高嘉華

PPP模式助推泉州特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展的策略分析

高嘉華

(仰恩大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，福建 泉州 362014)

泉州作為“民營經(jīng)濟之都”，社會資本活躍，民營企業(yè)多，傳統(tǒng)的民營經(jīng)濟結(jié)構(gòu)有待轉(zhuǎn)型升級，急需夯實其在全省的經(jīng)濟地位。而特色小鎮(zhèn)正是泉州市實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的有益探索。調(diào)動社會資本、采用PPP模式建設(shè)運營特色小鎮(zhèn)是大勢所趨。本文采用文獻(xiàn)分析法、比較研究法、案例研究法，從現(xiàn)狀出發(fā)，指出存在的問題，同時借鑒成功案例——北京密云古北水鎮(zhèn)PPP項目，最后提出建議：結(jié)合各地產(chǎn)業(yè)特色科學(xué)規(guī)劃、完善建設(shè)機制；識別并規(guī)避潛在風(fēng)險，構(gòu)建“PPP+產(chǎn)業(yè)化”運營模式；合理選擇PPP融資模式，拓展融資渠道；完善高素質(zhì)人才引進政策。

PPP模式；泉州市；特色小鎮(zhèn)；高質(zhì)量發(fā)展

一、泉州市發(fā)展特色小鎮(zhèn)的融資現(xiàn)狀分析

（一）泉州發(fā)展特色小鎮(zhèn)的必要性

1. 中央政府政策的大力支持

2014年，浙江省在國內(nèi)首次提出“特色小鎮(zhèn)”并運行成功，為國內(nèi)建設(shè)特色小鎮(zhèn)拉開了新篇章。2016年7月，住建部、國家發(fā)改委、財政部聯(lián)合下發(fā)了首個國家層面支持“特色小鎮(zhèn)建設(shè)”的政策文件，指出截至2020年計劃培育大約1 000個特色小鎮(zhèn)[1]。2017年的政府工作報告首次提到“特色小鎮(zhèn)”，指出“扎實推進新型城鎮(zhèn)化，支持中小城市和特色小城鎮(zhèn)發(fā)展”。此后，國家各部委、地方政府陸續(xù)出臺了相應(yīng)的鼓勵、支持政策，特色小鎮(zhèn)在全國全面推廣。

2. 發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的必然選擇

早在20世紀(jì)80年代，我國政府就提出了建設(shè)小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略構(gòu)想，30多年的城鎮(zhèn)化歷程成績斐然，產(chǎn)生了一批批基于“一鎮(zhèn)一品牌”的工業(yè)強鎮(zhèn)。但也存在著明顯的不足，很多小城鎮(zhèn)缺乏發(fā)展動力，急需創(chuàng)新。而特色小鎮(zhèn)則是依托某一新興產(chǎn)業(yè)或附加值高的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，重視保護環(huán)境，完善配套設(shè)施，聚集相關(guān)企業(yè)與人才，形成特色文化氛圍的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)群落。這恰恰能夠彌補傳統(tǒng)小城鎮(zhèn)的不足，與新型城鎮(zhèn)化“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念不謀而合，是一種新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。

3. 泉州市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的迫切需求

泉州作為“民營經(jīng)濟之都”“晉江經(jīng)驗”的誕生地，自改革開放以來，社會資本活躍，民營企業(yè)多，產(chǎn)業(yè)集群區(qū)域化，諸多縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)都因地制宜地發(fā)展了各自的特色支柱產(chǎn)業(yè)，形成了“一鎮(zhèn)一業(yè)”“一村一品”的格局。但隨著傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)空間資源瓶頸的出現(xiàn)，泉州市的傳統(tǒng)民營經(jīng)濟結(jié)構(gòu)有待轉(zhuǎn)型升級。而發(fā)展特色小鎮(zhèn)對于促進泉州市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、增加經(jīng)濟發(fā)展新動能意義重大。

（二）泉州發(fā)展特色小鎮(zhèn)初見成效

近年來，泉州市積極推進特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建工作。2017年，已推動37個特色小鎮(zhèn)項目建設(shè)完成，投資25.2億元，完成年度投資計劃的109.7%。同時，泉州市發(fā)改委、住建局等政府部門研究擬定了《泉州市培育發(fā)展特色村鎮(zhèn)試點工作方案》《關(guān)于培育和發(fā)展泉州特色村鎮(zhèn)的意見》等文件，正式開始創(chuàng)建市級特色小鎮(zhèn)，把首批39個特色小鎮(zhèn)如洛江區(qū)虹山鄉(xiāng)等列入預(yù)備考察名單進行扶持創(chuàng)建[2]。

目前泉州市共有17個重點發(fā)展的特色小鎮(zhèn)，其中，已有3鎮(zhèn)（石獅市蚶江鎮(zhèn)、晉江市金井鎮(zhèn)、安溪縣湖頭鎮(zhèn)）入選國家級特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建名單；6鎮(zhèn)（晉江市新塘街道“芯”小鎮(zhèn)等）入選省級特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建名單。這些小鎮(zhèn)以特色產(chǎn)業(yè)為依托，包括傳統(tǒng)經(jīng)典產(chǎn)業(yè)（如泉州篾香、陶瓷、藤鐵、泳裝等）和新興產(chǎn)業(yè)（如機械裝備、存儲器集成電路、石化新材料、文化創(chuàng)意、休閑旅游等）。2017年8月，作為富有中華歷史文化深厚底蘊的安溪縣湖頭鎮(zhèn)和南安市漳州寮村更是分別獲得中央政府100萬元的財政專項補助資金。得此補助，安溪縣湖頭鎮(zhèn)重點建設(shè)了以僑鄉(xiāng)文化和李光地文化為主題的文化旅游特色產(chǎn)業(yè)，而南安市漳州寮村則重點建設(shè)以閩南紅磚建筑文化和華僑文化為主題的特色文化。

（三）泉州發(fā)展特色小鎮(zhèn)的融資現(xiàn)狀

2019年，泉州市省級特色小鎮(zhèn)投資額達(dá)到81.06億元，居福建省首位。2020年、2021年雖遇疫情，但泉州市仍堅持進行項目建設(shè)，如晉江的深滬體育小鎮(zhèn)、（金井）人才夢想小鎮(zhèn)、“芯”小鎮(zhèn)，安溪的尚卿鄉(xiāng)“藤云小鎮(zhèn)”，永春的達(dá)埔香都小鎮(zhèn)和德化的三班瓷都茶具小鎮(zhèn)都在穩(wěn)步推進融資建設(shè)中，積極完成預(yù)期計劃投資額。在此外部條件下，泉州市的特色小鎮(zhèn)發(fā)展融資仍存在一些問題：

1. 縣鎮(zhèn)兩級資源、財力有限，投融資較為艱難

目前，福建省發(fā)展特色小鎮(zhèn)雖秉承浙江模式，但在政策扶持、推進機制等方面與浙江相比仍有一定差距：浙江省以“省縣合力、一鎮(zhèn)一策”推動特色小鎮(zhèn)發(fā)展，而福建省是以縣鎮(zhèn)為主體，直接的政策支持較少，一般性的指導(dǎo)措施較多，落地存在不確定性。在此環(huán)境下，泉州特色小鎮(zhèn)的投融資相對艱難。

2. 投資主體不足，配套設(shè)施建設(shè)任務(wù)重

在泉州，地方政府仍是配套設(shè)施建設(shè)的主要投資者，仍未調(diào)動起民間資本和外資的積極性。正因為投融資主體單一、缺乏有效吸引民間資本和外資的手段，泉州的公共文體設(shè)施、社會保障設(shè)施、商業(yè)服務(wù)設(shè)施、市政公用設(shè)施等配套基礎(chǔ)設(shè)施仍落后于臨近的經(jīng)濟特區(qū)——廈門，泉州地方政府的配套設(shè)施建設(shè)任務(wù)重。

3. 專業(yè)人才引進難

特色小鎮(zhèn)項目的運作需要多方面、全方位的專業(yè)人才，并且人才素質(zhì)的高低、結(jié)構(gòu)的合理與否將會直接影響項目能否順利進行。泉州雖然民營經(jīng)濟發(fā)達(dá)，民營企業(yè)眾多，但大部分民營企業(yè)多是建立在諸如家族、朋友、親戚、同學(xué)等特定人際關(guān)系基礎(chǔ)上的家族式管理，排斥游離于信任圈子以外的專業(yè)人群。這種封閉性和不規(guī)范性使得泉州對優(yōu)秀但無特定人際關(guān)系的專業(yè)人才引進有一定排他性。

4. 發(fā)展特色小鎮(zhèn)缺乏有效的投融資解決方案

雖然在理論層面，創(chuàng)建、發(fā)展特色小鎮(zhèn)可以優(yōu)先獲得政策性銀行貸款、政府債券、企業(yè)發(fā)債等金融支持，但是在實踐層面，不同類型的特色小鎮(zhèn)融資難度不一，如政策性銀行更愿意支持高科技以及以資源型產(chǎn)業(yè)為主的特色小鎮(zhèn)發(fā)展，投資管理公司以及大型企業(yè)PPP融資更愿意把資金投向旅游小鎮(zhèn)，而地處山區(qū)、以傳統(tǒng)特色產(chǎn)業(yè)為主的特色小鎮(zhèn)，除能向國投公司進行融資外，融資渠道極其狹窄。

二、泉州市特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展急需引入PPP模式

（一）PPP模式的概念及具體運作模式

PPP模式，全稱為Public-Private-Partnership（公私合作模式），是指政府和私人集團通過簽訂特許權(quán)協(xié)議，以利益共享和風(fēng)險共擔(dān)為特征，一同合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，雙方通過簽署合同來明晰權(quán)責(zé)，達(dá)到雙贏[3]。而后，PPP模式應(yīng)用范圍日漸廣泛，擴展至各種基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域。其中，獲得特許權(quán)的私人企業(yè)會通過設(shè)立項目公司（SPV）來開展PPP項目，SPV是PPP模式的重要載體。

可選用的PPP運用模式有委托運營（O&M）、管理合同（MC）、建設(shè)—運營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運營（BOO）、轉(zhuǎn)讓—運營—移交（TOT）和改建—運營—移交（ROT）。

（二）泉州市特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展引入PPP模式的必要性

2018年，泉州市實現(xiàn)民營經(jīng)濟增加值6 951.27億元，占全市經(jīng)濟總量的82.1%，同比增長9.5%，對全市經(jīng)濟增長的貢獻(xiàn)率達(dá)88.2%。由此可見，民營經(jīng)濟是泉州經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐點。而如前所述，泉州建設(shè)、發(fā)展特色小鎮(zhèn)的任務(wù)重、融資渠道有限，正急需通過PPP模式引入民營資本解決泉州特色小鎮(zhèn)建設(shè)、運營過程中的融資難問題。

三、北京密云古北水鎮(zhèn)引入PPP模式的情況及其對泉州的啟示

（一）北京密云古北水鎮(zhèn)引入PPP模式的情況

古北水鎮(zhèn)位于北京市密云縣，地理位置優(yōu)越，交通便利，山水相容，歷史遺存珍貴，地方民俗文化獨特。但由于原有基礎(chǔ)設(shè)施配套薄弱，開發(fā)此特色小鎮(zhèn)存在投資額大、融資難、缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、經(jīng)營體制落后等問題。

基于此，古北鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府采用TBT融資模式（TBT即TOT與BOT融資方式的組合，BOT為主，TOT為輔），即把已運營一段時間的和需建設(shè)的項目進行整體打包，通過招標(biāo)將其無償轉(zhuǎn)讓給私人集團。私人集團負(fù)責(zé)組建項目公司（SPV）去建設(shè)、運營，項目建成開始運營后，政府從中獲取收益，等特許經(jīng)營期滿后，項目公司（SPV）再相繼將其經(jīng)營權(quán)歸還給政府。

2010年7月，中青旅、烏鎮(zhèn)旅游、北京能源投資集團和其他私募投資人共同組成特許經(jīng)營項目公司（SPV）——北京古北水鎮(zhèn)旅游有限公司（注冊資本2.1億元），與當(dāng)?shù)卣炗喬卦S經(jīng)營協(xié)議，建設(shè)、運營該特色小鎮(zhèn)項目。

2011年12月，項目公司引入2個戰(zhàn)略投資者——烏鎮(zhèn)旅游公司和IDG資本，注冊資本增至5億元。2012年8月，再次為增資擴股，引入1個戰(zhàn)略投資者——京能集團，增資5億元后京能集團占股20%。

公司又以項目土地及地上附著物為抵押品，向中行和交行借款15億元，至此，項目建設(shè)運營資金增至30億元。2013年和2014年，公司各股東又繼續(xù)進行增資，注冊資本增至15.32億元，為新增項目開發(fā)融資，進一步降低財務(wù)費用。

與此同時，當(dāng)?shù)馗骷壵矠榇颂厣℃?zhèn)項目保駕護航。政府牽頭，在道路交通、征地拆遷、水電供暖等方面給予大力支持和幫助，2012年給予項目公司4 100萬元的基礎(chǔ)設(shè)施補貼，還幫助其修建了景區(qū)門口道路。

2014年，小鎮(zhèn)建設(shè)完成并對外開放。2015年，共接待147萬人次游客，實現(xiàn)營收4.62億元，凈利潤4 701萬元。預(yù)計未來每年能接待400萬人次游客，年收入能上升到10億元[4]。

（二）對泉州的啟示

1. 梳理小鎮(zhèn)自有資源，專注特色發(fā)展

古北水鎮(zhèn)的建設(shè)運營公司參考烏鎮(zhèn)模式，依托自有的山水資源、人文歷史遺跡——鴛鴦湖和司馬臺長城，也極其重視推廣地方民俗文化，如重現(xiàn)造酒、染布等情景化活動。據(jù)此形成了獨一無二的自我特色——“登長城觀光、游北方水鄉(xiāng)”，對游客有較強的吸引力。

2. 當(dāng)?shù)卣罅Ψ龀?/p>

當(dāng)?shù)馗骷壵畼O其重視，密云縣政府特別成立了“古水北鎮(zhèn)”項目手續(xù)審批工作協(xié)調(diào)小組，負(fù)責(zé)處理除立項、建設(shè)用地審批外的其他一切行政審批手續(xù)，縮短了行政許可時間。同時，還在道路交通、水電供暖、項目拿地征地等給予一系列政策支持和財政補貼。

3. 選用PPP模式，注重多方融資，采用成熟的市場化資本運作方式

該項目選用的是PPP模式中的TOT和BOT的結(jié)合——TBT融資模式（政府經(jīng)TOT——一次性融資后，再入股BOT項目）。這樣，既使項目融資問題得以部分解決，又能得到政府強有力的支持，進而提高了項目成功率。同時，項目在建設(shè)工程中引入了IDG資本及京能集團等戰(zhàn)略投資者，并進行了多輪增資，這為項目保障了較為雄厚的建設(shè)、運營資金，提高了其抗風(fēng)險性。而且項目各股東持股比例也都相對均衡（15%—20%之間）。同時，SPV還與知名地產(chǎn)開發(fā)商——龍湖地產(chǎn)合作，共同開發(fā)小鎮(zhèn)內(nèi)唯一的樓盤“龍湖·長城源著”，以期快速回流資金，以防資金流斷裂。

四、PPP模式助推泉州特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展的策略建議

（一）結(jié)合各地產(chǎn)業(yè)特色科學(xué)規(guī)劃，完善建設(shè)機制

泉州的小鎮(zhèn)特色不一，核心賣點各有差異。因此特色小鎮(zhèn)的建設(shè)前期要根據(jù)各自的特色做長遠(yuǎn)布局，以一項特色的產(chǎn)業(yè)作為主體，整體設(shè)計好總投資及分期投資規(guī)模，了解當(dāng)?shù)亟?jīng)濟實力，擬定好可持續(xù)、多元化的商業(yè)模式，落實好政府直接與間接扶持的資金額度，預(yù)測未來幾年的投資收益，提高投資回報率，擴大收入規(guī)模，便于后期的融資。

（二）識別并規(guī)避潛在風(fēng)險，構(gòu)建“PPP+產(chǎn)業(yè)化”運營模式

因為特色小鎮(zhèn)PPP項目本身存在周期長、環(huán)境復(fù)雜多變等特點，所以在項目規(guī)劃過程中，就應(yīng)準(zhǔn)確識別其所有潛在的風(fēng)險，如自然環(huán)境風(fēng)險、經(jīng)濟發(fā)展風(fēng)險、政治風(fēng)險、社會需求風(fēng)險、合同管理風(fēng)險[5]等，并對風(fēng)險進行分析，在政府和私人資本中進行合理風(fēng)險分配。同時，PPP模式下的特色小鎮(zhèn)項目需與當(dāng)?shù)氐奶厣a(chǎn)業(yè)進行有機結(jié)合。要加強小鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，做好公共服務(wù)建設(shè)，融合好基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)與特色產(chǎn)業(yè)，才能運營好特色小鎮(zhèn)。如前所述的北京密云古北水鎮(zhèn)就是好例證。

（三）合理選擇PPP融資模式，拓展融資渠道

特色小鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展，融資是關(guān)鍵。政府為吸引雄厚的民間資本，可為特色小鎮(zhèn)建設(shè)建立激勵性引導(dǎo)基金，同時謹(jǐn)慎選擇、確定合作的私人集團，搭建合作平臺，組成項目公司。項目公司成立后，可結(jié)合地方特色，打造并適時拓展合適的融資渠道，選擇與之相匹配的投融資模式與金融工具。特色小鎮(zhèn)的融資模式一般為債務(wù)融資（債券融資、貸款融資、信托融資）、股權(quán)融資（資本市場融資、戰(zhàn)略投資者和私募股權(quán)基金）和互聯(lián)網(wǎng)融資（即眾籌模式）等。如前所述的古北水鎮(zhèn)建設(shè)融資過程中，就通過銀行抵押貸款、多次股權(quán)增資等金融方式進行融資。也可以把資產(chǎn)證券化和PPP模式進行有效結(jié)合，把市場上的流動資金轉(zhuǎn)化為流動性較強的金融市場證券[6]，減少其融資成本和財務(wù)費用。

（四）完善高素質(zhì)人才引進政策

應(yīng)用PPP融資模式建設(shè)和發(fā)展特色小鎮(zhèn)，需要熟悉產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、項目規(guī)劃管理及后期運行的保障服務(wù)等方面的高素質(zhì)專業(yè)化人才。因而，政府應(yīng)重視這類專業(yè)人才的引進，提高其福利待遇。如可制定高素質(zhì)人才的筑巢引鳳計劃，通過提供就業(yè)補助或住房補貼，解決其家屬上學(xué)、工作、就醫(yī)等一系列問題，并適時開展各類專業(yè)培訓(xùn)，為“PPP+”特色小鎮(zhèn)的高質(zhì)量發(fā)展提供堅實的人才支撐[7]。

[1] 王秋輝. “PPP +”特色小鎮(zhèn)——PPP 模式在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的研究[J]. 知識經(jīng)濟, 2017(12): 8-9．

[2] 顏財斌, 趙圣輝. 泉州市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)有序推進[N]. 東南網(wǎng), 2018-01-05(1).

[3] 周正祥, 張秀芳, 張平. 新常態(tài)下PPP模式應(yīng)用存在的問題及對策[J]. 中國軟科學(xué), 2015(9): 82-95.

[4] 張迪. PPP模式應(yīng)用于特色小鎮(zhèn)的案例分析[D]. 杭州: 浙江大學(xué), 2018.

[5] 李發(fā)超. PPP模式下的特色小鎮(zhèn)風(fēng)險分?jǐn)傃芯縖D]. 桂林: 廣西大學(xué), 2017.

[6] 吳婧. 我國特色小鎮(zhèn)PPP融資路徑研究——以黃山市黎陽in巷為例[J]. 淮海工學(xué)院學(xué)報(人文社會科學(xué)版), 2019, 17(7): 95-97.

[7] 丁寧. “PPP+”特色小鎮(zhèn)建設(shè)的意義與具體對策研究[J]. 住宅與房地產(chǎn), 2017(35): 13-14.

10.15916/j.issn1674-327x.2022.03.011

F292；F812.7

A

1674-327X (2022)03-0047-04

2021-07-26

泉州市社會科學(xué)規(guī)劃項目(青年項目)(2019E06)

高嘉華(1985-)，女，福建泉州人，副教授。

(責(zé)任編輯：許偉麗)