常 甜 馬 早 明

“治理”（Governance）一詞源于古希臘文“Kybenan”和拉丁文“Kybernets”，意為操舵、掌舵（Steer）和控制，引領(lǐng)或操縱（Pilot or Helmsman）。①翁士洪, 顧麗梅.治理理論: 一種調(diào)適的新制度主義理論[J].南京社會(huì)科學(xué), 2013(07): 49-56.其相關(guān)概念主要用于公共事務(wù)管理，且長(zhǎng)久以來(lái)與“統(tǒng)治”概念交替使用。20世紀(jì)90年代以后，治理被賦予了新的含義，使用范圍不再局限于政治領(lǐng)域，而是廣泛被用于社會(huì)經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，且在現(xiàn)有學(xué)者對(duì)治理理論的研究中，通常認(rèn)為“治理”包含治理的主體、治理的價(jià)值導(dǎo)向、治理的手段以及治理的成效四大維度。由于教育作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，除了公共性，還要保證其產(chǎn)品的質(zhì)量與效率。因此，治理理論完全可以用于教育領(lǐng)域。教育治理的目的在于明確不同治理主體及利益相關(guān)者的權(quán)力、責(zé)任，并形成有效的相互制衡關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)教育系統(tǒng)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

從國(guó)際比較視角來(lái)看，治理理論已經(jīng)被廣泛應(yīng)用于世界各國(guó)教育領(lǐng)域當(dāng)中。如英國(guó) “第三條道路”指導(dǎo)下的基礎(chǔ)教育治理變革、①易紅郡.“第三條道路”與當(dāng)前英國(guó)教育改革[J].外國(guó)教育研究, 2003(04): 3.澳大利亞基礎(chǔ)教育國(guó)家統(tǒng)一課程的制定與實(shí)施、②胡樂樂.澳大利亞政府正式啟動(dòng)國(guó)家課程改革[J].基礎(chǔ)教育參考, 2008(05): 20.英格蘭基礎(chǔ)教育的質(zhì)量檢測(cè)與評(píng)估③彭嬋娟.英格蘭基礎(chǔ)教育法定評(píng)估研究[J].比較教育學(xué)報(bào), 2021(03): 36-50.等都是通過(guò)采取合理與適切的治理手段以尋求政府與市場(chǎng)、公平與效率間的平衡。在黨的十九屆四中全會(huì)提出的“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”背景下，加強(qiáng)作為國(guó)家公共事業(yè)重要組成部分的教育治理成為我國(guó)新時(shí)代教育改革發(fā)展的應(yīng)有之義。反觀我國(guó)的基礎(chǔ)教育，如何合理認(rèn)識(shí)、借鑒與看待包含發(fā)達(dá)國(guó)家、發(fā)展中以及落后國(guó)家在基礎(chǔ)教育治理中所經(jīng)歷的挫折以及取得的經(jīng)驗(yàn)，如何將新時(shí)代的治理邏輯融入我國(guó)的基礎(chǔ)教育系統(tǒng)是當(dāng)下基礎(chǔ)教育發(fā)展過(guò)程中仍需關(guān)注的重要議題。基于此，東帝汶作為中國(guó)“一帶一路”倡議中的沿線國(guó)家，在東南亞國(guó)家中處于重要的戰(zhàn)略地位，且在目前國(guó)內(nèi)外關(guān)于東帝汶教育歷史與現(xiàn)狀研究的文章較少，尤其是國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)其進(jìn)行的研究更是沒有。因此，深入認(rèn)識(shí)與剖析東帝汶基礎(chǔ)教育治理的變革邏輯具有十分重要的理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義。

從16世紀(jì)起，東帝汶就開始了長(zhǎng)達(dá)450多年的葡萄牙殖民統(tǒng)治時(shí)期，1975－1999年又被印度尼西亞占領(lǐng)，在結(jié)束了聯(lián)合國(guó)過(guò)渡當(dāng)局兩年多的短暫執(zhí)政監(jiān)管后，終于在2002年5月20日取得主權(quán)，④Lucas, M., Cabrita, I., Ferreira.Pathways to Change: Improving The Quality of Education in Timor-Leste[J].Procedia - Social and Behavioral Sciences, 2015, 186: 732–738.成為全球第二個(gè)最年輕的主權(quán)獨(dú)立國(guó)家。作為面積只有1.5萬(wàn)平方公里，人口約132萬(wàn)的國(guó)家，由于特殊的殖民歷史背景，使其基礎(chǔ)教育在發(fā)展與演進(jìn)的過(guò)程中呈現(xiàn)出與其他東南亞國(guó)家極不相同的特點(diǎn)。正如聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署在2002年的報(bào)告中談到的那樣，“今天東帝汶的教育樣態(tài)更多的是殖民統(tǒng)治的遺產(chǎn)，是兩大不同殖民力量塑造的結(jié)果。”⑤UNDP.The Way Ahead: East Timor Human Development Report 2002[R].Dili: United Nations Development Programme,2012: 35.

一、葡萄牙殖民時(shí)期的“天主教會(huì)單一治理”模式

相比其鄰國(guó)印度尼西亞在二戰(zhàn)后就已經(jīng)取得獨(dú)立，東帝汶直到1975年12月28日才擺脫葡萄牙的殖民統(tǒng)治。1515年，為了尋找檀香木，葡萄牙殖民者到達(dá)東帝汶。在葡萄牙的殖民群體中，有兩個(gè)顯著的特點(diǎn)：使用葡語(yǔ)和虔誠(chéng)地信仰天主教。因此在基礎(chǔ)教育階段，葡萄牙殖民政府將教育授權(quán)于天主教會(huì)，形成了葡萄牙殖民時(shí)期“天主教會(huì)單一治理”的模式。

（一）治理的主體：以葡萄牙殖民政府賦權(quán)下的天主教會(huì)為主

在葡萄牙殖民統(tǒng)治初期，葡萄牙殖民政府對(duì)東帝汶本土的社會(huì)控制與管理相對(duì)較少，認(rèn)為教育對(duì)于經(jīng)濟(jì)的作用不是最為關(guān)鍵，因此無(wú)暇顧及教育。到1702年，葡萄牙殖民者主要由多米尼加（Dominican）和耶穌會(huì)傳教士以及托帕塞族（Topasse，即葡萄牙商人與東帝汶婦女的后代族裔）組成。①Taylor, J.East Timor: The Price of Freedom[M].Sydney, Australia: Pluto Press, 1999: 53-69.在這些傳教士中，一部分除了擔(dān)任牧師，同時(shí)也參與東帝汶國(guó)內(nèi)的政治和軍事管理。在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，部分傳教士開始通過(guò)自發(fā)建立學(xué)校、神學(xué)院和修道院，向東帝汶少數(shù)精英群體傳播一些簡(jiǎn)單的基督教教義和世俗知識(shí)。

19世紀(jì)末，隨著葡萄牙帝國(guó)勢(shì)力的逐漸衰落，葡萄牙政府試圖通過(guò)提高殖民地的生產(chǎn)力來(lái)振興本國(guó)的綜合實(shí)力。因此開始逐漸廢除東帝汶的舊王國(guó)制度，在全國(guó)范圍內(nèi)通過(guò)建立新的行政單位，正式加強(qiáng)對(duì)東帝汶政治、經(jīng)濟(jì)、文化在內(nèi)的各方面的殖民統(tǒng)治與管理。②Mc Gregor, A., Skeaff, L., Bevan, M.Overcoming Secularism? Catholic Development Geographies in Timor-Leste[J].Third World Quarterly, 2012, 33(06): 1 129-1146.在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，天主教會(huì)得到葡萄牙殖民政府的認(rèn)可與支持，允許其在東帝汶全國(guó)范圍內(nèi)自由地對(duì)東帝汶民眾進(jìn)行葡萄牙本土文化，以及宗教領(lǐng)域相關(guān)知識(shí)的“文明教化”。1940年，葡萄牙政府和梵蒂岡簽署了傳教協(xié)定，賦權(quán)于天主教會(huì)。③Millo,Y., Barnett, J.Educational Development in East Timor[J].International Journal of Educational Development, 2004, 24(06):721-737.這在某種程度上，進(jìn)一步擴(kuò)大了天主教會(huì)在東帝汶的教育行使權(quán)。

（二）治理的價(jià)值導(dǎo)向：服務(wù)東帝汶本土少數(shù)精英群體

殖民早期，宗教作為控制東帝汶尤其是東帝汶中心地區(qū)的最主要工具，宗教教育順勢(shì)成為葡萄牙殖民者培養(yǎng)順從的東帝汶本土精英的主要手段。在葡萄牙殖民統(tǒng)治的很長(zhǎng)一段時(shí)間里，東帝汶的基礎(chǔ)教育只為少數(shù)精英群體服務(wù)。通過(guò)宗教教育，殖民者成功地在東帝汶當(dāng)?shù)嘏囵B(yǎng)出了一批精通葡語(yǔ)、忠誠(chéng)于葡萄牙并協(xié)助殖民者本土殖民管理與維護(hù)的東帝汶 “中介”一族。

1926年，葡萄牙殖民政府為遠(yuǎn)在非洲以及東帝汶的天主教會(huì)制定的法律序言中談道：“在葡萄牙的殖民領(lǐng)土上居住著大約850萬(wàn)靈魂……你們有必要對(duì)這數(shù)百萬(wàn)人進(jìn)行教化，從而使他們脫離野蠻狀態(tài)。”④Jerónimo, M.B.The ‘Civilising Mission’ of Portuguese Colonialism 1870-1930 [M].London, UK: Palgrave Macmillan.2015:38-47.和所有的殖民帝國(guó)一樣，盡管從現(xiàn)實(shí)角度來(lái)看，葡萄牙在東帝汶的殖民統(tǒng)治是為了獲取更多的黃金與奴隸，但最終目的則是推進(jìn)葡萄牙在東帝汶的殖民教化進(jìn)程。

（三）治理的手段：以天主教會(huì)單一精英式宗教教育為主

葡萄牙殖民時(shí)期，東帝汶的基礎(chǔ)教育主要由天主教會(huì)開辦的教會(huì)學(xué)校為東帝汶少數(shù)貴族階層提供的宗教教育為主。在基礎(chǔ)教育階段的治理過(guò)程中，天主教會(huì)在興辦教會(huì)學(xué)校、教師聘用、教學(xué)語(yǔ)言以及教學(xué)內(nèi)容的設(shè)置與安排上采取了下列手段。

首先，在興辦教會(huì)學(xué)校，1783年，教會(huì)在東帝汶的城鎮(zhèn)Lifau建立了第一所多米伽修道院，1863年第一所天主教神學(xué)院在東帝汶的首都帝力成立。第一批天主教會(huì)團(tuán)體卡諾西姐妹（Canossian Sisters）也于1878年來(lái)到東帝汶，通過(guò)開辦相應(yīng)的教會(huì)學(xué)校，專注于女童以及東帝汶兒童的非正式教育；①Field, A.Acknowledging the Past, Shaping the Future: How the Churches and Other Religious Communities are Contributing to Timor-Leste’s Development[M].Australia: Caritas Australia, 2008: 152-163.之后，隨著天主教團(tuán)體在東帝汶的不斷擴(kuò)大，一些耶穌會(huì)學(xué)校以及專門招收男童或女童的教會(huì)學(xué)校陸續(xù)在東帝汶成立。

其次，在教會(huì)學(xué)校的教師聘用上，這些早期教會(huì)學(xué)校中的教師主要由來(lái)自葡萄牙且信仰天主教的牧師擔(dān)任。后期隨著葡萄牙殖民政府對(duì)教育的逐漸重視，1924年在葡萄牙殖民政府的支持下，天主教團(tuán)體在東帝汶的城鎮(zhèn)Soibad成立耶穌會(huì)學(xué)院（Jesuit College），用以專門培養(yǎng)基礎(chǔ)教育階段教會(huì)學(xué)校的教理師。這些教理師往往在接受了四年的小學(xué)教育之后，就被認(rèn)為具有在教會(huì)學(xué)校教授小學(xué)生的資格。②Saldanha, J.M.d.S.The Political Economy of East Timor Development[M].Jakarta: Pustaka Sinar Harapan,1994: 82-91.伴隨著東帝汶本土貴族子女的葡語(yǔ)以及天主教教義水平的提升，教會(huì)學(xué)校開始雇傭東帝汶當(dāng)?shù)匾恍┵F族精英作為教會(huì)學(xué)校的牧師或者教師。

再次，從教學(xué)語(yǔ)言方面來(lái)說(shuō)，在葡萄牙殖民政府看來(lái)，由于東帝汶本土存在著30多種不同的語(yǔ)言，因此在東帝汶亟需一種通用語(yǔ)言，盡管德頓語(yǔ)（Tetum）已經(jīng)在當(dāng)?shù)乇粡V泛使用，但是它的增長(zhǎng)已經(jīng)嚴(yán)重影響到葡萄牙語(yǔ)的傳播，因此葡萄牙殖民政府希望通過(guò)教育對(duì)東帝汶本土居民進(jìn)行葡語(yǔ)的教授，使葡萄牙語(yǔ)成為東帝汶的通用語(yǔ)言。在當(dāng)時(shí)的教會(huì)學(xué)校課堂中則流傳著這樣一段話：“如果你想祈禱，那就用葡萄牙語(yǔ)祈禱；如果你想討論，那就用葡萄牙語(yǔ)討論；如果你想詛咒，那就用葡萄牙語(yǔ)詛咒吧！如果我們需要相互理解，那就用葡萄牙語(yǔ)去理解對(duì)方吧！”葡萄牙語(yǔ)是學(xué)生在教會(huì)學(xué)校的官方語(yǔ)言，原則上除了葡萄牙語(yǔ)不允許使用第二種語(yǔ)言，而違反此項(xiàng)規(guī)定的學(xué)生則會(huì)受到教會(huì)學(xué)校教師的嚴(yán)刑拷打。③Hajek, J.Language Planning and the Sociolinguistic Environment in East Timor: Colonial Practice and Changing Language Ecologies[J].Current Issues in Language Planning, 2000, 1(03): 400–414.

另外，在教學(xué)內(nèi)容上，主要注重對(duì)西方經(jīng)典文學(xué)與傳統(tǒng)文化的教授，而將東帝汶的文化、地理以及亞洲鄰國(guó)的相關(guān)知識(shí)剔除出去。一方面?zhèn)戎貙?duì)東帝汶兒童從小注入諸如東帝汶隸屬葡萄牙帝國(guó)、在文化和歷史上比亞洲鄰國(guó)更接近葡萄牙在非洲的殖民地等觀念，同時(shí)還教導(dǎo)學(xué)生將牧師看作上帝的代表。④Y.Millo, J.Barnett.Educational Development in East Timor[J].International Journal of Educational Development.2004(24):721–737.

（四）治理的成效：基礎(chǔ)教育發(fā)展緩慢，但客觀上為東帝汶未來(lái)領(lǐng)袖與教師的培育提供了土壤

直到20世紀(jì)70年代，葡萄牙殖民政府在東帝汶的基礎(chǔ)教育系統(tǒng)才初步建立起來(lái)。在東帝汶的小學(xué)階段，學(xué)生只需接受4年小學(xué)教育。到1972年，初中生在校人數(shù)僅為1200人，高中階段大約只有854名學(xué)生。在此時(shí)期，基礎(chǔ)教育階段學(xué)生的輟學(xué)率很高，同時(shí)小學(xué)階段的男女生性別比例嚴(yán)重失衡，1971年，東帝汶的女生入學(xué)人數(shù)只占學(xué)生總數(shù)的25%。①Hill, H.Stirrings of Nationalism in East Timor: FRE—TILIN 1974–1978[M].Sydney: Otford Press, 2002: 231-256.由于教育財(cái)政預(yù)算的限制，教會(huì)學(xué)校很難從葡萄牙和其他殖民地征聘到教師。到1974年，東帝汶共有200位教師，其中只有16位是葡萄牙人，大部分都只接受過(guò)一年的教師職業(yè)培訓(xùn)。②Gunn, G.Timor Loro Sae: 500 Years[M].Macao: Livros Do Oriente, 1998: 122-137.在葡萄牙殖民的后期，文盲率占總?cè)丝诘?3%，只有少部分人接受了小學(xué)教育。③Barbedo de Magalh,es, Antonio.Timor Leste: Terra de Esperanga[M].Portugal: Universidade do Porto, 1990: 28.

總體上，葡萄牙殖民時(shí)期的基礎(chǔ)教育發(fā)展相對(duì)緩慢，但客觀上卻為東帝汶未來(lái)獨(dú)立解放運(yùn)動(dòng)的領(lǐng)袖以及教師的培育提供了土壤。1932－1968年，從耶穌會(huì)學(xué)校與多米伽學(xué)校順利畢業(yè)的學(xué)生，成為東帝汶本土擅長(zhǎng)葡萄牙語(yǔ)的杰出人才。而在這些接受葡式教育的東帝汶學(xué)生中，一部分被送到葡萄牙國(guó)內(nèi)繼續(xù)深造學(xué)習(xí)，也正是這群學(xué)生把解放和自由的思想帶回東帝汶，他們后來(lái)在東帝汶的過(guò)渡政府執(zhí)政時(shí)期以及教育的發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮了重要作用。例如，一些學(xué)生后來(lái)成為獨(dú)立革命戰(zhàn)線的重要領(lǐng)導(dǎo)人，還有一些接受葡式教育的東帝汶學(xué)生在完成四年小學(xué)教育和幾個(gè)月的教師培訓(xùn)后成為小學(xué)教師，從而獲得教授一二年級(jí)學(xué)生的資格。在獨(dú)立后，這些學(xué)生大部分都成為教授葡萄牙語(yǔ)的老師。④Hill, H.Stirrings of Nationalism in East Timor: Fretilin 1974–1978: The Origins, Ideologies and Strategies of a Nationalist Movement[M].England: Otford Press, 2002: 59-63.

二、印度尼西亞占領(lǐng)時(shí)期的“激進(jìn)式植入治理”模式

20世紀(jì)60年代末，葡萄牙發(fā)生政治危機(jī)，而1974年國(guó)內(nèi)的軍事巨變則直接導(dǎo)致了葡萄牙放棄大片的海外殖民地。在這期間，東帝汶國(guó)內(nèi)分化成了三個(gè)不同立場(chǎng)且相互斗爭(zhēng)的政黨，在國(guó)內(nèi)進(jìn)行了將近兩個(gè)月的內(nèi)戰(zhàn)，最終擁有最大民眾支持率和軍事影響力的東帝汶獨(dú)立戰(zhàn)線黨派取得了勝利，1975年11月28日獨(dú)立戰(zhàn)線黨派宣布東帝汶獨(dú)立。⑤Helen M.Hill.Mary.Fretilin: The Origins, Ideologies, and Strategies of a Nationalist Movement in East Timor[D].Australia:Monash University, 1978: 48.然而不到兩周，印度尼西亞（以下簡(jiǎn)稱印尼）無(wú)視東帝汶民眾的決定，派遣3萬(wàn)多名士兵直接控制了東帝汶的大部分地區(qū)。⑥Nicol, B.Timor: The Stillborn Nation[M].Camberwell, Victoria: Visa, 1978: 104-107.自此，印尼開始了繼葡萄牙之后對(duì)東帝汶長(zhǎng)達(dá)24年的殖民統(tǒng)治。和所有的殖民國(guó)家一樣，印尼將教育作為對(duì)東帝汶文化入侵的一種重要手段。因此，在印尼占領(lǐng)時(shí)期，葡萄牙時(shí)期的教育模式被完全取代，在基礎(chǔ)教育階段，形成了“激進(jìn)式植入治理”的模式。

（一）治理的主體：以印尼政府的強(qiáng)力控制為主

1976年7月印尼總統(tǒng)蘇哈托無(wú)視聯(lián)合國(guó)對(duì)其進(jìn)行的撤兵決議，單方面斷然宣布東帝汶為印尼的第27個(gè)省。為了充分利用葡萄牙殖民時(shí)期遺留的經(jīng)濟(jì)與物資條件，以及開發(fā)東帝汶的經(jīng)濟(jì)、宗教與地緣優(yōu)勢(shì)，印尼決定加大對(duì)關(guān)乎社會(huì)發(fā)展機(jī)構(gòu)的（如健康、安全以及教育等領(lǐng)域）重視與投入。根據(jù)印尼的官方文件，當(dāng)時(shí)投入東帝汶的財(cái)政預(yù)算達(dá)25億美元，是其國(guó)內(nèi)省份的6倍。①Phung, C., Bauer, J.European Commission Interim Evaluation of the Trust Fund for East Timor[M].Brussels: Europeaid Cooperation Office, 2004: 56-72.

和葡萄牙殖民政府不同的是，印尼政府一開始就把全民教育作為其在東帝汶殖民統(tǒng)治的重點(diǎn)，尤其重視大眾教育的發(fā)展。印尼政府認(rèn)為教育在促進(jìn)東帝汶人民的印尼同化方面具有至關(guān)重要的作用。通過(guò)教育將印度尼西亞的語(yǔ)言、文化、歷史與意識(shí)形態(tài)深深植入東帝汶的年輕一代中，并使其對(duì)印尼政府的統(tǒng)治產(chǎn)生欽佩與敬畏之心，最終使得東帝汶的年輕一代能夠視自己為正式的新印度尼西亞公民。在印尼統(tǒng)治的24年間，為了加強(qiáng)對(duì)東帝汶年輕一代的意識(shí)灌輸，印尼政府采取了一系列措施來(lái)發(fā)展大眾教育，并將大眾教育作為其同化政策的基石。在基礎(chǔ)教育階段，印尼政府在入侵之后大力加強(qiáng)對(duì)東帝汶中小學(xué)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大對(duì)課程與師資等方面的投入與控制，并開始在東帝汶全國(guó)范圍內(nèi)修建大量的學(xué)校，要求教師學(xué)習(xí)印尼語(yǔ)。②Earnest, J., Beck, M., Supit, T.Exploring the Rebuilding of the Education System in a Transitional Nation: The Case of Timor-Leste[J].Analytical Reports in International Education,2008, 2(01): 77–88.

（二）治理的價(jià)值導(dǎo)向：以培育“新印尼式公民”為宗旨

在印度尼西亞侵入東帝汶之后，印尼政府認(rèn)為教育在促進(jìn)東帝汶人民的印尼同化方面具有至關(guān)重要的作用。基礎(chǔ)教育的發(fā)展在印尼殖民統(tǒng)治的最初幾年是停滯的，主要原因在于東帝汶國(guó)內(nèi)尚未形成可以用印尼語(yǔ)教授印尼國(guó)家課程的教師架構(gòu)體系。因此在基礎(chǔ)教育階段建立一套有助于將印尼文化與歷史快速植入到東帝汶民眾心中的教育體系，成為印尼政府亟需解決的一項(xiàng)重大事宜。

在印尼政府看來(lái)，教育在數(shù)量與質(zhì)量上的同步發(fā)展是不可能實(shí)現(xiàn)的，因此印尼政府決定先從教育的數(shù)量著手。在基礎(chǔ)教育階段，印尼政府計(jì)劃通過(guò)建立大量的學(xué)校、引進(jìn)更多的教師、提供更多的入學(xué)機(jī)會(huì)等手段加速推進(jìn)東帝汶民眾的“印尼化”進(jìn)程。

（三）治理的手段：印尼政府激進(jìn)式的教育同化政策植入

印尼政府將基礎(chǔ)教育階段的教與學(xué)過(guò)程看作是馴化順服的東帝汶人民的一種重要手段。因此，印尼政府強(qiáng)行廢除葡萄牙殖民時(shí)期的基礎(chǔ)教育體系，許多家庭的子女被強(qiáng)制性地送到學(xué)校，同時(shí)整個(gè)學(xué)習(xí)過(guò)程也受到嚴(yán)格的監(jiān)視與控制。而在基礎(chǔ)教育階段的治理中，印尼政府則主要從教學(xué)語(yǔ)言的安排、課程內(nèi)容的設(shè)置、教師的聘用和頒布相關(guān)的教育同化政策等方面來(lái)展開。

首先，在教學(xué)語(yǔ)言上，印尼語(yǔ)成為當(dāng)時(shí)東帝汶的主要教學(xué)語(yǔ)言，葡萄牙語(yǔ)和東帝汶的本土語(yǔ)言德頓語(yǔ)則嚴(yán)格被限制，甚至被禁止使用，不懂印尼語(yǔ)的東帝汶教師則被印尼的軍人所取代。①Leign Holohan.20 Years on, Transforming Education in Timor-Leste[N].Australian Marist Solidarity, 2002-08-15(33).

其次，在課程內(nèi)容上，政府為了將東帝汶民眾培養(yǎng)成印尼的忠誠(chéng)公民，主要通過(guò)加強(qiáng)對(duì)東帝汶的印尼文化輸入，以此來(lái)泯滅東帝汶的族群認(rèn)同。印尼殖民政府設(shè)計(jì)了一套印尼式的國(guó)家課程，主要向東帝汶中小學(xué)生教授關(guān)于印尼的歷史、地理等知識(shí)，學(xué)生們了解到的主要是印度教—爪哇王國(guó)的輝煌、印尼爭(zhēng)取獨(dú)立斗爭(zhēng)的歷史，以及印尼版本的占領(lǐng)東帝汶過(guò)程。

再次，在教師的聘用上，為了解決東帝汶本土缺乏專業(yè)素質(zhì)教師的問(wèn)題，從1979年開始，印尼政府開始從東帝汶以外引進(jìn)教師。同時(shí)，為了增加教師數(shù)量，1985年，印尼政府開設(shè)初級(jí)中學(xué)，專門用以培養(yǎng)基礎(chǔ)教育階段公立學(xué)校的教師，并為中小學(xué)教師集中提供一到兩年的教師教育課程。

在教育同化方面，印尼政府還采取了另外兩項(xiàng)更為激進(jìn)的政策措施，即一方面控制東帝汶本土兒童出生率，另一方面增加從印尼到東帝汶的移民兒童數(shù)量。②Taylor, John G.Indonesia's Forgotten War: The Hidden History of East Timor[M].Australia: Pluto, 1991: 79.印尼政府在東帝汶婦女不知情的情況下采取強(qiáng)制性的手段使其絕育；從1980年開始，印尼政府允許數(shù)以萬(wàn)計(jì)的印尼兒童移民到東帝汶，希望通過(guò)與東帝汶當(dāng)?shù)鼐用窆餐钆c接受教育，減少東帝汶與印尼之間的隔閡與沖突。

（四）治理的成效：基礎(chǔ)教育規(guī)模迅速增大，但師資保障低下，學(xué)生抵抗與社會(huì)反抗運(yùn)動(dòng)不斷

1975－1983年，短短8年時(shí)間，東帝汶小學(xué)的數(shù)量從47所上升至612所，中學(xué)也從5所上升到34所。③Anderson, T.Aid: Is it Worth it? In M.Leach, N.Mendes , A.Da Silva , B.Boughton , A.Ximenes (Eds.) , New Research on Timor Leste[M].Hawthron : Swinburne Press, 2012: 136-142.整個(gè)東帝汶的人口識(shí)字率在印尼統(tǒng)治期間得到了顯著的提高，但同時(shí)，在基礎(chǔ)教育階段卻存在著兩大較為嚴(yán)重的問(wèn)題與缺陷。

一方面，由于學(xué)校缺乏充足的資金與物質(zhì)支持，學(xué)校的師資力量得不到最基本的保障。大部分東帝汶的教師連小學(xué)四年的學(xué)習(xí)都沒有完成，同時(shí)微薄的薪水使這些教師往往還需要通過(guò)額外工作獲得的報(bào)酬來(lái)維持最基本的生活。因此，大部分教師很快便紛紛離開學(xué)校而去尋求新的工作崗位。④Hill, H.Tiny, Poor and War-torn: Development Policy Challenges for East Timor[J].World Development, 2001(07): 137-148.

另一方面，在東帝汶大眾看來(lái)，印尼殖民政府在教育領(lǐng)域所采取的一切措施都是加速東帝汶人的“印尼化”的進(jìn)程，這在某種程度上導(dǎo)致大量的東帝汶父母選擇讓孩子退學(xué)或者直接在家里學(xué)習(xí)最基本的農(nóng)業(yè)與家庭生活常識(shí)。到1993年，將近30%的適齡兒童都沒有按時(shí)接受小學(xué)階段的學(xué)習(xí)，而中學(xué)階段的入學(xué)率只有36%，高中階段僅為20%。在東帝汶的學(xué)生群體中，無(wú)論是日常生活還是學(xué)習(xí)大部分都拒絕使用印尼官方語(yǔ)言，他們通過(guò)廣泛使用東帝汶當(dāng)?shù)氐牡骂D語(yǔ)來(lái)進(jìn)行各種秘密會(huì)議或非法政治集會(huì)等，以此來(lái)抵制印尼政府的統(tǒng)治。而在學(xué)校，東帝汶學(xué)生對(duì)印尼教師的仇視情緒則持續(xù)高漲，學(xué)生的反抗和抵制順勢(shì)成為當(dāng)時(shí)最嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，例如1991年在東帝汶爆發(fā)的駭人聽聞的“帝力事件”。

三、聯(lián)合執(zhí)政時(shí)期的“溫和過(guò)渡治理”模式

1997年金融危機(jī)席卷印尼，次年印尼總統(tǒng)蘇哈托政權(quán)下臺(tái)。1999年1月，印尼總統(tǒng)哈比比同意東帝汶通過(guò)全民公決選擇自治或脫離印尼，同年5月5日，印尼、葡萄牙和聯(lián)合國(guó)三方就東帝汶舉行全民公決簽署協(xié)議，全民投票中約80%的東帝汶人贊成獨(dú)立，但公投后，親印尼派與獨(dú)立派發(fā)生了流血沖突事件，東帝汶局勢(shì)惡化，該國(guó)重新陷入了暴力與不穩(wěn)定之中。1999年9月21日國(guó)際軍隊(duì)進(jìn)入東帝汶，使這場(chǎng)戰(zhàn)亂得到平息。根據(jù)聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的第1 272號(hào)決議，聯(lián)合國(guó)東帝汶過(guò)渡行政當(dāng)局（United Nations Transitional Administration in East Timor ，以下簡(jiǎn)稱UNTAET）被授權(quán)管理東帝汶，其任務(wù)是建立一個(gè)新的國(guó)家，然后再將這個(gè)國(guó)家移交給東帝汶政府。起初，UNTAET管理的重點(diǎn)是確保東帝汶有足夠的糧食、進(jìn)行最緊迫的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和為東帝汶人民提供最基本的人道主義援助。到2000年初，隨著東帝汶國(guó)家主權(quán)獨(dú)立呼聲的迫近，UNTAET開始將焦點(diǎn)放在與建立一個(gè)新的國(guó)家有關(guān)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化與教育等領(lǐng)域上。①Hill, H.Tiny, Poor and War-Torn: Development Policy Challenges for East Timor [J].World Development, 2001(07): 137-156.在基礎(chǔ)教育階段，開始形成由UNTAET與東帝汶準(zhǔn)內(nèi)閣（East Timor Transitional Administration，以下簡(jiǎn)稱ETTA）聯(lián)合執(zhí)政時(shí)期的“溫和過(guò)渡治理”的教育模式。

（一）治理主體：UNTAET、世界銀行、ETTA在國(guó)際與本土層面的三元治理

1999年10月25號(hào)，UNTAET在聯(lián)合國(guó)的支持下在東帝汶成立，但UNTAET的成員全部來(lái)自國(guó)外，沒有一位是東帝汶本土的代表。在此期間，之前因?yàn)閼?zhàn)亂躲避在山區(qū)、流亡海外或從印尼監(jiān)獄釋放出來(lái)的支持東帝汶獨(dú)立的革命團(tuán)體開始紛紛出現(xiàn)，其中以東帝汶國(guó)家抵抗運(yùn)動(dòng)委員會(huì)（National Council of Timorese Resistance，以下簡(jiǎn)稱CNRT）為代表。2000年8月，在UNTAET的準(zhǔn)許下，成立了以CNRT為主要代表組成的ETTA。②Jude Butcher, Peter Bastian, Margie Beck.Timor-Leste: Transforming Education Through Partnership in A Small Post-Conflict State[M].Boston: Sense Publishers, 2015: 17-18.自東帝汶準(zhǔn)內(nèi)閣成立以來(lái)，CNTR代表們就一直致力于將教育作為東帝汶成功實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型的一項(xiàng)關(guān)鍵因素。

在UNTAET看來(lái)，盡管ETTA的成員是從東帝汶的基層社區(qū)選舉出來(lái)的，但仍認(rèn)為其在國(guó)家管理方面的能力不足。因而，在東帝汶國(guó)家主權(quán)獨(dú)立之前的過(guò)渡時(shí)期，名義上是UNTAET與ETTA的聯(lián)合管理，但在實(shí)際的運(yùn)作過(guò)程中，UNTAET更多扮演的是“獨(dú)眼龍”的角色，對(duì)于基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的治理采取的是一種高度集權(quán)化的管理體系。③Fox, J.East Timor: Assessing UNTAET’s Role in Building Local Capacities for the Future[C].Asia Europe Co-operation Conference, 2001: 12-17.

除此之外，對(duì)處在主權(quán)過(guò)渡時(shí)期的東帝汶來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)困難是其教育發(fā)展過(guò)程中的一大重要障礙。在歷經(jīng)了政治轉(zhuǎn)型后的東帝汶，國(guó)家財(cái)政中教育等方面的開支或預(yù)算都大幅度降低。因此，在此階段，以世界銀行（World Bank）為主要代表的國(guó)際社會(huì)給予的經(jīng)濟(jì)援助在整個(gè)東帝汶的教育發(fā)展過(guò)程中，起著至關(guān)重要的作用。世界銀行在基礎(chǔ)教育階段的治理中，除了提供資金上的支持，同時(shí)也提出了相應(yīng)的教育恢復(fù)與重建計(jì)劃，并得到了UNTAET和ETTA的協(xié)同實(shí)施與保障。

（二）治理價(jià)值導(dǎo)向：東帝汶本土基礎(chǔ)教育系統(tǒng)的重建與恢復(fù)

由聯(lián)合國(guó)主持的東帝汶主權(quán)獨(dú)立公投結(jié)果出來(lái)后，印尼因不滿公投結(jié)果采取了暴力的大撤退運(yùn)動(dòng)。在這場(chǎng)撤退運(yùn)動(dòng)中，大約20萬(wàn)人口被迫離開東帝汶。東帝汶全國(guó)90%以上基礎(chǔ)教育階段的學(xué)校和教育基本設(shè)施被摧毀，接近20%的小學(xué)教師、90%的中學(xué)教師，以及大量的教育行政官員在戰(zhàn)亂中返回印尼。①Albergaria-Almeida, P., Martinho, M.The Empowerment of Education in East Timor Through In-Service Teacher Training[J].Procedia - Social and Behavioral Sciences, 2015: 191, 2 364-2368.

因此，在UNTAET接手管理東帝汶之初，在基礎(chǔ)教育階段首要的任務(wù)就是校舍的重建、教師的重聘，以及最基本教育設(shè)施的恢復(fù)與保障。而對(duì)于基礎(chǔ)教育階段中的課程建設(shè)內(nèi)容，卻并未引起UNTAET以及世界銀行的重視，究其原因在于他們認(rèn)為自身并沒有合法的權(quán)力去改革與東帝汶族群文化認(rèn)同和國(guó)家身份建構(gòu)密切相關(guān)的教育內(nèi)容。

（三）治理手段：UNTAET、世界銀行、CNRT基于不同層面的治理舉措

UNTAET與ETTA聯(lián)合執(zhí)政時(shí)期，在基礎(chǔ)教育階段，世界銀行和以CNRT為主要代表的ETTA在UNTAET的默許與支持下，在校舍重建與正常教學(xué)秩序恢復(fù)、課程內(nèi)容建設(shè)、教學(xué)語(yǔ)言設(shè)置、師資保障等方面采取了如下舉措。

首先，在基礎(chǔ)教育階段的校舍重建與正常教學(xué)秩序恢復(fù)保障方面，從1999年印尼暴力大撤退之后，到UNTAET抵達(dá)東帝汶之前，CNRT率先在全國(guó)范圍內(nèi)展開了基礎(chǔ)教育階段的應(yīng)急教育服務(wù)，目的在于恢復(fù)并實(shí)現(xiàn)對(duì)學(xué)生學(xué)習(xí)進(jìn)展?fàn)顩r的正常監(jiān)測(cè)。在CNRT的組織動(dòng)員下，全國(guó)建立起了數(shù)百個(gè)中小學(xué)校，在不同地區(qū)成立了相應(yīng)的教育委員會(huì)，用來(lái)組織與招募教師志愿者、收集教育數(shù)據(jù)，以及與人道主義救援機(jī)構(gòu)在提供物資資助時(shí)進(jìn)行合作。隨著UNTAET在東帝汶的成立，CNRT以ETTA的形式得到了UNTAET在法律上的認(rèn)可，其在基礎(chǔ)教育階段所建立的學(xué)校體系也相應(yīng)被合法化。②Millo, Y., Barnett, J.Educational Development in East Timor[J].International Journal of Educational Development, 2004,24(06): 21-37.同樣的，為維護(hù)東帝汶基礎(chǔ)教育階段校舍的恢復(fù)與正常教學(xué)的展開，世界銀行迅速組織成立東帝汶聯(lián)合評(píng)估委員會(huì)，要求能夠快速且準(zhǔn)確地收集在印尼軍隊(duì)大撤退中所造成的學(xué)校毀壞數(shù)量，以及將學(xué)?；謴?fù)到正常教學(xué)水平的相關(guān)條件與要求，其中經(jīng)過(guò)評(píng)估得出當(dāng)下最亟需建立與完善的是對(duì)在職教師的專業(yè)化培訓(xùn)。③Nicolai, S.Learning Independence: Education in Emergency and Transition in Timor-Leste since 1999[M].Paris, France:International Institute for Educational Planning, 2004: 21-37.此外，世界銀行成立東帝汶信托基金，用以支持其發(fā)起的基礎(chǔ)教育階段“學(xué)校應(yīng)急恢復(fù)項(xiàng)目計(jì)劃”（Emergency School Readiness Project）的展開，該項(xiàng)目旨在將學(xué)校恢復(fù)到基本教育服務(wù)水平，使教學(xué)得以繼續(xù)。具體目標(biāo)包括：恢復(fù)與重建被破壞的學(xué)校；為學(xué)校提供教科書和基本的物資保障；聘用教師；加強(qiáng)對(duì)中小學(xué)校長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)力的培訓(xùn)與管理等。①Earnest, J., Beck, M., Supit, T.Exploring the Rebuilding of the Education System in a Transitional Nation: The Case of Timor-Leste[J].Analytical Reports in International Education, 2008, 2(01): 77-88.

其次，在課程內(nèi)容建設(shè)方面，在UNTAET的允許下，東帝汶基礎(chǔ)教育階段的課程仍然采用了印尼占領(lǐng)時(shí)期的課程體系。在小學(xué)一二年級(jí)主要使用標(biāo)準(zhǔn)的葡萄牙語(yǔ)課本進(jìn)行教學(xué)，四五年級(jí)教授學(xué)生數(shù)學(xué)與科學(xué)，三年級(jí)與六年級(jí)則教授數(shù)學(xué)、自然科學(xué)與社會(huì)科學(xué)等科目的內(nèi)容。②Pinto, C., Jardine, M.East Timor’s Unfinished Struggle[M].Boston, MA: South End Press.1997: 110-116.

再次，在教學(xué)語(yǔ)言方面，在ETTA的提議和UNTAET的準(zhǔn)許下，葡萄牙語(yǔ)作為東帝汶的第一教學(xué)語(yǔ)言，并從小學(xué)一二年級(jí)開始推廣。在2001年，將近500多名葡萄牙教師被派到東帝汶，為東帝汶的小學(xué)教師與學(xué)生進(jìn)行葡萄牙語(yǔ)的教授與指導(dǎo)。同時(shí)，又將500多名東帝汶本土教師送到葡萄牙進(jìn)行葡語(yǔ)的學(xué)習(xí)。③Taylor-Leech, K.The Ecology of Language Planning in Timor-Leste[J].Development Bulletin, 2005: 68, 116-120.

另外，在師資保障方面，為應(yīng)對(duì)基礎(chǔ)教育階段中大量教師因?yàn)槲⒈〉男剿x職以及缺乏必要的教師培訓(xùn)等現(xiàn)狀，UNTAET采取了如下措施：從2000年1月開始，通過(guò)聯(lián)合信托基金會(huì)為東帝汶基礎(chǔ)教育階段的教師發(fā)放薪水；同年5月，UNTAET正式宣布從國(guó)家層面面向東帝汶進(jìn)行公務(wù)員身份教師的招聘與選用；2001年10月，UNTAET在東帝汶又發(fā)起一項(xiàng)教師培訓(xùn)計(jì)劃，要求東帝汶國(guó)立大學(xué)為教師提供文學(xué)學(xué)士學(xué)位的培訓(xùn)，并同時(shí)要求快速建立起一套相應(yīng)的在職教師培訓(xùn)體系。④Supit, T.Initial Steps in Rebuilding the Education Sector in Timor-Leste Following the September 1999 Crisis [M].The Netherlands: Sense Publishers, 2008: 9-21.

（四）治理的成效：教育系統(tǒng)得到初步恢復(fù)與重建，但基礎(chǔ)教育質(zhì)量水平不高，學(xué)生輟學(xué)與留級(jí)現(xiàn)象嚴(yán)重

在UNTAET接手管理東帝汶之初，所面對(duì)的困難是顯而易見的。在基礎(chǔ)設(shè)施與人力資源極度缺乏的情況下，短時(shí)間內(nèi)建設(shè)與恢復(fù)東帝汶的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施，使東帝汶的邊界得以穩(wěn)定、初步建立東帝汶的國(guó)家憲法與公共服務(wù)系統(tǒng)，UNTAET是取得巨大成功的。在基礎(chǔ)教育階段，超過(guò)1千多名教師與4萬(wàn)多名學(xué)生在2000年初重新回到學(xué)校。⑤UNICEF.UNICEF Humanitarian Action: East Timor Donor[EB/OL].(2001-01-15)[2020-09-24].http://reliefweb.int/report/timor-leste/unicef-humanitarian-action-east-timor-donor-update-15- jan-2001.到2001年10月，多至24萬(wàn)名中小學(xué)生成功入學(xué)，6000多名教師在700多所小學(xué)和100多所中學(xué)順利從教，可以供學(xué)生正常使用的教科書也高達(dá)100多萬(wàn)冊(cè)。在世界銀行的資助下，超過(guò)2700多間的中小學(xué)教室重新恢復(fù)到正常教學(xué)階段。⑥Trina Supit.Rebuilding the Education Sector in East Timor during UNTAET[M].New York: Routledge, 2021: 66-75.

2001年，東帝汶的師生比例僅達(dá)1∶60。盡管到2002年底，已有三分之二的小學(xué)適齡兒童按時(shí)入學(xué)，但是這個(gè)比重在東南亞或者東太平洋國(guó)家中卻是最低的。①Trina Supit.Rebuilding the Education Sector in East Timor during UNTAET[M].New York: Routledge, 2021: 76-92另外，由于UNTAET與世界銀行對(duì)基礎(chǔ)教育階段課程建設(shè)的忽視，當(dāng)時(shí)基礎(chǔ)教育階段仍然沿用印度尼西亞時(shí)期的課程體系，并未建立一套有助于東帝汶學(xué)生建構(gòu)民族歷史記憶與促進(jìn)東帝汶國(guó)家身份認(rèn)同的課程體系。同時(shí)，在教學(xué)語(yǔ)言上，要求學(xué)生使用葡萄牙語(yǔ)，這在當(dāng)時(shí)對(duì)于占82%人口比例的說(shuō)德頓語(yǔ)的東帝汶人來(lái)說(shuō)，是極不現(xiàn)實(shí)的。加上葡萄牙語(yǔ)教師在數(shù)量與質(zhì)量上的極大短缺，使葡語(yǔ)的教學(xué)難以正常進(jìn)行。而在教師的招聘與選用過(guò)程中，一方面尚未建立完善的監(jiān)督與具體評(píng)定細(xì)則，另一方面UNTAET與ETTA二者在具體的教師選聘操作中缺乏必要的合作與溝通，使選聘教師的過(guò)程漏洞百出，滋生官僚腐敗現(xiàn)象。

在過(guò)渡時(shí)期，UNTAET并未真正了解東帝汶本土的實(shí)際情況，同時(shí)在基礎(chǔ)教育階段又較少聽取東帝汶本土教師與社區(qū)民眾的建議，種種因素使當(dāng)時(shí)東帝汶全國(guó)上下基礎(chǔ)教育的質(zhì)量水平并不高。在受教育水平上，在東帝汶國(guó)家主權(quán)即將完全獨(dú)立時(shí)期，接近60%的人口沒有達(dá)到小學(xué)畢業(yè)水平，僅15%的人口接受過(guò)中等教育，且在學(xué)校教育中，學(xué)生的輟學(xué)率與留級(jí)率較高。②Almeida, P.A., Martinho, M., Cabrita, I.Evaluating the Impact of Restructuring Secondary Education in East Timo[J] Procedia -Social and Behavioral Sciences, 2014: 141, 665-669.

四、東帝汶正式獨(dú)立以來(lái)的“國(guó)家本體與多樣主體糅合治理”模式

2001年8月，從東帝汶選舉出來(lái)的88名代表組成制憲會(huì)議，次年3月通過(guò)了東帝汶國(guó)家憲法。在經(jīng)歷了4月份的總統(tǒng)選舉后，東帝汶終于在2002年5月20日成為一個(gè)自治的主權(quán)獨(dú)立國(guó)家。③Millo, Y., Barnett, J.Educational Development in East Timor[J].International Journal of Educational Development, 2004,24(06): 721-737.國(guó)家主權(quán)獨(dú)立初始，盡管在過(guò)渡時(shí)期，基礎(chǔ)教育階段的基本校舍與物資已經(jīng)得到了較大程度的恢復(fù)與重建，但仍面臨著巨大問(wèn)題。隨著東帝汶國(guó)家主權(quán)的獨(dú)立，國(guó)家意識(shí)的覺醒與東帝汶人民自主發(fā)展教育的呼聲日益高漲，在接受了來(lái)自國(guó)際組織與發(fā)達(dá)國(guó)家的大量教育援助基礎(chǔ)上，東帝汶的基礎(chǔ)教育階段開始形成了一套自主的“國(guó)家本體與多樣主體糅合治理”的模式。

（一）治理主體：以東帝汶國(guó)家政府以及本土教育利益相關(guān)者為主，國(guó)際組織與發(fā)達(dá)國(guó)家為輔

東帝汶國(guó)家主權(quán)的正式獨(dú)立，為基礎(chǔ)設(shè)施和地方資源的發(fā)展帶來(lái)了巨大的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。有著特殊資源與利益需求的國(guó)際組織與發(fā)達(dá)國(guó)家，為尋求與東帝汶在教育方面堅(jiān)實(shí)且持久的伙伴關(guān)系，紛紛通過(guò)資金或項(xiàng)目的援助來(lái)展示其在東帝汶基礎(chǔ)教育階段的建設(shè)與治理能力。

隨著國(guó)家主權(quán)的逐漸擴(kuò)大，東帝汶政府作為公共利益的代表和保護(hù)者，在教育中的作用得到進(jìn)一步加強(qiáng)，尤其在基礎(chǔ)教育的治理體系中居于首要地位。盡管基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)更多的是來(lái)自國(guó)際組織與發(fā)達(dá)國(guó)家，但東帝汶政府正逐步成為基礎(chǔ)教育資金的主要提供者。在綜合考慮基礎(chǔ)教育階段公共利益的基礎(chǔ)上，東帝汶政府開始將側(cè)重點(diǎn)放在基礎(chǔ)教育階段的教育公平與教育質(zhì)量的提升上。而國(guó)家本土范圍內(nèi)，在充分吸收與利用國(guó)際教育援助的基礎(chǔ)上，東帝汶政府和本土教育利益相關(guān)者（包含天主教會(huì)團(tuán)體、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)或教師等）也開始致力于在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，共同建立一套包含教育法規(guī)制度、行政組織與管理制度、國(guó)家課程制度與資源保障制度等相對(duì)系統(tǒng)的治理內(nèi)容體系。

（二）治理價(jià)值導(dǎo)向：東帝汶本土基礎(chǔ)教育系統(tǒng)的變革與轉(zhuǎn)型

受殖民歷史和國(guó)際援助的影響，在國(guó)家主權(quán)獨(dú)立之初，東帝汶的基礎(chǔ)教育體系除了在學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面稍有緩和之外，受教育財(cái)政預(yù)算不足、長(zhǎng)期缺乏經(jīng)過(guò)系統(tǒng)培訓(xùn)的教師、有限的行政管理能力等因素的影響，依然是葡萄牙與印度尼西亞的混合體。顯然，占領(lǐng)時(shí)期的基礎(chǔ)教育治理模式已然不能適應(yīng)東帝汶現(xiàn)代教育發(fā)展的要求，其中管理的無(wú)效性和未能充分考慮東帝汶本土文化的治理弊端愈發(fā)明顯。

因此，在基礎(chǔ)教育階段，最亟須與首要的目的是建立一套全新的、適合東帝汶本土的基礎(chǔ)教育現(xiàn)代化發(fā)展體系，在真正意義上實(shí)現(xiàn)東帝汶本土基礎(chǔ)教育系統(tǒng)的變革與轉(zhuǎn)型。

（三）治理手段：建立與完善東帝汶國(guó)家本土范圍內(nèi)多方位的教育治理制度

李福華認(rèn)為：“治理實(shí)際上就是一種制度安排，制度安排是管制特定行為或特定交易關(guān)系的一套框架或機(jī)制。一般而言，制度安排通過(guò)三個(gè)方面表現(xiàn)出來(lái)：一是建立某種組織機(jī)構(gòu)；二是形成某種機(jī)制或運(yùn)行機(jī)制；三是上升為某種法律制度?！雹倮罡ＨA.大學(xué)治理的理論基礎(chǔ)與組織架構(gòu)[M].北京: 教育科學(xué)出版社, 2008: 11.自東帝汶國(guó)家主權(quán)合法化以來(lái)，在基礎(chǔ)教育階段，以東帝汶國(guó)家政府和本土教育利益相關(guān)者為主，國(guó)際組織與發(fā)達(dá)國(guó)家為輔的協(xié)同治理下，在教育行政管理制度、課程文化制度、教育法規(guī)制度、教育資源保障制度等方面做出了如下的嘗試與舉措。

首先，在教育行政管理制度治理方面，自主權(quán)獨(dú)立伊始，其一，東帝汶成立教育部。教育部是東帝汶教育的主管機(jī)構(gòu)，也是直接負(fù)責(zé)管理基礎(chǔ)教育階段教育政策的計(jì)劃、實(shí)施、協(xié)調(diào)和評(píng)估的主要部門。具體工作包括保障義務(wù)教育階段學(xué)生的受教育權(quán)；加強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)教育階段教育專業(yè)人員的培訓(xùn)與評(píng)估；促進(jìn)對(duì)東帝汶公立學(xué)前教育、初等和中等教育階段學(xué)校的管理等。②Shah, R.Goodbye Conflict, Hello Development? Curriculum Reform in Timor-Leste[J].International Journal of Educational Development, 2012, 32(01): 31–38.其二，在2011－2015年?yáng)|帝汶進(jìn)行了教育行政組織與管理的系統(tǒng)改革，對(duì)東帝汶在基礎(chǔ)教育階段的人力資源、教育組織、教育預(yù)算、教育信息處理以及國(guó)際援助者之間的協(xié)調(diào)管理等方面做出了規(guī)定。其三，在改革學(xué)校管理制度方面，東帝汶政府將“Escola Basica”（基礎(chǔ)學(xué)校）模式引入東帝汶基礎(chǔ)教育行政管理體系。該模式將東帝汶全國(guó)范圍基礎(chǔ)教育階段的學(xué)校根據(jù)地區(qū)和規(guī)模劃分為基礎(chǔ)學(xué)校、中型學(xué)校以及小型學(xué)校，同時(shí)分別就不同類型學(xué)校的校長(zhǎng)、副校長(zhǎng)、校董事會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)的職責(zé)與管理原則作出了明確的劃分與界定。①M(fèi)inistry of Education.National Educational Strategic Plan 2011-2030[R].Dili: Ministry of Education, 2010: 76-81.

其次，在國(guó)家課程制度建設(shè)方面，從國(guó)家獨(dú)立以來(lái)，東帝汶政府一直致力于對(duì)基礎(chǔ)教育階段課程文化制度的建設(shè)與改革。起初2003年在聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)的援助下，東帝汶政府與葡萄牙一所大學(xué)合作，設(shè)計(jì)并開始在全國(guó)推行一套全新的小學(xué)課程體系。但由于東帝汶教育部過(guò)高地估計(jì)了當(dāng)時(shí)的課程實(shí)施環(huán)境，采取了一套相對(duì)激進(jìn)的課程內(nèi)容體系，例如強(qiáng)行將葡萄牙語(yǔ)作為官方教學(xué)語(yǔ)言、將天主教的知識(shí)從課程內(nèi)容中剔除出去、簡(jiǎn)化東帝汶的殖民歷史、只呈現(xiàn)對(duì)當(dāng)政領(lǐng)導(dǎo)者有利的內(nèi)容等，加上東帝汶教育領(lǐng)導(dǎo)層缺乏有效的行政與管理能力，以及缺少國(guó)家或區(qū)域?qū)用娴膶Ｈ谓處焷?lái)保障課程的開展與實(shí)施等因素，導(dǎo)致家長(zhǎng)與學(xué)生怨聲載道。因而從課程開始實(shí)施以來(lái)，并沒有達(dá)到教育部預(yù)期的效果。在吸收了2003年課程改革的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)后，東帝汶新一輪的基礎(chǔ)教育課程改革于2012年開始。此次課程改革限制了合作伙伴的參與，主要由東帝汶教育部主導(dǎo)，在充分聽取東帝汶國(guó)內(nèi)的相關(guān)專家學(xué)者、教師以及國(guó)內(nèi)外知名課程建設(shè)團(tuán)隊(duì)建議的基礎(chǔ)上，制定了一套與2003年版本極不相同且更為詳細(xì)的，包括教材、課程標(biāo)準(zhǔn)與教學(xué)、教法等的課程體系。②Ogden, L.Competing Visions of Education in Timor Leste Education Reform[J].The International Education Journal:Comparative Perspective,2017, 16(01): 50-63.此次課改的最大特色在于課程內(nèi)容充分融合了東帝汶的歷史、文化與當(dāng)?shù)丨h(huán)境等元素。在課程目標(biāo)上，為教師如何使用教學(xué)手段提供了清晰的指導(dǎo)；為保障學(xué)生能夠流利地使用官方語(yǔ)言進(jìn)行聽說(shuō)讀寫，設(shè)計(jì)了系統(tǒng)的關(guān)于語(yǔ)言的教與學(xué)方法；強(qiáng)調(diào)發(fā)展學(xué)生批判性思維的同時(shí)，注重構(gòu)建學(xué)生的國(guó)家身份認(rèn)同，以及對(duì)國(guó)家歷史與文化的正確價(jià)值觀。

再次，在教育法規(guī)制度建設(shè)方面，東帝汶的國(guó)家憲法、教育法以及政府出臺(tái)的國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃、教育發(fā)展計(jì)劃等為基礎(chǔ)教育階段的治理提供了法規(guī)制度保障。

其一，從基礎(chǔ)教育治理的法規(guī)上講，2008年通過(guò)的《東帝汶國(guó)家憲法第四版》 （Constitution of the Democratic Republic of Timor-Leste）中，對(duì)強(qiáng)調(diào)國(guó)家保障全體公民享有受教育權(quán)，以及保障國(guó)家教育制度在全國(guó)范圍內(nèi)的通用性和強(qiáng)制性上有明確章節(jié)規(guī)定。同年，東帝汶教育部頒布的《教育組織法》（Ministry of Education Organic Law）和《教育政策法》（Education Policy），以及2008年10月的《教育基本法》（Basic law on Education），這些法律的制定與通過(guò)為東帝汶的基礎(chǔ)教育治理提供了必要的法律框架與基礎(chǔ)。

其二，從基礎(chǔ)教育治理的規(guī)劃上來(lái)說(shuō)，2001年，東帝汶發(fā)布了第一個(gè)國(guó)家發(fā)展計(jì)劃 《2002－2007年國(guó)家發(fā)展計(jì)劃》（National Development Plan 2002-2007），該計(jì)劃將教育作為國(guó)家的重要發(fā)展領(lǐng)域；2010年?yáng)|帝汶政府制定的第一個(gè)2011－2015年國(guó)家教育的短期發(fā)展計(jì)劃（Timor-Leste National Strategic Plan for Education 2011-2015）中談到，到2015年底在全國(guó)范圍內(nèi)消除文盲，同時(shí)實(shí)現(xiàn)中小學(xué)校教育性別平等，增加女教師數(shù)量，提高婦女在基礎(chǔ)教育階段的行政組織與管理參與度；同年，東帝汶政府制定了《2011－2030年?yáng)|帝汶戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃》（The Strategic Development Plan of Timor-Leste 2011-2030）第二個(gè)長(zhǎng)期發(fā)展計(jì)劃。在提出的八項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)中，第二項(xiàng)就提到了要于2015年底前在全國(guó)范圍內(nèi)消除文盲，普及基礎(chǔ)教育。2010年，東帝汶教育部在廣泛聽取了來(lái)自全國(guó)的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)及教職工、國(guó)際組織以及國(guó)際合作伙伴國(guó)家的意見后，共同協(xié)商并發(fā)布了 《2011－2030年國(guó)家教育戰(zhàn)略計(jì)劃》（National Education Strategic Plan 2011-2030），該計(jì)劃是自東帝汶獨(dú)立以來(lái)，在教育領(lǐng)域頒布的最重要的戰(zhàn)略規(guī)劃之一。該規(guī)劃重點(diǎn)圍繞改革現(xiàn)行教育系統(tǒng)與提升教育治理能力兩大目標(biāo)展開，在改革現(xiàn)行教育系統(tǒng)的規(guī)劃中，明確提出了基礎(chǔ)教育階段總的發(fā)展目標(biāo)，即全面保障并促進(jìn)兒童或青少年的全面與協(xié)調(diào)發(fā)展；關(guān)注學(xué)生情感與興趣；致力于發(fā)展學(xué)生的邏輯思維能力與批判意識(shí)；將教育理論與實(shí)踐充分相結(jié)合。同時(shí)提出，到2015年，至少保障88%的學(xué)生可以完成高質(zhì)量的基礎(chǔ)教育階段的學(xué)習(xí)，降低學(xué)生的輟學(xué)率，到2030年所有適齡兒童都須接受12年的義務(wù)教育。①M(fèi)inistry of Education.National Educational Strategic Plan 2011-2030[R].Dili: Ministry of Education, 2010: 7.

此外，在教育資源保障制度建設(shè)方面，首先，東帝汶于2012年成功建立了一套高質(zhì)量且透明的教育財(cái)政管理系統(tǒng)，這套系統(tǒng)具體精細(xì)到了每所學(xué)校的教育財(cái)政預(yù)算，設(shè)置了嚴(yán)格的教育財(cái)政預(yù)算分類以及責(zé)任劃分標(biāo)準(zhǔn)，為東帝汶基礎(chǔ)教育階段的教育財(cái)政支出提供了制度上的保障。其次，在教育師資保障上，東帝汶基礎(chǔ)教育階段的教師培訓(xùn)與專業(yè)發(fā)展一直是東帝汶政府以及國(guó)際援助組織或國(guó)家的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象。從1999年開始，澳大利亞就開始為東帝汶教師提供專業(yè)培訓(xùn)服務(wù)，將大量的葡萄牙語(yǔ)、德頓語(yǔ)教學(xué)書籍以及相關(guān)教育教學(xué)工具包發(fā)放到東帝汶本土教師的手中。同時(shí)，對(duì)于東帝汶本土教師的培訓(xùn)，一些國(guó)際組織諸如UNICEF、UNESCO、聯(lián)合國(guó)駐東帝汶辦事處（UNMIT）、天主教國(guó)際關(guān)懷救助服務(wù)中心（CRS）也給予了持續(xù)的援助與支持。

（四）治理成效：在公平與質(zhì)量方面得到顯著提升，但基礎(chǔ)教育仍面臨巨大挑戰(zhàn)

東帝汶正式獨(dú)立后，在基礎(chǔ)教育階段，無(wú)論是從學(xué)校行政管理體系、教育教學(xué)法制建設(shè)、課程文化建設(shè)以及資源保障管理等方面都作出了巨大的貢獻(xiàn)，加速了東帝汶本土基礎(chǔ)教育系統(tǒng)的變革與轉(zhuǎn)型，客觀上也促進(jìn)了東帝汶基礎(chǔ)教育階段教育公平與質(zhì)量水平的提升。而對(duì)于東帝汶基礎(chǔ)教育階段教育公平與質(zhì)量的發(fā)展現(xiàn)狀可以從三個(gè)指標(biāo)來(lái)看，分別是入學(xué)與參與學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)水平指標(biāo)、質(zhì)量與效率水平指標(biāo)、不平等與差異化水平指標(biāo)。②Timor-Leste.National EFA 2015 Review[R].Timor-Leste.Ministério da Educa??o, 2014: 32-41.

首先，從基礎(chǔ)教育的入學(xué)與參與學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)水平上看，適齡兒童的凈入學(xué)率從2004年的67.11%上升至2013年的93%。從2010年開始，兒童凈入學(xué)率一直在90%的基礎(chǔ)上持續(xù)上升，與2004年相比提升了30.04%，且東帝汶13個(gè)區(qū)的適齡兒童凈入學(xué)率無(wú)明顯差異。這在一定程度上表明，自國(guó)家獨(dú)立以來(lái)，在保障適齡兒童的入學(xué)機(jī)會(huì)方面，東帝汶政府在國(guó)際社會(huì)的援助下取得了一定的成效。但同時(shí)，根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，適齡兒童凈入學(xué)率在2011年達(dá)到峰值后，從2012年初開始出現(xiàn)逐漸下降的趨勢(shì)，適齡兒童的毛入學(xué)率同樣在2011年后開始出現(xiàn)下降。在男女入學(xué)性別比方面，基礎(chǔ)教育階段的女生入學(xué)率從2008年開始逐年高于男生，原因在于目前東帝汶基礎(chǔ)教育階段男生的輟學(xué)人數(shù)較大，且在升級(jí)率方面明顯低于女生。

其次，從基礎(chǔ)教育階段的質(zhì)量與效率水平上看，自東帝汶國(guó)家獨(dú)立以來(lái)，適齡兒童的整體入學(xué)率得到顯著提高。但在年級(jí)升級(jí)率方面，從2004－2013年間，尤其是小學(xué)一二年級(jí)的升級(jí)率一直在60%左右浮動(dòng)，明顯低于其他年級(jí)的升級(jí)率。這從側(cè)面反映出東帝汶目前小學(xué)一二年級(jí)的教學(xué)質(zhì)量有待于進(jìn)一步提升。①Timor-Leste.Ministério da Educa??o.Timor-Leste national EFA 2015 Review[DB/OL].[2022-06-10].https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000229880?posInSet=2&queryId=42b3bb88-ccf0-40ee-91e9-20349357a296.在師生比例與班級(jí)規(guī)格方面，從2008年起也呈現(xiàn)出逐年上升的趨勢(shì)，主要原因在于由于東帝汶目前快速增長(zhǎng)的人口比例，使適齡學(xué)生人數(shù)逐年增長(zhǎng)，這在無(wú)形中也為東帝汶在基礎(chǔ)教育階段中的師資與物資方面帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)。

再次，從基礎(chǔ)教育階段的不平等與差異化水平指標(biāo)方面來(lái)看，主要體現(xiàn)在基礎(chǔ)教育階段學(xué)生在入學(xué)率、復(fù)讀率、升級(jí)率以及輟學(xué)率等方面的性別比。在基礎(chǔ)教育階段，東帝汶學(xué)生在入學(xué)率中所體現(xiàn)的性別比一直處于0.9－1.1之間，整體上呈不錯(cuò)的態(tài)勢(shì)。但就學(xué)生在復(fù)讀率、升級(jí)率以及輟學(xué)率方面，男生明顯高于女生，因此對(duì)于當(dāng)前在提升東帝汶在基礎(chǔ)教育階段的性別平等教育、降低男生群體的復(fù)讀與輟學(xué)現(xiàn)象等方面，東帝汶仍面臨巨大的提升空間。

五、結(jié)語(yǔ)

從東帝汶的整個(gè)歷史發(fā)展過(guò)程來(lái)看，東帝汶經(jīng)歷了一個(gè)十分動(dòng)蕩的過(guò)去。幾個(gè)世紀(jì)以來(lái)，東帝汶人民的命運(yùn)都一直未曾掌握在自己的手中，一些外來(lái)國(guó)家或組織以殖民的方式或設(shè)立機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行控制與管理。其中，對(duì)教育領(lǐng)域的治理則是十分重要的一部分。葡萄牙殖民時(shí)期，基礎(chǔ)教育主要由葡萄牙政府賦權(quán)下的天主教會(huì)控制，關(guān)注少部分人的精英式宗教教育。繼葡萄牙統(tǒng)治后，印尼鼓勵(lì)發(fā)展大眾教育，在基礎(chǔ)教育階段，與其說(shuō)印尼政府在東帝汶建立了一套獨(dú)立的教育體系，不如說(shuō)更重要的目的在于期望通過(guò)教育實(shí)現(xiàn)對(duì)東帝汶年輕一代“印尼化”思想的注入與灌輸；聯(lián)合國(guó)過(guò)渡行政當(dāng)局由于其多元化的角色使其不可避免地根植于西方世界的文化價(jià)值理性，在東帝汶基礎(chǔ)教育階段所采取的一系列措施曾被認(rèn)為是一種新型的“偽殖民主義”。直到2002年5月20號(hào)東帝汶真正取得主權(quán)獨(dú)立后，教育的主導(dǎo)權(quán)才第一次正式且完全地掌握到東帝汶人民的手中，東帝汶才開始從根本上實(shí)現(xiàn)真正意義的基礎(chǔ)教育變革與轉(zhuǎn)型，開始現(xiàn)代意義上的治理。

綜觀東帝汶在不同時(shí)期內(nèi)的四種基礎(chǔ)教育治理模式的演進(jìn)歷程，體現(xiàn)了如下的演繹邏輯。從基礎(chǔ)教育治理的主體來(lái)看，體現(xiàn)了不斷擴(kuò)容與提質(zhì)的特點(diǎn)。在后殖民期，國(guó)際組織與發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)教育援助協(xié)助東帝汶進(jìn)行基礎(chǔ)教育階段的制度與規(guī)劃的制定與實(shí)施，相比被殖民時(shí)期宗主國(guó)單一的治理主體，無(wú)論是從數(shù)量還是從治理主體的質(zhì)素上來(lái)講，都得到了很大程度的提高。從基礎(chǔ)教育治理的價(jià)值導(dǎo)向來(lái)看，體現(xiàn)了由外源性走向內(nèi)生性的特點(diǎn)。早期被殖民時(shí)期，基礎(chǔ)教育主要掌握在外部殖民者的手中，基礎(chǔ)教育的主要價(jià)值目的在于宣傳宗主國(guó)的文化與生活方式，為其殖民主義所辯護(hù)。而后殖民時(shí)期，隨著東帝汶的獨(dú)立，在基礎(chǔ)教育階段更多體現(xiàn)了國(guó)家內(nèi)部自我意識(shí)覺醒的自主式治理。從基礎(chǔ)教育治理的手段來(lái)看，體現(xiàn)了從單一化到多元化發(fā)展的特點(diǎn)。主要從被殖民時(shí)期的政治手段控制為主，發(fā)展到后殖民期行政、經(jīng)濟(jì)、法治等多方位的治理手段。從四種基礎(chǔ)教育治理模式的不同治理結(jié)果來(lái)看，主要是由不同治理主體、治理價(jià)值取向以及治理手段綜合作用的結(jié)果。在被殖民期，葡萄牙與印度尼西亞殖民者的最終目的在于泯滅東帝汶當(dāng)?shù)鼐用竦拿褡逡庾R(shí)，傳播殖民國(guó)家的文化與價(jià)值觀念，但由于治理手段的不同，導(dǎo)致葡萄牙時(shí)期基礎(chǔ)教育階段的文盲率高達(dá)95%。而印尼時(shí)期，學(xué)校與學(xué)生的數(shù)量得到大幅度提升。在聯(lián)合國(guó)過(guò)渡行政當(dāng)局、東帝汶準(zhǔn)內(nèi)閣聯(lián)合執(zhí)政時(shí)期以及東帝汶國(guó)家主權(quán)獨(dú)立后基礎(chǔ)教育治理結(jié)果的不同，主要是受其教育治理主體以教育治理價(jià)值取向的影響。在東帝汶國(guó)家主權(quán)過(guò)渡時(shí)期，由于聯(lián)合國(guó)過(guò)渡行政當(dāng)局認(rèn)為其缺乏對(duì)基礎(chǔ)教育系統(tǒng)改革的合法性，因此在治理的結(jié)果上，體現(xiàn)更多的是基礎(chǔ)教育階段的基礎(chǔ)設(shè)施重建與恢復(fù)。而東帝汶國(guó)家主權(quán)獨(dú)立以后，盡管基礎(chǔ)教育階段仍然面臨巨大的提升空間，但已經(jīng)開始實(shí)現(xiàn)真正意義上的變革與轉(zhuǎn)型。