徐蔚姌

(中央民族大學 理學院，北京 100081)

隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，當今的鄉(xiāng)村治理范圍已經(jīng)拓展到農(nóng)村經(jīng)濟、政治、文化、社會等全域場景，是一項系統(tǒng)工程。當前，鄉(xiāng)村治理面臨的問題是多維度和整體性的，推進實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理，既需要強化外部力量介入，也需要激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)生動力。從調(diào)整乃至重塑村組關(guān)系著手，強化村組鏈接，構(gòu)建起更加系統(tǒng)、更具彈性的村組治理體系，是激發(fā)鄉(xiāng)村治理內(nèi)生動力，推動破解鄉(xiāng)村治理難題的重要著力點。筆者通過對現(xiàn)有文獻進行梳理，并以非結(jié)構(gòu)訪談和參與觀察等方式對中部H縣的相關(guān)情況進行調(diào)研分析，力圖回答以下問題：一是在“治理有效”的語境下，應(yīng)該如何把理解和把握村組之間的關(guān)系？二是因村組關(guān)系失調(diào)帶來的鄉(xiāng)村治理突出問題表現(xiàn)在哪些方面？三是加強村組整體建設(shè)，激發(fā)鄉(xiāng)村治理內(nèi)生動力的可行路徑是什么？

一、文獻梳理

學界關(guān)于鄉(xiāng)村治理的研究是20世紀80年代開始，伴隨著村民自治研究而逐漸興起、深入的。綜合來看，既有的關(guān)于村、組的研究主要是圍繞行政村、村民小組的功能定位屬性等展開的。

有學者基于實現(xiàn)村民有效自治，對自然村、行政村進行考察，提出“自然單元”“行政單元”的概念[1]。認為基層治理單元規(guī)模設(shè)置受制于經(jīng)濟發(fā)展水平和行政與自治的均衡，行政與自治的功能不能相互取代[2]。有學者通過對國家層面24個以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點單位進行調(diào)研分析，認為在“村民小組或自然村建立村民理事會等組織”還存在與村民小組長、村委會關(guān)系不順暢等問題，探索完善村民自治的有效實現(xiàn)形式，健全充滿活力的農(nóng)村基層群眾自治制度和構(gòu)建農(nóng)村基層社會治理新格局，要堅持以村“兩委”為中心[3]。

也有學者對新中國成立以來村民小組的歷史變遷進行了系統(tǒng)梳理分析，認為村民小組源自于人民公社體制中的生產(chǎn)隊(自然村)，盡管在不同地區(qū)稱謂、規(guī)?？赡懿灰恢拢班l(xiāng)鎮(zhèn)-村委會-村民小組”是基本架構(gòu)[4]，村民小組是普遍的組織形式。經(jīng)歷人民公社體制到鄉(xiāng)政村治體制、鄉(xiāng)村治理體制的變革，村民小組從農(nóng)村集體生產(chǎn)共同體漸次演變?yōu)檗r(nóng)民生活共同體和鄉(xiāng)村社會治理共同體，是我國鄉(xiāng)村治理的基本組織，在鄉(xiāng)村治理乃至整個國家治理中發(fā)揮著不可替代的作用[5]。一些學者認為村民小組為單位的所有權(quán)制度安排和自治構(gòu)架安排具有規(guī)模適度、利益相關(guān)性強、利益實現(xiàn)難度小的特點，更有利于村民自治的有效實現(xiàn)[6]。村民小組適度的治理規(guī)模為低成本達成社會共識找到了組織基礎(chǔ)，村民小組應(yīng)當成為當前和今后一段時期降低治理成本、提升治理效率的著力點[7]。

既有研究也存在一定局限和不足。首先，既有研究多是從村民自治的角度出發(fā)，新時代的鄉(xiāng)村治理更加強調(diào)自治、德治、法治相融合，村民自治的有效實現(xiàn)是推進實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的重要方面，但不是全部。其次，既有研究多是單獨圍繞行政村或者村民小組進行靜態(tài)考察，事實上，無論是從歷史演進的角度看，還是從廣東清遠、湖北秭歸等地的實踐探索看，村組之間必然存在千絲萬縷的關(guān)系，在推進鄉(xiāng)村治理過程中無法也不能把村組嚴格割裂開來。最后，從中央政策文件的具體表述看，要求“推動政府治理同社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”“建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的基層治理共同體”[8]，關(guān)注的重點在于如何實現(xiàn)有效治理。通過梳理分析既有研究，給予本文很大啟發(fā)。筆者認為，在“治理有效”的語境下，應(yīng)當把行政村和村民小組看做一個有機整體，樹立村組一體建設(shè)的治理理念、選擇抓村帶組的治理路徑。

二、村組關(guān)系失調(diào)帶來的鄉(xiāng)村治理問題分析

H縣下轄14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)，189個村，2 378個村民小組，總?cè)丝诩s80萬人。在村組空心化、行政化管理下沉、村民與村組利益關(guān)聯(lián)弱化以及鄉(xiāng)村社會文化傳統(tǒng)等因素影響下，H縣當前的行政村與村民小組關(guān)系整體上處于失調(diào)狀態(tài)，由此帶來了鄉(xiāng)村治理主體缺位、治理結(jié)構(gòu)失衡和治理共識缺乏等系列問題。

1.治理主體缺位

社會治理的核心是人。推進鄉(xiāng)村治理首先要解決好“誰來治理”的問題。新中國成立以來，我國經(jīng)歷了數(shù)次大規(guī)模的人口流動。特別是改革開放后，西南、西北和中部大量農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民涌入珠三角地區(qū)，離開農(nóng)村的人口主要是有知識、有文化、有能力的農(nóng)村青壯年，而留守在農(nóng)村的大多是老年人和一些身體素質(zhì)較弱、文化水平相對較低的人群。人口的流動在促進沿海地區(qū)快速發(fā)展的同時，也加劇了欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村的資源流失和鄉(xiāng)村凋敝。當前，我國仍處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進過程中，鄉(xiāng)村人口流動仍在持續(xù)，鄉(xiāng)村人口總量和占比還在繼續(xù)下降。H縣的農(nóng)村人口呈現(xiàn)出典型的“留守人口+外出務(wù)工人口”構(gòu)成，“空殼村”“空殼組”是許多村組的真實寫照，無人治理是許多村組不得不面臨的尷尬現(xiàn)狀?！岸颊f治理核心是人，人都沒有，治理個啥？”(H縣縣直部門負責人訪談記錄)。同時，以老婦幼弱為主的留守人口構(gòu)成，也影響了村民對鄉(xiāng)村公共事務(wù)的“偏好”，大家普遍關(guān)注入學、醫(yī)療、低保等民生服務(wù)，而對公共環(huán)境整治、民主議事等公共事務(wù)的關(guān)注度則相對較低?！叭ツ晔罴俚臅r候，鄉(xiāng)里聯(lián)合團委辦了一個暑期培訓班，一些媽媽早上6點起床，騎兩個小時的電動車也要把孩子送到培訓班?！?H縣D鄉(xiāng)黨委委員訪談記錄)

2.利益關(guān)聯(lián)弱化

追求利益是人類一切社會活動的動因。馬克思指出，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)”[9]?，F(xiàn)代治理理論認為，治理的目的就是在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益[10]。在鄉(xiāng)村治理實踐中，對公共利益的依賴程度是村民是否選擇參與的重要條件，一般而言，村民個體對公共利益的依賴程度越高，選擇參與村組公共事務(wù)的積極性就會越高，否則相反。新中國成立以來，村組組織形態(tài)大致經(jīng)歷了自然村落——生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)小隊——行政村、村民小組三個階段的演變，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等逐步走向衰落，村民個體與村組集體之間的利益關(guān)聯(lián)程度隨之弱化。進入21世紀，伴隨著土地延長承包期、全面取消農(nóng)業(yè)稅等重大政策的實施，農(nóng)村集體組織更加徹底地退出農(nóng)民的生產(chǎn)和經(jīng)營環(huán)節(jié)，村民與村組幾近脫鉤。缺少利益關(guān)聯(lián)的村、組、村民越來越呈現(xiàn)出各自運轉(zhuǎn)、互不干擾的“原子化”的狀態(tài)，缺少共同參與鄉(xiāng)村治理積極性?！按謇锏乃?、林地都承包到個人了，年輕人都出去了，也沒什么集體產(chǎn)業(yè)，平時不找你，有事指望不上你，一點事沒處理好就到縣里去告你?！?H縣D鄉(xiāng)黨委委員訪談記錄)

3.自治功能失效

《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，主要職責是“辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”。同時也要“協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”[4]。這說明，行政村不僅有自治職能，在一定程度上也有行政職能。事實上，從一些地方的實踐情況看，村級組織的主要使命還是執(zhí)行上級的指令，村“兩委”干部的主要時間和精力還是用在完成上級布置的各項任務(wù)上，行政職能超過了自治職能。從村“兩委”干部的個人認知角度看，許多村干部更傾向于認為自己是“干部”，盡管是由村民選出來的“當家人”，但更多時候擔任的是政府“代理人”的角色。此外，相比于“本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民或者三分之一以上的村民代表聯(lián)名,可以提出罷免村民委員會成員的要求”[4],上級績效管理、督查考評等行政措施對個人的影響更加現(xiàn)實和直接，村干部做好“代理人”的內(nèi)驅(qū)力要大于做好“當家人”，無暇無意也無力開展好村級自治，更遑論村民小組自治?！皳Q屆時做了一個調(diào)查，189名村主職中有55人曾受到過黨紀處分，占比約29.1%，受處分的原因又以違反鎮(zhèn)村工作紀律、落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)不力為主，約占到6成以上。上級安排的事情都做不完，村民自治沒精力也沒心思。”(H縣縣直部門負責人訪談記錄和相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計)

4.村組共同體意識淡化

傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會是“熟人社會”，人們因為血緣、地緣等因素聚居在一起，經(jīng)過世代延續(xù)，早已相互交融?！罢撈饋矶际怯H戚”往往是村民日常交往、建立關(guān)系的“開場白”?！疤ь^不見低頭見”“做人留一線”等觀念是人們行為邏輯的起點。圍繞“熟人社會”而產(chǎn)生的鄉(xiāng)賢文化、村規(guī)民約、家規(guī)家訓等價值觀念、道德約束、風俗習慣等，在維護秩序、教化鄉(xiāng)民中發(fā)揮著重要作用。盡管今天的鄉(xiāng)村社會已經(jīng)發(fā)生天翻地覆的變化，“熟人社會”正在解構(gòu)消散，但其社會土壤和心理需求仍在。在今天的鄉(xiāng)村社會，還能夠集中體現(xiàn)“熟人社會”特點的主要在村民小組這個層面。一個灣子、一個宗族，往往就是一個行為共同體，對涉及本組、同姓的共同利益更容易達成共識、采取一致行動，即便有不同意見，大多時候也會選擇沉默或者隨大流。而對于行政村范圍，則屬于“半熟人社會”甚至“陌生人社會”。特別是伴隨著合村并組工作的持續(xù)推進，大村小組、一村多組是基本形態(tài)，這在客觀上進一步拉遠了行政村與村民小組的時空和心理距離。反映在村級事務(wù)上，體現(xiàn)為村民對村級公共事務(wù)漠不關(guān)心，在村組之間發(fā)生利益沖突時，更加傾向于維護小組利益，這在一定程度上也阻礙了鄉(xiāng)村治理共識的達成?！按謇飵讉€人把組里的補償款私分了，我是小組長，一個灣子的人都瞅著我，我不能無動于衷?！?H縣D鄉(xiāng)村民小組長訪談記錄)

三、突出抓村帶組的治理路徑選擇

理論分析和對現(xiàn)實問題的剖析說明，鄉(xiāng)村治理是一項系統(tǒng)工程。從激發(fā)內(nèi)生動力的角度看，突出行政村和村民小組一體建設(shè)，構(gòu)建起多要素之間的密切鏈結(jié)是一條可行路徑。

1.完善村組黨組織體系，密切組織鏈接

“黨的力量來自組織，組織嚴密是黨的光榮傳統(tǒng)和獨特優(yōu)勢”[10]。在鄉(xiāng)村治理實踐中，黨的基層組織網(wǎng)絡(luò)能夠發(fā)揮鏈接體制內(nèi)外和不同治理主體的重要作用。特別是面對村組關(guān)聯(lián)日益弱化的現(xiàn)狀，只有緊緊依靠黨的組織，構(gòu)建黨建引領(lǐng)機制，才能更加有效鏈接起鄉(xiāng)村治理的各類組織和資源要素，更好超越不同治理主體的局限、保障政府治理與社會自我調(diào)節(jié)良性互動。具體而言，可以創(chuàng)新黨組織設(shè)置，向上探索推進鎮(zhèn)——鎮(zhèn)、鎮(zhèn)——村、村——村聯(lián)合黨委建設(shè)，向下探索推進村民小組(村灣、自然村)黨支部建設(shè)，和現(xiàn)有鄉(xiāng)村黨組織一起，共同構(gòu)成更加嚴密的組織體系。需要指出的是，創(chuàng)新設(shè)立聯(lián)合黨委和村民小組黨支部，主要目的在于發(fā)揮其組織協(xié)調(diào)的功能和優(yōu)勢，只是對現(xiàn)有黨組織體系的有益補充，并不改變鎮(zhèn)村黨組織設(shè)置和隸屬關(guān)系。同時，要圍繞提升政治功能和組織力，加強對作用發(fā)揮不明顯村組黨組織的整頓，確保其能夠有效發(fā)揮領(lǐng)導作用。

2.發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，密切利益鏈接

從農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的功能定位看，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不僅具有經(jīng)濟功能，還具有政治和社會治理功能。發(fā)展新型集體經(jīng)濟，走共同富裕道路，是做大公共利益，進而把村、組和村民重新鏈接起來的重要抓手。近年來，在中央系列重大政策文件中屢見關(guān)于發(fā)展新型集體經(jīng)濟的表述，這表明，發(fā)展新型集體經(jīng)濟已經(jīng)在政策指導層面提上議事日程，是地方必須推動落實的重大任務(wù)。一些地方的實踐探索也說明，通過深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，構(gòu)建利益鏈接機制，有益于增進個人之間、個人與集體之間的認同和信任，有益于增進基層民主，進而提升鄉(xiāng)村治理效能。發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，應(yīng)當突出村組聯(lián)抓，以縣域或鎮(zhèn)域為單位制定整體性發(fā)展規(guī)劃，注重把分散在村、組的“三資”統(tǒng)籌起來使用，因地制宜發(fā)展多種形式、規(guī)模適度的集體經(jīng)濟組織，形成和擴大規(guī)模優(yōu)勢?？梢栽诔浞肿鹬卮迕褚庠傅幕A(chǔ)上，通過股權(quán)激勵等措施，鼓勵和引導村民以土地或勞務(wù)等多種形式參與進來，避免過度分散經(jīng)營和個體單干，在提高抵御市場風險能力的同時穩(wěn)定收益預(yù)期、鞏固利益鏈接。

3.挖掘運用鄉(xiāng)村傳統(tǒng)治理資源，密切情感鏈接

現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理，更加突出自治、德治、法治相融合，更加強調(diào)人人有責、人人盡責、人人享有的治理共同體建設(shè)。村民小組所具備的“熟人社會”特點，高度契合現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的需要，歷經(jīng)世代傳承而來的鄉(xiāng)賢文化、村規(guī)民約、家規(guī)家訓等傳更是寶貴的內(nèi)生性治理資源。立足時代特點和要求，對這些內(nèi)生資源進行轉(zhuǎn)化運用，是降低治理成本、提高治理效能的重要途徑，同時也是讓人們記得住鄉(xiāng)愁、留得住鄉(xiāng)情的現(xiàn)實需要。在村民小組層面，可以通過搭建村民理事會、鄉(xiāng)賢理事會等非正式的組織平臺，把品德高尚、威望高、有一定才學本領(lǐng)的新老鄉(xiāng)賢組織起來，對村組的傳統(tǒng)文化風俗等進行深度挖掘，發(fā)揮他們在村民自治中的引導作用；在行政村層面，應(yīng)當有計劃地對本村傳統(tǒng)治理資源進行系統(tǒng)梳理，結(jié)合新時代鄉(xiāng)村治理要求進行創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化，并通過村規(guī)民約等規(guī)章制度和“好婆婆”“好兒媳”等各類道德模范評選活動體現(xiàn)出來。以此為基礎(chǔ)，讓半熟悉甚至陌生的鄉(xiāng)村社會重新熟悉起來，逐步形成和強化治理共同體意識，鏈接起共同參與鄉(xiāng)村治理的愿景和行動。

4.優(yōu)化村組公共服務(wù)供給，密切需求鏈接

公共性、公益性是村組公共功服務(wù)的應(yīng)有之義。面對大量青壯年人口外流、留守人口以老婦幼弱為主的現(xiàn)實情況，應(yīng)當主動強化治理資源的精準下沉，同時根據(jù)村組人口結(jié)構(gòu)特點調(diào)整優(yōu)化公共議題設(shè)置，確保資源供給能夠及時回應(yīng)村民訴求、公共事務(wù)貼合村民需要。如果大量治理資源無差別下沉，脫離村組實際推進公共事務(wù)，就容易造成供需錯位，進而導致治理資源閑置浪費、村組事務(wù)無人響應(yīng)。從一定意義上講，村組無人治理的處境與公共服務(wù)供需錯位也有著密切的關(guān)系。優(yōu)化公共服務(wù)供給首先應(yīng)當立足村組人口結(jié)構(gòu)特點。應(yīng)當更加關(guān)注留守人口需求，增加教育醫(yī)療低保等民生類服務(wù)供給。注重強化對流出人口需求的收集分析，圍繞村級集體經(jīng)濟發(fā)展、村莊環(huán)境整治等涉及群眾切身利益的公共服務(wù)設(shè)置議題，吸引他們回鄉(xiāng)參與。優(yōu)化公共服務(wù)供給還應(yīng)當強化對村民小組的關(guān)注。如前文所述，村民小組所具備的“熟人社會”特點更有利于達成共識，而諸如美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村道路硬化、水利設(shè)施建設(shè)等最終還是要落實到村民小組，及時關(guān)注和回應(yīng)村民小組需求，更有利于服務(wù)落地，也有利于密切村組聯(lián)系。

5.穩(wěn)步調(diào)整優(yōu)化村落布局，密切社會鏈接

與相對封閉的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會相比，今天的鄉(xiāng)村受到城鄉(xiāng)關(guān)系的重要影響。伴隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的持續(xù)推進，以前為滿足農(nóng)民生產(chǎn)生活需要而形成的村莊布局正在發(fā)生變化。抓村帶組意味著鄉(xiāng)村治理應(yīng)當主動融入城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進程，主動調(diào)整優(yōu)化鄉(xiāng)村治理格局，讓鄉(xiāng)村與現(xiàn)代社會有效鏈接起來。具體而言，對空心化嚴重、趨于消失的村民小組乃至行政村，可以適當撤并搬遷、相對集中居??；對具有重大歷史價值、傳統(tǒng)文化底蘊深厚的村組，應(yīng)當加大資源投入和保護力度，讓它們更好傳承下去；對重點村鎮(zhèn)，應(yīng)當適度超前規(guī)劃建設(shè)，提高人口和經(jīng)濟承載能力，強化治理資源的集約投入利用。必須強調(diào)的是，穩(wěn)步調(diào)整優(yōu)化村落布局，目的是為了提高鄉(xiāng)村治理效率和活力，落腳點是提升群眾的獲得感、幸福感、安全感，并不是要消滅農(nóng)村的生活模式、傳統(tǒng)習俗乃至生存方式。在推進實施的過程中必須充分尊重群眾的主體地位、保持足夠的耐心定力，下足繡花功夫，不能粗枝大葉、急躁冒進。

四、結(jié)語

鄉(xiāng)村治理是一項宏大的時代命題和迫切的現(xiàn)實任務(wù)。實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理最終要落腳到行政村和村民小組的層面上。本文通過對相關(guān)理論觀點和現(xiàn)實問題的分析論證，認為推進鄉(xiāng)村治理應(yīng)當突出村組一體建設(shè)，抓村帶組是一條可行路徑。當然，鑒于我國幅員遼闊、區(qū)域差別大等特點，也應(yīng)當考察抓村帶組的方法是否具備普遍適應(yīng)性的問題。事實上，本研究仍需進一步拓展。第一，抓村帶組是基于理論討論和中部地區(qū)的實踐反思而來的方法總結(jié)，考慮到中西部地區(qū)和東南沿海地區(qū)的情況不同，尤其是存在人口凈流出和人口凈流入這個變量，在豐富和完善抓村帶組的內(nèi)涵上應(yīng)當進一步深度考察；第二，盡管本研究盡量觀察和分析了行政村和村民小組的各方面治理因素，但聚焦點還是村組的內(nèi)部關(guān)系。推進鄉(xiāng)村治理既需要內(nèi)力驅(qū)動，也需要外力推動，特別是隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，鄉(xiāng)村治理面臨重大的政策機遇，在內(nèi)外因素共同作用下如何推進鄉(xiāng)村治理，仍需要深入考察。