趙連穩(wěn) 馬偉宣

(1.北京聯(lián)合大學(xué) 北京政治文明建設(shè)研究基地，北京 100101；2.北京聯(lián)合大學(xué) 應(yīng)用文理學(xué)院，北京 100191)

中國共產(chǎn)黨的百年歷史既是創(chuàng)造性地把馬克思主義和中國的具體國情相結(jié)合的歷史，也是中國共產(chǎn)黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)各民主黨派、無黨派人士、各人民團(tuán)體、各族各界群眾走出一條人民當(dāng)家作主新路子的歷史。在我國新民主主義革命即將取得勝利和新中國初期的社會主義革命時期，中國共產(chǎn)黨在地方民主政權(quán)建設(shè)(即民主建政)的實踐中，從各界代表會議、到各界人民代表會議，再到1953—1954年全國地方各級人民代表大會的召開，地方各界人民代表會議被地方人民代表大會取代，而由各界人民代表會議選舉產(chǎn)生的協(xié)商委員會繼續(xù)代行地方人民政協(xié)的權(quán)利。新中國成立前后，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的地方民主建政鞏固了新生的人民政權(quán)，積累了寶貴的經(jīng)驗，是民主政權(quán)建設(shè)的一次成功探索。隨著1954年第一屆全國人民代表大會第一次會議通過新中國第一部《憲法》、政協(xié)第二屆全國委員會第一次會議通過第一個《政協(xié)章程》，新中國在全國范圍內(nèi)開始實行人民代表大會制度和新型政黨制度，找到了適合中國國情、具有中國特色的政治發(fā)展道路，在民主建政史上寫下了濃墨重彩的一筆，是對人類民主政治制度做出的偉大貢獻(xiàn)。

一、從各界代表會議到人民代表大會的歷史演進(jìn)

從各界代表會議到人民代表大會，人民實現(xiàn)當(dāng)家作主，不是一蹴而就的，而是有一個發(fā)展演變過程，是歷史邏輯和實踐邏輯的統(tǒng)一。

(一)從參議會到中共中央決定召開各界代表會議

抗日戰(zhàn)爭時期，毛澤東在《抗日根據(jù)地的政權(quán)問題》中，要求在各敵后抗日根據(jù)地的鄉(xiāng)、縣、邊區(qū)(省)三級民主政權(quán)建設(shè)中，實行“三三制”的參議會制度。敵后抗日根據(jù)地和陜甘寧邊區(qū)的參議會與國統(tǒng)區(qū)的國民參政會在性質(zhì)上具有本質(zhì)不同。國民參政會是由國民黨主導(dǎo)的、包括共產(chǎn)黨和其他抗日黨派參加的民意機(jī)關(guān)，不是權(quán)力機(jī)關(guān)；而參議會則是抗日根據(jù)地的人民代表機(jī)關(guān)，也是民主政權(quán)的權(quán)力機(jī)關(guān)，選舉產(chǎn)生同級政府委員會和法院，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。由參議會選舉產(chǎn)生的常駐委員會作為參議會閉會期間的常設(shè)機(jī)構(gòu)，具有監(jiān)督和建議的權(quán)利。參議會制度對團(tuán)結(jié)一切抗日力量、爭取抗戰(zhàn)勝利做出了重要貢獻(xiàn)。

1947—1948年，隨著人民解放戰(zhàn)爭的凱歌行進(jìn)，中共在解放區(qū)政權(quán)建設(shè)中，主張在召開區(qū)村(鄉(xiāng))兩級人民代表會議的基礎(chǔ)上，召開縣級和縣級以上的各級人民代表會議，這是共產(chǎn)黨為適應(yīng)主要矛盾的變化而采取的民主建政措施，但主要由于戰(zhàn)事緊張等方面的客觀原因，此項工作并沒有很好地進(jìn)行下去。隨著我軍占領(lǐng)的新解放區(qū)迅速擴(kuò)大、特別是大中城市的增加，維護(hù)新解放區(qū)特別是大中城市的社會穩(wěn)定、恢復(fù)生產(chǎn)成為中共中央首先考慮的問題。

在新解放的城市，軍事管制委員會和臨時市政府成立了諸如工會、青年團(tuán)、婦女聯(lián)合會等人民團(tuán)體，但一時也不能很好地?fù)?dān)負(fù)起政府和各界群眾聯(lián)系的橋梁作用。黨中央在總結(jié)、吸取接管城市工作經(jīng)驗與教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，決定以各界代表會議作為聯(lián)系人民群眾的工作方法和組織形式，黨中央在1948年11月15日發(fā)布的《關(guān)于軍事管制問題的指示》中規(guī)定，軍事管制期間，軍管會和臨時市政府必須完成的任務(wù)之一，就是“建立臨時的各界代表會?！盵1]48811月30日，中共中央在《關(guān)于新解放城市中組織各級代表會的指示》中又詳細(xì)指出：在新解放的城市實行軍事管制的初期，黨和政府要把各界代表會議作為聯(lián)系群眾的最好組織形式，由軍管會和臨時市政府邀請若干各界代表，組成各界代表會，“成為軍管會和臨時市人民政府在軍管初期傳達(dá)政策、聯(lián)系群眾的協(xié)議機(jī)關(guān)?！盵1]530但是，過了半年多時間，除太原、石家莊、西安等少數(shù)城市以外，很多地方并沒有召集各界代表會議。為此，1949年7月31日，中央在《關(guān)于迅速召開各界代表會議和人民代表會議給各中央局、分局的指示》中明確指示“凡三萬人口以上的城市，在解放兩個月至遲三個月后，即應(yīng)召開各界代表會議”。[2]395責(zé)令各中央局、中央分局督促黨組織經(jīng)過市政府迅速召集各界代表會議，并將開會情形報告黨中央。對老解放區(qū)的城市，黨中央先是要求盡快召開各界人民代表會議或人民代表大會，但在發(fā)現(xiàn)條件還不具備后，又及時調(diào)整政策，要求新、老解放區(qū)三萬人以上的城市都必須首先召開各界代表會議。

1949年8月下旬，中共中央根據(jù)形勢的變化，改變了以前在老解放區(qū)先有農(nóng)民協(xié)會在鄉(xiāng)村中建立了基礎(chǔ)、再召開縣級人民代表會議的做法，轉(zhuǎn)而決定不論新、老解放區(qū)，都先召開縣級各界代表會議，“由農(nóng)會、工會、學(xué)生會、文化教育界、工商業(yè)界及黨政軍選派代表，可以選擇若干開明紳士參加，討論全縣工作?！盵3]625到了9月4日，毛澤東在《關(guān)于各地召開各界代表會議的指示》電文中，將察哈爾省委關(guān)于召開各界代表會議的報告，轉(zhuǎn)發(fā)給各中央局、中央分局、各野戰(zhàn)軍前委，要求認(rèn)真研究學(xué)習(xí)借鑒，強(qiáng)調(diào)“二萬以上不足三萬人的城鎮(zhèn)，亦可開各界代表會?！盵4]3379月7日，中央將《開好縣的各界代表會議》電文發(fā)給各中央局，肯定了西北局提出的召開縣的各界代表會議的建議，再次要求新、老解放區(qū)的各縣都要召開各界代表會議。至此，新、老解放區(qū)縣級以上都要召開各界代表會議。

上述可見，關(guān)于各界代表會議，中共中央從主張只在新解放的大中城市召開，到后來要求新、老解放區(qū)的小城市也要召開，再到敦促新、老解放區(qū)的各縣都要召開，這期間經(jīng)歷了一個實踐探索的過程。

(二)地方各界代表會議和各界人民代表會議的召開

黨中央對召開各界代表會議和各界人民代表會議一事十分重視，及時給予指示、提出要求。1949年8月至年底，毛澤東親自起草的有關(guān)電文就達(dá)19篇之多。

中共中央在《關(guān)于軍事管制問題的指示》中，對城市各界代表會議代表的產(chǎn)生辦法和工作方式、召開各界代表會議的時間等問題作了部署。(1)參見中央檔案館編：《中共中央文件選集》第17冊，中共中央黨校出版社1992年版，第530—533頁。1949年4月下旬，太原解放。在之后的四個月內(nèi)，太原市第一屆各界代表會議召開了五次會議。這個時間段召開各界代表會議的大城市還有石家莊和西安。從1949年下半年到1951年，各地陸續(xù)召開了各界代表會議。1949年8月3—5日，上海市人民政府召開了各界代表會議，7日，毛澤東收到了華東局關(guān)于上海市人民政府召開各界代表會議的情況報告，他十分滿意，在復(fù)電中說：“此種會議有很大用，可以依靠它去聯(lián)系群眾，幫助我們克服困難。華東所屬各城市均應(yīng)舉行，并應(yīng)看重此種會議?！盵3]613—6148月9—14日，北平各界代表會議在中山公園中山堂召開，25個界別的332名代表出席會議。13日下午，毛澤東到會祝賀，為了密切政府與群眾的聯(lián)系，他希望全國各城市都能從速召開同樣的會議。會議通過了《北平市各界代表會組織條例》，會后產(chǎn)生了北平各界代表會議協(xié)議委員會，作為北平各界代表會議的常設(shè)機(jī)構(gòu)。察哈爾省則在8月下旬召開了各界代表會議，并把召開情況報告中共中央。不久，天津、唐山和保定也分別召開了各界代表會議。

《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》規(guī)定：“在普選的地方人民代表大會召開以前，由地方各界人民代表會議逐步地代行人民代表大會的職權(quán)?！盵2]587這部具有臨時憲法性質(zhì)的文件授予各界人民代表會議代行地方人民代表大會的職權(quán)。到了1949年12月，鑒于條件已經(jīng)成熟，中央人民政府委員會第四次會議分別通過了省、市、縣“各界人民代表會議組織通則”。到了1950年底，政務(wù)院先后頒布了《大城市區(qū)各界人民代表會議組織通則》和《區(qū)各界人民代表會議組織通則》，以及《鄉(xiāng)(行政村)人民代表會議組織通則》。以上各級《各界人民代表會議組織通則》對各級各界人民代表會議的召集單位與代表資格、名額及其產(chǎn)生辦法、任期，以及代行各級人民代表大會的職權(quán)、代表會議主席團(tuán)的構(gòu)成、會期等事項進(jìn)行了規(guī)定。

1950年6月，黨的七屆三中全會召開，毛澤東在會上要求各地必須認(rèn)真開好各界人民代表會議，以團(tuán)結(jié)各界人民共同工作，強(qiáng)調(diào)“人民政府的一切重要工作都應(yīng)交人民代表會議討論，并作出決定?！盵5]71政務(wù)院多次指示各地抓緊召開各界人民代表會議。從1949年底到1952年底，全國范圍內(nèi)陸續(xù)召開了各界人民代表會議，30個省、2個省級行署區(qū)、160個市、2 174個縣(或縣級行政單位)和約 28 萬個鄉(xiāng)，都召開了人民代表會議，代理執(zhí)行人民代表大會的職權(quán)，人民政府和協(xié)商委員會都由它選舉產(chǎn)生。如1949年11月20日召開的北京市各界人民代表會議第一次會議，便代行人大職權(quán)，選舉產(chǎn)生了市人民政府和市各界人民代表會議協(xié)商委員會，前者是政權(quán)機(jī)關(guān)，后者是協(xié)議機(jī)構(gòu)。

(三)地方各級人民代表大會的召開

1945年4月，毛澤東在中共七大上，作了《論聯(lián)合政府》的政治報告，指出要在中國建立一個各革命階級聯(lián)合專政的新民主主義的共和國，它的“政權(quán)組織，應(yīng)該采取民主集中制，由各級人民代表大會決定大政方針，選舉政府。它是民主的，又是集中的，就是說，在民主基礎(chǔ)上的集中，在集中指導(dǎo)下的民主。只有這個制度，才既能表現(xiàn)廣泛的民主，使各級人民代表大會有高度的權(quán)力；又能集中處理國事，使各級政府能集中地處理被各級人民代表大會所委托的一切事務(wù)，并保障人民的一切必要的民主活動?！盵6]1057在籌備成立新中國的過程中，毛澤東撰寫了《論人民民主專政》，論述了新中國的政體和國體，再次重申新中國實行人民代表大會制度。

隨著普選條件的逐漸成熟，加上斯大林再三建議中共中央1954年召開全國人大，有一次甚至說：“我想你們可以在1954年搞選舉和憲法”，引起中共高層的重視(2)1952年10月，劉少奇率中共代表團(tuán)參加蘇共第十九次全國代表大會期間，在和斯大林幾次交談中，斯大林都建議中共盡快召開人民代表大會，見《建國以來劉少奇文稿》第4冊《關(guān)于與斯大林會談情況給毛澤東和中央的電報》，中央文獻(xiàn)出版社2005年版，第530—538頁。對此問題，秦立海在《從〈共同綱領(lǐng)〉到“五四憲法”——1949—1954年的中國政治》(人民出版社2017年版，第185—192頁)一書中也有詳細(xì)論述。。1953年1月召開的中央人民政府委員會第二十次會議，通過《關(guān)于召開全國及地方各級人民代表大會的決議》；2月召開的中央人民政府委員會第二十二次會議又通過了《全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》，于是，在1953年至1954年，全國范圍內(nèi)進(jìn)行了第一次普選，在此過程中，中共中央規(guī)定凡有民主人士的縣市以上的人大、政府、統(tǒng)戰(zhàn)組織都要統(tǒng)籌考慮安排民主人士，對其中的左、中、右分子“均應(yīng)適當(dāng)吸收”。一屆全國人大代表中，中共黨員占54.48%，民主黨派成員占22.35%，無黨派人士占23.16%。1954年夏季，人民代表大會在全國150個省轄市、2 064個縣、自治縣(包括縣一級的單位)，還有170個中央直轄市的區(qū)先后召開，這標(biāo)志著各地人民代表會議完成了向人民代表大會的過渡，人民代表會議代行人民代表大會職權(quán)的歷史結(jié)束了。1954年9月召開的第一屆全國人民代表大會及其通過的《憲法》，標(biāo)志著人民代表大會制度在全國范圍內(nèi)進(jìn)入實際運(yùn)行階段，作為代行全國人民代表大會職權(quán)的中國人民政治協(xié)商會議全體會議也完成了自己的歷史使命。

二、各界代表會議、各界人民代表會議、人民代表大會三者之間的關(guān)系

各界代表會議、各界人民代表會議和人民代表大會三者既有聯(lián)系又有區(qū)別。各界代表會議是各界人民代表會議的準(zhǔn)備和雛形，各界人民代表會議則是各界代表會議發(fā)展演變的結(jié)果。各界代表會議是協(xié)商機(jī)構(gòu)，各界人民代表會議則暫時代行人民代表大會的職權(quán)，人民代表大會才是正式的權(quán)力機(jī)關(guān)。

(一)各界代表會議和各界人民代表會議具有本質(zhì)的不同

當(dāng)時的中央文件和領(lǐng)導(dǎo)人的指示中，對各界代表會議和各界人民代表會議的區(qū)別，有時也沒作嚴(yán)格區(qū)分(3)如1949年8月13日，毛澤東參加北平市各界代表會議并講話，他說：“一俟條件成熟，現(xiàn)在方式的各界人民代表會議即可執(zhí)行人民代表大會的職權(quán)，成為全市的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，選舉市政府?！庇秩缤?月16日,經(jīng)毛澤東審閱的新華社社論名稱是《迅速召開各界人民代表會議》，文中也未把“各界代表會議”和“各界人民代表會議”區(qū)分開來。。至今，還有一些學(xué)者不僅在文字表述上將兩者混同起來，而且視為同一性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，或曰都是協(xié)議機(jī)關(guān)，或曰都是權(quán)力機(jī)關(guān)。其實，兩者之間有著本質(zhì)的區(qū)別。

第一，代表產(chǎn)生的方法不同。各界代表會議是地方統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，實際上就是后來的地方政協(xié)組織，其代表是用指定和邀請的辦法，以推派和聘請為主產(chǎn)生的，具體辦法是各工廠、學(xué)校、機(jī)關(guān)、部隊，以及革命團(tuán)體可以推選自己的代表，報軍管會和人民政府批準(zhǔn)以后，加以聘請。由于出席會議的代表主要不是由選舉產(chǎn)生，且不能囊括社會各界，所以并不具備充分代表人民意愿的性質(zhì)。中共中央在1949年9月7日的電報中又對縣級各界代表會議代表人選提出要求，要有黨政軍的代表、工人和農(nóng)民的代表、革命知識分子與婦女的代表、工商業(yè)者的代表，以及若干開明紳士的代表。出于統(tǒng)戰(zhàn)的需要，中間分子、必須團(tuán)結(jié)的少數(shù)右翼但不反動的分子，其代表可占1/3左右，最大限度地孤立反動派，以利于政府的政令推行；而出席各界人民代表會議的代表則主要是由各人民團(tuán)體和各界人士直接或間接選舉產(chǎn)生的，以推派和特邀為輔，故其可以代行人民代表大會的職權(quán)。由于各界人民代表會議仍是統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，所以要體現(xiàn)它的廣泛的代表性，《在晉綏干部會議上的講話》中，毛澤東指出：“在各級人民代表會議中，必須使一切民主階層，包括工人、農(nóng)民、獨立勞動者、自由職業(yè)者、知識分子、民族工商業(yè)者以及開明紳士，盡可能地都有他們的代表參加進(jìn)去?！盵7]1309雖然沒有明確把少數(shù)右翼但不反動的分子排除在外，但也沒有明確說包括這部分人。事實上，在執(zhí)行政策的過程中，一些地方根據(jù)具體情況，是將他們作為特邀代表來辦理的。

第二，行使的職權(quán)不一樣。各界代表會議是協(xié)議機(jī)構(gòu)，黨中央在《關(guān)于新解放城市中組織各界代表會的指示》中，明確指出市級各界代表會議是軍事管制委員會和臨時市政府傳達(dá)政策、聯(lián)系群眾的協(xié)議機(jī)關(guān)，其職權(quán)是軍管會和臨時市人民政府賦予的，對政府工作有提出意見、建議的權(quán)利，而沒有約束權(quán)，可將其視為各界人民代表會議的雛形。從其代表性和行使的職權(quán)來看，實際上是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織、是地方的政治協(xié)商會議。例如，北平各界代表會議就是人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式，它是人民政府聯(lián)系群眾和傳達(dá)政策的協(xié)議機(jī)關(guān)和咨詢機(jī)構(gòu)，不是政權(quán)機(jī)關(guān)。1949年9月7日，周恩來在給政協(xié)代表作的政治報告《關(guān)于人民政協(xié)的幾個問題》中也說：“在全國中心城市、重要地區(qū)和省會，根據(jù)需要設(shè)立地方委員會?，F(xiàn)在各地召開的各界代表會議，實際上就是地方的政治協(xié)商會議?！盵8]53可見，地方各界代表會議實際上就是地方政協(xié)組織的前身。

而各界人民代表會議不僅僅是加上了“人民”二字，更重要的是其代表也主要由選舉產(chǎn)生，性質(zhì)發(fā)生了變化，那就是它代行人大職權(quán)，選舉人民政府。1948年9月，黨中央召開政治局會議，毛澤東在會上指出：“人民民主專政的國家，是以人民代表會議產(chǎn)生的政府來代表它的。”[4]1361949年9月，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》規(guī)定：“在普選的地方人民代表大會召開以前，由地方各界人民代表會議逐步地代行人民代表大會的職權(quán)?！泵珴蓶|在1950年6月召開的七屆三中全會上作的《為爭取國家財政經(jīng)濟(jì)狀況的基本好轉(zhuǎn)而斗爭》中說：“人民政府的一切重要工作都應(yīng)交人民代表會議討論，并作出決定。必須使出席人民代表會議的代表們有充分的發(fā)言權(quán)，任何壓制人民代表發(fā)言的行動都是錯誤的?！盵9]255各級人民代表會議和由它選舉產(chǎn)生的各級人民政府是政權(quán)機(jī)關(guān)，但由其產(chǎn)生的協(xié)商委員會作為閉會期間的常設(shè)機(jī)構(gòu)則是協(xié)議機(jī)關(guān)、統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，它和各界代表會議一樣，都代行地方人民政協(xié)的職權(quán)。

(二)各界人民代表會議與人民代表大會既有區(qū)別，又有聯(lián)系

各界人民代表會議和人民代表大會在代表產(chǎn)生方法與職權(quán)方面是有區(qū)別的，各界人民代表會議的代表主要是由各人民團(tuán)體、各界群眾直接或間接選舉產(chǎn)生，而以推薦和特邀為輔。而人民代表大會是全權(quán)的，其代表是由人民直接選舉或由下級人民代表大會間接選舉產(chǎn)生；各界人民代表會議只是代行人民代表大會的職權(quán)、是過渡性的，人民代表大會才是正式的權(quán)力機(jī)關(guān)。

各界人民代表會議是人民代表大會的雛形和準(zhǔn)備時期，是人民管理政權(quán)的初級形式。1951年2月28日，劉少奇在《北京市第三屆人民代表會議上的講話》中也談到兩者之間的關(guān)系，他指出：“目前的各界人民代表會議已在代行各級人民代表大會的職權(quán)，在不久的將來，就要直接地過渡為各級人民代表大會?！盵10]88可見，各界人民代表會議雖然行使人民代表大會的職權(quán)，但只是暫時代行，并不是它本身具有的，人民代表大會某種程度上是各界人民代表會議發(fā)展的結(jié)果。

三、新中國成立前后，中共地方民主建政的重要意義

新中國成立前后，中國共產(chǎn)黨審時度勢，在地方民主建政方面先后召開了各界代表會議、各界人民代表會議和人民代表大會，確立了根本政治制度，奠定了人民當(dāng)家作主的基礎(chǔ)，是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民在人類政治制度史上的偉大創(chuàng)造，對新生人民政權(quán)的穩(wěn)固、新型政治制度的確立均起到了重要作用，并且積累了寶貴的經(jīng)驗，是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的民主建政的成功實踐，不僅在我國政治發(fā)展史上，而且在世界政治發(fā)展史上、人類政治文明史上，都具有重大意義。

(一)找到了黨和政府聯(lián)系群眾的重要工作方法和基本組織形式，穩(wěn)定和鞏固了新生的人民政權(quán)

當(dāng)時在新接管的城市，尤其是大中城市，社會狀況十分復(fù)雜、混亂，民生凋敝、工商業(yè)破產(chǎn)，軍管會的工作人員多是外來人，對本地情況不了解，而城市中共產(chǎn)黨的力量還比較薄弱，群眾又沒有很好地組織起來，軍管會和臨時市政府面臨的首要任務(wù)是恢復(fù)生產(chǎn)、穩(wěn)定社會。軍管會和臨時市政府先是依靠產(chǎn)業(yè)工人和城市貧民(半無產(chǎn)階級)，沒有達(dá)到預(yù)期的效果；后又通過召開“各界座談會”“臨時參議會”等方法聯(lián)系群眾，效果也不理想。而當(dāng)時又不具備普選條件，所以，中共中央及時總結(jié)、吸收城市民主建政的經(jīng)驗和教訓(xùn)，通過召開各界代表會議和各界人民代表會議，使之成為“黨與政府密切地聯(lián)系人民群眾的重要方法之一”。后來的實踐證明，各界代表會議和各界人民代表會議成為當(dāng)時黨和政府聯(lián)系人民群眾的最好組織形式，對于穩(wěn)定和鞏固新生的人民政權(quán)具有重要意義。

具有廣泛的代表性是各界代表會議和各界人民代表會議最顯著的特征，其代表來源幾乎涵蓋了當(dāng)時社會的各個階級、階層，使全社會深感共產(chǎn)黨是同民眾商量辦事的、是讓人民當(dāng)家作主的政黨。1949年8月3—5日，上海市各界代表會議召開，《文匯報》刊發(fā)的《看上海人民的力量》指出:“這會議只開了三天，但六百多位工農(nóng)兵學(xué)商各界的代表人物，聚首一堂，熱烈討論，發(fā)出六百多萬人民壯大的聲音?！盵11]根據(jù)上海市政協(xié)文史委主任馬建勛在《從歷史中汲取智慧，在傳承中增添力量》中的記載，陳毅在閉幕詞中說:“經(jīng)過各界代表會議，使上海市各界反對敵人封鎖和建設(shè)新上海，在方針上、政策上取得一致，這是一個偉大的成就。各界代表會議的一致，也就可造成上海市民的一致，這個政治上的一致，必能克服困難，戰(zhàn)勝敵人。”[12]89是年8月9—14日召開的北平各界代表會議決定設(shè)立協(xié)議委員會，作為聯(lián)系人民群眾的常設(shè)機(jī)構(gòu)。在這次會議上，彭真指出：“把這次各界代表會議的組織固定起來，并設(shè)立經(jīng)常協(xié)議機(jī)關(guān)”(協(xié)議委員會)，“這種會議形式繼續(xù)下去，各界代表就得到經(jīng)常協(xié)商市政的機(jī)會，并負(fù)責(zé)向各單位的群眾報告，并聽取他們的意見轉(zhuǎn)向軍管會及市政府作及時的反映。這樣，既使政府與群眾聯(lián)系密切起來，又使各界代表得以與聞市政。”[13]36各界代表會議成為聯(lián)系群眾的重要工作方法和固定的組織形式。

隨著各界人民代表會議代行人大職權(quán)、選舉產(chǎn)生人民政府，使得各界群眾有了當(dāng)家作主的切身體會。它們的代表人物被推派、聘請和選舉為參加各界代表會議和各界人民代表會議的代表，擴(kuò)大了統(tǒng)一戰(zhàn)線的基礎(chǔ)，使臨時市政府取得了各界群眾的擁護(hù)，密切了和人民群眾的關(guān)系，也使政府能夠掌握人民群眾的意愿，并取得人民群眾理解，來解決諸如原料如何供給、產(chǎn)品如何推銷、勞資關(guān)系如何調(diào)整、城市糧食如何供應(yīng)等生產(chǎn)上的重要問題和各項民生問題，共產(chǎn)黨從群眾中來到群眾中去的工作方法在實際工作中產(chǎn)生了重要作用，這是大中城市的狀況。市縣級的各界人民代表會議同樣發(fā)揮了重要作用，成為“團(tuán)結(jié)各界人民，動員群眾完成剿匪反霸，肅清特務(wù)，減租減息，征稅征糧，恢復(fù)與發(fā)展生產(chǎn)，恢復(fù)與發(fā)展文化教育直至完成土地改革的極重要的工具?！盵5]221951年10月3日，彭真在一次講話中指出：“人民代表會議是全國人民管理國家的組織形式，是政權(quán)工作從群眾中來到群眾中去的基本組織形式。老百姓管理政府是靠這一條，政府把老百姓動員起來做事情也是靠這一條。”[14]645共產(chǎn)黨的干部感覺到，黨的決定，群眾不一定執(zhí)行，人民代表會議的決定，群眾則勇于執(zhí)行，從而學(xué)會了經(jīng)過各界人民代表會議布置工作，檢查工作，把各界群眾的意見集中起來，變?yōu)榇蠹业墓餐庵竞托袆樱乐沽斯ぷ髦械拿钪髁x與官僚主義，讓群眾體會到共產(chǎn)黨是真正為民辦事的、發(fā)揚(yáng)民主的政黨，為后來地方各級人民代表大會的召開奠定了群眾基礎(chǔ)、營造了民主氛圍，同時也培育了人民群眾的主人翁意識。

(二)新中國走出了一條由共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、適合中國國情、用制度體系保障人民當(dāng)家作主、具有中國特色的新型政治發(fā)展道路

新中國成立前后，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的民主建政具有自身的理論邏輯。一個國家走什么樣的政治發(fā)展道路、實行什么樣的政治制度，既取決于這個國家的具體國情和歷史文化條件，又取決于這個國家政黨的政治經(jīng)驗和道路選擇。我們是在半殖民地半封建社會的國家進(jìn)行新民主主義革命，勝利后建立的國家政權(quán)必然帶有自己的特征。中國共產(chǎn)黨把馬克思主義國家政權(quán)理論和中國革命實際相結(jié)合，對新中國的政治制度進(jìn)行設(shè)計和安排。毛澤東早在《新民主主義論》中就提出了“人民代表大會”的概念，在《論聯(lián)合政府》中主張新民主主義的政治是建立一個聯(lián)合一切民主階級的統(tǒng)一戰(zhàn)線的政治制度，提出了建立人民代表大會制度的構(gòu)想。黨的七屆二中全會對這個構(gòu)想做了進(jìn)一步論述，并決定將人民代表大會制度確立為國家政權(quán)形式。在《論人民民主專政》中，毛澤東全面闡述了人民民主專政理論，指出人民代表大會是人民民主專政的組織形式。《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》以憲法的形式規(guī)定，新中國是新民主主義的國家，實行人民民主專政，既不是資產(chǎn)階級專政，也不是無產(chǎn)階級專政，而是幾個革命階級的聯(lián)合專政，這是新中國的國體，政體是與國體相適應(yīng)的按照民主集中制原則建立起來的人民代表大會制度。但由于歷史條件的限制，在實行人民代表大會制度之前，又經(jīng)歷了各界代表會議、各界人民代表會議兩個過渡時期，它說明一種政治制度的實行不能脫離實際、不能超越歷史發(fā)展階段。新中國的國體和政體既不采用資產(chǎn)階級的議會制，又不照搬蘇聯(lián)的蘇維埃制，走出了一條新型政治發(fā)展道路，是對人類政治文明的重要貢獻(xiàn)。

新中國成立前后，在普選條件尚不具備的情況下，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的民主建政在國家層面是由政協(xié)第一屆全體會議代行全國人大的職權(quán)，選舉產(chǎn)生中央人民政府委員會，確定國旗、國歌、紀(jì)年等，宣告中華人民共和國的成立；在地方層面由軍管會和臨時市、縣政府負(fù)責(zé)召集各界代表會議，努力工作，在條件成熟時召開各界人民代表會議。以后的各界人民代表會議暫時代行地方人民代表大會職權(quán)，選舉產(chǎn)生地方人民政府，建立地方人民政權(quán)。在此基礎(chǔ)上，普選條件日趨成熟，從1953年下半年到1954年6月，全國完成了普選；1954年6—8月，從縣、市到省，人民代表大會先后召開，選舉產(chǎn)生了全國人民代表大會的代表，這充分說明人民代表大會制度是人民的選擇。地方人民代表大會逐步取代地方各界人民代表會議，各界人民代表會議完成了歷史使命，而由各界人民代表會議選舉產(chǎn)生的協(xié)商委員會繼續(xù)代行地方人民政協(xié)的權(quán)利。

1954年9月、12月全國人民代表大會第一次會議和政協(xié)第二屆全國委員會第一次會議先后召開，分別通過了第一部《憲法》與《政協(xié)章程》，標(biāo)志著新中國在全國范圍內(nèi)開始實行人民代表大會制度和新型政黨制度，這種新型政治體制把各界代表人士、特別是各民主黨派與無黨派人士最大限度地吸收進(jìn)來。人民政協(xié)、人民代表大會、人民政府均容納了大量民主黨派與無黨派人士，甚至“許多舊軍人、舊政協(xié)代表人物、舊知識分子以至翁文灝、張之江、鹿鐘麟等人也吸收進(jìn)來了?！盵15]799這充分說明共產(chǎn)黨在政治舞臺上不唱獨角戲，而是帶領(lǐng)各民主黨派與無黨派人士、各人民團(tuán)體、各族各界群眾進(jìn)行大合唱。

在我國，人民代表大會制度是根本政治制度，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行的偉大的政治創(chuàng)造，劉少奇說人民代表大會制度是我們“研究了資產(chǎn)階級議會制度和蘇維埃制度的經(jīng)驗而提出的?！盵16]415新型政黨制度及其載體人民政協(xié)制度同樣是偉大的政治創(chuàng)造，它們是適合中國國情的、具有中國特色的政治制度，中國民主同盟主席張瀾說：“我們的新制度，當(dāng)然放棄了舊民主主義中所謂的總統(tǒng)制、內(nèi)閣制那一套陳腐的舊東西，同時我們亦不同于蘇聯(lián)及東歐各國的政權(quán)治權(quán)合一的制度。”[17]321實踐證明，這種新型政治制度適合中國國情，一方面堅持了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，另一方面又發(fā)揮了民主黨派等各個方面的積極作用；一方面堅持了人民主體地位，另一方面又貫徹了民主集中制的領(lǐng)導(dǎo)制度和組織原則，是創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、社會長期穩(wěn)定“兩個奇跡”的重要制度保障。

(三)積累了寶貴的歷史經(jīng)驗

新中國成立前后，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的地方民主建政積累了寶貴的歷史經(jīng)驗，主要有以下幾點：

第一，實事求是，循序漸進(jìn)。實事求是作為共產(chǎn)黨的思想路線,是共產(chǎn)黨做好一切工作的思想基礎(chǔ)。以毛澤東為首的中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)中國革命實踐中日益成熟，越來越善于審時度勢，把政治制度設(shè)計與特定歷史階段的形勢緊密聯(lián)系起來，既糾正右傾錯誤，更反對“左傾”冒進(jìn)，不做超越時代、脫離實際的事情。1944年11月，陜甘寧邊區(qū)參議會副參議長謝覺哉給黨中央寫信，建議將邊區(qū)參議會改為人民代表會議。毛澤東再三考慮后，于12月2日，在給謝覺哉的回信中，認(rèn)為“參議會改名，關(guān)涉各解放區(qū)，中央尚未討論，請暫不提?！盵18]232-2331948年8月，在新解放的石家莊召開了華北臨時人民代表大會，由于沒有充分估計到大城市十分復(fù)雜的社會情況，致使出現(xiàn)了一些問題。當(dāng)時的實際情況證明了在新的解放區(qū)、特別是大中型城市，召開各界人民代表會議的條件尚不具備、更不具備召開人民代表大會的條件。于是，中共中央經(jīng)過慎重考慮，決定先在新解放區(qū)、特別是大城市，召開各界座談會，然后由軍管會和臨時人民政府邀請社會各界的若干代表召開各界代表會議，作為聯(lián)系群眾的組織形式。待條件具備時，召開各界人民代表會議，并代行人民代表大會的權(quán)力。至于各界“人民代表會議何時召開，須視軍管期間我黨各項政策的實施效果及人民群眾的組織情況而定，但最主要的還看我們運(yùn)用各界代表會這一組織形式的成效如何?！盵1]532為了給將來召開普選的人民代表大會積極創(chuàng)造條件，中央對各界人民代表會議召開的頻率、時間、范圍和討論的問題等進(jìn)行規(guī)定，使會議程序化、制度化。關(guān)于何時召開人民代表大會，中共中央認(rèn)為，鑒于人民代表大會是權(quán)力機(jī)關(guān)，人大代表必須由人民直接選舉或由下級人民代表大會間接選舉產(chǎn)生。在條件尚未成熟時，還是暫時召開幾次各界人民代表會議，逐漸擴(kuò)大各界人民代表會議的權(quán)力，待有了經(jīng)驗之后，再召開普選的全權(quán)的人民代表大會。這表明，此時的中國共產(chǎn)黨已是一個日益成熟、能夠駕馭復(fù)雜形勢的馬克思主義政黨。

第二，堅持以人民為中心，實現(xiàn)人民當(dāng)家作主。實現(xiàn)人民當(dāng)家作主是以人民為中心的思想在政治領(lǐng)域的體現(xiàn)，也是社會主義民主政治的本質(zhì)與核心，實現(xiàn)人民當(dāng)家作主是中國共產(chǎn)黨自成立之日起矢志不渝的奮斗目標(biāo)。民主建政必須通過民主的方式進(jìn)行，各界代表會議和各界人民代表會議就是實行民主的組織形式，其代表是通過推派、特邀和選舉等多種方式產(chǎn)生，會議討論的是人民群眾當(dāng)前密切關(guān)注的重要問題，而且代表們可以在會上批評干部的官僚主義和命令主義作風(fēng)，這使他們深感到“人民政府真是我們自己的”，各界代表會議使人民在歷史上第一次享受了前所未有的民主權(quán)利。北平市委書記、北平各界代表會議召集人彭真在會議總結(jié)中指出：“代表們爭論很多，卻又親如家人。我們按照便利于各界人民,特別是勞動人民協(xié)商辦事的新的民主形式”，“實事求是地商討解決了問題，沒有虛偽的舊民主形式的束縛，也沒有虛偽的資產(chǎn)階級議會的應(yīng)付和敷衍。它表現(xiàn)了各界代表與政府的真誠協(xié)商和堅強(qiáng)的民主團(tuán)結(jié)。”[13]31代表們深有感慨地說：“共產(chǎn)黨真民主，說到做到，做不到就不說”“這才是真民主，是對人民負(fù)責(zé)的?！盵9]32—33各界人民代表會議代行人大職權(quán)，更使代表們體會了什么是人民當(dāng)家作主。參加北京市各界人民代表會議的民革代表周范文說：“這次會議行使人民代表大會職權(quán)，選舉市長，在中國歷史上這還是第一次，這是人民革命成功的結(jié)果，這是真正的人民民主?！?4]626

民主是價值、又是手段。通過各界代表會議、各界人民代表會議達(dá)到了發(fā)揚(yáng)民主、解決問題的目的，人民實現(xiàn)了當(dāng)家作主。從此，人民民主從價值理念、工作方法成為扎根中國大地的政治制度形態(tài)和國家治理機(jī)制，成為人民有序政治參與、依法享有廣泛權(quán)利和自由的全過程的民主，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主，為發(fā)展人類文明新形態(tài)做出了重大貢獻(xiàn)。

第三，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是民主建政成功實踐的根本保證。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民民主政權(quán)建立和鞏固的根本保證，中共中央在民主建政過程中，始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。1948年8月26日，中共中央在《關(guān)于三萬以上人口的城市和各縣均應(yīng)召開各界人民代表會議給華東局等的指示》中批評了一些地方長期不開各界人民代表會議的不良作風(fēng)，要求省委、區(qū)黨委、地委負(fù)責(zé)同志親自督辦，“各縣要開全縣各界人民代表會議，其辦法照中央最近致華中局并告各局的電報辦理?！盵19]6721949年9月7日，中共中央又指示“省委、區(qū)黨委和地委，必須積極幫助各縣縣委，有計劃地有準(zhǔn)備地布置和領(lǐng)導(dǎo)此種會議?！盵4]341明確各界代表會議和各界人民代表會議是黨領(lǐng)導(dǎo)下的組織形式，各級黨委要加強(qiáng)對會議的領(lǐng)導(dǎo)，省委、區(qū)委和地委選擇一、二個縣親自領(lǐng)導(dǎo)，開一二次會議試一試，取得經(jīng)驗，指導(dǎo)各地。但這并不是說共產(chǎn)黨可以在其中依靠命令行事，也不是強(qiáng)求共產(chǎn)黨員在代表會議中的代表人數(shù)必須占據(jù)多數(shù)，而是黨員與可靠的左翼分子以略為超過1/2為原則，進(jìn)而把大批中間分子及少數(shù)不反動的右翼分子團(tuán)結(jié)在我們周圍。黨中央多次要求，各界代表會議和各界人民代表會議作為統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式，應(yīng)充分體現(xiàn)其代表性，中共黨員的代表不要過多，以保證通過決議為原則，這樣既堅持了黨的領(lǐng)導(dǎo)，又能養(yǎng)成民主精神。在具體工作中，上級黨委積極幫助下級黨委有計劃、有準(zhǔn)備地部署和領(lǐng)導(dǎo)各界代表會議和各界人民代表會議，討論恢復(fù)工商業(yè)、學(xué)校復(fù)課、征糧、剿匪、除霸等方面的問題，且保證會議的實效性，堅決反對形式主義。會議召開之前，黨委一般都召集代表中的中共黨員開會，研究有關(guān)事項，保證會議的成功召開。經(jīng)過各界代表會議和各界人民代表會議，一方面充分發(fā)揚(yáng)了民主、體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主；另一方面又使黨的領(lǐng)導(dǎo)在實際工作中得到有效執(zhí)行，體現(xiàn)了堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主的有機(jī)統(tǒng)一。