喬麗娟

中國政法大學，北京 100000

2021年8月20日，《中華人民共和國法律援助法》（以下簡稱《法律援助法》）正式通過，法律援助的制度規(guī)范形式終于由“行政法規(guī)”上升為“國家法律”［1］，這對保障我國公民權(quán)利和推動社會公平正義、推進全面依法治國、豐富中國特色社會主義法治體系都有著重大的現(xiàn)實意義。

一、千呼萬喚始出來：我國法律援助法的立法背景

什么是法律援助？之前的《法律援助條例》沒有給出明確定義?！斗稍ā返诙l規(guī)定，“本法所稱法律援助，是國家建立的為經(jīng)濟困難公民和符合法定條件的其他當事人無償提供法律咨詢、代理、刑事辯護等法律服務的制度，是公共法律服務體系的組成部分。”法律援助是一項重要的民生工程，它可以保證人們在遇到法律問題的時候，不會因為經(jīng)濟困難而影響獲得法律幫助，這將有助于法律更好得到執(zhí)行，從而促進社會公平正義的實現(xiàn)。

法律援助制度發(fā)展至今已有500多年歷史，已成為大多數(shù)國家法律體系的重要內(nèi)容。我國的法律援助工作雖然起步較晚，但卻有了很大的發(fā)展。1996年，《律師法》和《刑事訴訟法》開始將此項制度納入。2003年國務院頒布了《法律援助條例》，對法律援助的原則、范圍、申請、審查等進行較為詳細的規(guī)范，對促進法律援助工作發(fā)揮了積極作用。此后，北京、上海、天津、浙江、福建等20多個省（區(qū)、市）結(jié)合各地實際，出臺法律援助的地方性規(guī)范性文件。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，我國社會主要矛盾的變化，人民群眾在民主、法治、公平、正義等方面的需求不斷增長。［2］法律援助工作在一定程度上還不能完全滿足群眾特別是困難群眾的法律援助需求，法律援助制度的一些深層次問題也需通過立法解決。此外，法律援助工作經(jīng)過多年發(fā)展，積累了大量寶貴經(jīng)驗，需要通過立法給予確認。全國人大代表也提出議案、建議，希望加快法律援助立法。2018年，法律援助立法被全國人大常委會列入立法規(guī)劃。2018年11月，法律援助法起草工作領導小組召開第一次會議，正式開始立法。2019年底，法律草案征求意見稿形成，之后，在征求相關(guān)部門、專家學者、全國人大代表等各有關(guān)方面意見建議之后，對草案稿進行了修改。2019年底，全國人大常委會將法律援助法列入2020年度立法工作計劃。2021年1月，法律草案稿正式提交全國人大常委會會議審議，同年8月，經(jīng)三次審議后通過了《法律援助法》。2022年1月1日，《法律援助法》開始實施。

二、立足現(xiàn)實，留有余地：關(guān)于法律援助對象

法律援助對象，也可稱為法律援助的范圍，即劃定哪些主體可以或者應當獲得法律援助，以實現(xiàn)法律援助目的，是法律援助制度的重要內(nèi)容，也是社會各界普遍關(guān)心的問題。

（一）法律援助對象是否僅限自然人

1.世界部分國家和地區(qū)的不同規(guī)定。縱觀世界其他國家和地區(qū)的法律援助相關(guān)立法，對于法律援助對象范圍的規(guī)定也各有不同。美國、芬蘭、俄羅斯、日本、韓國等國，以及我國臺灣地區(qū)、我國香港地區(qū)規(guī)定法律援助受援人為自然人；同時，英國、德國、法國、新西蘭等國，以及我國澳門地區(qū)規(guī)定了可為符合條件的自然人和法人提供法律援助；法國法律救助法律規(guī)定，自然人、法人、非營利性法人、不動產(chǎn)共同所有人聯(lián)合會可以獲得司法救助；英國2012年法律援助、罪犯量刑和處罰法案規(guī)定，為符合條件的個人和法人提供法律援助；《德國民事訴訟法》規(guī)定法定托管人、法人、有訴訟權(quán)利能力的組織可申請訴訟費用援助；我國澳門地區(qū)司法援助的一般制度規(guī)定，居民、在我國澳門地區(qū)的具有外地雇員身份的人、在我國澳門地區(qū)的難民、獲得我國澳門地區(qū)逗留特別許可的人、住所地在我國澳門地區(qū)的非營利法人，如果經(jīng)濟能力不足，有權(quán)獲得司法援助。

任何國家對法律援助事業(yè)的財政投入都是有限的，客觀上也不可能滿足所有有法律援助需求的主體，都能無限制地獲得法律援助。各地的規(guī)定也跟當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展、歷史文化傳統(tǒng)、民主法制建設程度等因素相關(guān)，也大都是先保障公民的法律援助需求，再根據(jù)實踐的發(fā)展擴展對象范圍。

2.我國《法律援助法》施行之前各省的相關(guān)規(guī)定。關(guān)于法律援助對象，是僅限于自然人還是包括公益性社會組織、小微企業(yè)等，立法時也有過討論。2003年國務院出臺《法律援助條例》，將法律援助對象確定為公民。截至2020年底，我國28個?。▍^(qū)、市）結(jié)合地方實踐，制定了法律援助條例、規(guī)定或?qū)嵤┺k法。另外，黑龍江、內(nèi)蒙古、西藏未制定法律援助地方性規(guī)定或已停止實施。各地的規(guī)范性文件中大都是將法律援助對象規(guī)定為公民。但也有地方對擴大對象范圍進行探索。2016年修訂的《廣東省法律援助條例》中，法律援助對象還包括“特殊案件當事人”，并在第十二條中明確社會福利機構(gòu)和提起公益訴訟的社會組織可以申請進行法律援助。

3.我國《法律援助法》相關(guān)條文規(guī)定及淺析。《法律援助法》明確了援助對象是“經(jīng)濟困難公民和符合法定條件的其他當事人”，但目前從法律規(guī)定看還只包括自然人。對于非自然人是否可以申請法律援助，法律沒有明確。法律援助能力和水平受多種因素影響，考慮到現(xiàn)階段我國各地經(jīng)濟社會發(fā)展程度和法律援助資源各不相同，盲目擴大法律援助對象范圍反倒可能會導致法律援助質(zhì)量下降，影響法律援助發(fā)揮其應有的作用，導致最迫切需要法律援助的群體權(quán)益無法得到保障，不利于法律援助工作的長遠發(fā)展。但是法律援助法中并沒有限定只有自然人才能獲得法律援助，這也給各地結(jié)合自身情況有針對性地出臺法律援助配套規(guī)定留有空間。因而，筆者認為，廣東之前已將法律援助對象進行適當擴大的有關(guān)規(guī)定，在法律援助法出臺后仍可繼續(xù)適用。而這些擴大對象范圍的規(guī)定，也是法律援助發(fā)展的有益探索，為法律援助的發(fā)展積累實踐經(jīng)驗。

此外，《法律援助法》第八條鼓勵和支持其他主體開展法律援助，有助于法律援助渠道的進一步拓展。在法律出臺前，工會、共青團、婦聯(lián)、殘聯(lián)等群團組織已經(jīng)開展了大量的法律服務。這些主體在實踐中也可結(jié)合實際情況對法律援助對象進行探索拓展，這也將有助于進一步豐富法律援助實踐，為法律援助工作創(chuàng)新做法積累經(jīng)驗。

（二）立法理性擴大法律援助對象

立法之前，各方普遍呼吁要擴大法律援助對象。有學者建議取消法律援助事項范圍限制［3］，或是擴大范圍［4］，又或是建議僅做原則性規(guī)定，便于根據(jù)實踐進行靈活解釋。新施行的《法律援助法》與《法律援助條例》相比，在法律援助對象范圍上有進一步擴展，在第三章專門規(guī)定法律援助的“形式和范圍”，這也是此次立法的一大亮點。

經(jīng)濟困難標準和事項范圍，是判斷法律援助對象范圍大小的兩個關(guān)鍵要素。［5］法律援助主要依靠財政投入來保障，而財政投入畢竟有限，只能優(yōu)先保障“經(jīng)濟困難”的公民的需求。《法律援助法》第二條法律援助的定義就明確了經(jīng)濟條件。而事項范圍大致有以下幾種情況：

1.依申請的法律援助。主要規(guī)定在《法律援助法》第二十四、二十九、三十一、三十二、三十三條。依申請的法律援助對象，按照案件性質(zhì)分，可分為刑事、民事、行政訴訟。一是刑事法律援助。我國法律援助最主要是為刑事訴訟服務。第二十四條是關(guān)于申請刑事法律援助的條件，是對《刑事訴訟法》相關(guān)規(guī)定的再次明確，同時也是進行系統(tǒng)總結(jié)。保障犯罪嫌疑人和被告人依法享有的辯護權(quán)，是公民人權(quán)司法保護的重要內(nèi)容。根據(jù)第二十五條第五項，死刑復核案件被告人如果提出申請可獲得法律援助，這項規(guī)定也是此次立法的一大亮點，進一步拓展法律援助對象范圍，是一大進步。根據(jù)第二十九條，刑事案件被害人、自訴人，刑事附帶民事訴訟原告等可以申請獲得法律援助。二是民事和行政法律援助。根據(jù)第三十一條，法律認可了《法律援助條例》所列的關(guān)于申請可給予援助的對象，同時在范圍上有所擴大。從第三十一條能看出，我國不斷加大保障力度，擴大援助對象，緊盯老百姓生產(chǎn)生活中面臨的基本性問題的解決，實實在在保障群眾權(quán)益，惠及更多需要幫助的群眾。同時，第三十一條對法律援助對象的規(guī)定不僅僅局限于訴訟案件，還包括行政復議、仲裁等非訴訟類型的案件。三是不受經(jīng)濟困難條件限制的法律援助。具體規(guī)定在第三十二條，包括維護英雄烈士人格權(quán)益等四種具體適用情形和兜底條款。一般情況下，當事人申請法律援助是需要以經(jīng)濟困難為條件的，但是在有的案件中當事人本身就需要特殊的保護。本條就是對特殊案件當事人給予特殊保護的規(guī)定，是立法的一大創(chuàng)新，通過立法維護社會公共利益，切實弘揚社會主義核心價值觀。在法律出臺前，北京、寧夏的地方性法律援助規(guī)定中已經(jīng)有對農(nóng)民工、軍人軍屬等申請法律援助，無需經(jīng)濟困難證明的規(guī)定，根據(jù)目前法律規(guī)定仍可繼續(xù)適用。

2.應當通知的法律援助。應當通知進行法律援助的事項規(guī)定在第二十五條、第二十八條。應當通知進行的法律援助切實體現(xiàn)了法律援助的目的，對部分犯罪嫌疑人、被告人可能因為年齡、殘疾等欠缺辯護能力，或是可能因為特別嚴重的犯罪而面臨被長期剝奪自由或是生命，有必要對其辯護權(quán)益采取特別保護的措施。《刑事訴訟法》1979年開始對沒有委托辯護人的聾、啞、未成年人規(guī)定指定辯護人；1996年擴展了指定辯護范圍，將可能被判處死刑的被告納入；2012年將指定辯護對象擴展到“尚未完全喪失辨認或者控制自己行為能力的精神病人”和“可能被判處無期徒刑的人”；2018年規(guī)定對未委托辯護人的缺席審判的被告人及近親屬依法通知進行法律援助。從《法律援助法》第二十五條第一款可以看出，立法結(jié)合現(xiàn)行《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定和適當擴大法律援助對象的實際需要，對“應當通知”的對象進行系統(tǒng)總結(jié)和適當擴大。《法律援助法》第二十八條，對被申請人、被告人在強制醫(yī)療案中提供法律援助。《刑法》第十八條規(guī)定了強制醫(yī)療，在《刑事訴訟法》第三百零二條、第三百零四條明確對強制醫(yī)療案件被申請人或被告人提供法律援助?？梢姡斗稍ā返诙藯l也是對《刑事訴訟法》和《刑法》相關(guān)規(guī)定的回應及強調(diào)，也反映了法律援助對象規(guī)定的體系性。

3.可以通知的法律援助。依照《法律援助法》第二十五條第二款的規(guī)定，刑事訴訟普通程序中，被告人未委托辯護人，法院可以通知為其提供法律援助。這條也是此次法律的一項重要內(nèi)容。從當前我國刑事訴訟制度改革的實際需求出發(fā)，在刑事案件中推行律師辯護全覆蓋，保障了刑事訴訟的順利進行，有利于保障被告人的合法權(quán)益，保障司法公正，增強對人權(quán)的保護。在刑事案件中推行律師辯護全覆蓋試點工作，2017年在北京、上海等8個省份正式啟動。［6］2018年，《刑事訴訟法》在修訂中，增加了速裁程序等內(nèi)容，為法律援助對象的擴展提供現(xiàn)實可能，刑事案件律師辯護全覆蓋工作在各地推廣開來。目前，刑事案件辯護率相較2016年之前已有較大改變，有的地方已基本實現(xiàn)律師辯護全覆蓋。刑事案件律師辯護全覆蓋可以說是近年來刑事訴訟制度改革的一項重大成果，取得了一定成效，積累了實踐經(jīng)驗，迫切需要通過立法進行固定。但考慮到我國各地發(fā)展不平衡，法律援助資源地區(qū)差異較大的現(xiàn)實，有的地區(qū)目前實現(xiàn)律師辯護全覆蓋還有難度，在全國范圍內(nèi)真正實現(xiàn)“全覆蓋”還需一定過程。第二十五條第二款的情形還僅限于“適用普通程序?qū)徖淼男淌掳讣钡膶徟须A段，還不包括偵查、審查起訴階段，不包括簡易程序、速裁程序、審判監(jiān)督程序和特別程序?qū)徖淼陌讣??！斗稍ā凡捎谩翱梢浴蓖ㄖ稍姆绞?，符合司法改革方向，既是一種對實踐做法的確認，也是考慮現(xiàn)實情況的理性表述，增加了條文的靈活性和可操作性，也為后續(xù)的發(fā)展提供了指引。

可以說，《法律援助法》規(guī)定的法律援助對象范圍是對《法律援助條例》規(guī)定的確認，結(jié)合其他法律的有關(guān)規(guī)定進行系統(tǒng)化整理，同時也是結(jié)合實踐需要進行了適度擴大。筆者認為，法律援助對象的規(guī)定與現(xiàn)階段我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平相符合，回應司法實踐需要，規(guī)定較為理性?！斗稍ā返诙?、三十一、三十二條都設置了兜底條款，為今后實踐發(fā)展留有空間。可以預想，今后隨著司法實踐的不斷發(fā)展，法律援助資源的不斷豐富，法律援助對象將不斷擴展，將會惠及更多有需要的群體。

《法律援助法》的施行對我國法治發(fā)展具有重要意義。期待未來隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，國家治理體系和治理能力的不斷提升，法律援助對象范圍必將會不斷拓展，法律援助的渠道和方式必將更加多樣，群眾所獲得的法律援助服務也必將更加高質(zhì)量，法律援助事業(yè)必將取得更大發(fā)展。