鄭 輝

青島科技大學(xué)法學(xué)院，山東 青島 266061

伴隨著新時代的政策、決策的出臺與實(shí)施，我國在海洋生態(tài)環(huán)境治理保護(hù)工作上取得了積極成效，尤其是黨的十九大中重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了“加快建設(shè)海洋強(qiáng)國”的主題后，海洋環(huán)境治理問題愈發(fā)重要，社會對于海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)注點(diǎn)增多，國家政府部門積極采取手段策略提供宏觀層面的指導(dǎo)。但仍需注意到的是目前的海洋環(huán)境治理仍有很大的改進(jìn)空間，很多的問題亦急需解決：為什么我國十分重視海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，但現(xiàn)實(shí)治理情況沒有達(dá)到理想效果？以及在長期的治理過程中治理難題的根本性原因出于何處？本文立足于新時代歷史方位，通過總結(jié)當(dāng)前我國海洋環(huán)境治理取得的積極成效、治理過程中面臨的難題和困境，借鑒域外國家在本項(xiàng)治理方面取得的成效，分析并探討我國可借鑒的經(jīng)驗(yàn)及可行的對策，以為新時代的治理活動提供新思路。

一、新時代我國海洋環(huán)境治理的成效

在治理目標(biāo)層面上，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境和發(fā)展經(jīng)濟(jì)相協(xié)調(diào)的理念不再占據(jù)主要地位，“海洋生態(tài)文明”與“陸海統(tǒng)籌”的地位和價值隨著黨的十九大的召開而迅速上升。一方面在國家宏觀的層面上，此理念為我們實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)提供了方法論指南；［1］另一方面在微觀層面上，有益于具體制定適合各地方細(xì)化治理的指導(dǎo)，使得我國正沿著多層次、多角度、多元化的治理目標(biāo)不斷前行。

在治理主體結(jié)構(gòu)安排上更加合理，堅(jiān)持以各級政府及政府部門作為治理核心主體，在其之外，明確了其他主體也需要起到重要的推進(jìn)作用。尤其是市場機(jī)制中新型的治理模式投入治理市場進(jìn)行適用，部分公眾的自我保護(hù)意識加強(qiáng)、扮演著更加重要的角色等等，在海洋生態(tài)環(huán)境治理方面多主體、多層次共治共建逐漸完善。

治理手段層面上，在總結(jié)前期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及基于全面性的基礎(chǔ)上選擇適用多措并舉的方式，開始注重合理運(yùn)用“硬”“軟”兩種治理策略。［2］一方面，愈加重視對相關(guān)法律法規(guī)、制度、黨的政策、國家決策等多項(xiàng)工作的建設(shè)，例如，我國在2017年對《海洋環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行修改，讓“冰冷的法律條文”逐漸適應(yīng)新發(fā)展階段，以硬性手段的約束力強(qiáng)化治理效果。另一方面通過對科學(xué)技術(shù)、資金、人才培養(yǎng)、市場等多層次的力量給予支持，引導(dǎo)這類彈性治理手段更好地發(fā)揮積極作用。

上述是我國取得的治理成效，但此外還暴露出一系列難題需要我們?nèi)シe極應(yīng)對，這就要求我們要以新的視角投入到治理實(shí)踐中去。

二、當(dāng)前我國海洋環(huán)境治理難題

（一）局部治理設(shè)計(jì)滯后

從20世紀(jì)80年代末開始，我國立法機(jī)關(guān)先后出臺了多部相關(guān)海洋環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)及規(guī)章，在海洋生態(tài)平衡與海洋污染治理等方面起到了顯著的作用。但我國關(guān)于海洋環(huán)境立法尚有空缺不足之處，還需進(jìn)一步完善。

近年來，以“大連海域溢油”事件為代表的污染事故頻發(fā)，顯現(xiàn)出立法上關(guān)于治理后續(xù)的賠償責(zé)任問題沒有明確設(shè)立，具體可以細(xì)化為多項(xiàng)，包括補(bǔ)償、修復(fù)等，導(dǎo)致在實(shí)踐中因缺少條文指導(dǎo)而無從下手。同時，我國正在施行的海洋生態(tài)紅線制度、海洋生態(tài)補(bǔ)償制度等，由于多種原因，部分制度的設(shè)計(jì)和構(gòu)建也存有缺陷，例如，生態(tài)補(bǔ)償制度是如何進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?，補(bǔ)償能挽救被污染的生態(tài)嗎，還需要繼續(xù)探索為海洋環(huán)境治理提供充分的法律基礎(chǔ)和依據(jù)。

（二）層級沖突下治理效果傾斜嚴(yán)重

不同層級治理機(jī)構(gòu)的治理能力也是不同的，這是導(dǎo)致不同層級之間治理效果不平衡的最重要原因。

層級沖突主要概括體現(xiàn)在軟性和硬性條件上存在差異，中央、省市級作為上層在海洋環(huán)境治理中的優(yōu)勢較大，對于相關(guān)立法、政策的認(rèn)識和理解更深入一些，且能獲得更多的治理資金支持，在治理資金方面壓力較小，還能獲得更多的協(xié)助治理手段、調(diào)取更多的專業(yè)人才，在代表社會要求損害賠償時其地位似乎更高一些。而經(jīng)濟(jì)稍微落后的區(qū)域作為下層甚至在進(jìn)行巡邏執(zhí)法時，船只數(shù)量不夠還需要向船舶公司借船使用。各級政府和部門間信息系統(tǒng)兼容互通性若是不強(qiáng)，再加上治理保護(hù)機(jī)制建設(shè)中單一化、部門化的現(xiàn)象的存在，就會使得治理主要力量集中到某個或某幾個部門身上。上述的這些問題的存在不斷削弱環(huán)境治理的能力，使得基層區(qū)域的治理更加困難，難以改變當(dāng)前不同區(qū)域治理效果發(fā)生嚴(yán)重傾斜的現(xiàn)狀。

（三）主體層面的矛盾沖突

從我國開始重視起來海洋環(huán)境治理問題開始，政府一直都是作為海洋環(huán)境治理的核心主體力量。但在區(qū)域負(fù)責(zé)、地區(qū)利益沖突的導(dǎo)向下，導(dǎo)致海洋環(huán)境治理中集體行動陷入瓶頸，使得中央倡導(dǎo)的海洋環(huán)境治理政策在“權(quán)衡利弊”（成本—收益分析）的影響下受到制約，難以在現(xiàn)實(shí)中施行下去，就會導(dǎo)致“整體性公共利益最大化的實(shí)現(xiàn)可能再次讓步于不同局部間地區(qū)利益的博弈”。［3］

企業(yè)作為市場的絕對性主體，在追逐經(jīng)濟(jì)效益最大化的過程中，會通過采用隱瞞或違法的方式逃避治污責(zé)任，損害公共環(huán)境利益。當(dāng)前市場中出現(xiàn)了以從事海洋環(huán)境治理服務(wù)為主要服務(wù)類型的企業(yè)，已經(jīng)開始投入運(yùn)營到治理實(shí)踐中。

就公眾的主體身份而言，從不同的視角分析下，他既可能是海洋環(huán)境污染的受害者、受益者，也可以是破壞者。相比較美國、日本等國家，我國在公眾參與海洋環(huán)境治理、保護(hù)方面的實(shí)施過程機(jī)會相對較少，社會組織能發(fā)揮的作用有限，且對政府表現(xiàn)出強(qiáng)烈依賴，部分環(huán)保組織受制于政府部門，從而失去獨(dú)立性價值地位。此外，四方主體之間，既存在自身的矛盾，也存在相互之間的沖突，如何協(xié)調(diào)各方之間的關(guān)系在治理方面是一個很棘手的問題。

（四）科技手段間接成為“擺設(shè)”

雖然說我國的科技發(fā)展水平在世界各國中較為靠前，但相比較于其他方向，專門研究海洋治理的科技人員相對欠缺、不同區(qū)域政府間的科技發(fā)展?fàn)顩r不一致、新型海洋儀器開發(fā)還需完善等多重問題難以應(yīng)對。例如，目前我國對于海洋環(huán)境監(jiān)測多以近海岸的環(huán)境監(jiān)測為重點(diǎn)，而深遠(yuǎn)的海洋監(jiān)測還急需拓展，如果不能充分運(yùn)用科技的手段來協(xié)助我們治理海洋環(huán)境，則治理難度將越來越大。

三、新時代我國海洋環(huán)境治理的機(jī)遇

（一）嚴(yán)格重點(diǎn)治理問題專門性立法

最粗略的方式即對不同海域所面對的不同治理難題進(jìn)行具體的條例規(guī)定，如山東省青島市針對綠潮災(zāi)害，從2008年起至今，分別在不同階段頒布規(guī)定且取得成效。若想再進(jìn)一步，在此基礎(chǔ)上要嚴(yán)格通過對重點(diǎn)污染方面設(shè)立專門立法，主要是在海洋環(huán)境受到破壞、污染后，如何在短時間內(nèi)獲得最大限度的補(bǔ)償、賠償進(jìn)行立法的強(qiáng)制性規(guī)定，尤其是要關(guān)注到上述提到的船舶油污損害賠償類的案件，一般而言船舶溢油案件的污染范圍較大，短時間內(nèi)是很難清理完全的，這對于我國海域的生態(tài)環(huán)境影響是十分巨大的。因此，相關(guān)立法部門應(yīng)當(dāng)出臺專門立法，發(fā)生此類案件時，不可局限于按照我國參加的國際公約或者是其他立法中涉及的規(guī)定進(jìn)行處理，可以借鑒加拿大對于船舶油污損害案件的治理，實(shí)施一種“雙軌制”的立法使用模式?；诖?，使受到溢油損害的海域，可以最大程度地獲得賠償和積極修復(fù)。

（二）精確主體定位

對于協(xié)調(diào)主體之間的關(guān)系，在響應(yīng)黨的十九大提出的構(gòu)建“政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與”的環(huán)境治理體系的政策要求后，［4］我們要將主體的作用、預(yù)期目標(biāo)分別討論后定位。

首先在政府這一治理主體角度上，要壓緊壓實(shí)政府部門職責(zé)，通過海洋環(huán)境治理績效機(jī)制來激勵政府部門發(fā)揮更強(qiáng)的作用。不管是對于公眾、企業(yè)還是社會組織，一貫多以政府的行為為主要導(dǎo)向，這也就為政府在治理過程中發(fā)揮主要作用奠定了重要基礎(chǔ)。在企業(yè)的主體責(zé)任限制上，一方面要鼓勵企業(yè)作為海洋環(huán)境治理的主體之一起到積極作用，國家通過財政投入的方式，引導(dǎo)市場上的企業(yè)轉(zhuǎn)換運(yùn)營方式，以綠色技術(shù)創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)“環(huán)保、低耗”的運(yùn)作轉(zhuǎn)換，以此來實(shí)現(xiàn)長期環(huán)境收益的目標(biāo)；另一方面，鼓勵企業(yè)承擔(dān)起所負(fù)擔(dān)的社會責(zé)任，企業(yè)要為自己的行為買單，嚴(yán)格限制排污要求等，例如某航運(yùn)公司在航運(yùn)過程中泄漏油污導(dǎo)致海洋環(huán)境污染時，對該航運(yùn)公司應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起何種責(zé)任方面進(jìn)行規(guī)制。對于公眾而言，最好的前提是讓政府主動與公眾建立一個良好的合作關(guān)系，這就要求政府做出更多的鋪墊，一方面要加強(qiáng)海洋環(huán)境相關(guān)政策的日常宣傳教育，普及海洋知識，鼓勵和支持公眾參與；另一方面，明確規(guī)定公眾的知情權(quán)、參與決策權(quán)、表決權(quán)與訴訟權(quán)，尤其是涉及公眾利益的重大治理問題上更應(yīng)多聽取公眾要求。而社會組織如何發(fā)揮監(jiān)督者的作用其實(shí)相較前三個主體更容易一些，政府部門要積極鼓勵和支持環(huán)保組織的發(fā)展，制定相應(yīng)法規(guī)與政策激勵，增加財政補(bǔ)貼，規(guī)制參與活動，防止社會組織出現(xiàn)越權(quán)的行為。

（三）協(xié)調(diào)區(qū)域利益沖突

“利益是社會生活中唯一的普遍起作用的因素，一切錯綜復(fù)雜的社會現(xiàn)象都可以從利益的角度得到解釋?！保?］區(qū)域間、上下層級政府部門、同級政府部門之間存在利益協(xié)調(diào)的沖突是不可避免的，也是很難得到根除解決的。

既然在海洋環(huán)境治理問題中無法避免利益沖突，則可以從側(cè)面以如何加強(qiáng)雙方之間的合作入手進(jìn)行探討。通過設(shè)立的專門性機(jī)構(gòu)來對具體治理商議進(jìn)行組織、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)，在一些重大問題的討論上起到“主持人”和“組織者”的作用。例如山東省前些年組建的涉海協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，就區(qū)域內(nèi)的重大海洋問題開展溝通協(xié)調(diào)，在具體治理工作構(gòu)建上發(fā)揮了一定作用。同時，還可以以簽訂部門合作協(xié)議的途徑來減輕利益沖突，也相當(dāng)于是一種變相激勵制度。多部門之間為了實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)，在達(dá)成共識的基礎(chǔ)上簽訂有關(guān)合作協(xié)議、分工合作、相互配合，尤其是與海警建立起高效的協(xié)作配合機(jī)制。

（四）數(shù)據(jù)化治理、運(yùn)用科技力量

我們要通過運(yùn)用科技的手段來加強(qiáng)海洋環(huán)境治理數(shù)據(jù)化的進(jìn)步，再運(yùn)用數(shù)據(jù)化方式進(jìn)行海洋環(huán)境治理。我國的海洋環(huán)境問題會因各個海域不同而有所區(qū)別，例如，山東省靠近的渤海灣、東海與浙江省靠近的黃海，其不同海域之間存在的污染問題、同一污染問題的不同污染狀況是大不相同的。為更具體有效地針對某一海域的特定海洋問題作出完備的環(huán)境治理對策，就需要對該海域的特定問題進(jìn)行全面、詳細(xì)的數(shù)據(jù)化分析，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)對各類海洋環(huán)境進(jìn)行監(jiān)測并進(jìn)行數(shù)據(jù)收集和數(shù)據(jù)共查，［6］對于發(fā)現(xiàn)的海洋環(huán)境問題，也能通過數(shù)據(jù)化分析的方式迅速找出其主要原因及問題所在。

同時還要再度加大對科技研發(fā)的投入，做好核心技術(shù)攻關(guān)工作。向重點(diǎn)污染問題設(shè)立研發(fā)重點(diǎn)的課題，對具有全球性的海洋污染治理的難點(diǎn)技術(shù)進(jìn)行攻關(guān)，不僅在我國國內(nèi)的海洋科技上取得巨大的成就，更能在全球海洋環(huán)境治理范圍內(nèi)大展身手。

四、結(jié)語

在當(dāng)前新發(fā)展機(jī)遇下，有關(guān)海洋環(huán)境治理問題在治理目標(biāo)、手段等方面有了新的存在意義，同時治理難題及挑戰(zhàn)也伴隨而出。本文所提出的海洋環(huán)境治理新機(jī)遇以抽象的方式從客觀層面上對治理難題加以分析，尚有不足之處值得深入探討?？傊Ｑ蟓h(huán)境治理問題一定會與海洋資源的開發(fā)利用相伴相生，這是一項(xiàng)需要我們持續(xù)關(guān)注的長期工程。海洋環(huán)境最終治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不僅需要學(xué)者們不斷進(jìn)行學(xué)理思考，提出新的治理要求、治理可能性、治理可行性的暢想，也需要國家從宏觀層面對海洋環(huán)境治理問題始終保持高度重視和積極指導(dǎo)，最終還是要靠具體實(shí)踐進(jìn)行不斷地摸索和創(chuàng)新。