR、IOM和聯(lián)合國(guó)毒品和犯罪問(wèn)題辦公室合作編寫(xiě)了孟加拉灣和安達(dá)曼海危機(jī)行動(dòng)建議(102)“Bay of Bengal and Andaman Sean: Proposals for Action”, May 2015, https://www.unhcr.org/55682d3b6.html。

根據(jù)上述文件，UNHCR和IOM聯(lián)合其他機(jī)構(gòu)提出了應(yīng)對(duì)羅興亞難民等海上混合移徙流動(dòng)的7個(gè)具體核心內(nèi)容和行動(dòng)原則，并基于此進(jìn)行分工協(xié)作：(1)加強(qiáng)海上搜救行動(dòng)，包括確定下船地點(diǎn)；(2)建立并加強(qiáng)接待設(shè)施，以滿(mǎn)足海上獲救者最迫切的人道主義和保護(hù)需要；(3)建立相關(guān)制度，以確定不同類(lèi)型的需求者，并將其轉(zhuǎn)介到國(guó)家當(dāng)局或由國(guó)家和/或國(guó)際組織管理的機(jī)構(gòu)；(4)關(guān)注被認(rèn)為需要國(guó)際保護(hù)的人的特殊情況，包括遵循不驅(qū)回原則；(5)將被認(rèn)為不需要國(guó)際保護(hù)的人遣送回國(guó)或作出其他安排；(6)為需要離開(kāi)原籍國(guó)的人探索其他法律途徑；(7)在庇護(hù)國(guó)、過(guò)境國(guó)和目的地國(guó)開(kāi)展宣傳運(yùn)動(dòng)，向民眾宣傳海上非正常流動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)(103)Sebastien Moretti, “Protection in the Context of Mixed Migratory Movements by Sea: The Case of the Bay of Bengal and Andaman Sea Crisis”, The International Journal of Human Rights, 2017, pp.1-25.。基于此，IOM和UNHCR進(jìn)行分工協(xié)作：IOM負(fù)責(zé)醫(yī)療和心理健康援助、物品分配、臨時(shí)住所以及水、環(huán)境衛(wèi)生和個(gè)人衛(wèi)生資助方面等，UNHCR則主要在海上難民的保護(hù)領(lǐng)域發(fā)揮重要作用，特別是在面談和咨詢(xún)、登記及身份確認(rèn)、預(yù)防社區(qū)性暴力及其他暴力事件等方面(104)Sebastien Moretti, “Between Refugee Protection and Migration Management: The Quest for Coordination between UNHCR and IOM in the Asia-Pacific Region”, Third World Quarterly, Vol.42, No.1, 2021, pp.34-51.。

結(jié) 語(yǔ)

東南亞國(guó)家的應(yīng)對(duì)態(tài)度使得羅興亞難民危機(jī)的解決注定是復(fù)雜且漫長(zhǎng)的。UNHCR和IOM在國(guó)家和區(qū)域兩個(gè)層面上采取不同的合作機(jī)制，共同尋求解決之道。在治理實(shí)踐中，二者間呈現(xiàn)一定的合作特征，如合作領(lǐng)域不斷深入，救助內(nèi)容由淺入深；合作自主性不斷加強(qiáng)，在實(shí)施救助過(guò)程中形成的共有實(shí)踐與共同意識(shí)逐漸成為雙方持續(xù)合作的背景知識(shí)，并不斷得到鞏固和更新；合作制度化程度逐步提高，形成了日漸成熟的協(xié)商機(jī)制和合作行動(dòng)，如制定并實(shí)施有效的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)以及信息共享等。從結(jié)果看，UNHCR和IOM的合作努力推動(dòng)國(guó)際社會(huì)對(duì)羅興亞難民危機(jī)予以持續(xù)關(guān)注并實(shí)施行動(dòng)，很大程度上挽救了羅興亞人的生命，并促使相關(guān)國(guó)家實(shí)現(xiàn)更多協(xié)調(diào)，在異常困難的情況下起到了一定的穩(wěn)定局勢(shì)的作用。然而由于相關(guān)國(guó)家對(duì)維護(hù)主權(quán)、維持社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素的考量，以及UNHCR和IOM組織文化和組織結(jié)構(gòu)的局限等，二者在羅興亞難民危機(jī)中合作的有效性仍受到一定限制。對(duì)各國(guó)而言，IOM似乎比UNHCR更具吸引力，因?yàn)樗狈?quán)威的保護(hù)授權(quán)且具有較大靈活性，同時(shí)不質(zhì)疑相關(guān)國(guó)家政策。這使得相關(guān)國(guó)家在與其互動(dòng)中免受保護(hù)規(guī)范的約束，也易使這些國(guó)家將難民納入非法移民框架內(nèi)進(jìn)行處理。UNHCR擁有更大的權(quán)威和監(jiān)督難民保護(hù)規(guī)范的能力，但在相關(guān)國(guó)家缺乏難民保護(hù)法律框架的環(huán)境下，難以發(fā)揮更大的影響力且受到東南亞各國(guó)政治壓力的干擾(105)Sebastien Moretti, “Between Refugee Protection and Migration Management: The Quest for Coordination between UNHCR and IOM in the Asia-Pacific Region”, Third World Quarterly, Vol.42, No.1, pp.34-51; Lewis Sida, Ed Schenkenberg, “Synthesis of Rohingya Response Evaluations of IOM, UNICEF and UNHCR”, December 2019, https://www.unhcr.org/research/evalreports/5e453ea64/synthesis-rohingya-response-evaluations-iom-unicef-unhcr.html?query=Rohingya。這些局限性嚴(yán)重限制了難民保護(hù)和援助的空間，從而對(duì)UNHCR、IOM與各國(guó)政府的關(guān)系造成挑戰(zhàn)。

羅興亞難民危機(jī)暴露的一大問(wèn)題是，在冷戰(zhàn)結(jié)構(gòu)下，西方更愿意接受、救援和援助難民；而冷戰(zhàn)后，民族國(guó)家所具有的更強(qiáng)的邊界意識(shí)，使得難民難以尋求一處棲身之地，難民危機(jī)造成更大的挑戰(zhàn)。在此背景下，UNHCR和IOM的合作努力顯得尤為可貴。二者在羅興亞難民危機(jī)治理中的合作表明，國(guó)際組織作為一種非國(guó)家行為體，能夠通過(guò)合作補(bǔ)充國(guó)家行為體在復(fù)雜議題中的治理空間，同時(shí)也能參與到區(qū)域事務(wù)的治理中。這種合作關(guān)系很可能是未來(lái)組織間互動(dòng)的主要趨勢(shì)，也為應(yīng)對(duì)區(qū)域內(nèi)甚至全球跨境人口的流動(dòng)提供一種新路徑。此外，UNHCR和IOM的合作同樣具有一定的實(shí)踐啟示，即需要重視區(qū)域環(huán)境(如區(qū)域議題的具體狀況以及區(qū)域國(guó)家對(duì)國(guó)際組織的態(tài)度等)對(duì)組織間合作的實(shí)際影響。不論是區(qū)域議題的發(fā)展還是區(qū)域本土的回應(yīng)，都是一定程度上基于特定的區(qū)域知識(shí)所生成的反應(yīng)，這些地方性經(jīng)驗(yàn)、理念、規(guī)范、傳統(tǒng)等長(zhǎng)期以來(lái)維持著不同地域的獨(dú)特性，并對(duì)國(guó)際組織間的合作行為產(chǎn)生直接影響。因此，考察國(guó)際組織在特定區(qū)域的合作，不可忽視區(qū)域因素的重要影響。