劉冰燕 梁曉華 何彥芳 馮媛 黃俊凱 趙侶璇

（1 廣西壯族自治區(qū)環(huán)境保護科學(xué)研究院 廣西南寧 530022 2 北海市生態(tài)環(huán)境局 廣西北海 536000）

2018 年底，全國人大常委會對《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（以下簡稱《環(huán)評法》）作出修改，取消了建設(shè)項目環(huán)境影響評價資質(zhì)（以下簡稱“環(huán)評資質(zhì)”）行政許可事項。2019 年，生態(tài)環(huán)境部先后發(fā)布《建設(shè)項目環(huán)境影響報告書（表）編制監(jiān)督管理辦法》（以下簡稱《監(jiān)督管理辦法》）及3 個配套文件，并于11 月1 日啟用全國環(huán)境影響評價信用平臺（以下簡稱環(huán)評信用平臺），標志著建設(shè)項目環(huán)評進入信用管理新時代，形成了以質(zhì)量為核心、以公開為手段、以信用為主線的建設(shè)項目環(huán)境影響報告書（表）編制監(jiān)管體系［1］。2020 年，生態(tài)環(huán)境部先后印發(fā)《關(guān)于加強環(huán)境影響報告書（表）編制質(zhì)量監(jiān)管工作的通知》《環(huán)評與排污許可監(jiān)管行動計劃（2021—2023 年）》《關(guān)于嚴懲弄虛作假提高環(huán)評質(zhì)量的意見》等文件，提出更系統(tǒng)、更嚴格的環(huán)評監(jiān)管要求。為研究環(huán)評資質(zhì)的取消后環(huán)評市場呈現(xiàn)的新特點，本文以廣西壯族自治區(qū)為例，總結(jié)歸納環(huán)評資質(zhì)取消前后建設(shè)項目環(huán)評市場現(xiàn)狀及環(huán)評監(jiān)管政策變化情況，并結(jié)合實際情況簡要分析當前環(huán)評市場發(fā)展趨勢給環(huán)評監(jiān)管帶來的新要求與挑戰(zhàn)。

1 環(huán)評市場現(xiàn)狀及變化特點

1.1 編制單位數(shù)量變化情況

環(huán)評資質(zhì)取消之前，機構(gòu)需要通過申請獲得環(huán)評資質(zhì)后方可編制環(huán)評文件，而環(huán)評資質(zhì)對機構(gòu)配備的環(huán)評工程師有人數(shù)要求（甲級資質(zhì)至少配備16 名，乙級資質(zhì)至少9 名），生態(tài)環(huán)境部也會對這些環(huán)評工程師的全職情況進行嚴格核定，全國有環(huán)評資質(zhì)的環(huán)評文件編制單位穩(wěn)定在900 家左右。2018 年環(huán)評資質(zhì)取消后，由于不再受資質(zhì)和環(huán)評工程師人數(shù)限制，機構(gòu)只要有環(huán)評工程師就能夠編制環(huán)評文件，從事環(huán)評的門檻大幅降低，環(huán)評市場上的編制單位便如雨后春筍般迅速增長。截至2020 年12 月31 日，在環(huán)評信用平臺注冊的編制單位高達6 626 家［2］，較資質(zhì)取消前的數(shù)量多了6 倍以上。

在廣西，由于本地的環(huán)評工程師數(shù)量一直較少，技術(shù)力量比較薄弱，在環(huán)評資質(zhì)取消前，區(qū)內(nèi)有環(huán)評資質(zhì)的環(huán)評文件編制單位僅有25 家，環(huán)評業(yè)務(wù)承接能力十分有限，大部分環(huán)評業(yè)務(wù)由區(qū)外編制單位承接完成。2016—2018 年間，在廣西從業(yè)的編制單位中區(qū)內(nèi)編制單位數(shù)量占比僅為15%左右，業(yè)績量占比約為35%。環(huán)評資質(zhì)取消后，廣西本地編制單位數(shù)量快速增長，截至2020 年底，在環(huán)評信用平臺注冊的住所在廣西的編制單位數(shù)量已超過100 家。隨著數(shù)量增多，環(huán)評業(yè)務(wù)總體承接能力和市場競爭力增強，區(qū)內(nèi)編制單位在廣西環(huán)評從業(yè)占比也明顯增大，業(yè)績量占比從資質(zhì)取消前的35%增長至60%左右，逐漸成為廣西環(huán)評市場的“主力軍”。

1.2 “問題”編制單位主要特點

環(huán)評資質(zhì)取消前，環(huán)評文件存在問題較多的“問題”編制單位主要呈現(xiàn)環(huán)評工程師月均業(yè)績量偏高、人員流動性大、環(huán)評工程師從業(yè)單位變更頻繁等特點。環(huán)評資質(zhì)取消后，“問題”編制單位的上述特點更加突出。這主要是環(huán)評資質(zhì)取消后，注冊成立一家編制單位門檻和成本降低，對于環(huán)評從業(yè)機構(gòu)的環(huán)評工程師人數(shù)要求放寬，市場上涌現(xiàn)出一批“快餐式”編制單位。這些單位從成立開始就大量承攬環(huán)評業(yè)務(wù)，但通常只配備少量甚至一名環(huán)評工程師，導(dǎo)致環(huán)評業(yè)務(wù)水平跟不上業(yè)務(wù)量，環(huán)評文件編制質(zhì)量得不到有效把關(guān)。另外因為目前環(huán)評市場上編制單位數(shù)量龐大，市場對環(huán)評工程師的需求增多，環(huán)評工程師從業(yè)選擇增多，導(dǎo)致一些人員頻繁變更從業(yè)單位，一些項目甚至在編制過程中要更換好幾次編制主持人，環(huán)評文件編制缺乏連貫性，導(dǎo)致編制質(zhì)量受到一定影響。此外，上述這些“快餐式”編制單位通常內(nèi)部管理混亂，在環(huán)評信用平臺上登記的經(jīng)常為無效信息，聯(lián)系困難，失信記分達到限制分數(shù)后便迅速注銷，給審批部門造成了較大的審批風險和隱患。

2 國家環(huán)評監(jiān)管政策變化

2.1 責任主體變化

2015 年原環(huán)境保護部印發(fā)的 《建設(shè)項目環(huán)境影響評價資質(zhì)管理辦法》中規(guī)定：“主持編制機構(gòu)對環(huán)境影響報告書（表）編制質(zhì)量和環(huán)境影響評價結(jié)論負責，環(huán)境影響報告書（表）編制主持人和主要編制人員承擔相應(yīng)責任?！?監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)問題時，由實施監(jiān)督檢查的生態(tài)環(huán)境主管部門依法依規(guī)對環(huán)評文件編制單位和編制人員進行處理處罰。2018 年底新修訂的《環(huán)評法》 第二十條第一款規(guī)定：“建設(shè)單位應(yīng)當對建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表的內(nèi)容和結(jié)論負責，接受委托編制建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表的技術(shù)單位對其編制的建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表承擔相應(yīng)責任。”《監(jiān)督管理辦法》第三條也明確：“建設(shè)單位應(yīng)當對環(huán)境影響報告書（表）的內(nèi)容和結(jié)論負責；技術(shù)單位對其編制的環(huán)境影響報告書（表）承擔相應(yīng)責任?！杯h(huán)評文件責任主體由編制單位轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)單位。監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)問題時，生態(tài)環(huán)境主管部門對建設(shè)單位及其相關(guān)人員、編制單位、編制人員以及相關(guān)評估單位、審批部門都將予以處理處罰。

2.2 監(jiān)管方式變化

環(huán)評資質(zhì)取消前，生態(tài)環(huán)境主管部門主要通過環(huán)評資質(zhì)管理和環(huán)評文件質(zhì)量考核相結(jié)合的方式對編制單位及編制人員開展監(jiān)督管理，對出現(xiàn)環(huán)評文件質(zhì)量問題的相關(guān)單位和人員主要采取通報批評、責令限期整改等行政處理處罰措施。環(huán)評資質(zhì)取消后，為確保環(huán)評文件質(zhì)量，生態(tài)環(huán)境部啟用環(huán)評信用平臺，在加強環(huán)評文件編制質(zhì)量考核的基礎(chǔ)上，開始從國家層面對編制單位和編制人員實施信用管理，對出現(xiàn)報告書（表）質(zhì)量問題的相關(guān)單位和人員予以行政處理處罰與失信記分雙重懲戒措施。

2.3 約束范圍變化

環(huán)評資質(zhì)取消前，編制單位和編制人員處理處罰的約束范圍僅限制在實施監(jiān)管的生態(tài)環(huán)境主管部門所管轄區(qū)域，在其他地區(qū)的環(huán)評從業(yè)行為基本不受影響。隨著 《監(jiān)督管理辦法》的實施和環(huán)評信用平臺的啟用，編制單位和編制人員信用記錄實現(xiàn)全國共享，在各地失信記分全國累積，失信記分達到限制分數(shù)后，將在全國范圍內(nèi)進行限期整改，環(huán)評監(jiān)管建立起“一處失信、全國公開”和“多處失信、全國受限”的跨地區(qū)環(huán)評失信懲戒機制，提高了處理處罰措施的約束范圍，加大了質(zhì)量責任追究力度。

3 廣西環(huán)評監(jiān)管政策變化

環(huán)評資質(zhì)取消前，廣西壯族自治區(qū)生態(tài)環(huán)境廳主要通過日常考核、年度環(huán)評文件抽查、環(huán)評單位現(xiàn)場檢查等方式實施監(jiān)管，并于2015 年起對從業(yè)編制單位開展年度信用評價。環(huán)評資質(zhì)取消以來，廣西壯族自治區(qū)生態(tài)環(huán)境廳在提高環(huán)評文件抽查頻次的同時，將編制單位現(xiàn)場檢查納入“雙隨機、一公開”抽查事項，并開始著重對編制單位實施信用管理，建立行政管理和誠信管理的雙重監(jiān)管體系。

3.1 推進構(gòu)建環(huán)評大數(shù)據(jù)監(jiān)管體系

大數(shù)據(jù)是通過量化角度認識世界的有效途徑［3］，環(huán)評大數(shù)據(jù)是對環(huán)評業(yè)務(wù)開展情況的客觀映射［4］。2016 年以來，廣西啟用廣西環(huán)保審批信息系統(tǒng)進行全區(qū)環(huán)評審批項目信息收集與統(tǒng)計分析，并依托該系統(tǒng)開展環(huán)評從業(yè)情況監(jiān)督、環(huán)評文件復(fù)核抽查等一系列工作。環(huán)評資質(zhì)取消后，在廣西從業(yè)的編制單位數(shù)量大幅增加，為提高監(jiān)管效率，確保環(huán)評文件質(zhì)量，廣西壯族自治區(qū)生態(tài)環(huán)境廳在將環(huán)評文件復(fù)核抽查頻次由每年一次提高到每季度一次的基礎(chǔ)上，印發(fā)《廣西壯族自治區(qū)生態(tài)環(huán)境廳“雙隨機、一公開”抽查工作指引》，將編制單位現(xiàn)場檢查納入“雙隨機、一公開”抽查事項，啟用“雙隨機、一公開”監(jiān)管平臺，建立編制單位和檢查人員數(shù)據(jù)庫，充分利用環(huán)評大數(shù)據(jù)對廣西從業(yè)編制單位和人員實施監(jiān)管。

3.2 加強環(huán)評信用管理體系建設(shè)

廣西壯族自治區(qū)生態(tài)環(huán)境廳于2015 年起開始對從業(yè)編制單位開展年度信用評價，但由于信用信息采集周期長，發(fā)布時間相對滯后，主要是對行政監(jiān)管的補充。環(huán)評資質(zhì)取消后隨著國家監(jiān)管政策變化，信用管理成為環(huán)評監(jiān)管的重要手段之一。廣西壯族自治區(qū)生態(tài)環(huán)境廳積極響應(yīng)國家 “以質(zhì)量為核心、以信用為主線、以公開為手段、以監(jiān)督為保障”的管理思路，開始著重對編制單位實施信用管理。2020 年，廣西壯族自治區(qū)生態(tài)環(huán)境廳印發(fā) 《廣西壯族自治區(qū)建設(shè)項目環(huán)境影響報告書（表）編制單位信用管理辦法（試行）》，結(jié)合全區(qū)考核評分結(jié)果和環(huán)評信用平臺信用信息，按季度對編制單位開展信用等級評定，定期對“守信”和“嚴重失信”信息予以公開，并按規(guī)定進行守信聯(lián)合激勵或者失信聯(lián)合懲戒，逐步建立行政管理和誠信管理的雙重監(jiān)管體系。

4 結(jié)語

環(huán)評資質(zhì)取消后，一方面由于編制單位門檻和成本降低，導(dǎo)致市場上編制單位數(shù)量多、變化快，環(huán)評從業(yè)人員流動更加頻繁；另一方面由于社會信用體系建設(shè)還在發(fā)展階段，守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒機制尚未成熟，環(huán)評領(lǐng)域誠信管理威懾力有限；同時，《行政處罰法》修訂后，隨著依法行政要求提高，環(huán)評監(jiān)管部門實施行政處理處罰周期可能進一步延長。這些因素都給環(huán)評監(jiān)管部門帶來了新的壓力和挑戰(zhàn)。在當前環(huán)評市場發(fā)展趨勢下，環(huán)評監(jiān)管部門在持續(xù)加大環(huán)評文件質(zhì)量監(jiān)管力度的同時，更需要在今后加強信用管理方面的政策制定，從政府層面加大信用信息曝光力度，推進守信聯(lián)合激勵或者失信聯(lián)合懲戒在環(huán)評領(lǐng)域的應(yīng)用，提高編制單位誠信約束力，同時應(yīng)加強建設(shè)單位負責制的社會宣貫，提高建設(shè)單位對環(huán)評文件質(zhì)量的重視程度，轉(zhuǎn)變建設(shè)單位“甩手掌柜”意識，引導(dǎo)建設(shè)單位監(jiān)督編制單位，從行政管理和誠信管理、編制單位和建設(shè)單位多方面入手，保證環(huán)評制度有效實施，確保環(huán)評文件質(zhì)量，推進環(huán)評市場健康有序發(fā)展。