文/付玲（杭州市醫(yī)學學會服務中心[杭州市醫(yī)學會醫(yī)療事故技術(shù)鑒定中心]）

黨的十九大報告中明確指出，在我國的行政事業(yè)單位建設實踐中，需要有效強化預算管理制度，優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境，使預算信息科學化、透明化、公開化，提升資金資源的利用效率，確保預算管理工作能夠真正實現(xiàn)從群眾中來、到群眾中去。在實踐中，需要行政事業(yè)單位的管理層聯(lián)合財務主管部門，落實好預算管理和績效評價的融合工作，建立健全更優(yōu)質(zhì)的績效評價反饋機制，將預算管理和績效評價，納入行政事業(yè)單位日常工作的事前、事中和事后管理等方方面面，提高評價結(jié)果應用效率的同時，對事業(yè)單位的績效目標予以動態(tài)考核，綜合升級行政事業(yè)單位的工作成效，為建設和諧社會奠定基礎。

一、行政事業(yè)單位預算管理和績效評價的流程分析

（一）概念解析

預算管理，是財政管理的重要組成部分。對于行政事業(yè)單位來講，預算管理指的是為確保單位內(nèi)預算資金的規(guī)范運行，開展的一系列監(jiān)督、控制、調(diào)節(jié)和組織活動的總稱。在實施預算管理的過程中，要求有關(guān)主體必須以黨和國家的重要方針為依據(jù)，以促進經(jīng)濟平衡發(fā)展為核心，采取多級管理和分級管理等關(guān)鍵手段，提升資金資源的運行效率，從而最大限度地幫助行政事業(yè)單位實現(xiàn)戰(zhàn)略目標[1]。

績效評價是指運用相應的評價標準、量化指標和評價方法，實現(xiàn)行政事業(yè)單位績效目標的過程?？冃гu價一般要對行政事業(yè)單位內(nèi)安排的一系列預算執(zhí)行結(jié)果，進行總體分析和客觀測評，考核單位內(nèi)員工的實際工作績效是否達到了指標要求。在行政事業(yè)單位內(nèi)落實好績效評價的相應工作，能夠為員工的調(diào)職、晉升提供依據(jù)，同時也有利于反饋績效考評結(jié)果，滿足員工教育和培訓的需求，為單位后續(xù)開展人力資源規(guī)劃、預算評估和工作計劃提供系統(tǒng)的保障。

（二）流程分析

對于行政事業(yè)單位來講，預算管理工作指的是對單位內(nèi)的資源進行評價、控制和分配的總過程。從分類的角度來講，預算管理分為決算管理、預算追加整理管理、預算執(zhí)行與分析管理、預算編制管理等。單位內(nèi)的會計部門或財務部門通過編制符合單位發(fā)展的預算報告，交由上級部門審核，整理修繕后統(tǒng)一發(fā)放給下級單位執(zhí)行。實踐中，要求一級預算主管部門，能夠按照規(guī)章制度的要求，確立好預算控制數(shù)量，并移交預算草案，報給人大或政府獲得批準后，形成官方的預算報告，批給一級部門以及下屬單位。需要注意的是，在執(zhí)行預算報告的時候，如果超出了預算指標，需要各單位進行預算調(diào)整，并將調(diào)整草案移交給上級部門進行結(jié)算和核算的檢查，復批后將檢查結(jié)果作為績效評價的基礎依據(jù)，以判斷該行政事業(yè)單位是否充分發(fā)揮了社會職能。

完善行政事業(yè)單位的績效評價流程，需要設置明確的績效評價反饋機制，使其具有向?qū)院颓罢靶?。而且反饋機制需要貫穿于行政事業(yè)單位日常工作的始終，作為事前預測、事中控制和事后監(jiān)督的重要載體。具體流程包括確定行政事業(yè)單位內(nèi)的績效管理對象、制定完善的績效調(diào)控目標、監(jiān)控績效評價反饋機制的執(zhí)行情況、最后開展單位內(nèi)部的系統(tǒng)評價，提升評價結(jié)果的應用效率[2]。

二、行政事業(yè)單位預算管理和績效評價結(jié)合的依據(jù)

（一）兩者的基本要義是為行政事業(yè)單位提供了基本的工作方向

對于我國的行政事業(yè)單位來講，預算管理作為財政管理的重要組成部分，需要對單位內(nèi)部開展的一系列財務活動，進行組織和計劃；單位內(nèi)各項工作的開展，也應該參考預算編制內(nèi)容，一方面杜絕資金資源的浪費，另一方面提高單位內(nèi)資產(chǎn)的使用效率，并強化工作效益。行政事業(yè)單位的績效評價，則是利用標準的評價方法和指標，對各項工作內(nèi)容予以動態(tài)的考察，從而得出相應的評價結(jié)論，供管理層科學決策。也就是說，行政事業(yè)單位開展各項工作，都需要以財務編制計劃為準繩，確保公益性服務、后勤保障工作、人事調(diào)動和財務管理工作能夠緊密地結(jié)合在一起，升級行政事業(yè)單位的核心業(yè)務。

在實踐中，要求行政事業(yè)單位管理層在下發(fā)工作任務的時候，始終遵循資源高效利用和開源節(jié)流的原則，促進預算管理和績效評價的有機融合，一方面確保單位內(nèi)各項成本開支符合預算范圍，另一方面保證每一位員工的活動符合績效評價標準，能夠為單位帶來實際的發(fā)展效益，實現(xiàn)業(yè)務、評價、管理和財務的多元融合，從而綜合性地提升行政事業(yè)單位的工作績效。

（二）兩者結(jié)合的優(yōu)勢優(yōu)化了行政事業(yè)單位的社會職能屬性

預算管理工作的開展，要求行政事業(yè)單位領導層能夠從大局出發(fā)，根據(jù)企業(yè)一段時間內(nèi)的工作計劃，制定戰(zhàn)略目標，編制系統(tǒng)的財務預算報告，對各項工作的執(zhí)行范圍、工作強度以及工作績效，進行系統(tǒng)的規(guī)范，從而預估財務工作的量化指標。在開展績效評價工作的時候，則需要管理層聯(lián)合財務主管部門，參考諸多要素，了解各部門員工的業(yè)務量、工作成效、業(yè)務開展時間以及財務支出情況。在設置合理預算編制的情況下，對其執(zhí)行結(jié)果進行系統(tǒng)的考量，科學判斷績效評價指標是否具有科學性和有序性，以此作為評價行政事業(yè)單位一段時間工作成效的重要參考依據(jù)。整個過程中，需要將績效評價作為監(jiān)督機構(gòu)最終的審查環(huán)節(jié)，考量各部門的工作效率、工作質(zhì)量，推進合理的預算編制報告，安排日常的工作計劃，并組織協(xié)調(diào)好各部門之間的信息落差，使單位內(nèi)部日常的工作能夠保質(zhì)保量地完成，實現(xiàn)績效評價和預算管理之間的相輔相成。

三、行政事業(yè)單位預算管理和績效評價中的問題分析

（一）預算編制不夠合理

對于行政事業(yè)單位來講，全面強化單位內(nèi)的預算管理成效，需要做好預算編制的有關(guān)工作，為預算管理的貫徹落實提供前提依據(jù)。因為在實踐中，管理層只有充分分析上一年度單位內(nèi)的預算執(zhí)行結(jié)果，才能制定符合單位發(fā)展的工作計劃，并確定系統(tǒng)的預算項目，保證將單位內(nèi)各項工作的執(zhí)行情況納入預算環(huán)節(jié)當中，提高工作成效。但是在部分行政事業(yè)單位中，由于領導層忽視了預算編制的地位，盲目夸大某一階段的預算支出，甚至虛報賬目申請大額的財政預算，嚴重擾亂了市場秩序，同時也容易降低行政事業(yè)單位的信譽。再加上部分單位財務主管部門的業(yè)務能力相對欠缺，預算編制方法具有滯后性，大多只能利用靜態(tài)分析的方式，反映某一段時間的預算管理效果，無法對后續(xù)的單位經(jīng)營活動開展系統(tǒng)的財務審核，嚴重降低了預算的可行性和可信度。

（二）執(zhí)行力度有待提升

行政事業(yè)單位執(zhí)行預算方案的過程，便是實現(xiàn)內(nèi)部控制管理的過程。尤其行政事業(yè)單位本身具有公共服務的性質(zhì)，開展各項活動需要非財務資源和財務資金的大力支持。但是，當前部分行政事業(yè)單位在執(zhí)行預算編制的時候，大多憑借主管部門的主觀臆斷下發(fā)任務，不僅成本支出大大超過預算編制范圍，同時也挑戰(zhàn)了預算編制工作的權(quán)威性。例如在執(zhí)行預算的過程中，由于各部門忽視了預算的約束性，再加上缺乏有效的監(jiān)督，即使出現(xiàn)超支行為，也沒有進行明確的核對和審查，容易滋生利益勾連的腐敗現(xiàn)象。除此之外，部分行政事業(yè)單位的領導層過多干預預算的執(zhí)行效果，在沒有做好業(yè)務調(diào)查和市場分析的情況下，盲目更改預算編制方案，嚴重損害了預算管理體系的運行效率[3]。

（三）績效評價過程不全

就目前來講，部分行政事業(yè)單位雖然經(jīng)過了一系列改革，全面強化了單位的社會屬性，提高了工作能力和服務質(zhì)量，但是在落實內(nèi)部控制工作的時候，尤其在制定績效評價指標的時候，往往將重點放置于事后評價的工作中，缺乏全過程、全流程的績效管理機制，這樣不僅影響了預算編制體系的制定和執(zhí)行，同時也不利于全面升級行政事業(yè)單位的績效評價管理成效。例如，部分行政事業(yè)單位在制定績效評價標準的時候，缺乏制度依據(jù)，內(nèi)部控制體系不健全，各部門之間在業(yè)務往來和信息溝通的時候，往往由于對接不及時和溝通不協(xié)調(diào)，出現(xiàn)資金資源分配不均衡的問題，不僅嚴重影響了預算資金的落實，同時還容易滋生矛盾。再加上績效評價指標的建設，往往將目光聚焦于已經(jīng)形成的預算項目，缺乏事前的調(diào)查、事中的控制，容易出現(xiàn)實際支出成本超過預算調(diào)控范圍的現(xiàn)象。

（四）目標定位相對模糊

部分行政事業(yè)單位的預算管理體系中缺乏績效評價環(huán)節(jié)，兩者的融合不協(xié)調(diào)。因為行政事業(yè)單位內(nèi)，一切業(yè)務活動和實踐活動的開展，都需要以理論基礎為前提。也就是說，只有落實好績效評價指標的建設工作，并制定明確的評價目標，才能保證單位內(nèi)各部門員工在開展經(jīng)濟活動的時候有所依據(jù)。但是當前，部分行政事業(yè)單位的預算管理目標以評估財務資金的支出工作為主，業(yè)務內(nèi)容和預算管理機制不健全，財務部門很少對各業(yè)務部門的預算執(zhí)行效果進行動態(tài)的分析，預算管理目標籠統(tǒng)而且模糊，缺乏針對性，難以形成相對細致且完善的績效評價體系[4]。

四、行政事業(yè)單位預算管理和績效評價的策略

（一）健全預算編制方法

行政事業(yè)單位在發(fā)展和運行的過程中，需要落實好內(nèi)控機制的建設，加強預算管理，要求領導層和財務主管部門，能夠結(jié)合單位特有的公共服務屬性，制定基于全業(yè)務流程的預算編制方案。尤其隨著信息時代的到來，在預算方案編制的實踐中，需要財務人員能夠利用大數(shù)據(jù)技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)平臺，準確及時地獲取數(shù)據(jù)信息，提升預算數(shù)據(jù)核對、上傳和傳遞的效率。除此之外，行政事業(yè)單位內(nèi)部也應該設置專門配套的預算編制部門，對每一階段單位內(nèi)的預算執(zhí)行結(jié)果和數(shù)據(jù)進行動態(tài)的分析、整合和收集，同時還需要預算編制人員能夠結(jié)合政策走向以及經(jīng)濟市場的需求變化，動態(tài)分析單位內(nèi)的各類經(jīng)濟活動方向，制定符合標準的預算編制方案，提高其可行性和可信度。整套工作流程，也對行政事業(yè)單位內(nèi)部財務人員的綜合素質(zhì)提出了較為嚴格的要求，需要定期進行教育和業(yè)務培訓，提升財務人員的職業(yè)道德素質(zhì)和責任意識，編制出更符合行政事業(yè)單位發(fā)展的、能夠提高效益的預算方案，體現(xiàn)出預算結(jié)果的科學性和客觀性。

（二）提高預算執(zhí)行力度

行政事業(yè)單位開展動態(tài)的預算執(zhí)行工作，是落實單位內(nèi)控機制建設的重要前提。首先，要求單位領導層能夠從制度建設方面入手，根據(jù)單位內(nèi)預算管理的實際需求，逐漸分解和調(diào)整預算管理體系，從各部門員工到主管部門，都需要確立明確的預算責任人，配合績效評價標準，動態(tài)考察各環(huán)節(jié)的預算執(zhí)行成果，如若發(fā)生違規(guī)違紀的現(xiàn)象，需要直接追責。其次，需要領導層聯(lián)合財務主管部門，對預算編制方案進行動態(tài)的調(diào)整。如市場中原料價格波動較大，預算編制方案中應該調(diào)整資金成本數(shù)據(jù)，事后對方案調(diào)整的細節(jié)進行監(jiān)督和審查，體現(xiàn)出預算工作的權(quán)威性，杜絕嚴重超支的行為。最后，需要行政事業(yè)單位領導層能遵循平等、公開的原則，在預算編制方案制定和執(zhí)行的過程中，動態(tài)接受財務人員或其他基層工作人員的意見和監(jiān)督，提升預算執(zhí)行過程的權(quán)威性和客觀性，避免主觀臆斷造成決策失誤。

（三）清晰評價指標過程

在市場經(jīng)濟的大環(huán)境下，行政事業(yè)單位經(jīng)過多輪改革，為了能夠全面提高社會公共服務的質(zhì)量，需要在組織內(nèi)部建立動態(tài)的、基于全流程的績效評價體系。實踐中，要求單位的領導層聯(lián)合財務主管部門，根據(jù)單位內(nèi)各部門的工作內(nèi)容和業(yè)務特征，建立具有交叉性、立體互動性的多層級績效評價指標，用于考察員工的工作能力、工作態(tài)度、業(yè)務成交量以及工作成果等。與此同時，也要完善并更新績效評價方法，除了了解各部門的預算執(zhí)行情況之外，也應該建立基于互聯(lián)網(wǎng)的數(shù)據(jù)資源庫，對各部門的預算執(zhí)行結(jié)果進行分類匯總，將得出的數(shù)據(jù)作為領導層決策的指標，開展后續(xù)的預算編制工作，并落實事前評估和事中控制等相關(guān)內(nèi)容，有效提高資金資源的利用率[5]。

（四）制定科學評價目標

行政事業(yè)單位在制定績效評價指標的過程中，需要聯(lián)合預算管理的手段，全面提高單位上下對績效管理的認知。首先，需要行政事業(yè)單位能夠根據(jù)各階段的預算編制方案，科學確定績效評價目標，采取細化預算項目和細分績效評價指標等多重手段，增強預算管理和績效管理的契合度，規(guī)范各部門的日常工作行為。其次，行政事業(yè)單位的領導層，可以尋求第三方監(jiān)督機構(gòu)的配合，對單位內(nèi)的績效評價目標進行動態(tài)審核。以預算管理要求為核心，保證各部門每個月上交的財務報表數(shù)據(jù)具有合理性和科學性，并加強部門之間的協(xié)作和交流。最后，要對預算管理工作中的投資決策行為，予以經(jīng)濟性審核，要求領導層在預算監(jiān)督體系的引導下，科學設置績效評價指標，確保投資決策行為的客觀性和權(quán)威性。

五、結(jié)束語

加強行政事業(yè)單位預算管理和績效評價工作的成效，不僅符合單位內(nèi)部控制機制的執(zhí)行規(guī)律，同時也有利于強化行政事業(yè)單位的公共服務職能。在實踐中，需要單位內(nèi)的管理層聯(lián)合財務主管部門，一方面健全預算編制方法，提高預算執(zhí)行力度；另一方面明晰評價指標過程，制定科學的績效評價目標，提升預算管理和績效評價的契合度，優(yōu)化行政事業(yè)單位的公共服務質(zhì)量，為推動和諧社會的持續(xù)化發(fā)展保駕護航。

相關(guān)鏈接

行政事業(yè)單位：（1）是行政單位和事業(yè)單位的統(tǒng)稱，因為中國特有的政治體制，經(jīng)常是行政單位和事業(yè)單位不分家，很多政府部門如房管局、規(guī)劃局等，有的地區(qū)是行政單位，有的地區(qū)是事業(yè)單位，所以老百姓統(tǒng)稱政府部門為行政事業(yè)單位，很多地方政府發(fā)文也以此為統(tǒng)稱，如區(qū)屬行政事業(yè)單位、縣屬行政事業(yè)單位等。（2）具有行政管理職能的事業(yè)單位，其履行的是執(zhí)法監(jiān)督和社會一些管理職能，如部門所屬的執(zhí)法監(jiān)督、監(jiān)管機構(gòu)等。行政事業(yè)單位是國家財政部門撥款發(fā)工資，一般是全額財政撥款。