姚佳惠 張夢舒 魯 婷

一、“機關(guān)運行成本”的相關(guān)概念

（一）機關(guān)

在行政管理學(xué)中，機關(guān)主要是指所有行政組織為了實現(xiàn)其職能而建立的固定機構(gòu)。機關(guān)一般分為權(quán)力機關(guān)、黨群機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)和企事業(yè)單位機關(guān)等。

（二）機關(guān)運行經(jīng)費

根據(jù)國務(wù)院2012年6月28日發(fā)布的《機關(guān)事務(wù)管理條例》，“機關(guān)運行經(jīng)費”是指為保障機關(guān)運行用于購買貨物和服務(wù)的各項資金。根據(jù)財政部2019年部門預(yù)算名詞解釋，“機關(guān)運行經(jīng)費”是指為保證行政單位（包括參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位）運行用于購買貨物和服務(wù)的各項資金，包括辦公及印刷費、郵電費、差旅費、會議費、福利費、日常維護費、專用材料及一般設(shè)備購置費、辦公用房水電費、辦公用房取暖費、辦公用房物業(yè)管理費、辦公用車運行維護費以及其他費用。新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》要求，部門預(yù)算、決算及報表向社會公開時，應(yīng)對機關(guān)運行經(jīng)費的安排、使用情況等重要事項做出說明，應(yīng)嚴(yán)格控制各部門、各單位的機關(guān)運行經(jīng)費和樓堂館所等基本建設(shè)支出。

（三）機關(guān)運行成本

“機關(guān)運行成本”與“機關(guān)運行經(jīng)費”聯(lián)系緊密，“機關(guān)運行成本”是基于權(quán)責(zé)發(fā)生制的原則，將機關(guān)運行經(jīng)費支出轉(zhuǎn)化為合理歸屬某個會計期間的成本費用。“機關(guān)運行成本”并沒有一個權(quán)威且明確的解釋，其最早是出現(xiàn)在我國的一些法規(guī)制度和文件當(dāng)中。如《機關(guān)事務(wù)管理條例》第16條，要求縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)組織開展機關(guān)運行成本統(tǒng)計、分析、評價等工作。從2016年開始，國管局與國家統(tǒng)計局就共同建立了機關(guān)運行成本統(tǒng)計制度，每年面向各地區(qū)各部門開展機關(guān)運行成本統(tǒng)計調(diào)查。根據(jù)《關(guān)于開展2018年度機關(guān)運行成本調(diào)查統(tǒng)計工作的通知》（國管辦〔2019〕69號）所述，機關(guān)運行成本統(tǒng)計單位主要是政府各組成部門、直屬機構(gòu)、參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位。其調(diào)查統(tǒng)計的主要內(nèi)容為機關(guān)單位基本信息、“三公”經(jīng)費、固定資產(chǎn)、辦公用房、機關(guān)用地、公務(wù)用車等情況。

二、政府會計制度對“機關(guān)運行成本”的創(chuàng)新

（一）新會計科目設(shè)置

現(xiàn)行的政府會計制度對會計要素重新進(jìn)行了劃分，在財務(wù)會計核算中設(shè)置了資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)、收入和費用五大會計要素，引進(jìn)了成本核算理念，完善了政府會計體系。在財務(wù)會計科目中新設(shè)置了“業(yè)務(wù)活動費用”、“單位管理費用”、“經(jīng)營費用”、“資產(chǎn)處置費用”、“其他費用”等科目用來核算機關(guān)運行成本?！皹I(yè)務(wù)活動費用”是指單位依法履職或開展專項業(yè)務(wù)活動及其輔助活動所發(fā)生的各項費用；“單位管理費用”是指事業(yè)單位本級行政及后勤管理部門開展管理活動發(fā)生的各項費用，包括單位行政及后勤管理部門發(fā)生的人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、資產(chǎn)折舊（攤銷）等費用，以及由單位統(tǒng)一負(fù)擔(dān)的離退休人員經(jīng)費、工會經(jīng)費、訴訟費、中介費等。

（二）雙分錄“平行記賬”

政府會計制度實行的記賬方法是“平行記賬”，在同一張制單憑證中同時實現(xiàn)財務(wù)會計和預(yù)算會計雙重功能。當(dāng)單位發(fā)生運行成本支出時，按照權(quán)責(zé)發(fā)生制核算財務(wù)會計為主的原則，如果該筆業(yè)務(wù)既涉及現(xiàn)金業(yè)務(wù)又納入了預(yù)算管理，則還應(yīng)進(jìn)行預(yù)算會計核算?！捌叫杏涃~”是同一筆業(yè)務(wù)同時進(jìn)行賬務(wù)處理，這樣更能全面準(zhǔn)確反映機關(guān)運行成本的財務(wù)信息和預(yù)算執(zhí)行信息。

（三）完善運行成本報告體系

原制度決算報告是以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)進(jìn)行編報的，根據(jù)全年財政收支編制會計報表，主要反映財政總預(yù)算資金、預(yù)算收支的執(zhí)行情況。新的會計制度下會計核算是財務(wù)會計和預(yù)算會計并行，要求編報財務(wù)報表和預(yù)算報表。其中財務(wù)報表以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)進(jìn)行編報，包括財務(wù)報表和附注，以及資產(chǎn)負(fù)債表、收入費用表、現(xiàn)金流量表，可以全面反映行政事業(yè)單位運行成本情況。預(yù)算報表以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)編制，包括預(yù)算收入支出表、預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余變動表、財政撥款預(yù)算收入支出表。財務(wù)報表和預(yù)算報表同時編報，可以更好地反映機關(guān)運行成本的資本成本運行情況和預(yù)算執(zhí)行情況。通過財務(wù)報告向社會公眾披露機關(guān)運行成本，引入公眾監(jiān)督，提高財政資金使用透明度，為政府未來的資源投入提供成本標(biāo)準(zhǔn)。

三、國外機關(guān)運行成本的管理經(jīng)驗

（一）美國政府的運行成本管理

美國政府主要通過政府運行成本規(guī)范運作、實行權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會計制度、建立統(tǒng)一的電子政務(wù)等構(gòu)建良好的政府運行成本管理機制，不僅提高了政府運行效能，還降低了政府運行成本。美國的政府會計是以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，并以此編制政府整體合并財務(wù)報表的，財務(wù)報告目標(biāo)是政府向權(quán)益人說明其受托責(zé)任。政府會計以各種基金作為會計主體，政府會計標(biāo)準(zhǔn)基本上是由會計職業(yè)團體制定，側(cè)重于對外財務(wù)報告，相較于我國而言，美國政府會計規(guī)范相對開放。

（二）英國政府的運行成本管理

英國政府同樣采用權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會計制度，反映政府在一個時期內(nèi)所耗費的真實成本。英國政府實行復(fù)式預(yù)算，分為國家借貸基金預(yù)算和統(tǒng)一國庫基金預(yù)算。國家借貸基金預(yù)算相當(dāng)于資本預(yù)算；統(tǒng)一國庫基金預(yù)算是預(yù)算資金的日常收入和支出賬戶，相當(dāng)于經(jīng)常預(yù)算；而支出分為由議會批準(zhǔn)的日常支出和不經(jīng)議會審查的統(tǒng)一基金的永久性支出，其中運行成本屬于日常支出。英國政府采用“運行經(jīng)費制度”，通過設(shè)定部門運行經(jīng)費上限的方法來控制部門運行成本，即通過專業(yè)化的經(jīng)濟制衡來達(dá)到目的。英國的政府收支分類按性質(zhì)劃分為十八類，每一類都按部門進(jìn)行劃分，保證預(yù)算中的每項支出都有明確的責(zé)任人負(fù)責(zé)。同時將各部門的支出劃分成運行經(jīng)費和專項支出?！斑\行經(jīng)費制度”要求預(yù)算中明確列出各部門運行經(jīng)費的上限，各部門運行經(jīng)費只能在這個限額之內(nèi)，但在使用上有一定的自主權(quán)。除運行經(jīng)費外，其他支出都按專項支出在預(yù)算中列明。

四、如何進(jìn)一步加強我國“機關(guān)運行成本”管理

（一）細(xì)化會計核算科目

為了進(jìn)一步解決機關(guān)運行成本核算問題，應(yīng)結(jié)合單位實際運行情況，在新制度的財務(wù)會計費用類科目“單位管理費用”下增設(shè)二級科目——“機關(guān)運行費用”，以具體反映為保障單位自身運行而發(fā)生的貨物、工程和服務(wù)等方面的各項成本費用。在“機關(guān)運行費用”二級科目下，建議再按照“消耗性費用”“資本性費用”和“其他運行費用”等科目進(jìn)行三級明細(xì)核算，“消耗性費用”主要核算差旅費、會議費、業(yè)務(wù)接待費等費用，“資本性費用”主要核算機關(guān)單位的固定資產(chǎn)采購、折舊攤銷等費用，“其他運行費用”主要核算其他相關(guān)性運行費。在新制度的預(yù)算會計支出科目“事業(yè)支出”下同樣增設(shè)“機關(guān)運行支出”二級科目，在“機關(guān)運行支出”二級科目下，建議再按照“消耗性支出”“資本性支出”和“其他運行支出”等科目進(jìn)行與財務(wù)會計的并行核算。進(jìn)一步明確運行成本核算，將單位公益性活動與運行活動分別核算，才能準(zhǔn)確定位單位的主要職能，提高資金使用效益和效率，充分發(fā)揮公共財政的資源配置效能。

（二）優(yōu)化會計信息系統(tǒng)

由于政府會計制度下財務(wù)會計和預(yù)算會計并行記賬，對政府會計信息化的要求相比以前更加嚴(yán)謹(jǐn)。因此，我國急需優(yōu)化會計信息系統(tǒng)，提升政府會計信息化水平。首先，應(yīng)根據(jù)政府會計工作的實際需求，建立符合我國政府的會計信息系統(tǒng)，盡量統(tǒng)一相關(guān)科目設(shè)置，保證相關(guān)日常工作正常運行和數(shù)據(jù)匯總統(tǒng)一性；其次，應(yīng)培養(yǎng)高素質(zhì)的信息化專業(yè)財務(wù)人才，以便能夠適應(yīng)將來會計信息化核算管理；最后，應(yīng)逐步完善會計信息化對接，以信息化手段使財務(wù)人員從傳統(tǒng)的核算工作中解放出來。

（三）強化機關(guān)運行成本績效管理

通過對機關(guān)運行成本會計核算量化管理，科學(xué)設(shè)置績效目標(biāo)，完善機關(guān)運行經(jīng)費績效考核評估，對機關(guān)運行成本支出效益和節(jié)約效果進(jìn)行評價，壓縮不必要的運行支出，努力把有限的財政資金用在刀刃上，提高資金使用績效，促進(jìn)機關(guān)運行經(jīng)費合理配置，順利實現(xiàn)財政資金使用績效目標(biāo)。加強機關(guān)運行成本管理，在保證機構(gòu)運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，加快構(gòu)建節(jié)約型政府。同時，在全面掌握機關(guān)運行成本的基礎(chǔ)上，積極開展信息公開的探索和實踐并界定公開范圍，推動機關(guān)運行成本信息更加規(guī)范透明，使政府自覺接受社會監(jiān)督。