郭 陽(yáng)

吉林大學(xué)法學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130015

我國(guó)沿海某城市《生活垃圾管理?xiàng)l例》在實(shí)施前已有較為豐富的民意調(diào)查基礎(chǔ)，根據(jù)該城市市政府在2017年委托某機(jī)構(gòu)進(jìn)行民意調(diào)查的結(jié)果來(lái)看，僅有不足2%的市民對(duì)垃圾分類持反對(duì)或觀望態(tài)度。這一結(jié)果表明，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，環(huán)境問(wèn)題日益成為我國(guó)人民關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。習(xí)近平總書記也曾就此問(wèn)題指出：“綠水青山就是金山銀山”，這表明：“環(huán)境問(wèn)題”也成為考量我國(guó)治理體系現(xiàn)代化的重要方面。為此，需要以該城市出臺(tái)《生活垃圾管理?xiàng)l例》為契機(jī)，深入研究其法治經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)社會(huì)的“環(huán)境治理”，尤其是“垃圾治理”提供有益參考。

一、以法促治：多舉措推動(dòng)《生活垃圾管理?xiàng)l例》走深走實(shí)

（一）立法先行，使改革于法有據(jù)

我國(guó)沿海某城市一直以來(lái)都是我國(guó)城市發(fā)展的引領(lǐng)者。自改革開放以來(lái)，該城市經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，但同時(shí)也使得生活垃圾的產(chǎn)生量呈指數(shù)型增長(zhǎng)。自1996年始，該城市開展多輪生活垃圾分類試點(diǎn)，并于2014年以政府規(guī)章形式發(fā)布了《促進(jìn)生活垃圾分類減量辦法》，2017年又將《生活垃圾管理?xiàng)l例》列為重點(diǎn)調(diào)研項(xiàng)目且于次年列為正式立法項(xiàng)目。經(jīng)過(guò)一系列的改革與發(fā)展，以該城市為主體的《生活垃圾管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）這部地方性法規(guī)自2019年7月1日起正式施行。

在發(fā)展過(guò)程中，該城市一直希望通過(guò)地方立法這一形式，在原有基礎(chǔ)上進(jìn)一步推行生活垃圾分類制度，希望通過(guò)制度安排來(lái)規(guī)范垃圾分類從始至終的全環(huán)節(jié)。［1］自1996年以來(lái)，該城市在生活垃圾分類方面已經(jīng)積累了諸多有益經(jīng)驗(yàn)，這些城市管理經(jīng)驗(yàn)、社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)需要通過(guò)合法形式使其制度化、法治化。但同時(shí)也應(yīng)看到，生活垃圾分類管理體系不健全、基礎(chǔ)設(shè)施不完善建設(shè)等問(wèn)題仍然存在，這說(shuō)明經(jīng)驗(yàn)探索仍在路上，仍需要合理形式進(jìn)一步完善內(nèi)在理論與探索實(shí)踐之路。通過(guò)地方立法這一形式，在有限區(qū)域內(nèi)推進(jìn)改革與制度實(shí)施，有利于有效控制改革推行的邊界風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)對(duì)改革的各環(huán)節(jié)及其效益進(jìn)行再評(píng)估，為“區(qū)域經(jīng)驗(yàn)”向“全局經(jīng)驗(yàn)”的轉(zhuǎn)化奠定基礎(chǔ)。［2］

（二）協(xié)同保障，充分調(diào)動(dòng)各方資源

法治形成需要必需的人力資源與物力資源，需要詳盡的法理依據(jù)、翔實(shí)的法律依據(jù)、數(shù)量充分的執(zhí)法工作者和與之配套的完備的基礎(chǔ)設(shè)施，如果這些資源不充分，法治的實(shí)施就難以發(fā)揮實(shí)效。

在地區(qū)垃圾管理?xiàng)l例中規(guī)定所有生活垃圾必須按照干垃圾、濕垃圾、可回收物和有害垃圾四類投放。［3］一旦發(fā)現(xiàn)個(gè)人和企業(yè)混合投放，投放者將分別面臨50～200元、5000～50000元不等的罰款處罰。為此城市市政配備了約3200輛干垃圾車、約1090輛濕垃圾車、150余輛可回收物回收車、80輛有害垃圾車，這些分類運(yùn)收車輛負(fù)責(zé)每天定時(shí)定點(diǎn)將不同類別的垃圾運(yùn)往專門的處理體系中進(jìn)行處理；同時(shí)，為了推動(dòng)《條例》的充分有效落實(shí)，在實(shí)踐中采用建立實(shí)時(shí)舉報(bào)平臺(tái)的舉措：即如果出現(xiàn)物業(yè)或者環(huán)衛(wèi)等其他企業(yè)、人員存在混裝生活垃圾的情況，任何發(fā)現(xiàn)的公民可以隨時(shí)向12319投訴平臺(tái)進(jìn)行舉報(bào)投訴，以此使廣大公民均成為法治實(shí)施的監(jiān)督者，他們雖然不掌握?qǐng)?zhí)法權(quán)，但可以通過(guò)有效、及時(shí)的方式聯(lián)系權(quán)力機(jī)關(guān)，提高執(zhí)法部門信息掌握的及時(shí)性與真實(shí)性；此外，法作為一種上層建筑歸根結(jié)底是要促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展，垃圾分類這一改革行動(dòng)也必須綜合考量制度實(shí)施的經(jīng)濟(jì)效益，為此城市生活中的廚余垃圾一部分被處理成為了土壤調(diào)理劑，另一部分廚余油脂經(jīng)由專業(yè)單位加工處理，提純成生物柴油供給城市中兩百余個(gè)加油站進(jìn)行再利用。

這些舉措，是為了《條例》的充分有效實(shí)施做鋪墊的必要配套手段，這些輔助性資源一方面使執(zhí)法深入到生活的方方面面，在不逾越執(zhí)法權(quán)的前提下擴(kuò)充了執(zhí)法者的“消息渠道”；另一方面，也從物質(zhì)上為《條例》提供保障，使垃圾分類從源頭生產(chǎn)到末端消化的各個(gè)環(huán)節(jié)均得以成行，從客觀上避免《條例》成為“一紙空文”與“空中樓閣”。［4］這些經(jīng)驗(yàn)，是該城市在生活垃圾管理中所形成的經(jīng)驗(yàn)，并為全國(guó)生活垃圾分類提供了有益參考。

二、以法促行：多方面形成持續(xù)的行為慣性

（一）消除疑慮，培育行為慣性

法的實(shí)施需要客觀物質(zhì)基礎(chǔ)，但同時(shí)也需要從主觀上加以推進(jìn)，需要將“客觀法條”在實(shí)施過(guò)程中逐漸演變?yōu)槿藗兊摹皟?nèi)心自律”與道德要求。［5］法的實(shí)施的關(guān)鍵在于守法，法也必須成為良法、善法——為人民大眾所接受與信賴的法，基于此，人們才能在生活實(shí)踐中主動(dòng)地自我約束。

為了調(diào)動(dòng)全體市民參與垃圾分類的積極性，該城市的做法是：政府、企業(yè)、街道、社區(qū)群策群力，通過(guò)線上與線下結(jié)合的方式開展宣傳動(dòng)員，既在各類媒體上發(fā)布相關(guān)視頻、段子、順口溜等，又督促物業(yè)、保安、監(jiān)督員等開展監(jiān)督活動(dòng)。所有的努力都是為了讓廣大市民、企業(yè)心甘情愿、信心滿滿地參與到這次生活行為和習(xí)慣建設(shè)的活動(dòng)中。各級(jí)政府部門也通過(guò)與各類企業(yè)的多方合作，從技術(shù)和設(shè)備上滿足生活垃圾分類處理需要軟硬件方面的要求，消除公眾對(duì)垃圾“先分后合”的擔(dān)心。

對(duì)于《條例》中提出的垃圾投放定時(shí)定點(diǎn)的規(guī)定，部分小區(qū)居民對(duì)此存有疑慮，他們認(rèn)為中午的廚余垃圾留放到晚上再按規(guī)定投放，夏日極易導(dǎo)致垃圾變質(zhì)產(chǎn)生異味，更可能滋生蚊蟲鼠疫，不利于居住環(huán)境的干凈整潔。同時(shí)很多獨(dú)居老人認(rèn)為垃圾投放點(diǎn)設(shè)置距離過(guò)遠(yuǎn)，感到極其不適。對(duì)部分居民反映的問(wèn)題高度重視，已經(jīng)考慮在下次立法修訂時(shí)將此改變?yōu)楦鼮殪`活的“定時(shí)段、多位置”投放。

這些措施的根本目的，是從主觀上使《條例》逐漸走入人心，使市民們形成自愿分類、樂(lè)于分類、遵守分類規(guī)則、聽從分類指導(dǎo)的行為習(xí)慣［6］；讓“不分類、亂分類”的行為從違法違規(guī)行為也演變?yōu)椴坏赖?、不理性的行為。這種主觀的法治認(rèn)同與習(xí)慣養(yǎng)成，是該城市生活垃圾管理經(jīng)驗(yàn)為全國(guó)生活垃圾分類在主觀內(nèi)心的信念培育上提供的有益參考。

（二）分類為民，講清人民是垃圾分類的最大受益者

人們?yōu)槭裁磿?huì)守法？這是法理中研究的長(zhǎng)期課題，但我們需要在《條例》實(shí)施的過(guò)程中加以追問(wèn)的是，人們?yōu)槭裁丛敢膺M(jìn)行垃圾分類？法作為具有國(guó)家強(qiáng)制力保障的上層建筑，或是一種約束性力量，對(duì)人們行為的規(guī)制不可避免地帶有外在性與強(qiáng)制性的特征，這也使得改革在推進(jìn)過(guò)程中不可避免地遭遇抵觸和阻力。而不少市民在《條例》實(shí)施過(guò)程中曾有諸如“垃圾分類使我的生活更不便捷”“垃圾分類增加了我的生活成本和時(shí)間成本”等等吐槽，我們之所以認(rèn)為這些說(shuō)法是正常的，是因?yàn)椴糠质忻裆形凑J(rèn)清《條例》實(shí)施的真正受益主體，在這些市民的觀念當(dāng)中，不適宜地認(rèn)為垃圾分類是為了政府或其他公權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)人民實(shí)施了更加嚴(yán)格的行為約束或不適宜地認(rèn)為垃圾分類是為了提高某些末端企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益……但事實(shí)上，作為人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，法治的實(shí)施是為了人民，由此《條例》實(shí)施的受益主體也是人民。

我國(guó)約有三分之二的城鎮(zhèn)面臨著垃圾圍城的窘境，每年約有1.5億噸“城市垃圾”產(chǎn)生，這些大部分被堆放于露天的垃圾，不僅嚴(yán)重影響城市的風(fēng)景線，還使與我們生命生活至關(guān)重要的空氣、水源和土壤受到污染，對(duì)人們的健康構(gòu)成威脅。有害垃圾中病菌、病毒等微生物、有機(jī)污染物和有毒的重金屬等，在雨水的作用下會(huì)被帶入水體，造成地表水和地下水的嚴(yán)重污染，影響水生生物的生存和水資源的利用。同時(shí)，有害垃圾也會(huì)造成生物性污染、侵占土地、垃圾爆炸事故等環(huán)境問(wèn)題，這些問(wèn)題對(duì)于人民的生命權(quán)、健康權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)構(gòu)成了極大威脅，在垃圾分類不完善的城市中，事實(shí)上每個(gè)城市公民都是這些問(wèn)題的直接受害者。

人民之所以守法，可能是出于道德上的考量、出于對(duì)法背后的強(qiáng)制力的畏懼、出于對(duì)社會(huì)信用的維護(hù)等方面，但人們的主觀意愿最為強(qiáng)烈、內(nèi)心接受度最高的是對(duì)自身利益的維護(hù)，因?yàn)橄噍^于上述的其他方面，自我利益維護(hù)與外在守法行為的聯(lián)系最為直接、最為緊密。如果講清《條例》實(shí)施是為了使人民受益，是為了更好地維護(hù)全體社會(huì)成員的生命權(quán)、健康權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)這一關(guān)鍵因素，公民守法的意愿也就會(huì)更加強(qiáng)烈，長(zhǎng)效的行為慣性與守法意識(shí)也就會(huì)更主動(dòng)地在人們心中落地開花。這一方式與舉措，遠(yuǎn)比強(qiáng)硬的、外部的、約束性的執(zhí)法行為更有利于培育人們的守法意識(shí)與道德觀念。

三、以法規(guī)權(quán)：確保權(quán)力在法治軌道內(nèi)運(yùn)行

《條例》作為具有公法性質(zhì)的地方性法規(guī)，在開篇就對(duì)公權(quán)力加以約束，明確了責(zé)任主體、具體管轄部門及其職責(zé)，劃定了其權(quán)力范圍。這在《條例》有明確的提出，主要是：首先，堅(jiān)持政府主導(dǎo)原則，壓實(shí)政府“剛性職責(zé)”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生活垃圾管理工作；其次，堅(jiān)持市綠化市主管，負(fù)責(zé)本市生活垃圾管理工作的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督；再次，堅(jiān)持市發(fā)展改革委牽頭，制定促進(jìn)生活垃圾源頭減量、資源化利用以及無(wú)害化處置的政策，協(xié)調(diào)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的落實(shí)，研究完善生活垃圾處理收費(fèi)機(jī)制；最后，堅(jiān)持城市生態(tài)環(huán)境的指導(dǎo)和監(jiān)督。而城市中的其他部門如城鄉(xiāng)建設(shè)、商務(wù)、財(cái)政、規(guī)劃等都需要“剛?cè)岵?jì)”，推動(dòng)社會(huì)共同協(xié)調(diào)、整合，配合《條例》的有效實(shí)施。要在全社會(huì)開展廣泛而深刻的教育引導(dǎo)工作，讓廣大的人民群眾認(rèn)識(shí)到垃圾分類的重要性和必要性。因而這就需要全社會(huì)、城市中的各個(gè)部門行動(dòng)起來(lái)，將《條例》中的各個(gè)規(guī)定和措施實(shí)施起來(lái)，推動(dòng)城市“齊心協(xié)力”共同開展生活垃圾分類管理。

通過(guò)對(duì)這些政府部門的權(quán)力及其義務(wù)加以明確規(guī)定，就是為了推進(jìn)生活垃圾全過(guò)程管理。《條例》在規(guī)權(quán)過(guò)程中確立了條塊結(jié)合、以塊為主的管理模式：一是在市級(jí)層面，強(qiáng)調(diào)市政府要加強(qiáng)對(duì)本市生活垃圾管理工作的領(lǐng)導(dǎo)，明確市綠化市容部門是本市生活垃圾管理的主管部門，負(fù)責(zé)相關(guān)工作的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督，并明確了市相關(guān)部門的職責(zé)；二是在區(qū)級(jí)層面，明確區(qū)政府負(fù)責(zé)所轄區(qū)域內(nèi)生活垃圾管理工作，區(qū)綠化市容部門承擔(dān)相應(yīng)的具體工作；三是在街鎮(zhèn)層面，順應(yīng)管理職責(zé)重心下沉的要求，規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處負(fù)責(zé)相關(guān)工作的具體落實(shí)。同時(shí)，還在“規(guī)劃與建設(shè)”“監(jiān)督管理”兩章中，對(duì)政府部門編制生活垃圾管理專項(xiàng)規(guī)劃、推進(jìn)生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)等提出要求，對(duì)健全監(jiān)督檢查制度、完善網(wǎng)格化管理、強(qiáng)化績(jī)效考核等予以明確。

這些做法，其根本目的是使權(quán)力在法治軌道內(nèi)運(yùn)行，避免在《條例》實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清、責(zé)任不明、多頭執(zhí)法、權(quán)力畸重、權(quán)責(zé)不等以及濫用公權(quán)等現(xiàn)象。處理好權(quán)力分配與責(zé)任劃分問(wèn)題，是《條例》能否取得人民信賴，能否收獲實(shí)效的關(guān)鍵，在開篇對(duì)權(quán)力配置問(wèn)題加以規(guī)定，也體現(xiàn)出該城市方面對(duì)這一問(wèn)題的重視與警惕。

四、結(jié)語(yǔ)

作為現(xiàn)代化的大都市，城市發(fā)展和改革是經(jīng)由數(shù)代人不斷努力所形成的偉大共同成果，是開放與活力的象征，亦是勤奮與團(tuán)結(jié)的體現(xiàn)，從這一角度而言，它屬于該城市全體市民。［7］城市在發(fā)展的背后承載著實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，它是我國(guó)持續(xù)改革開放的風(fēng)向標(biāo)與領(lǐng)頭羊。法治就是要依法而治，這是實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的重要保障，為此，需要將城市的生活垃圾管理經(jīng)驗(yàn)培育成我國(guó)經(jīng)驗(yàn)，需要將城市之治上升為中國(guó)之治。因此，研究好、學(xué)習(xí)好、推廣好城市垃圾分類中的有益經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于我國(guó)法治社會(huì)的形成具有重要意義［8］。