徐以祥，馬識途

(西南政法大學經(jīng)濟法學院，重慶，401120)

鑒于生態(tài)環(huán)境損害的特點，預防其產(chǎn)生是第一要務，對已經(jīng)造成的損害也應盡可能及時救濟。預防與救濟構(gòu)成了應對生態(tài)環(huán)境損害的最主要內(nèi)容。為應對生態(tài)環(huán)境損害問題，我國發(fā)展出一套以環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟為核心的司法體系，原先存在于法律體系中的行政應對模式卻受到了忽視。從法理上看，環(huán)境公共利益屬于公法的保護范圍，行政機關(guān)負有維護和增進環(huán)境公益的任務，應在生態(tài)環(huán)境損害應對中發(fā)揮更大作用。綜觀各國的生態(tài)環(huán)境損害應對體系，行政權(quán)因高效性、靈活性和專業(yè)性而在其中占有越來越大的比重。行政代履行是環(huán)境行政體系中的一種典型方法，被愈來愈多地應用在各國的生態(tài)環(huán)境損害預防與救濟中。而在我國，由于環(huán)境行政代履行制度的有關(guān)規(guī)范存在缺陷，影響了其功能的發(fā)揮。討論如何通過規(guī)范調(diào)適來發(fā)揮行政代履行在生態(tài)環(huán)境損害預防與救濟中的應然功能，有著重要的意義。

一、行政代履行的一般原理及其在生態(tài)環(huán)境損害預防與救濟中的應然功能

(一)一般原理

行政行為包括基礎(chǔ)性行政行為和保障性行政行為，前者包括命令性、確認性和形成性行為，后者包括行政處罰和行政強制[1]。在保障性行政行為中，行政處罰和行政強制承擔著不同的功能。行政處罰的核心功能在于用額外的違法成本進行威懾，矯正并預防相對人實施違法行為[2]。其特點在于懲罰性，并非救濟性和補救性的責任形態(tài)，這種差別雖有相對化的趨勢，但區(qū)分仍然存在[3]。行政強制的目的則在于強迫相對人履行義務或達到與相對人履行義務相同的狀態(tài)。其特點在于補救性，雖具有廣義上的懲罰功能，但這不是它的主要目的。

行政代履行屬于行政行為中的間接強制執(zhí)行。以有無前置行政命令為標準，可將行政代履行分為一般代履行和立即代履行。前者以作出行政命令為前提，并通過告誡等前置程序保障義務人自主履行的權(quán)利，行政機關(guān)在確定義務人不履行時方可代為履行。設(shè)置后者的主要目的在于保護緊急情況下可能或已經(jīng)受到損害的公共利益，以效率為導向。在符合法定條件時，行政機關(guān)可直接代為履行。由于一般代履行本身強制性較弱，且有助于國家任務履行和公共利益增進，各國通常是將其適用范圍界定為當事人負有的可替代義務，并不過多限制。而立即代履行由于缺少前置程序，其實施更容易忽視當事人的主觀意愿，侵害當事人權(quán)益，因此各國都將“情況緊急”作為其適用條件。

行政代履行的本質(zhì)在于將當事人的行為義務轉(zhuǎn)化為金錢負擔義務[4]。只要采取代履行的方法，即由當事人負擔費用。代履行費用由當事人的法定義務轉(zhuǎn)化而來，屬于公法上的債，因此各國對收取代履行費用的規(guī)定一般都與私法之債的追索方式有所區(qū)別。如日本的做法是，首先命義務人繳納，義務人不繳納則參照國稅滯納處分的例子進行征收[5]。德國的做法是，根據(jù)《聯(lián)邦行政強制執(zhí)行法》對金錢債權(quán)強制執(zhí)行的程序規(guī)定收取，而該規(guī)定又參照了稅法[6]。

在救濟方法上，針對代履行程序中的告誡、執(zhí)行決定、執(zhí)行行為和費用征收決定，都可以通過行政訴訟等行政爭議解決機制予以救濟。在代履行完成后，當事人亦可提起國家賠償訴訟。

(二)功能定位

環(huán)境風險的不確定性、環(huán)境污染的外部性等問題使政府無法再扮演消極的“守夜人”，而是愈發(fā)積極地對社會進行干預。解決環(huán)境問題和應對環(huán)境風險成為國家任務變遷的方向，并催生了“環(huán)境國家”[7]?！皣噎h(huán)保義務”是環(huán)境國家實現(xiàn)環(huán)境公共秩序的基本范疇[8]，各類國家機關(guān)在法定的職責范圍內(nèi)，負有積極主動地增進環(huán)境公共利益的義務[9]。通常情況下，行政機關(guān)應在當事人違反環(huán)境法律法規(guī)時，依法作出行政命令對當事人課以具體的改正義務。若當事人不履行命令中確定的可替代義務，已經(jīng)或?qū)⒃斐缮鷳B(tài)環(huán)境損害時，行政機關(guān)應通過實施行政代履行承擔兜底責任，化解可能存在的風險或修復已經(jīng)受損的生態(tài)環(huán)境。若存在重大環(huán)境風險或較大生態(tài)環(huán)境損害等緊急情況，為避免損害的發(fā)生或擴大，行政機關(guān)應及時、迅速地采取措施，并在緊急情況消除后履行相關(guān)程序。在這兩種情況下，當事人都應承擔其義務范圍內(nèi)的費用。若不屬于當事人義務，如救濟因自然災害、戰(zhàn)爭等不可抗力引起的生態(tài)環(huán)境損害，則只屬于國家環(huán)境保護義務的范疇，不適用行政代履行。

綜上，在生態(tài)環(huán)境損害預防與救濟中，行政代履行既承擔著兜底和應急的功能，也是行政機關(guān)借助其他法定程序回收成本的依據(jù)。但在我國現(xiàn)行法框架下，行政代履行在生態(tài)環(huán)境損害預防和救濟中的應然功能受到了限縮。

二、行政代履行在我國生態(tài)環(huán)境損害預防與救濟中的功能限縮

為對我國現(xiàn)行的環(huán)境行政代履行制度進行審視，首先需明確其授權(quán)來源。

(一)現(xiàn)行環(huán)境行政代履行制度的權(quán)限設(shè)定條款

我國環(huán)境單行法中規(guī)定行政代履行的情況較為復雜。部分單行法明確規(guī)定了行政機關(guān)的代履行權(quán)，其表述模式為：行政機關(guān)作出行政命令要求當事人履行義務，若當事人不履行，則由行政機關(guān)代為履行，所需費用由當事人負擔①。而有些條款在規(guī)制可能造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的行為時，只規(guī)定了行政機關(guān)可以作出行政命令要求當事人履行義務，雖是可替代義務，但既沒有明確規(guī)定行政機關(guān)可以代為履行，也沒有規(guī)定所需費用由當事人負擔②。那么在這類情況下，行政機關(guān)是否可以實施代履行呢？

對于環(huán)境行政代履行的設(shè)定權(quán)限，有學者認為“在我國雖存在有一般法性質(zhì)的《行政強制法》，但行政機關(guān)進行行政強制執(zhí)行仍需由法律設(shè)定，因此，環(huán)境法領(lǐng)域的代履行制度仍需要環(huán)境法律予以設(shè)定”[10]。但根據(jù)立法者的本意，代履行的適用范圍是“后果已經(jīng)或?qū)⑽：煌ò踩?、造成環(huán)境污染或者破壞自然資源的可替代性義務”，并沒有采用“只能由法律設(shè)定代履行”這種思路[11]。因此，應理解為行政機關(guān)已經(jīng)獲得了一般的代履行強制執(zhí)行權(quán)，而不需要環(huán)境法律再行設(shè)定代履行。只要根據(jù)環(huán)境法規(guī)范，行政機關(guān)有權(quán)作出內(nèi)容為可替代義務的行政命令，即可在當事人不履行且其后果已經(jīng)或?qū)⒃斐森h(huán)境污染和自然資源破壞的情況下，遵從《行政強制法》中的程序?qū)嵤┐男小Ａ⒓创男袆t較為特殊，由于我國環(huán)境單行法中并沒有相關(guān)規(guī)定，因此其授權(quán)來源仍是《行政強制法》。

在明確現(xiàn)行行政代履行的授權(quán)來源后，分別對環(huán)境行政代履行制度在生態(tài)環(huán)境損害預防與救濟中的功能進行審視，能夠發(fā)現(xiàn)兩處功能限縮。

(二)生態(tài)環(huán)境損害預防中的功能限縮

預防生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生屬于經(jīng)營者的義務，但現(xiàn)代社會常發(fā)生因其過失造成的突發(fā)環(huán)境事件。針對生態(tài)環(huán)境的特質(zhì)，為使突發(fā)環(huán)境事件帶來的損失最小化，最有效的辦法是在尚未造成生態(tài)環(huán)境損害或損害剛剛發(fā)生時，采取最迅速的方式將它扼殺于搖籃。因此，以主動性為特征的環(huán)境行政權(quán)力應處在損害預防的第一線[12]。在發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件時，行政機關(guān)可以及時作出行政命令要求當事人消除危險，但當行政命令無法發(fā)揮作用或情況緊急時，便是行政代履行發(fā)揮效用的場域。通過行政機關(guān)的及時代履行，可以有效預防生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生和擴大，代履行費用的收取也能打消行政機關(guān)經(jīng)費不足的后顧之憂。但在我國現(xiàn)行制度體系下，突發(fā)環(huán)境事件中行政代履行作為成本回收依據(jù)的功能并不能充分發(fā)揮。

1.行政代履行與應急處置的部分交叉關(guān)系

根據(jù)《國家突發(fā)環(huán)境事件應急預案》《突發(fā)環(huán)境事件應急處置階段環(huán)境損害評估推薦方法》等有關(guān)文件，應急處置是行政機關(guān)在應對突發(fā)環(huán)境事件時采取的措施，由此產(chǎn)生的費用為應急處置費用。對于應急處置與代履行的關(guān)系，學界有兩種觀點：一種觀點認為，突發(fā)環(huán)境事件中行政機關(guān)自行處置污染的行為應是代履行[13]，但并沒有說明理由。另一種觀點認為，代履行與應急處置是部分重合的關(guān)系，如果應急處置能符合現(xiàn)行法對代履行的規(guī)定，則應急處置費可以作為代履行費追索[14]。

在現(xiàn)行法框架下，應急處置與代履行之間確實是部分交叉的關(guān)系。我國環(huán)境法體系內(nèi)只規(guī)定了突發(fā)環(huán)境事件中的一般代履行，沒有規(guī)定立即代履行③。行政機關(guān)要在突發(fā)環(huán)境事件中實施立即代履行，只能依照《行政強制法》第52 條的規(guī)定，它以地點為標準對立即代履行作了限制，即“需要立即清除道路、河道、航道或者公共場所的遺灑物、障礙物或者污染物”的情況。這一范圍小于突發(fā)環(huán)境事件，因為我國法規(guī)對突發(fā)環(huán)境事件的界定并不受地點的限制④。因此，在這些地點之外的突發(fā)環(huán)境事件并不能適用《行政強制法》。

2.部分預防費用追索規(guī)則的缺失

在《行政強制法》之外，行政機關(guān)實施應急處置應依據(jù)《突發(fā)事件應對法》《突發(fā)環(huán)境事件應急管理辦法》和突發(fā)環(huán)境事件應急預案的規(guī)定。突發(fā)環(huán)境事件應對法體系內(nèi)雖然既對當事人課以處置義務，也對環(huán)境行政機關(guān)課以處置職責，但并沒有規(guī)定立即代履行，只有近似的規(guī)定，即《國家突發(fā)環(huán)境事件應急預案》第4 條第2 款第1 項規(guī)定“當涉事企業(yè)事業(yè)單位或其他生產(chǎn)經(jīng)營者不明時，由當?shù)丨h(huán)境保護主管部門組織對污染來源開展調(diào)查，查明涉事單位，確定污染物種類和污染范圍，切斷污染源”。其第6 條第2 款規(guī)定“突發(fā)環(huán)境事件應急處置所需經(jīng)費首先由事件責任單位承擔”。但國家應急預案是“規(guī)范性文件”，在內(nèi)容上并不能創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務，只是各種應急法律規(guī)范在特定范圍內(nèi)的具體執(zhí)行方案[15]。在上位法律法規(guī)沒有課以行政相對人金錢負擔義務時，國家應急預案也無法對當事人課以新的義務。這就排除了通過行政手段追索《行政強制法》外所產(chǎn)生的應急處置費用的可能，只剩下了刑事訴訟。

盡管刑事責任也包括剝奪財產(chǎn)的方式，如罰金、沒收財產(chǎn)等，但這些方式在性質(zhì)上具有附加性，在數(shù)額的確定上也是以剝奪罪犯的再次犯罪能力為主，而不是以填補損失為出發(fā)點[16]。罰金刑的數(shù)額往往不足以填補行政機關(guān)的支出。

有關(guān)部門似乎注意到了應急處置費追索難的問題，在《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》中賦予實際支出應急處置費用的行政機關(guān)通過民事訴訟程序追索該費用的權(quán)利。但依據(jù)體系解釋，也只能在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟限定的范圍內(nèi)追索。

在《民法典》生效之后，行政機關(guān)追索應急處置費又多了一種出路，即可以根據(jù)《民法典》第1235 條要求侵權(quán)人承擔因防止損害的發(fā)生和擴大所支出的合理費用等。這部分費用顯然涵蓋了應急處置費用，并且不再受到生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟范圍的限制。但依據(jù)《民法典》追索應急處置費用仍需滿足兩個條件，即“違反國家規(guī)定”和“造成生態(tài)環(huán)境損害”。將《國家突發(fā)環(huán)境事件應急預案》擴張解釋為國家規(guī)定，可以滿足第一個條件，但第二個條件在一定情況下是無法滿足的。生態(tài)環(huán)境損害的內(nèi)容為可測量的生態(tài)環(huán)境的物理、化學、生物特性的不利改變或者提供生態(tài)系統(tǒng)服務能力的破壞或損傷[17]，其有別于財產(chǎn)損害。而突發(fā)環(huán)境事件只是“突然造成或可能造成環(huán)境質(zhì)量下降……，需要采取緊急措施予以應對的事件”，未必造成生態(tài)環(huán)境損害。即存在一種情況，在事故發(fā)生后，由于環(huán)保部門及時啟動響應，采取了有效的應急處置措施，最終事故未對環(huán)境造成明顯影響。如2010年7月發(fā)生的吉林省永吉縣一化工廠部分危化品桶被洪水沖入松花江事件，由于處置得當，最終沒有影響到飲用水，也沒有造成污染，但處置過程中投入大量的人力物力，采取了各種應急處置措施[18]。這種預防性的應急處置措施阻卻了生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生，不能滿足《民法典》第1235 條規(guī)定的要件。因此，目前部分應急處置費用實際上是缺失追索規(guī)則的。質(zhì)言之，是指在《行政強制法》第52 條規(guī)定的范圍之外，行政機關(guān)未作出行政命令便實施應急處置措施，并順利阻卻生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生時產(chǎn)生的費用。

問題在于，損害的發(fā)生被成功預防，就不會產(chǎn)生后續(xù)生態(tài)環(huán)境修復的支出，而后者往往遠高于前者，因此，當事人實際上從行政機關(guān)的應急處置行為中獲益，而納稅人利益卻因?qū)碧幹觅M用的被動負擔而受到損害，這顯然不符合公平正義原則。就域外經(jīng)驗來看，這部分費用也是應由當事人負擔的。如歐盟 2004年《關(guān)于預防和補救環(huán)境損害的環(huán)境責任指令》第2 條第10 款、第5 條和第8 條的規(guī)定，為了防止和減少某一事件、行為或疏忽導致的對環(huán)境損害的迫近威脅而采取的任何應對措施被稱為“預防措施”(preventive measure)。當環(huán)境損害尚未發(fā)生但已發(fā)生這種損害的迫近威脅時，不僅經(jīng)營者應當毫不遲延地采取必要的預防措施，行政機關(guān)也可以在任何時候自行采取預防措施并由經(jīng)營者負擔預防費用[19]。又如，《法國環(huán)境法典》規(guī)定了在有重大危險的情況下，行政機關(guān)自行采取預防措施所產(chǎn)生的費用由缺席的經(jīng)營者承擔[20]。再如，美國《超級基金法》也將適用范圍定為“造成泄漏或重大泄漏危險”，并不限于后果發(fā)生，由此產(chǎn)生的成本應由潛在責任人承擔[21]?？梢?，目前我國的追索規(guī)則存在缺失。

如前所述，行政機關(guān)直接采取應急處置措施并成功預防生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生的情況，既可能出現(xiàn)在《行政強制法》第52 條規(guī)定的范圍外，也可能在其范圍內(nèi)。司法實踐中，雖暫無追索前者所產(chǎn)生費用的判例，但追索后者所產(chǎn)生費用的案件已經(jīng)頻繁出現(xiàn)，并且法院的做法各不相同。在某案件中，行政機關(guān)于交通事故發(fā)生后實施立即代履行，委托第三方機構(gòu)實施應急處置方案，將事發(fā)現(xiàn)場的危廢等污染物全部清理完畢并回填，阻卻了生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生。值得商榷的是，法院在援引《行政強制法》中行政代履行條款的情況下，仍將本案認定為環(huán)境污染私益侵權(quán)案件，判處當事人承擔民事責任⑤。在另一情況相同的案件中，法院則明確否定了這種做法⑥。在追索規(guī)則完備的情況下尚且如此，不難想象在規(guī)則缺失的情況下，實踐中的爭議將更大。

3.應急處置費用追索規(guī)則之間的沖突

由于在《民法典》頒布前，應急處置已經(jīng)部分包含在行政代履行制度中，《民法典》第1235條規(guī)定的費用范圍也與我國原先建立的環(huán)境行政代履行制度發(fā)生了沖突，代履行費本應依據(jù)非訴執(zhí)行程序追索，但《民法典》又賦予行政機關(guān)通過司法手段追索代履行費的權(quán)利。

因此，最根本的問題在于，依據(jù)《民法典》追索應急處置費是否合理，要填補目前存在的追索規(guī)則空缺，是應擴張《民法典》的適用范圍，還是將應急處置定性為代履行。

(三)生態(tài)環(huán)境損害救濟中的功能限縮

生態(tài)環(huán)境修復是生態(tài)環(huán)境損害救濟的重要一環(huán)，若缺失該內(nèi)容將無法形成完善的體系。無論是理論還是實踐上，修復生態(tài)環(huán)境都已成了生態(tài)環(huán)境損害者的義務。在當事人無法履行義務時，行政機關(guān)及時代為履行也與生態(tài)環(huán)境修復所追求的時效性高度契合。對于我國環(huán)境行政代履行制度是否包括了生態(tài)環(huán)境修復，有學者持肯定意見，認為“《行政強制法》第50 條將生態(tài)環(huán)境保護和修復納入代履行制度的適用范疇”[22]。也有學者持否定意見，理由有二：其一，“排除妨礙、恢復原狀”無法涵蓋“生態(tài)環(huán)境修復”的內(nèi)容。其二，盡管《行政強制法》第50 條采取了不完全列舉的方式，但生態(tài)環(huán)境修復需要詳盡的規(guī)定，因此不能認為《行政強制法》第50 條已經(jīng)包括了生態(tài)環(huán)境修復的內(nèi)容[23]。可以看出，學界對代履行的分析僅圍繞《行政強制法》展開，也沒有對立即代履行進行分析。但正如上文所述，分析我國的環(huán)境行政代履行制度應區(qū)分一般代履行和立即代履行。考察一般代履行的授權(quán)不能只關(guān)注《行政強制法》，應首先考慮環(huán)境單行法中的行政命令規(guī)范，對立即代履行的分析則依據(jù)《行政強制法》即可。

1.立即代履行的內(nèi)容不包括生態(tài)環(huán)境修復

我國現(xiàn)行法中，立即代履行針對的事項為“清除污染物”，即清除污染。但清除污染與生態(tài)環(huán)境修復的概念是不同的。在《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法(第 II 版)》和《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南 總綱》(2016年版)中，并沒有對清除污染給出定義，而《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南 總綱和關(guān)鍵環(huán)節(jié) 第1 部分：總綱》(2020年版)則明確區(qū)分了污染清除、環(huán)境修復和生態(tài)環(huán)境恢復。污染清除是環(huán)境修復的前置性程序，是指將生態(tài)環(huán)境中的污染物阻斷、控制、移除、轉(zhuǎn)移、固定和處置的過程。環(huán)境修復是污染清除完成后為進一步降低環(huán)境中的污染物濃度而采取的措施，目標是將環(huán)境污染導致的人體健康風險或生態(tài)風險降至可接受水平。生態(tài)環(huán)境恢復則更進一步，是將受損生態(tài)環(huán)境及其服務功能恢復至基線并補償期間損害的過程，包括環(huán)境修復和生態(tài)服務功能的恢復，與《民法典》中規(guī)定的“生態(tài)環(huán)境修復”和本文所用的“生態(tài)環(huán)境修復”含義相同⑦。

就域外經(jīng)驗來看，美國《超級基金法》也區(qū)分了污染清除與生態(tài)環(huán)境修復。《超級基金法》的響應行動(response action)分兩個階段：一為“清污階段”，采取的是“清除行動”(removal actions)，屬于短期的臨時性環(huán)境治理措施，目的在于立即清除所有對人體健康和環(huán)境有潛在直接威脅的污染物。二為“治理階段”，采取的是“修復行動”(remedial actions)，屬于長期的永久性環(huán)境治理措施。它是在清污措施完成后，經(jīng)過對該場地的詳細調(diào)查、論證，形成具體的環(huán)境恢復方案，然后實施恢復措施，所以花費的時間較長，一般都是幾年甚至更長的時間。在“清污階段”完成后、“修復行動”實施前，必須進行環(huán)境恢復調(diào)查或者可行性研究(RI/FS)，在反應行動結(jié)束后，若仍存在未能修復的自然資源損害，才進入最后的自然資源恢復(natural resource restoration)[21]。

綜上所述，清除污染只是生態(tài)環(huán)境修復的前置性程序，生態(tài)環(huán)境修復的復雜性、內(nèi)容深度要遠超污染清除。而我國現(xiàn)行法只規(guī)定了行政機關(guān)實施立即代履行清除污染，并未涉及生態(tài)環(huán)境修復。

2.一般代履行只能涵蓋生態(tài)環(huán)境修復的部分內(nèi)容

一般代履行的內(nèi)容取決于行政命令的具體規(guī)定?？傮w看來，我國的環(huán)境行政命令包括責令恢復原狀、責令限期治理和責令改正。

責令恢復原狀包括《環(huán)境保護法》第61 條中的責令違法建設(shè)單位恢復原狀，以及《森林法》《草原法》《水土保持法》中的責令恢復植被，恢復植被屬于生態(tài)環(huán)境修復的部分內(nèi)容。2016年修訂的《固體廢物污染防治法》第85 條原本規(guī)定了當事人應采取措施將環(huán)境恢復原狀，但在2020年修訂后刪去了這一規(guī)定?，F(xiàn)行法中的責令恢復原狀并不能涵蓋生態(tài)環(huán)境修復的內(nèi)容，其要么只針對單一環(huán)境要素或單一事項，要么只能被視作“清除污染”，并不能實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境修復的預期目標。

在環(huán)境單行法中，責令限期治理包含兩種情況：一種只規(guī)定限期治理，另一種還規(guī)定目標即消除污染。后者只是一種“點到即止”的事后補救措施[24]，與“污染清除”相同，并不是生態(tài)環(huán)境修復。前一種則除了消除污染外，還包括部分生態(tài)環(huán)境修復的內(nèi)容，如《土地管理法》第75條規(guī)定的恢復土地種植條件，改善土地荒漠化、鹽漬化。這種規(guī)定非常少，只能涵蓋少數(shù)環(huán)境要素，無法達到生態(tài)環(huán)境修復的目標。不過，少數(shù)地方性法規(guī)走在了前面，如《莆田市山體保護條例》第19 條包括“恢復山體自然景觀和生態(tài)功能”的山體修復治理，明確了“誰管理誰負責、誰開發(fā)誰修復、誰破壞誰治理”的原則，第29條則規(guī)定行政機關(guān)享有修復治理的代履行權(quán)。

責令改正的含義最廣泛，既可以用于停止違法行為，也可以用于消除危害后果[25]，可以涵蓋上述的責令恢復原狀和責令限期治理。但也由于含義的廣泛性，對責令改正的適用需要考慮法律的體系性，目前只有《土壤污染防治法》明確規(guī)定責令改正的內(nèi)容包括土壤修復義務。從有關(guān)國家標準對土壤修復的規(guī)定來看，土壤修復也止步于“環(huán)境修復”，未達到“生態(tài)環(huán)境修復”的程度⑧。如上文所述，其他環(huán)境法律中的責令改正不能理解為涵蓋了生態(tài)環(huán)境修復的內(nèi)容。

以上是借助個體視角對環(huán)境單行法進行審視，可能仍然有疑問的是，既然單一的環(huán)境法律不能達到生態(tài)環(huán)境修復的目標，那么通過援引多部環(huán)境法律能否實現(xiàn)？答案仍是否定的。造成土壤污染時，若要進行生態(tài)環(huán)境修復，不僅要清除土壤中的污染，還要盡可能地使污染地塊的生態(tài)服務功能恢復到基線，這就需要援引具有恢復生態(tài)服務功能的恢復植被等條款。但相關(guān)條款之間的銜接并不順暢，以《草原法》為例，其中適用責令限期恢復植被和代為履行的情形并不包括造成污染⑨。

另外，在生態(tài)環(huán)境損害救濟領(lǐng)域，同樣產(chǎn)生了行政權(quán)與司法權(quán)的交叉問題。生態(tài)環(huán)境修復由不同環(huán)境治理行為組成，雖然現(xiàn)行環(huán)境單行法的規(guī)定零零散散，但至少涵蓋了生態(tài)環(huán)境修復的部分內(nèi)容。即使環(huán)境行政機關(guān)可以依據(jù)《民法典》借助司法手段使當事人承擔完整的生態(tài)環(huán)境修復責任，依然面臨如何處理各環(huán)境單行法中業(yè)已規(guī)定的行政責任與《民法典》之間關(guān)系的問題。

三、行政代履行在生態(tài)環(huán)境損害預防和救濟中功能限縮的成因

(一)司法權(quán)的過度擴張擠壓了行政權(quán)的運行空間

我國《民法典》的出臺填補了生態(tài)環(huán)境損害預防與救濟方面的諸多缺漏。由于目前生態(tài)環(huán)境損害行政應對相關(guān)規(guī)定存在不足，司法權(quán)因此占據(jù)了生態(tài)環(huán)境損害應對的主導地位。但是，過度依賴《民法典》通過司法手段使相對人承擔生態(tài)環(huán)境損害預防與救濟責任，是存在一定問題的。

1.司法權(quán)在生態(tài)環(huán)境損害預防與救濟中的局限

其一，純生態(tài)環(huán)境損害實質(zhì)上涉及的是公法問題，只不過在這類公法中保留了一些私法概念[26]。生態(tài)環(huán)境修復義務是以公共利益為依歸的公法義務，行政機關(guān)要求當事人修復生態(tài)環(huán)境，不具有和行使私法權(quán)利一樣的選擇性，而是其在環(huán)境國家背景下必須履行的職責。

其二，根據(jù)《民法典》第1234 條和第1235條，承擔該責任的條件是“違反國家規(guī)定”。這不僅使民事法庭事實上承擔了審查行政行為合法性的職責，增加了其負擔，導致行政法庭被忽略，還使得民事訴訟與行政執(zhí)法發(fā)生了沖突，司法過度能動，擠壓了行政權(quán)發(fā)揮作用的空間。導致出現(xiàn)這一現(xiàn)象的原因在于，行政機關(guān)根據(jù)《民法典》提起的要求當事人承擔生態(tài)環(huán)境修復義務或有關(guān)費用的訴訟實際上是執(zhí)法訴訟，是行政機關(guān)履行生態(tài)環(huán)境保護職責的執(zhí)法行為。有關(guān)費用本質(zhì)上屬于行政性、公益性的補償責任，是代履行制度成本回收功能的體現(xiàn)，也是代履行制度的基礎(chǔ)。但“為了類推適用民法損害及其救濟的規(guī)則”[27]，這種行政性公益賠償責任在我國被定義為民事責任，由于行政機關(guān)無法通過行政法律途徑施加民事責任，當該責任被定義為民事責任之后，只能借助民事訴訟制度進行施加[28]。

其三，現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境損害民事救濟制度具有濃重的侵權(quán)法色彩。但“損害”是所有民事賠償責任的必備要件[29]，當行政機關(guān)通過積極履職阻卻生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生時，這一缺陷就暴露出來了。傳統(tǒng)侵權(quán)責任以損害為中心，而對預防生態(tài)環(huán)境損害無能為力[30]。這一傳統(tǒng)延續(xù)到《民法典》的生態(tài)環(huán)境損害救濟條款，并限制了其預防性功能，導致的直接后果就是預防性應急處置費用無法依據(jù)《民法典》進行追索。而這一功能在生態(tài)環(huán)境損害預防中又十分重要。

其四，司法在預防與救濟生態(tài)環(huán)境損害方面存在先天缺陷。由于司法功能的發(fā)揮依賴漫長的訴訟程序，這一特點與生態(tài)環(huán)境損害預防與救濟所要求的時效性相沖突，其“不告不理”的特點也使法院無法積極主動地就生態(tài)環(huán)境損害進行預防與救濟。司法人員不具有環(huán)境科學的相關(guān)知識，即使在訴訟程序中也要依賴專業(yè)人員的參與才能作出公正的判決。在判決作出后，司法人員常囿于專業(yè)知識和資源的不足，難以對生態(tài)環(huán)境修復進行長期監(jiān)督。

2.司法權(quán)在生態(tài)環(huán)境損害預防與救濟中不宜居主導地位

在環(huán)境規(guī)制領(lǐng)域，行政規(guī)制路徑具有相對優(yōu)勢[29]，其專業(yè)性、及時性和高效性更適宜應對生態(tài)環(huán)境損害。過度依賴司法手段，既不符合生態(tài)環(huán)境損害預防與救濟要求的時效性，也與我國正在逐步完善的環(huán)境行政執(zhí)法體系相沖突。法院原則上不應代替行政機關(guān)處理實質(zhì)性的公共利益問題[32]，司法只應在風險社會的背景下有限能動，遵循行政權(quán)優(yōu)先原則，充當行政手段因立法滯后而缺失時的變通手段和行政倦怠時的監(jiān)督手段。

就域外經(jīng)驗來看，各國也普遍依賴行政權(quán)應對生態(tài)環(huán)境損害。即使是高度依賴司法權(quán)的美國，其行政手段也在生態(tài)環(huán)境損害預防與救濟中扮演著重要角色。美國聯(lián)邦環(huán)保部(EPA)可以與責任主體達成和解協(xié)議，也可以簽發(fā)行政命令要求當事人采取清理措施，在潛在責任人暫時不明確或不愿實施清理措施時，EPA 也可主動采取行動清除污染，并就有關(guān)費用向潛在責任人追償[33]。在德國，由于公私法的分明，生態(tài)環(huán)境損害救濟的權(quán)力只由行政機關(guān)享有，如需要填補生態(tài)損害，環(huán)保團體只能起訴監(jiān)管者，請求政府命令監(jiān)管者履行環(huán)境損害的恢復義務[34]。在當事人不履行的情況下，行政機關(guān)亦可自行采取措施并由當事人承擔相關(guān)費用[35]。

(二)現(xiàn)行環(huán)境行政代履行制度有關(guān)條款的內(nèi)在缺陷

1.環(huán)境法體系外的一般性規(guī)定難以滿足環(huán)境行政的個性化需求

環(huán)境法具有“二次調(diào)整性”，即其調(diào)整的社會關(guān)系原先已經(jīng)由另一性質(zhì)的法律予以調(diào)整[36]。正是因為原生行政法的管理模式和理念無法解決環(huán)境問題，才使得解決環(huán)境基本問題的行政法逐步從特別行政法中分離出來，形成了新的法律部門[37]。環(huán)境法為因應現(xiàn)代環(huán)境問題，逐步發(fā)展出了區(qū)別于傳統(tǒng)行政手段的環(huán)境規(guī)制方法，并主要以應對環(huán)境風險和及時補救損害為目標導向。

《行政強制法》被定位為行政強制領(lǐng)域的一般法，除有特別規(guī)定外，所有行政強制手段的實施都需遵循其規(guī)定。為充分實現(xiàn)保障當事人程序權(quán)利的目標，《行政強制法》為代履行設(shè)定了一套嚴密的程序和限制條件。但環(huán)境法的主要目的在于預防環(huán)境風險、救濟生態(tài)環(huán)境損害，以維護良好的生態(tài)環(huán)境。二者的最終目標雖然都是保障公民利益，卻存在事實上的沖突。因為前者要求行政機關(guān)盡可能壓抑自身，后者則要求行政機關(guān)積極作為。由于我國環(huán)境單行法并無針對代履行的特別規(guī)定，《行政強制法》中對代履行程序和立即代履行范圍的限制使得行政機關(guān)難以充分實現(xiàn)環(huán)境法的立法目的。在救濟手段方面，針對某一規(guī)制對象進行專門規(guī)定也不符合行政強制領(lǐng)域一般法的定位。

《突發(fā)事件應對法》的問題也在此。根據(jù)《突發(fā)事件應對法》第3 條，其調(diào)整的對象包括“自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件”，范圍要遠大于突發(fā)環(huán)境事件，因此亦囿于一般法定位難以根據(jù)環(huán)境治理需求對突發(fā)環(huán)境事件的應對作出個性化調(diào)整。

2.碎片化的環(huán)境立法難以體現(xiàn)環(huán)境行政代履行的整體性規(guī)定

受到還原主義影響，我國環(huán)境立法將整體環(huán)境予以分解，首先按照不同環(huán)境介質(zhì)進行區(qū)分，制定單行的環(huán)境立法[38]。由于各污染防治立法和資源立法是由相關(guān)部門主導制定的[39]，難免出現(xiàn)對行政代履行認知不同的情況，最終導致行政代履行被不均勻地散播到各個環(huán)境單行法之中，并被分別加以不同的限制條件。

雖然將環(huán)境分解為各個要素是世界各地環(huán)境法的共同特征，某種程度上這種做法是不可避免的，因為法律需要具體規(guī)定且在個案中可予執(zhí)行[40]。但生態(tài)環(huán)境損害的系統(tǒng)整體性與經(jīng)濟關(guān)聯(lián)性要求補救主導者應當具有全局性意識，不能顧此失彼[41]。因此，應在整體性環(huán)境立法中，根據(jù)生態(tài)環(huán)境的整體性和系統(tǒng)性對生態(tài)環(huán)境損害的預防與救濟作出規(guī)定。依賴現(xiàn)有的環(huán)境單行法難以實現(xiàn)這一目標，因為在客觀上，單一的環(huán)境要素始終只是生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的一部分，無論怎樣對現(xiàn)行環(huán)境單行法中的行政代履行條款進行修補，都僅僅是完善對單一環(huán)境要素的保護而非對生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的整體保護。

3.“損害擔責”原則的缺陷影響了預防性責任的承擔

為將環(huán)境污染的外部性問題內(nèi)部化以避免污染治理拖垮國家財政，國際社會普遍認同“污染者負擔原則”并將其納入自己的環(huán)境法體系中。若行政機關(guān)積極實施預防性的應急措施，最終使生態(tài)環(huán)境損害的后果沒有發(fā)生，那么，當事人是否還被稱為污染者？是否還能適用“污染者負擔原則”？就字面意思來看，只有污染后果最終發(fā)生了，有關(guān)行為人才能被稱為污染者。如歐共體委員會在1975年3月發(fā)布的《關(guān)于公共當局在環(huán)境問題上的成本分配和行動的建議》中，將污染者定義為“直接或間接造成環(huán)境損害，或者創(chuàng)造條件導致這種環(huán)境損害的單位和個人”[42]。這顯然與“污染者負擔原則”的要求不同，因為“污染者負擔原則”的核心思想在于，污染者應承擔預防污染、治理污染以及賠償環(huán)境損失的全部費用[43]。由于污染者的概念過于寬泛、難以界定，已經(jīng)有很多國家放棄“污染者”的提法，轉(zhuǎn)而采用“原因者”“受益者”等來表述?！拔廴菊哓摀瓌t”實際上具有很大的張力和包容性，它逐漸成為一個符號，代表著責任派生的源頭和 依據(jù)[44]。

在我國，“污染者負擔原則”被轉(zhuǎn)化為《環(huán)境保護法》基本原則中的“損害擔責”。由于環(huán)境法律原則具有“指導環(huán)境立法”“引導環(huán)境司法解釋”的功能[45]，因此在一定程度上影響當事人承擔的責任大小。這種做法實際上是存在問題的，因為并非只有造成“損害”才需要“擔責”。預防性應急處置費的承擔便是一個反例。環(huán)境損害法律責任只是環(huán)境法律責任的一種。而“損害擔責原則”因預設(shè)了“環(huán)境損害”這個具體、確定的事實狀態(tài)，也指定了“擔責”的法律效果，并不滿足法律原則的高度抽象性要求[46]，以至于影響了當事人對預防性責任的承擔。在對環(huán)境行政代履行制度進行完善時，應避開該原則的不當影響。

四、環(huán)境行政代履行制度的規(guī)范調(diào)適

(一)規(guī)范調(diào)適的內(nèi)容

1.限制司法手段的適用范圍

要遏制生態(tài)環(huán)境損害預防與救濟中司法權(quán)的不當擴張，需限制環(huán)境民事公益訴訟和執(zhí)法訴訟的適用范圍。前者應被限制在行政不履職的條件下進行，以此為方向，可以規(guī)定法院在受理環(huán)境民事公益訴訟案件后，應在一定期限內(nèi)告知負有職責的行政機關(guān)，并設(shè)定一個履職期限，在該期限屆滿后，行政機關(guān)仍不履職的，方能繼續(xù)訴訟程序。后者應僅適用于窮盡行政手段的情況。目前來看，這種情況包括兩類：第一，生態(tài)環(huán)境服務期間功能損害以及生態(tài)功能永久性損害造成的損失是純粹的賠償問題，需要公開、公正、雙方協(xié)商或者通過質(zhì)證的程序來確定賠償數(shù)額，而不適宜通過單方性的行政手段令相對人承擔。行政協(xié)商與民事訴訟相結(jié)合的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度能夠起到主導性的作用[3]。第二，行政手段的運用受到依法行政原理的制約，而法律演化往往滯后于現(xiàn)代社會的高速發(fā)展。《民法典》中“國家規(guī)定”的范圍遠大于行政執(zhí)法所依循的規(guī)范。在行政規(guī)范尚存缺陷時，司法手段能夠填補其疏漏。

2.填補環(huán)境行政代履行制度的內(nèi)容缺失

(1)將應急處置定性為行政代履行。

鑒于《民法典》在預防性責任方面的先天缺陷以及司法不當擴權(quán)帶來的多重隱憂，將應急處置費作為代履行費，通過非訴執(zhí)行程序予以追索是更為合理的解法。

實際上，應急處置依法理也應界定為代履行。第一，不論行政機關(guān)實施應急處置還是代履行，其與當事人之間形成的法律關(guān)系都是相同的。一則，行政機關(guān)與當事人之間都是不平等的管理與被管理的關(guān)系。二則，當事人都依法負有相應的作為義務，在其不履行或履行不能而由行政機關(guān)依法代為履行后，便經(jīng)“污染者負擔原則”轉(zhuǎn)化為金錢給付義務。三則，在委托第三方的情況下，第三方與行政機關(guān)之間是委托合同關(guān)系，其與當事人之間并不存在直接的法律關(guān)系，但當事人負有公法上的容忍義務。

第二，我國現(xiàn)行法對突發(fā)環(huán)境事件的定義已經(jīng)符合即時強制的情況緊急要件。各國立法例都規(guī)定即時強制可采用代履行的方式。如《日本行政代執(zhí)行法》第3 條第3 款即規(guī)定緊急情況下可以不經(jīng)程序而直接實施代履行[47]。德國《聯(lián)邦行政強制執(zhí)行法》也規(guī)定了即時強制，在出現(xiàn)緊急情況如油罐車傾覆將污染地下水時，行政機關(guān)有權(quán)不作出命令性行政行為便采取必要的強制措施，代履行可以作為強制方法[48]。德國《環(huán)境損害法》更是放寬了對行政機關(guān)的限制，行政機關(guān)采取必要措施不必滿足《聯(lián)邦行政強制執(zhí)行法》規(guī)定的即時強制的條件，且當事人應承擔實施預防措施、損害限制措施及修復措施所產(chǎn)生的費用[35]。

(2)明確行政代履行的內(nèi)容包括生態(tài)環(huán)境修復。

如前文所述，要充分發(fā)揮行政手段在生態(tài)環(huán)境損害救濟中的功能，需明確行政機關(guān)對生態(tài)環(huán)境修復的代履行權(quán)。一般代履行和立即代履行的內(nèi)容都應包含生態(tài)環(huán)境修復，就前者來說，首先應賦予行政機關(guān)責令當事人修復生態(tài)環(huán)境的權(quán)力，其次再規(guī)定行政機關(guān)在當事人不修復時代為履行，所需費用由當事人承擔。就后者來說，需注意的是依循傳統(tǒng)嚴格限制其啟動條件，均衡公正與效率價值。

(二)規(guī)范調(diào)適的載體

合理安排行政權(quán)與司法權(quán)在生態(tài)環(huán)境損害預防與救濟中的關(guān)系，化解現(xiàn)行環(huán)境行政代履行制度的內(nèi)生缺陷，填補現(xiàn)存制度空白，需要一部不受環(huán)境要素分割影響的綜合性環(huán)境法律。我國現(xiàn)行法中符合此要求的環(huán)境綜合性法律是《環(huán)境保護法》，其被定位為環(huán)境保護領(lǐng)域的基本法。但囿于此定位，它只是在總體上對環(huán)境保護的相關(guān)制度進行梳理，并據(jù)此確定一個大致框架，其中的規(guī)定多是原則性、宣示性的，司法適用性很弱，具體實施時仍需參照相關(guān)部門法和環(huán)境單行法。過分追求在《環(huán)境保護法》中規(guī)定相對具體的“法律責任”，反而會在一定程度上削弱環(huán)境責任制度的適用效力[49]，《環(huán)境保護法》中明確規(guī)定的損害擔責原則也會影響代履行費用的追索。并且，由于修訂周期較長，《環(huán)境保護法》短期內(nèi)不會被納入立法計劃，因此并不是一個合適的選項。

為適應當代環(huán)境保護的新形勢，有學者提出應制定《生態(tài)損害綜合預防與救濟法》(以下簡稱《生態(tài)損害綜合法》)，建立兼顧事前預防和事后救濟的法律機制[50]。這種專門立法模式符合環(huán)境行政代履行的需求。一則，行政代履行既可適用于生態(tài)環(huán)境損害的預防，也可適用于其救濟，與該法立法宗旨相契合。二則，《生態(tài)損害綜合法》的定位是生態(tài)環(huán)境損害預防與救濟領(lǐng)域的基本法。立法者可以基于現(xiàn)實需要，對該領(lǐng)域的責任承擔方式進行總括性規(guī)定，既不再受到環(huán)境要素分割造成的局限，也能通過銜接性條款理順行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系。三則，其與《行政強制法》《環(huán)境保護法》和《突發(fā)環(huán)境事件應對法》之間的關(guān)系都是特別法與一般法的關(guān)系，在《生態(tài)損害綜合法》中可以結(jié)合實踐要求對行政代履行予以特別規(guī)定，有利于解決我國環(huán)境行政代履行面臨的諸多現(xiàn)實問題，更符合我國生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的需要。

制定綜合性單行法的觀點在數(shù)年前提出，如今仍有很高的理論和實踐價值。然而，伴隨著法典化浪潮，環(huán)境立法領(lǐng)域的法典編纂研究被提上日程，在環(huán)境法典中完善行政代履行制度也成了更為可行的做法。第一，制定《生態(tài)損害綜合法》實際上仍在走“基本法—單行法”的路子，但該模式的缺陷已經(jīng)在我國的環(huán)境法治實踐中顯露，即在結(jié)構(gòu)上過于零散，在后續(xù)修訂過程中難免有規(guī)則逸出基本法約束的現(xiàn)象[51]。與之相對，法典模式在體系科學化上具有明顯的優(yōu)勢[52]。第二，對環(huán)境法典來說，如何處理好帶有鮮明環(huán)境法學色彩的生態(tài)環(huán)境損害問題是難以回避的任務，通過對代履行制度的規(guī)范調(diào)適，亦能夠增強環(huán)境法典的科學性，提高其應對生態(tài)環(huán)境損害問題的實效。第三，目前學界主流觀點支持我國環(huán)境法典的編纂采取形式編纂與實質(zhì)編纂之間的模式，追求適度法典化[53]。這也與代履行制度的需求相吻合。代履行在我國并不是一個新制度，其廣泛存在于我國法律之中，要補正代履行在我國生態(tài)環(huán)境損害預防與救濟中的功能，實際上所需的只是適度的微調(diào)。

(三)環(huán)境法典內(nèi)部的安排

我國環(huán)境立法習慣于將法律責任作為專章于末尾統(tǒng)一規(guī)定，前面的部分則設(shè)定法律義務和監(jiān)管手段。學者們提出的專家建議稿也遵循此思路，在采用“總則—分編”結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，設(shè)置了生態(tài)環(huán)境責任編[54]。代履行是因當事人違反第一性義務發(fā)生的，繳付代履行費是當事人所負有的第二性義務，將其規(guī)定于法律責任章節(jié)，既符合其本質(zhì)特征，也與我國環(huán)境立法傳統(tǒng)相符。生態(tài)環(huán)境責任編也承擔著通過銜接性規(guī)定理順各環(huán)境責任之間關(guān)系的任務[55]，在其中可解決生態(tài)環(huán)境損害預防與救濟中行政權(quán)與司法權(quán)之間的序位問題。預防和救濟生態(tài)環(huán)境損害作為我國環(huán)境單行法的共同目標，具有全局性和統(tǒng)領(lǐng)性，其義務性規(guī)范應置于總則而非責任編之外的其他分編。

綜上，首先應在環(huán)境法典的總則編中對生態(tài)環(huán)境損害的概念及其預防和救濟的方式進行界定，預防措施大體對應現(xiàn)行法中的應急處置，救濟措施則對應生態(tài)環(huán)境修復。其次，應在生態(tài)環(huán)境責任編中規(guī)定在當事人不履行預防與救濟的義務時，由行政機關(guān)代為履行，所需費用由當事人承擔，并明確司法手段的適用范圍。最后，可以在分則中對啟動一般代履行和立即代履行的具體情形、代履行的實施程序等進行更為細致的規(guī)定。

五、結(jié)語

生態(tài)環(huán)境損害預防與救濟的公益性及其對時效性的追求，決定了行政代履行在其中的適用性。目前，行政代履行制度在生態(tài)環(huán)境損害預防與救濟中的功能限縮，一方面是因功能主義導向下，司法權(quán)不當擴張，侵入了原本屬于行政權(quán)的作用場域，另一方面則是環(huán)境行政代履行因其特殊性而不適應目前的立法模式所致。通過對行政代履行制度的理論溯源和規(guī)范調(diào)適，廓清行政權(quán)在生態(tài)環(huán)境損害預防與救濟中的準確定位，亦可為司法權(quán)的歸位打下堅實的基礎(chǔ)。為達致這一目標，我國需要依憑規(guī)范主義進路，實現(xiàn)環(huán)境法的法典化，方能實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境損害問題的系統(tǒng)、高效應對。

注釋：

① 該部分條文包括《水污染防治法》(2017年修訂)第84、85、88、90、94 條；《水法》(2016年修訂)第65 條；《土壤污染防治法》(2018年修訂)第94 條；《森林法》(2019年修訂)第81 條；《草原法》(2021年修訂)第71 條；《野生動物保護法》(2018年修訂)第54 條；《固體廢物污染環(huán)境防治法》(2020年修訂)第108、113 條；《放射性污染防治法》第56 條；《核安全法》(2017年修訂)第79、80、86 條；《水土保持法》(2010年修訂)第55、56 條。

② 該部分條文包括《固體廢物污染環(huán)境防治法》(2020年修訂)第102 條第1 款第7 項、第110 條；《大氣污染防治法》(2018年修訂)第115 條、第117 條第1 款第1、2、3、5 項，第119 條第1、2 款；《土壤污染防治法》(2018年修訂)第39 條；《草原法》(2021年修訂)第65、66、68、69、70 條。

③ 環(huán)境單行法中明確說明在突發(fā)環(huán)境事件中采用代履行方法救濟的只有《水污染防治法》(2017年修正)第94條：企事業(yè)單位違反本法規(guī)定，造成水污染事故的，由環(huán)境行政機關(guān)責令限期采取治理措施，未采取措施或不具備治理能力的由環(huán)境行政機關(guān)指定有治理能力的單位代為治理。此規(guī)定是一般代履行，以行政命令為前置條件。水污染事故之外，只能援引其他環(huán)境單行法中的一般代履行規(guī)定。

④ 無論是《突發(fā)事件應對法》《國家突發(fā)環(huán)境事件應急預案》，還是《突發(fā)環(huán)境事件應急管理辦法》，它們對突發(fā)環(huán)境事件的定義都不以地理位置為標準。

⑤ 蘭州市生態(tài)環(huán)境局西固分局訴白銀永佳鑫商貿(mào)有限公司環(huán)境污染責任糾紛案，參見甘肅省蘭州市西固區(qū)人民法院(2020)甘0104 民初2033 號民事判決書。

⑥ 甘肅省白銀市人民檢察院訴蘭州銀輪運輸有限公司皋蘭分公司、寧夏云翔物流有限公司環(huán)境污染責任糾紛案，參見甘肅礦區(qū)人民法院(2019)甘95 民初4 號民事判決書。在該案中，因發(fā)生交通事故，造成污染物泄漏，平川市環(huán)保局進行了應急處置，并消除了生態(tài)環(huán)境損害現(xiàn)狀。法院認為對于環(huán)保部門因?qū)嵤┐男挟a(chǎn)生的費用，應當作出行政決定，由當事人承擔；當事人拒不承擔，又不申請行政復議或提起行政訴訟的，環(huán)保部門可以依法申請人民法院強制執(zhí)行。

⑦ 民事司法中對生態(tài)環(huán)境修復的界定通常參考《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，其中規(guī)定了“原告請求修復生態(tài)環(huán)境的，人民法院可以依法判決被告將生態(tài)環(huán)境修復到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能”，既包括環(huán)境修復，也包括生態(tài)環(huán)境服務功能的恢復。

⑧ 參見生態(tài)環(huán)境部2019年發(fā)布的《建設(shè)用地土壤污染風險管控和修復術(shù)語》（HJ 682—2019）2.5.2 和2.5.5。

⑨ 參見《草原法》(2021年修訂)第65 條、第66 條、第68 條、第69 條、第70 條。