劉清香

（云南省會澤縣林業(yè)和草原局，云南 會澤 654200）

退耕還林是從保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的角度出發(fā)，有計(jì)劃地把不適合耕種的低產(chǎn)田地、水土流失嚴(yán)重的坡耕地、影響泄洪的江湖圍墾圩田等，按照適地適樹的原則，因地制宜地植樹造林，以達(dá)到培育或恢復(fù)植被及維護(hù)生態(tài)平衡的目的[1]。這種措施既能改善生態(tài)環(huán)境，又能增加經(jīng)濟(jì)效益，從而實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)循環(huán)。會澤縣全境屬金沙江水系，是生態(tài)較為脆弱的長江中上游流域，生態(tài)環(huán)境脆弱與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)貧困交織，生態(tài)建設(shè)工作任重道遠(yuǎn)。

1 會澤縣基本情況

1.1 基本縣情

縣域內(nèi)有小江、金沙江、以禮河、牛欄江等諸多江河匯聚[2]，全縣經(jīng)濟(jì)較為貧困，共有23 個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和街道，378 個(gè)村委會和社區(qū)，總?cè)丝?06.784 萬人，位列云南省人口排名第三位。全縣總面積為5 854 km2，其中山區(qū)面積占比95.7%，縣內(nèi)最高和最低海拔分別為4 017.3 m 和695 m，是集深山、冷涼、石山、干熱河谷和泥石流滑坡地區(qū)為一體的綜合地形地區(qū)，生態(tài)環(huán)境脆弱，境內(nèi)有烏蒙山地區(qū)典型的卡斯特地形地貌，受小江、金沙江、牛欄江和硝廠河等江河的切割，境內(nèi)山高、坡陡、谷深[3]。大部分山區(qū)和半山區(qū)水土流失較為嚴(yán)重，縣內(nèi)水土流失面積達(dá)3 891 km2，占縣域總面積的66.5%，其中巖溶面積1 303 km2，石漠化面積628 km2，石漠化率為41.18%。

1.2 基本林情

會澤縣有林業(yè)用地面積362 946 hm2，占國土總面積的61.63%。其中有林地面積242 433 hm2，疏林地面積2 120 hm2，灌木林地面積36 726 hm2，未成林造林地面積14 586 hm2、苗圃地面積6 hm2、無立木林地面積9 233 hm2、宜林地面積57 826 hm2、輔助生產(chǎn)林地面積20 hm2[4]。2018 年森林覆蓋率為43.1%，活立木總蓄積量達(dá)1 352.07 萬m3，是曲靖市首屈一指的林業(yè)大縣?？h區(qū)內(nèi)動(dòng)植物資源豐富，其中木本種子植物共有25 科、186 屬、250 余種，屬于國家一級保護(hù)植物和國家二級保護(hù)植物的各有2 種。有超過40 種的野生動(dòng)物，屬于國家一級保護(hù)野生動(dòng)物的有5 種，屬于國家二級保護(hù)野生動(dòng)物的有13 種?？h內(nèi)自然保護(hù)區(qū)及省級森林公園共有6 個(gè)級別，其中云南會澤黑頸鶴自然保護(hù)區(qū)為國家級，云南駕車華山松自然保護(hù)區(qū)為省級，魯納黃衫自然保護(hù)區(qū)、會澤大井元江栲自然保護(hù)區(qū)、會澤待補(bǔ)雞鳴山自然保護(hù)區(qū)和會澤枯牛寨杜鵑自然保護(hù)區(qū)為縣級[5]。現(xiàn)階段保護(hù)區(qū)面積達(dá)16 400 hm2。

2 會澤縣退耕還林工程實(shí)施現(xiàn)狀

2000 年啟動(dòng)退耕還林工程以來，會澤縣委、縣政府把實(shí)施退耕還林作為進(jìn)一步改善生態(tài)環(huán)境，振興會澤林業(yè)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容抓緊抓實(shí)，退耕還林生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益顯現(xiàn)，是深受廣大人民群眾喜愛的民心工程、德政工程、惠民工程。

2000—2005 年共實(shí)施完成坡耕地還林5 667 hm2（其中坡度大于25°的退耕地面積2 800 hm2）；荒山還林15 400 hm2，涉及23 個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）32 003 戶；經(jīng)濟(jì)林33 hm2（核桃、板栗、蘋果）；生態(tài)林5 600 hm（2華山松、圓柏、冬瓜）。退耕地還林和荒山還林已全部通過國家林業(yè)局驗(yàn)收。

2014—2020 年共完成退耕還林13 966 hm2，其 中2014 年1 333 hm2、2015 年380 hm2、2016 年2 000 hm2、2017 年2 253 hm2、2019 年3 000 hm2、2020 年5 000 hm2，涉及19 個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道），已全部通過國家林業(yè)局驗(yàn)收。

3 經(jīng)驗(yàn)和做法

3.1 廣泛宣傳，形成共識

實(shí)施退耕還林工程是改善生態(tài)環(huán)境，建設(shè)美麗中國，提高山區(qū)農(nóng)民收入的關(guān)鍵舉措，政策宣傳是先導(dǎo)，統(tǒng)一思想是基礎(chǔ)，農(nóng)戶參與是關(guān)鍵，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是核心，生態(tài)改善和農(nóng)民增收是目標(biāo)。會澤縣充分利用融媒體時(shí)代的媒介傳播優(yōu)勢，以電視、廣播和網(wǎng)絡(luò)等媒體開展護(hù)林宣傳和護(hù)林大會活動(dòng)，并深入到基層發(fā)放宣傳冊和傳單，大力宣傳林業(yè)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)等相關(guān)政策，使基層人民充分了解生態(tài)建設(shè)和退耕還林等相關(guān)政策，為退耕還林工作的順利開展奠定了基礎(chǔ)。

3.2 加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)責(zé)任

分管領(lǐng)導(dǎo)對退耕還林各環(huán)節(jié)的工作都進(jìn)行具體安排、協(xié)調(diào)和督促，林業(yè)部門技術(shù)指導(dǎo)措施到位，實(shí)行上下聯(lián)動(dòng)落實(shí)責(zé)任和分層管理模式，對任務(wù)制定、下達(dá)、落實(shí)、實(shí)施等環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督、檢查、評價(jià)、驗(yàn)收，確保各環(huán)節(jié)都得到有效落實(shí)和執(zhí)行。特別是造林階段，技術(shù)人員到山頭地塊進(jìn)行現(xiàn)場指導(dǎo)，禁止不合格的苗木上山，造林質(zhì)量不合格的堅(jiān)決返工。

3.3 嚴(yán)把質(zhì)量“五關(guān)”，確保成效

3.3.1 規(guī)劃設(shè)計(jì)關(guān) 根據(jù)群眾意愿對25°以上的坡耕地，綜合考慮地塊大小、位置及樹種生長習(xí)性、單株所需面積等，確定林種和樹種，進(jìn)行科學(xué)、合理、合規(guī)的規(guī)劃設(shè)計(jì)，并報(bào)相關(guān)單位審核、備案。

3.3.2 土地丈量關(guān) 在進(jìn)行施工設(shè)計(jì)的同時(shí)，由項(xiàng)目鄉(xiāng)(鎮(zhèn))組織土地、林業(yè)等相關(guān)部門組成土地丈量組，對退耕地進(jìn)行逐塊實(shí)地丈量、逐戶造冊登記，由項(xiàng)目測量方給相關(guān)村民講解測量方式和標(biāo)志，并由村組在醒目的地方進(jìn)行公示，公示無異議后在項(xiàng)目方、村委方、村民方3 方在場的情況下簽訂合同，為后期檢查驗(yàn)收和兌現(xiàn)農(nóng)戶補(bǔ)助提供準(zhǔn)確依據(jù)。

3.3.3 種苗質(zhì)量關(guān) 根據(jù)建設(shè)任務(wù)準(zhǔn)備苗木，育苗技術(shù)難度較大的樹種，由林業(yè)部門集中購苗，以確保種苗質(zhì)量；比較容易育苗的常規(guī)樹種，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）在造林地塊附近就地選擇整理臨時(shí)苗圃地育苗。造林前項(xiàng)目實(shí)施方組織相關(guān)力量和退耕戶做好土地整理工作，并由技術(shù)人員對退耕戶開展育苗、種植、施肥、修剪、病蟲害防治等方面的培訓(xùn)。

3.3.4 政策兌現(xiàn)關(guān) 2000—2005 年退耕還林補(bǔ)助政策為前8 年按每年3 900 元/hm2的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，后8 年按每年1 875 元/hm2的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。2014—2020年退耕還林補(bǔ)助政策是通過驗(yàn)收后的第一年按照7 500 元/hm2的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，第三年按照4 500 元/hm2的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，第五年按照6 000 元/hm2的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）林業(yè)站根據(jù)土地丈量面積，以電子版的形式提供給財(cái)政所，財(cái)政所根據(jù)上級下達(dá)的資金文件，做好資金兌現(xiàn)表冊，并報(bào)縣信用聯(lián)社，通過惠農(nóng)一折通打入退耕戶賬戶。

3.3.5 工程管理關(guān) 根據(jù)工程建設(shè)管理的需要，會澤縣在相關(guān)管理規(guī)定的基礎(chǔ)上，按照任務(wù)要求，對各項(xiàng)工程進(jìn)行嚴(yán)格管理，在工程設(shè)計(jì)階段進(jìn)行手續(xù)審查，工程實(shí)施階段依據(jù)設(shè)計(jì)要求進(jìn)行施工質(zhì)量監(jiān)督，嚴(yán)格按照相關(guān)要求和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行資金管理，有效執(zhí)行資金管理規(guī)范和制度，并以專款專戶的形式確保?？顚Ｓ?，禁止出現(xiàn)截留、挪用等違規(guī)行為。

3.4 創(chuàng)新機(jī)制，激發(fā)活力

3.4.1 專業(yè)合作社經(jīng)營模式 以土地入股模式建立股份合作制，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）林業(yè)部門負(fù)責(zé)技術(shù)指導(dǎo)，協(xié)會牽頭，公司帶動(dòng)，群眾參與，建立“協(xié)會+公司+農(nóng)戶”的經(jīng)營管理模式，形成了公司負(fù)責(zé)市場銷售，協(xié)會負(fù)責(zé)組織經(jīng)營，種植戶負(fù)責(zé)產(chǎn)品質(zhì)量的一體化格局，有效規(guī)避了市場風(fēng)險(xiǎn)，提高了產(chǎn)品競爭力，保障了群眾利益。如會澤縣魯納鄉(xiāng)，在新一輪退耕還林中種植了266 hm2花椒，成立獅子村、陡咀村和座舍村3 個(gè)合作社，輻射帶動(dòng)花椒苗圃基地建設(shè)和周邊其他鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）發(fā)展經(jīng)濟(jì)林，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)戶增產(chǎn)增收。

3.4.2 大戶承包租賃合作模式 種植大戶租賃農(nóng)戶的土地，農(nóng)戶出讓土地、收取租金、與種植大戶長期合作分紅，同時(shí)就地務(wù)工，增加收入。如會澤縣娜姑鎮(zhèn)發(fā)基卡村、牛泥塘村和大閘村3 戶種植大戶承包40 hm2土地種植軟籽石榴，石門坎村1 戶種植大戶承包租賃土地3 hm2種植核桃，促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.5 檔案管理規(guī)范

結(jié)合退耕還林工程的特點(diǎn)，把退耕還林規(guī)范化管理與標(biāo)準(zhǔn)化建檔相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了退耕還林工程檔案管理規(guī)范化。各級相關(guān)文件和材料齊全，工程設(shè)計(jì)及實(shí)施方案齊全，資金管理、使用文件及數(shù)據(jù)齊全，日常工作記錄文件、表格齊全，科學(xué)分類、合理歸檔，主要形成了文書檔案、技術(shù)檔案、資金使用文件檔案和日常工作文件、表格4 大紙質(zhì)檔案類別。各類別檔案按照材料形成的年度、規(guī)律和內(nèi)在聯(lián)系合理組卷，規(guī)范填寫，保證了檔案資料的完整性和真實(shí)性。為防止紙質(zhì)文檔遺失或損毀，建立了對應(yīng)的電子文檔，同樣實(shí)行分類管理。

4 會澤縣退耕還林存在的主要問題

4.1 退耕還林計(jì)劃與實(shí)際需求矛盾突出

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，農(nóng)村外出務(wù)工人員增加，出現(xiàn)了大量的空心村及大面積沒有耕作的坡耕地，但每年實(shí)際下達(dá)的退耕還林面積不多，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足退耕農(nóng)戶的需求，加之廣大農(nóng)民群眾的生態(tài)保護(hù)意識逐步提高，導(dǎo)致退耕還林工作的開展易產(chǎn)生指標(biāo)分配不均或潛在利益輸送問題，處理不當(dāng)易造成矛盾糾紛。

4.2 項(xiàng)目下達(dá)時(shí)間滯后，不利于種苗準(zhǔn)備

年度項(xiàng)目任務(wù)下達(dá)時(shí)間較晚，當(dāng)年無法培育良種壯苗，也難以完成面積丈量及規(guī)劃設(shè)計(jì)等工作，導(dǎo)致項(xiàng)目施工只能跨年度開展。

4.3 工作經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足

退耕還林工程工作量大、所需經(jīng)費(fèi)多，但由于地方財(cái)力薄弱，無預(yù)算安排，僅依靠國家和省級的補(bǔ)助難以滿足退耕還林工作的實(shí)際需要。特別是退耕還林工程設(shè)計(jì)的投入經(jīng)費(fèi)基本為零，導(dǎo)致工程設(shè)計(jì)質(zhì)量不高，不利于后期施工，經(jīng)常面臨一邊推進(jìn)工作、一邊修改方案的問題。

5 發(fā)展對策

5.1 以群眾意愿為主落實(shí)地塊

在充分尊重群眾意愿的基礎(chǔ)上，把25°以上區(qū)域全部納入退耕還林，做到“應(yīng)退盡退，需退盡退”。

5.2 年度計(jì)劃任務(wù)下達(dá)盡量提前

提前編制并下達(dá)年度計(jì)劃任務(wù)，有利于各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）提前落實(shí)退耕地塊，培育適宜的良種壯苗，從而圓滿完成退耕還林任務(wù)。

5.3 加強(qiáng)政府領(lǐng)導(dǎo)，加大政策扶持力度

鞏固退耕還林成果是一項(xiàng)長期工程，是調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的基本措施，各級政府和林草部門要遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，改革經(jīng)營機(jī)制，激活林業(yè)投資主體，鼓勵(lì)退耕戶發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)[6]。

5.4 適當(dāng)提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，延長補(bǔ)助期限

建立與市場接軌的補(bǔ)償機(jī)制，即退耕還林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要隨行就市，及時(shí)根據(jù)市場情況上浮，每隔一定年限就向上調(diào)整一次；建立鞏固退耕還林成果的長效補(bǔ)償機(jī)制，將生態(tài)林納入公益林補(bǔ)助范圍，由國家財(cái)政部門長期補(bǔ)助；積極爭取政府支持，通過政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)，圍繞鞏固退耕還林成果整合相關(guān)項(xiàng)目和資金。