李奇?zhèn)?，鄭孟?/p>

(湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410081)

流域上下游地區(qū)政府簽訂生態(tài)補償協(xié)議是建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制的重要一環(huán)。當(dāng)前，學(xué)界對流域生態(tài)補償協(xié)議中環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)屬性的認(rèn)識存在一種基于法定解釋維度的詮釋。持該觀點的學(xué)者們認(rèn)為，由于補償協(xié)議往往選取國家水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)作為獎懲依據(jù)，而國家水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)在性質(zhì)上屬于國家強制性標(biāo)準(zhǔn)，因此，流域上游地區(qū)以達(dá)到國家水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為目標(biāo)展開的各項生態(tài)環(huán)境保護活動只是地方政府在履行法定職責(zé)而已，其保護和建設(shè)行為不應(yīng)獲得相應(yīng)的補償獎勵。然而，上述基于水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)法定屬性進(jìn)行的解釋是否合理？能否對實踐中大量存在的達(dá)標(biāo)補償現(xiàn)象作出充分的說明和解釋？是否真實反映了流域生態(tài)補償協(xié)議中作為獎懲依據(jù)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)？這些問題都值得進(jìn)一步探索和研究。為此，本文歸納分析了法定解釋維度的邏輯論證過程，闡釋了現(xiàn)有法定解釋維度的局限性，并試圖以協(xié)定解釋來還原其真實面貌，以期為流域生態(tài)補償活動的規(guī)范展開提供新的解釋思路。

一、 基于強制標(biāo)準(zhǔn)屬性的法定解釋及其局限性

1. 法定解釋維度的邏輯展開

在流域生態(tài)補償協(xié)議中，以國家水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)作為補償目標(biāo)值的情況普遍存在。對于如何理解協(xié)議中的國家水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)界存在一種基于法定解釋維度的詮釋。有觀點指出，達(dá)到國家地表水環(huán)境質(zhì)量Ⅲ類水質(zhì)對應(yīng)的是“強制性水質(zhì)”要求，“強制性水質(zhì)”是法定的、“共同的”環(huán)境行政責(zé)任[1]；有觀點認(rèn)為，本質(zhì)上，國家地表水環(huán)境質(zhì)量Ⅲ類水質(zhì)反映的是強制性行政義務(wù)要求，對于在生態(tài)補償活動中設(shè)定低于Ⅲ類水質(zhì)目標(biāo)的情況，應(yīng)對行為人課予責(zé)任[2]；還有觀點認(rèn)為，只有在實現(xiàn)水環(huán)境保護目標(biāo)強制性義務(wù)的基礎(chǔ)上，才能進(jìn)一步談及生態(tài)補償問題[3]。仔細(xì)梳理這種基于法定解釋維度的解釋路向，其背后的邏輯論證主要經(jīng)歷了3個階段。

(1)國家水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是強制性標(biāo)準(zhǔn)

有學(xué)者指出，“《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》(1988年，以下簡稱《標(biāo)準(zhǔn)化法》)第七條規(guī)定，‘保障人體健康，人身、財產(chǎn)安全的標(biāo)準(zhǔn)和法律、行政法規(guī)規(guī)定強制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)是強制性標(biāo)準(zhǔn)’。依據(jù)環(huán)境法關(guān)于環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和排放標(biāo)準(zhǔn)的法律原理和法律規(guī)定，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放控制標(biāo)準(zhǔn)是強制性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”[1]。具體到水污染防治領(lǐng)域，Ⅲ類水質(zhì)應(yīng)當(dāng)是基礎(chǔ)水質(zhì)，也是流域水質(zhì)應(yīng)該實現(xiàn)的基礎(chǔ)性目標(biāo)[1]?！兜乇硭h(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB3838-2002)規(guī)定：“Ⅲ類主要適用于集中式生活飲用水地表水源地二級保護區(qū)、魚蝦類越冬場、洄游通道、水產(chǎn)養(yǎng)殖區(qū)等漁業(yè)水域及游泳區(qū)”(1)參見：《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB3838-2002)。。原環(huán)保部《地表水環(huán)境質(zhì)量評價辦法(試行)》也指出，當(dāng)水質(zhì)類別比例為“Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)比例≥90%”“75%≤Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)比例<90%”時，水質(zhì)定性評價為“優(yōu)”“良好”，其余情況則定性評價為“輕度、中度、重度污染”(2)參見：《地表水環(huán)境質(zhì)量評價辦法(試行)》(環(huán)辦〔2011〕22號)。。

(2)達(dá)到強制性標(biāo)準(zhǔn)要求是地方政府的法定職責(zé)

在一些學(xué)者看來，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)被視為“約束行政管理主體履行環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制的強制性義務(wù)”[1]，其法律依據(jù)在于，《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱《環(huán)境保護法》)、《中華人民共和國水污染防治法》(以下簡稱《水污染防治法》)規(guī)定的環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任和考核評價制度。地方政府應(yīng)當(dāng)對轄區(qū)內(nèi)水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，并將“水環(huán)境保護目標(biāo)完成情況作為對地方人民政府及其負(fù)責(zé)人考核評價的內(nèi)容”(3)參見：《水污染防治法》第六條。。據(jù)此，有學(xué)者指出，“就水質(zhì)目標(biāo)所對應(yīng)的責(zé)任來看，‘強制性水質(zhì)’所對應(yīng)的是一種法定的、強制性的、共同的責(zé)任。全流域應(yīng)該遵守基本的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)即Ⅲ類水質(zhì)，出境水質(zhì)至少須達(dá)到Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)才實現(xiàn)了水環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度的要求”[1]。如果地方政府沒有履行達(dá)標(biāo)義務(wù)，那么，需要對所造成的環(huán)境負(fù)外部性承擔(dān)“污染賠償”“行政問責(zé)”或“行政處罰”責(zé)任[1]。

(3)當(dāng)目標(biāo)水質(zhì)設(shè)定為Ⅲ類水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)時不應(yīng)給予補償

有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)?shù)胤秸茨芡瓿蓮娭菩原h(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)所規(guī)定的義務(wù)時，應(yīng)當(dāng)排除適用生態(tài)補償[1]。具體而言，當(dāng)水質(zhì)未達(dá)到Ⅲ類水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)時，上游地區(qū)政府不能要求上級政府給予生態(tài)補償，也不能要求下游地區(qū)政府給予生態(tài)補償[1]。因為它對應(yīng)的是“不可協(xié)商、不可撤銷的強行義務(wù)”，不能對其進(jìn)行協(xié)商變通，不能針對強制性水質(zhì)進(jìn)行生態(tài)補償。為此，應(yīng)當(dāng)區(qū)分“強制性水質(zhì)”和“協(xié)議水質(zhì)”，并且“協(xié)議水質(zhì)”必須高于或嚴(yán)于“強制性水質(zhì)”標(biāo)準(zhǔn)[1]。

2. 法定解釋維度的局限性

基于法定解釋維度的觀點一經(jīng)提出即在學(xué)界產(chǎn)生了較大影響，它促使人們重新審視現(xiàn)有流域生態(tài)補償行為的合理性與合法性，為生態(tài)補償政策實施劃定了“禁止生態(tài)倒退”[2]的紅線，具有積極的理論建構(gòu)意義。然而，基于法定解釋維度的認(rèn)識也遭遇到來自理論和實踐層面的雙重反思與挑戰(zhàn)。在實踐層面，該觀點存在對現(xiàn)有流域生態(tài)補償活動解釋力不足的問題?；诜ǘń忉尵S度的觀點無法合理說明現(xiàn)今絕大多數(shù)流域生態(tài)補償協(xié)議依然將Ⅲ類水質(zhì)設(shè)定為目標(biāo)值的情況，也無法使生態(tài)補償涵蓋現(xiàn)有水質(zhì)低于Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)且準(zhǔn)備展開水環(huán)境保護和改善活動的流域(4)《2020年中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》指出，2020年，長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河七大流域和浙閩片河流、西北諸河、西南諸河主要江河監(jiān)測的1 614個水質(zhì)斷面中，Ⅲ類以下水質(zhì)斷面占12.5%，其中，Ⅳ類為10.8%，V類為1.5%，劣V類為0.2%。遼河、海河流域，太湖、巢湖、滇池水質(zhì)仍為輕度污染。，而這一點恰恰是推進(jìn)流域生態(tài)補償活動的現(xiàn)實需要。此外，在理論層面，基于強制屬性—法定職責(zé)—排除適用的論證邏輯是否完全成立也存在爭議，其可能的認(rèn)識偏狹主要表現(xiàn)在3個方面。

(1)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的強制屬性存在爭議

法定解釋的論證基點在于環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是強制性標(biāo)準(zhǔn)，因此，必須執(zhí)行。然而，學(xué)界對此觀點一直存在不同的聲音。一方面，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)并不是法律規(guī)范，其是否具有法律規(guī)范的強制性特征仍然存有疑問。一般而言，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)只規(guī)定項目指標(biāo)、分析方法、功能類別、標(biāo)準(zhǔn)限值等技術(shù)因素(5)參見：《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB3838-2002)。，卻不具備完整的假定條件、行為模式、法律后果等法律規(guī)范結(jié)構(gòu)[4]。換言之，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)本質(zhì)上應(yīng)是科學(xué)技術(shù)層面的技術(shù)性規(guī)范，而不是法律規(guī)范，自然不具有獨立的強制法律效力。即使在標(biāo)準(zhǔn)文件中使用了“必須”“不得”“應(yīng)當(dāng)”等詞匯，也僅僅只是作出技術(shù)判斷，并不對應(yīng)法律關(guān)系中的權(quán)利與義務(wù)[5]。另一方面，依據(jù)“納入其中即為組成”的邏輯[6]，即使環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)具有強制效力，也并不是由于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)本身的屬性導(dǎo)致的，其效力源自于外部[5]。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)自身不能直接實現(xiàn)其效力，需要通過上升為法律規(guī)范或借助于其他法律規(guī)范才行[4]。進(jìn)言之，標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范效力實際上源自與其結(jié)合的法律規(guī)范的效力，而不是標(biāo)準(zhǔn)自身的效力。具體到流域生態(tài)補償領(lǐng)域亦是如此。流域生態(tài)補償協(xié)議中環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的效力并不是源自作為國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB 3838-2002)本身，而是來自協(xié)議賦予。其效力來源不是法律的強制力，而是雙方或者多方參與主體的合意，恰恰是合意的可協(xié)商性、選擇性、參考性等特征消減了標(biāo)準(zhǔn)的強制性。

(2)Ⅲ類水質(zhì)作為地方政府法定職責(zé)應(yīng)視情況而定

《水污染防治法》規(guī)定：“國家實行水環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度，將水環(huán)境保護目標(biāo)完成情況作為對地方人民政府及其負(fù)責(zé)人考核評價的內(nèi)容”(6)參見：《水污染防治法》第六條。?；谶@一規(guī)定，持法定解釋觀點的學(xué)者認(rèn)為，地方政府應(yīng)當(dāng)履行水質(zhì)達(dá)標(biāo)的法定職責(zé)。然而，需要澄清的是“水環(huán)境保護目標(biāo)”與“Ⅲ類水質(zhì)”之間并不能畫等號。進(jìn)言之，根據(jù)職權(quán)法定原則，地方政府對應(yīng)的法律義務(wù)應(yīng)該是寫在環(huán)保責(zé)任書當(dāng)中的具體“水環(huán)境保護目標(biāo)”，而不是主觀設(shè)定的可能成為“水環(huán)境保護目標(biāo)”的Ⅲ類水質(zhì)。事實上，很多情況下，兩者并不一致。例如，2004年，原國家環(huán)境保護總局與江蘇、山東、河南、安徽4省簽署了《淮河流域水污染防治工作目標(biāo)責(zé)任書》。4份責(zé)任書的工作目標(biāo)都指向了“主要支流水質(zhì)有所好轉(zhuǎn)”“省界斷面水質(zhì)基本達(dá)到《淮河流域水污染防治‘十五’計劃》”(7)參見：《江蘇省淮河流域水污染防治工作目標(biāo)責(zé)任書》《安徽省淮河流域水污染防治工作目標(biāo)責(zé)任書》《河南省淮河流域水污染防治工作目標(biāo)責(zé)任書》《山東省淮河流域水污染防治工作目標(biāo)責(zé)任書》。，而《淮河流域水污染防治“十五”計劃》規(guī)定的水質(zhì)控制總目標(biāo)為“淮河干流水質(zhì)進(jìn)一步好轉(zhuǎn)”，只有“南水北調(diào)東線工程水質(zhì)基本達(dá)到地表水Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)”。在具體目標(biāo)分解當(dāng)中，該計劃甚至提出了“46個斷面水質(zhì)達(dá)到IV類，3個斷面達(dá)到V類”的目標(biāo)(8)參見：《國務(wù)院關(guān)于淮河流域水污染防治“十五”計劃的批復(fù)》(國函〔2003〕5號)。。還應(yīng)進(jìn)一步說明的是，上述分析只是為了說明其論證邏輯之不足。其實，在本質(zhì)上，“水環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度”與“生態(tài)補償制度”是兩個制度，兩者之間并沒有嵌套關(guān)系。換言之，即使“水環(huán)境保護目標(biāo)”與“生態(tài)補償目標(biāo)”選取的數(shù)值相同，例如，兩者都選?、箢愃|(zhì)作為工作或者補償目標(biāo)，也不具備相同的法律含義。一個體現(xiàn)為公法意義上量化的政府職責(zé)目標(biāo)，一個體現(xiàn)為合意基礎(chǔ)上的補償獎懲依據(jù)。如果將兩者混淆，就會陷入以“此”來解釋“彼”，以貌似的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)“法定”屬性來界定生態(tài)補償主體權(quán)利義務(wù)的誤區(qū)。

(3)當(dāng)目標(biāo)水質(zhì)設(shè)定為Ⅲ類水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)時應(yīng)給予補償

如前所述，有觀點認(rèn)為，未完成強制性標(biāo)準(zhǔn)所規(guī)定的義務(wù)時，應(yīng)當(dāng)排除適用生態(tài)補償[7]；還有觀點認(rèn)為，只有在實現(xiàn)水環(huán)境保護目標(biāo)強制性義務(wù)的基礎(chǔ)上，才能進(jìn)一步談及生態(tài)補償問題[3]。顯然，在這些學(xué)者看來，公法意義上的履行達(dá)標(biāo)活動相較于生態(tài)補償活動而言具有前置性、優(yōu)先性和排他性，兩者不具備兼容性，因為它“不可協(xié)商、不可撤銷”[1]。然而，沿著這樣的思路去分析，仍然可以發(fā)現(xiàn)其論證過程存在一些破綻。例如，假定流域上游地區(qū)現(xiàn)在的水質(zhì)為IV類。按照法定解釋路徑，IV類到Ⅲ類的水質(zhì)改善是上游地區(qū)政府的職責(zé)。在這一階段，即使上游地區(qū)為了保護水生態(tài)環(huán)境投入再多的資金、技術(shù)、人力都不應(yīng)該獲得下游地區(qū)的補償。但事實果真如此嗎？應(yīng)當(dāng)指出的是，水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)在適用時主要起到的是環(huán)境目標(biāo)值的作用。因為“環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的‘法律性質(zhì)’和眾多的行政計劃相同，至多只不過是表示行政努力目標(biāo)的一個指標(biāo)”，“是推進(jìn)公害對策的行政目標(biāo)”[8]。所以，在此意義上，達(dá)標(biāo)與否對應(yīng)的不是政府環(huán)境管理的即期義務(wù)，而是遠(yuǎn)期義務(wù)。進(jìn)言之，流域上游地區(qū)何時能夠完成達(dá)標(biāo)任務(wù)具有不確定性，周期可能很短，也可能很長。在此情況下，假設(shè)流域下游地區(qū)有意愿請求上游地區(qū)“盡快改善”水環(huán)境質(zhì)量，在幾年之內(nèi)就呈現(xiàn)“新氣象”，進(jìn)而提出以Ⅲ類水質(zhì)為目標(biāo)的補償方案，是不是具有合理性和合法性？自然，這種情況下的補償是應(yīng)該被允許的，其著眼點并不是為了實現(xiàn)達(dá)標(biāo)改善，而是“短期內(nèi)”實現(xiàn)達(dá)標(biāo)改善。如此一來，公法意義上的履行達(dá)標(biāo)活動與基于合意的生態(tài)補償活動就重疊在一起，具有了兼容性。

總之，基于強制屬性—法定職責(zé)—排除適用的邏輯論證不僅在標(biāo)準(zhǔn)強制屬性、政府職責(zé)界定、適用范圍排除等問題上存在認(rèn)識誤區(qū)，更嚴(yán)重的是其陷入了以局部論證整體的邏輯誤區(qū)。其研究思路是，先探討分析協(xié)議中的一個點——環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，再以此框定政府職責(zé)，進(jìn)而要求采取排除適用生態(tài)補償?shù)淖龇ā６鼮楹侠淼乃悸窇?yīng)當(dāng)是，從整體著眼，在把握生態(tài)補償、生態(tài)補償協(xié)議本質(zhì)屬性基礎(chǔ)上分析探討政府在這一過程中的權(quán)利、義務(wù)，再根據(jù)協(xié)議的屬性來界定作為補償目標(biāo)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)。

二、 基于參與主體合意的協(xié)定解釋及其優(yōu)勢

1. 協(xié)定解釋維度的理論特征

上述分析表明，在法定解釋維度下，流域生態(tài)補償協(xié)議中環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律屬性如果被誤讀，將引發(fā)對“為改善而補償”[9]活動的合法性質(zhì)疑，從而偏離流域生態(tài)補償實踐的運行要求。基于此，需要重新認(rèn)識協(xié)議中環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律屬性，在認(rèn)知模式上推動從法定解釋維度向協(xié)定解釋維度轉(zhuǎn)變。事實上，在生態(tài)補償領(lǐng)域，尤其是流域生態(tài)補償這一分支，多元化、市場化補償機制的建立都是圍繞各項協(xié)議活動，例如開展協(xié)商談判、簽訂補償協(xié)議、履行補償協(xié)議展開的，因此，從協(xié)議角度理解“引用”環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的屬性不僅有助于把握其本質(zhì)，也有助于從整體上看待標(biāo)準(zhǔn)在協(xié)議中的作用。與法定解釋不同，基于參與主體合意的協(xié)定解釋呈現(xiàn)出以下理論特征。

(1)協(xié)議中的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是意定標(biāo)準(zhǔn)

基于協(xié)定解釋維度，協(xié)議中的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)被理解為意定標(biāo)準(zhǔn)。在此，所謂意定標(biāo)準(zhǔn)是指在簽訂生態(tài)補償協(xié)議過程中，生態(tài)補償法律關(guān)系主體通過自主協(xié)商基于各方主體合意而選擇納入?yún)f(xié)議中作為補償目標(biāo)值的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。其特征主要體現(xiàn)在3個方面：首先，它是基于各方主體自由意思表示選擇產(chǎn)生的，不是根據(jù)法律規(guī)定強行寫入文本的。即使它事實上引用了國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，也只是表明當(dāng)事人對選擇它作為協(xié)議標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成了合意，并不意味著法律文件要求將某一特定類型的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，如Ⅲ類水質(zhì)規(guī)定為協(xié)議標(biāo)準(zhǔn)。其次，貫徹意思自治原則。應(yīng)當(dāng)尊重自愿前提下的意思表達(dá)，授予參與方在法律允許范圍內(nèi)自由選擇的權(quán)利，以保障和維護參與各方利益。應(yīng)當(dāng)說明的是，雖然參與談判的主體有可能包括中央政府或者上級政府部門，但他們的參與只是為了“指導(dǎo)”(9)例如，《財政部、環(huán)境保護部、發(fā)展改革委、水利部關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制的指導(dǎo)意見》指出，“財政部會同發(fā)展改革委、環(huán)境保護部、水利部等部門強化對流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制建設(shè)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，將符合要求的跨省流域納入試點范圍”?；蛘咴黾印凹睢?10)中央政府或者上級政府往往會對下級政府間跨區(qū)域生態(tài)補償活動予以財政獎勵，從而產(chǎn)生激勵效應(yīng)。例如，《九洲江流域上下游橫向生態(tài)補償?shù)膮f(xié)議(2018—2020年)》規(guī)定：“中央財政依據(jù)考核目標(biāo)完成情況確定獎勵資金，中央獎勵資金撥付給上游省份，專項用于九洲江流域水污染防治工作?！币蛩?，并不意味著由上級政府來決定協(xié)議內(nèi)容、選定適用標(biāo)準(zhǔn)。再次，基于參與方合意可以選擇、變更和棄用協(xié)議標(biāo)準(zhǔn)。詳言之，可以在溝通協(xié)商以后選擇這一標(biāo)準(zhǔn)，也可以選擇另外的標(biāo)準(zhǔn)；可以選擇引用標(biāo)準(zhǔn)的全部指標(biāo)，也可以只引用標(biāo)準(zhǔn)的部分指標(biāo)(11)例如，《關(guān)于新安江流域上下游橫向生態(tài)補償?shù)膮f(xié)議》只選擇了《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB3838-2002)表1中的高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總氮、總磷4項指標(biāo)。；可以在某一時間段選擇某一個標(biāo)準(zhǔn)，在另一時間段選擇更高標(biāo)準(zhǔn)；可以選擇適用某一標(biāo)準(zhǔn)，也可以聲明放棄適用某一標(biāo)準(zhǔn)。只要這些內(nèi)容不違法、各方能達(dá)成合意，并且以有約束力的書面協(xié)議形式固定下來，就應(yīng)當(dāng)依法獲得保護。

(2)協(xié)議中的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是參照標(biāo)準(zhǔn)

基于協(xié)定解釋維度，協(xié)議中的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不是必須適用的標(biāo)準(zhǔn)，而只是供同類事物比較核對的參照標(biāo)準(zhǔn)。首先，在眾多備選標(biāo)準(zhǔn)中，《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB3838-2002)只是參照標(biāo)準(zhǔn)之一。在《標(biāo)準(zhǔn)化法》中，標(biāo)準(zhǔn)包括國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和團體標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)(12)參見：《標(biāo)準(zhǔn)化法》第二條。。除了這些標(biāo)準(zhǔn)以外，其他的標(biāo)準(zhǔn)如國際標(biāo)準(zhǔn)、國外標(biāo)準(zhǔn)等都可以結(jié)合實際、根據(jù)需要作為協(xié)議的補償目標(biāo)。其次，之所以在眾多標(biāo)準(zhǔn)中偏向于選擇國標(biāo)作為協(xié)議標(biāo)準(zhǔn)是因為其具有權(quán)威性，而不是強制性。一般而言，國標(biāo)的制定主體層級較高，論證評估更規(guī)范，調(diào)查、分析、實驗更嚴(yán)謹(jǐn)。這些因素保證了標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、規(guī)范性和時效性(13)參見：《標(biāo)準(zhǔn)化法》第四條。，使之在社會上產(chǎn)生了較高的認(rèn)可度、信賴度。同時，參考國標(biāo)有助于使協(xié)商工作簡單化，加速協(xié)議達(dá)成進(jìn)度，客觀核定各方工作成果，也更容易考慮技術(shù)進(jìn)步需求而修改技術(shù)規(guī)則[10]。再次，選擇參照標(biāo)準(zhǔn)的原則應(yīng)當(dāng)是基于問題導(dǎo)向、有針對性的。無論是選擇國際標(biāo)準(zhǔn)、國外標(biāo)準(zhǔn)，或者國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)，其原因都在于這些標(biāo)準(zhǔn)更能反映當(dāng)前流域水生態(tài)環(huán)境保護的痛點問題，特別是那些具備現(xiàn)實緊迫性、嚴(yán)重程度較高和地方性的問題。在這種情況下，普適性的《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB3838-2002)就可能在納入?yún)f(xié)議時被改造。例如，《關(guān)于新安江流域上下游橫向生態(tài)補償協(xié)議》就對《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB3838-2002)中的高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總氮、總磷4項指標(biāo)進(jìn)行了加權(quán)賦分，形成了新的判斷水質(zhì)穩(wěn)定或改善的指標(biāo)——P值。當(dāng)然，這種做法加強了協(xié)議整體的針對性和行為導(dǎo)向性，值得肯定。

(3)協(xié)議中的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是引用標(biāo)準(zhǔn)

“引用標(biāo)準(zhǔn)”這一范疇一直是標(biāo)準(zhǔn)法研究的對象。1993年，中國標(biāo)準(zhǔn)化與信息分類編碼研究所、電子標(biāo)準(zhǔn)化研究所等單位還專門起草了國標(biāo)《GB/T 1.22-1993》，規(guī)定了引用標(biāo)準(zhǔn)的含義(14)國標(biāo)《GB/T 1.22-1993》規(guī)定，“引用標(biāo)準(zhǔn)是指在標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)中引用一個或多個標(biāo)準(zhǔn)號、條文號來代替其詳細(xì)內(nèi)容”。、基本原則、要求和具體的表示方法。在此處，只是借用引用標(biāo)準(zhǔn)理論的部分特征來說明補償協(xié)議與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系，并非在嚴(yán)格意義上將協(xié)議中的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等同于國標(biāo)規(guī)定的引用標(biāo)準(zhǔn)。一方面，在協(xié)議與標(biāo)準(zhǔn)關(guān)系上，被引用環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的效力源于協(xié)議文件的效力，而不是相反。換言之，正是基于協(xié)議達(dá)成的需要才選擇這一特定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。在這一過程中，標(biāo)準(zhǔn)的限值、類別和指標(biāo)被確定，標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍和領(lǐng)域也被協(xié)議的適用范圍、作用領(lǐng)域決定。例如，《關(guān)于汀江—韓江流域上下游橫向生態(tài)補償?shù)膮f(xié)議》規(guī)定，“2016年和2017年汀江、石窟河(中山河)、梅潭河(含九峰溪)跨省界斷面年均值達(dá)Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)”，“象洞溪(多寶水庫上游)跨省界斷面年均值達(dá)V類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)”。另一方面，在引用標(biāo)準(zhǔn)條款和其他條款關(guān)系上，標(biāo)準(zhǔn)一旦被引用即構(gòu)成了協(xié)議條款內(nèi)容，與協(xié)議中其他條款一樣成了協(xié)議的一部分。尤其應(yīng)當(dāng)指出的是，由于雙向補償形式的普遍存在，它不僅約束和激勵流域上游地區(qū)，也同樣約束和激勵流域下游地區(qū)，成為參與各方履行協(xié)議時對標(biāo)的重要內(nèi)容，因此，是否達(dá)到協(xié)議中的水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)對于參與各方權(quán)益的實現(xiàn)將產(chǎn)生重要影響。當(dāng)然，無論達(dá)標(biāo)與否，合同條款對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)都作出了相應(yīng)安排：只有達(dá)標(biāo)且流域下游不補償或者未達(dá)標(biāo)且流域上游不履約的情況出現(xiàn)時，才可能引發(fā)進(jìn)一步的違約或者其他法律責(zé)任。

2. 協(xié)定解釋維度的理論優(yōu)勢

如前述，在法定解釋維度下，容易出現(xiàn)邏輯論證不完備、現(xiàn)實適應(yīng)性弱等問題，從而導(dǎo)致流域生態(tài)補償從理論到實踐的諸多困惑。相對而言，協(xié)定解釋維度對協(xié)議中環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的屬性定位更為準(zhǔn)確、合理。它擺脫了標(biāo)準(zhǔn)屬性法定的固有認(rèn)知模式，跳脫出強制屬性—法定職責(zé)—排除適用的論證邏輯，在對市場化、多元化生態(tài)補償活動本質(zhì)屬性認(rèn)識的基礎(chǔ)上重新進(jìn)行了定位，圍繞補償協(xié)議與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)條款與其他條款以及由此涉及的主體權(quán)利義務(wù)關(guān)系作出了新的調(diào)整，呈現(xiàn)出更充分的理論解釋力。

(1)從邏輯矛盾到邏輯自洽

基于協(xié)定解釋維度，其論證的基點是市場化、多元化生態(tài)補償方式，邏輯論證階段是“補償協(xié)議—主體合意—選擇適用”。一方面，市場化、多元化生態(tài)補償方式是協(xié)定解釋的邏輯起點?！半m然生態(tài)服務(wù)的公共產(chǎn)品屬性決定了它的供給由政府提供，但政府主導(dǎo)在當(dāng)下的必要性與可行性并不能改變生態(tài)補償作為交易的性質(zhì)”[11]。特別是在市場化、多元化生態(tài)補償機制試點的重點領(lǐng)域——流域生態(tài)補償機制建設(shè)方面更是如此，它需要以市場化運作的方式在參與主體溝通、協(xié)調(diào)、合作的基礎(chǔ)上建立綠色利益分享機制(15)參見：《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》(發(fā)改西部〔2018〕1960號)。。另一方面，“補償協(xié)議—主體合意—選擇適用”是協(xié)定解釋的邏輯推論階段。“補償協(xié)議”確定了當(dāng)事人通過自主協(xié)商而不是法律強行規(guī)定來設(shè)置權(quán)利、義務(wù)的總基調(diào)；“主體合意”呈現(xiàn)出在真實意思表達(dá)基礎(chǔ)上當(dāng)事人達(dá)成一致的協(xié)商結(jié)果；“選擇適用”則最終確定了協(xié)議中環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)作為意定標(biāo)準(zhǔn)、參照標(biāo)準(zhǔn)、引用標(biāo)準(zhǔn)的制度屬性。與法定解釋維度相比，協(xié)定解釋維度擺脫了以點設(shè)面、以局部論證整體的認(rèn)識誤區(qū)，遵循的是從整體把握到局部深度認(rèn)識的邏輯論證思路，具有更強的邏輯自洽性。

(2)從混淆不清到清晰分離

事實上，作為政府“水環(huán)境保護目標(biāo)”的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和作為“生態(tài)補償目標(biāo)”的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)其性質(zhì)定位是不同的。前者在公法體系下運行，通過“依法設(shè)定保護目標(biāo)—明確職責(zé)—考核問責(zé)”的路徑展開?！耙婪ㄔO(shè)定保護目標(biāo)”表明地方政府水環(huán)境保護目標(biāo)是法定的；“明確職責(zé)”說明實現(xiàn)這些目標(biāo)是地方政府及其負(fù)責(zé)人的法定職責(zé)；“考核問責(zé)”則主要以納入領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價、約談、暫停環(huán)評審批、取消城市榮譽稱號(16)參見：《水污染防治行動計劃實施情況考核規(guī)定(試行)》(環(huán)水體〔2016〕179號)。等形式展開。后者則在合意基礎(chǔ)上進(jìn)行，通過“協(xié)商確定補償目標(biāo)—明確權(quán)義—依合同追責(zé)”的路徑展開?！皡f(xié)商確定補償目標(biāo)”意味著參與主體可以基于意思自治選擇補償目標(biāo)值；“明確權(quán)義”表明當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)是被補償協(xié)議清晰界定的；“依合同追責(zé)”說明未履行或者未能全面履行合同將可能承擔(dān)合同約定的責(zé)任。應(yīng)當(dāng)指出的是，基于法定解釋維度的認(rèn)識混淆了兩者關(guān)系，用公法意義上的強制性標(biāo)準(zhǔn)屬性解讀“生態(tài)補償目標(biāo)”，用政府法定職責(zé)說明協(xié)議約定義務(wù)，從而陷入了關(guān)系錯置的窘境，而協(xié)定解釋則較好地處理了這一問題，將兩者從混淆不清區(qū)分開來，使兩者性質(zhì)定位更清晰，避免了誤讀。

(3)從合法性質(zhì)疑到充分解釋

對于法定解釋而言，其面臨的一個重要挑戰(zhàn)是無法合理說明現(xiàn)實中大量存在的達(dá)標(biāo)補償現(xiàn)象。因為達(dá)到“強制性水質(zhì)”對應(yīng)的是“不可協(xié)商、不可撤銷的強行義務(wù)”[1]，如果在這種情況下給予補償，就存在行為合法性問題。相較而言，協(xié)定解釋較好地化解了這一危機，它重新定位了標(biāo)準(zhǔn)的屬性，認(rèn)為協(xié)議中的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)只是意定標(biāo)準(zhǔn)、參照標(biāo)準(zhǔn)和引用標(biāo)準(zhǔn)，只要條款內(nèi)容不違法且雙方合意，當(dāng)事人設(shè)定的補償目標(biāo)條款就具有合法效力。如此一來，協(xié)定解釋模式從理論層面對業(yè)已大量存在的以達(dá)標(biāo)補償為目的的流域生態(tài)補償活動提供了正當(dāng)性理論支撐，也更有利于推動未來我國流域生態(tài)補償實踐活動在更高層次上的全面展開。

三、 對我國制定《生態(tài)保護補償條例》的啟示

辨析協(xié)議中環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)屬性的意義不僅在于認(rèn)知模式的轉(zhuǎn)換，更在于將其融入制度設(shè)計中進(jìn)而對流域生態(tài)補償實踐活動予以更好的規(guī)范。2020年11月27日，國家發(fā)展改革委公布了新一版的《生態(tài)保護補償條例(公開征求意見稿)》，對立法目的、適用范圍、基本原則、部門職責(zé)、地方職責(zé)、國家財政補助機制、地方政府合作機制、社會主體交易機制、保障機制等內(nèi)容作出了規(guī)定。借助這一立法契機，未來可以從以下兩個方面對征求意見稿相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整完善。

一方面，基于協(xié)定視角重新詮釋引用環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的屬性及其意義?；趨f(xié)定解釋維度，流域生態(tài)補償協(xié)議中的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是意定標(biāo)準(zhǔn)、參照標(biāo)準(zhǔn)，而不是固定標(biāo)準(zhǔn)；是引用標(biāo)準(zhǔn)，而不是強制性規(guī)范。這就要求在《生態(tài)保護補償條例》中體現(xiàn)市場化、多元化補償機制建設(shè)方向，尊重參與主體平等協(xié)商地位，在溝通、協(xié)調(diào)、合作的基礎(chǔ)上通過簽訂生態(tài)補償協(xié)議來選擇符合實際的監(jiān)測指標(biāo)、水生態(tài)環(huán)境改善目標(biāo)。應(yīng)當(dāng)說，現(xiàn)有征求意見稿的規(guī)范設(shè)計基本上是沿著這一思路展開的，專門設(shè)置了“地方政府合作機制”一章對生態(tài)補償協(xié)議的簽訂、內(nèi)容、保障等作出了規(guī)定。但美中不足的是，在一些具體條款表述上還存在一些瑕疵。例如，公開征求意見稿第二條規(guī)定：“本條例所指生態(tài)保護補償是指采取財政轉(zhuǎn)移支付或市場交易等方式，對生態(tài)保護者因履行生態(tài)保護責(zé)任所增加的支出和付出的成本，予以適當(dāng)補償?shù)募钚灾贫劝才拧?。在這一定義中，暗含了生態(tài)保護者應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)達(dá)標(biāo)的法律責(zé)任，容易造成“履責(zé)”和“履約”的競和。其實，如果將此處的“生態(tài)保護責(zé)任”理解為公法責(zé)任，那么，其對應(yīng)的是地方政府水環(huán)境保護目標(biāo)職責(zé)，而不是生態(tài)補償協(xié)議中規(guī)定的約定義務(wù)，對其進(jìn)行規(guī)范的任務(wù)應(yīng)交由《環(huán)境保護法》《水污染防治法》以及其他相關(guān)行政法律法規(guī)來完成，不應(yīng)在《生態(tài)保護補償條例》中體現(xiàn)。

另一方面，應(yīng)通過完善《生態(tài)保護補償條例》的具體規(guī)定來規(guī)范對引用環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的使用。

首先，應(yīng)授權(quán)給參與方，基于合意選擇、使用、變更或者棄用環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。本質(zhì)上，協(xié)議中引用的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)只是參考值而已。如何選擇、使用，是否變更、放棄，是否根據(jù)實際情況改造等一系列問題都應(yīng)該交由參與各方視情況決定。只要這些內(nèi)容不違法、各方能達(dá)成合意，并且以有約束力的書面協(xié)議形式固定下來，就應(yīng)當(dāng)依法獲得保護。

其次，在進(jìn)行規(guī)范設(shè)計時，可以依循守住底線的思維方式將“約定義務(wù)”與“法定義務(wù)”結(jié)合。在此，所謂“約定義務(wù)”是指參與方協(xié)商確定的為達(dá)到補償目標(biāo)值而應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)；所謂“法定義務(wù)”是指由《生態(tài)保護補償條例》規(guī)定的補償目標(biāo)值不下降的底線義務(wù)。應(yīng)當(dāng)在公開征求意見稿“第十七條生態(tài)保護補償協(xié)議規(guī)定”里面增加一款，規(guī)定“協(xié)議各方設(shè)定的補償目標(biāo)值應(yīng)不低于近三年流域跨界斷面水質(zhì)平均值”。事實上，此處的規(guī)定為生態(tài)補償主體選擇補償目標(biāo)值劃定了“禁止生態(tài)倒退”的紅線，是在尊重約定基礎(chǔ)上融入底線要求的補充規(guī)定(17)類似的將法定與約定結(jié)合的情況曾經(jīng)出現(xiàn)在勞動法領(lǐng)域，即既規(guī)定工資由勞資雙方協(xié)商確定，又規(guī)定最低工資制度。。需要說明的是，這是《生態(tài)保護補償條例》專門就如何選擇補償目標(biāo)值這一問題作出的規(guī)定，不是混雜在環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制相關(guān)文件中進(jìn)行的規(guī)定。通過這樣的規(guī)定既體現(xiàn)了底線思維，又保障了選擇權(quán)利，將更有助于生態(tài)補償目標(biāo)的實現(xiàn)。

再次，《生態(tài)保護補償條例》還需要處理“履責(zé)”和“履約”競和的問題。當(dāng)流域水環(huán)境治理任務(wù)未能如期完成時，流域上游政府及其部門將面臨行政法意義上的考核問責(zé)和協(xié)議層面超標(biāo)賠償或者違約的雙重責(zé)任。當(dāng)出現(xiàn)這種情況時，應(yīng)然的態(tài)度應(yīng)該是流域上游地區(qū)政府既要“履責(zé)”，又要“履約”，因為“履責(zé)”和“履約”其實對應(yīng)的是兩套相互獨立的體系?！奥呢?zé)”是公法的要求，由《環(huán)境保護法》《水污染防治法》以及相關(guān)行政法律法規(guī)來予以規(guī)定；“履約”是協(xié)議的要求，按照協(xié)議規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)違約責(zé)任。兩者相互獨立、并行不悖，不能以已經(jīng)承擔(dān)違約責(zé)任為由拒絕另一責(zé)任的履行。正如公開征求意見稿第十七條所規(guī)定的，“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量未達(dá)到國家和地方標(biāo)準(zhǔn)的，不得以違約責(zé)任取代法定責(zé)任”。

總之，合理解釋生態(tài)補償協(xié)議中環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的本質(zhì)屬性具有重要的理論和實踐價值。它不僅有助于明晰協(xié)議中環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制度屬性，也有助于明確參與各方的權(quán)利義務(wù)，還有助于化解現(xiàn)實中對補償活動合法性的質(zhì)疑。應(yīng)當(dāng)說，推動從法定解釋向協(xié)定解釋維度的轉(zhuǎn)變將使流域生態(tài)補償政策回歸到其預(yù)設(shè)的制度功能之上[12]，回歸到協(xié)議本身，更契合市場化、多元化補償特質(zhì)，也使得其邏輯更自洽、解釋更充分。未來，我國的生態(tài)補償機制建設(shè)還需要進(jìn)一步邁入法治化之路，要對生態(tài)補償主體、對象、標(biāo)準(zhǔn)、方式等方面作出更細(xì)密規(guī)定，使之規(guī)范有序、健康運行。