劉曉豹

（對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院，北京 100029；內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院，呼和浩特 010018）

受《京都議定書》下發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家二元對立減排義務(wù)的影響，《巴黎協(xié)定》采用了國家自主貢獻(xiàn)（nationally determined contribution）的方式以使發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家共同參與減排。國家自主貢獻(xiàn)在內(nèi)容上的不確定性，無法保障各國的承諾水平及力度相一致，碳泄漏仍然可能發(fā)生。2020年1月15日歐盟委員會通過了《歐洲綠色協(xié)議》（European Green Deal），歐盟成員國就更高的減排目標(biāo)達(dá)成一致，承諾2030年溫室氣體排放要比1990年減少50%～55%，到2050年實(shí)現(xiàn)碳中和(EC,2019)。為推進(jìn)實(shí)現(xiàn)《歐洲綠色協(xié)議》，2021年7月14日歐盟委員會公布了碳邊境調(diào)整機(jī)制（Carbon Border Adjustment Mechanism，下稱CBAM）的方案，其目標(biāo)是為了促進(jìn)公平貿(mào)易，減少碳泄漏。①Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council Establishing a Carbon Border Adjustment Mechanism,2021/0214(COD), Brussels, 14.7.2021. https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/carbon_border_adjustment_mechanism_0.pdf.通過研究CBAM的主要規(guī)則，發(fā)現(xiàn)其違反WTO的非歧視原則，但卻符合其環(huán)境例外，從而與WTO規(guī)則相一致。本文分析歐盟提出CBAM的原因及存在的爭議，梳理其主要規(guī)則，著重分析其與WTO規(guī)則的關(guān)系，并提出中國的應(yīng)對策略。

一、歐盟碳邊境調(diào)整機(jī)制的提出及相關(guān)爭議

（一）歐盟提出碳邊境調(diào)整機(jī)制的原因

首先，歐盟提出CBAM是為了扭轉(zhuǎn)歐盟在對外貿(mào)易中的不利局面，促進(jìn)公平貿(mào)易。受《京都議定書》影響，歐盟需要承擔(dān)強(qiáng)制的減排義務(wù)，歐盟于2005年建立了世界上規(guī)模最大的碳排放交易機(jī)制（European Union Emission Trading System, 下稱EU ETS），經(jīng)歷了前三個階段的運(yùn)行，目前正處于第四階段（2021～2030）。①EU ETS第一階段為2005～2007年，為試驗(yàn)階段，這一階段95%的配額免費(fèi)發(fā)放，為第二階段履行《京都議定書》做準(zhǔn)備；第二階段為2008～2012年，這一階段目標(biāo)為在1990年基礎(chǔ)上減少8%的溫室氣體排放，并減少免費(fèi)配額；第三階段為2013～2020年，這一階段目標(biāo)為確保2020年溫室氣體排放比1990年降低至少20%，這一階段電力不再獲得免費(fèi)配額。參見：EU Emissions Trading System.https://ec.europa.eu/clima/eu-action/eu-emissions-trading-system-eu-ets_en, last visited on March 25 2022.按照歐盟委員會對EU ETS的制度設(shè)計，配額（allowance）是逐年收緊的，且對于不同行業(yè)配額匹配不同，如電力行業(yè)于第二階段時即取消了免費(fèi)配額，企業(yè)需要在二級市場通過拍賣購買配額。因此歐盟成員國企業(yè)的生產(chǎn)成本之中就包含了一定的減排成本，面對無需承擔(dān)強(qiáng)制減排義務(wù)的發(fā)展中國家的同類企業(yè)，歐盟成員國企業(yè)在競爭中處于一定的劣勢。歐盟委員會提出CBAM擬通過要求非歐盟成員國企業(yè)購買許可從而增加經(jīng)營成本，借此彌補(bǔ)歐盟成員國企業(yè)減排成本，以實(shí)現(xiàn)公平競爭。

其次，歐盟提出CBAM是為了減少碳泄漏（carbon leakage）?；仡櫄W盟的減排貢獻(xiàn)，EU ETS在減少碳泄漏問題上起到了積極的作用，然而歐盟對減少碳排放并未提供有效的激勵措施，從而影響到了企業(yè)的積極性，使EU ETS所預(yù)期的減排及防止碳泄漏的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)（孟國碧，2017）。《京都議定書》下發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家二元對立不對稱的減排義務(wù)，增加了碳排放的空間轉(zhuǎn)移以致碳泄漏發(fā)生的可能性?！栋屠鑵f(xié)定》采用了“自下而上”的國家自主貢獻(xiàn)減排模式，改變了《京都議定書》中發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家承擔(dān)減排義務(wù)上的差異，發(fā)展中國家同樣需要就其減排作出承諾。然而《巴黎協(xié)定》并未就國家自主貢獻(xiàn)在內(nèi)容或減排力度上作出一致性的規(guī)定，從而在一定程度上使得依靠國家自主貢獻(xiàn)實(shí)現(xiàn)減排的預(yù)期落空。因此歐盟委員會提出CBAM的預(yù)想就是要倒逼非歐盟成員國尤其是發(fā)展中國家制定或收緊減排政策，一方面可以減少其本國的溫室氣體排放，另一方面也增加碳排放空間轉(zhuǎn)移的成本，以實(shí)現(xiàn)碳泄漏的減少。

再次，歐盟提出CBAM是為了推動EU ETS的改革。EU ETS前兩個階段配額免費(fèi)發(fā)放，企業(yè)無需支付減排成本，甚至可以獲得額外的收益。同時企業(yè)最初獲得的配額受祖父條款（grandfathering clause）的影響，配額的多少與其歷史排放量有關(guān)，使歷史排放量和免費(fèi)獲得的配額之間產(chǎn)生了扭曲，違背了污染者付費(fèi)的原則（魏慶坡，2015）。同時針對碳配額，各成員國為追求自身利益對本國企業(yè)發(fā)放充足的配額，導(dǎo)致歐盟總體碳配額過量，EU ETS供過于求，影響碳價穩(wěn)定，使其無法發(fā)揮預(yù)期的作用。因此在推動EU ETS改革的同時，歐盟委員會也在尋求新的方法實(shí)現(xiàn)減排。

（二）歐盟碳邊境調(diào)整機(jī)制的爭議

1. CBAM是否符合WTO規(guī)則

2021年7月4日WTO市場準(zhǔn)入委員會會議上，中國、哈薩克斯坦、俄羅斯、韓國、美國、澳大利亞等成員均在發(fā)言中質(zhì)疑CBAM與WTO規(guī)則的一致性問題。中國代表在會議上提出，CBAM方案的工具選擇，如進(jìn)口碳稅或額外的進(jìn)口關(guān)稅，與WTO規(guī)則不一致，制造了額外的貿(mào)易壁壘，影響了正常的國際貿(mào)易流向。中國代表指出中國與歐盟以及其他成員在應(yīng)對氣候變化方面有著同樣的雄心，而為實(shí)現(xiàn)這一雄心的所有行為均須符合WTO規(guī)則，不應(yīng)制造不必要的貿(mào)易壁壘。中國鼓勵歐盟充分考慮這一機(jī)制與WTO的一致性，保證這一機(jī)制規(guī)則制定過程的透明。①Committee on Market Access, Minutes of the Committee on Market Access 12 and 16 November 2020, G/MA/M/73, para. 12.3.俄羅斯代表對這一機(jī)制在貿(mào)易及就業(yè)方面產(chǎn)生的負(fù)面影響表示實(shí)質(zhì)的關(guān)切。俄羅斯認(rèn)為WTO一成員方試圖將國內(nèi)法中的義務(wù)延伸到另一成員方的產(chǎn)品生產(chǎn)過程是嚴(yán)重違反WTO規(guī)則的。俄羅斯還指出，歐盟試圖將CBAM作為COVID-19疫情后恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的預(yù)算來源，表明CBAM更多的是出于經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。②Committee on Market Access, Minutes of the Committee on Market Access 12 and 16 November 2020, G/MA/M/73, para. 12.2.美國代表鼓勵歐盟分享與這一機(jī)制有關(guān)的動態(tài)，充分考慮其與WTO規(guī)則的一致性。③Committee on Market Access, Minutes of the Committee on Market Access 12 and 16 November 2020, G/MA/M/73, para. 12.14.

由上述國家對CBAM的立場可以看出，這些國家質(zhì)疑CBAM與WTO規(guī)則的一致性問題，主要是由于歐盟的這一做法可能會導(dǎo)致進(jìn)入其境內(nèi)的同類產(chǎn)品無法享有同等待遇，從而違反了WTO的非歧視原則。從根本上看，這一爭論主要反映出WTO一方面保護(hù)了成員方在自由貿(mào)易規(guī)則下的權(quán)利，另一方面也認(rèn)可成員方在正當(dāng)政策目標(biāo)的前提下對貿(mào)易進(jìn)行監(jiān)管的權(quán)利（安琪，2020）。

2. CBAM是否可以解決碳泄漏

CBAM并沒有提供減排的激勵機(jī)制，對于非歐盟成員國的生產(chǎn)商降低碳成本的辦法就是減少與歐盟的貿(mào)易（Mehling, 2020）。有學(xué)者指出，碳泄漏從實(shí)證角度看是有限的，企業(yè)的布局需考慮較多因素，而且從技術(shù)和操作層面來看難以評判進(jìn)出口國家的減排努力；另外，這一機(jī)制壓低出口國國內(nèi)碳密集型產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的價格，反而可能促進(jìn)其消費(fèi)（李宏策，2020）。在共同但有區(qū)別責(zé)任原則下，尤其是《京都議定書》規(guī)定了附件I中的國家需要承擔(dān)減排義務(wù)，而非附件I的國家無需承擔(dān)減排義務(wù)，這表明國際社會已經(jīng)認(rèn)可了碳泄漏存在的客觀事實(shí)，既然國際條約認(rèn)可了碳泄漏的發(fā)生，那么就不應(yīng)當(dāng)以阻止碳泄漏來作為實(shí)施諸如碳關(guān)稅等措施的理由（邊永民，2007）。而且從根本上看，碳泄漏問題已不單單是應(yīng)對氣候變化的國際環(huán)境問題，其已經(jīng)演變?yōu)閲H政治問題。為了防止碳泄漏，發(fā)達(dá)國家對高碳排放的產(chǎn)品征收碳關(guān)稅，使得進(jìn)口產(chǎn)品在貿(mào)易過程中處于不利地位，究其本質(zhì)，發(fā)達(dá)國家保護(hù)了其本國產(chǎn)業(yè)，同時在推廣其低碳技術(shù)的過程中也獲得了更大的經(jīng)濟(jì)利益，發(fā)展中國家的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)受到了限制（孟國碧，2017）?；谶@一分析，CBAM更大程度地防止碳泄漏的目的有待商榷。

3. CBAM是否有利于公平貿(mào)易

CBAM難以保障貿(mào)易的公平性，歐盟大部分成員國為發(fā)達(dá)國家，其已經(jīng)經(jīng)歷過工業(yè)化過程，由于當(dāng)時不存在碳關(guān)稅和碳交易制度，這些國家免費(fèi)進(jìn)行了大量的碳排放，這是導(dǎo)致全球氣候變暖的重要?dú)v史原因（俞海山，2015）。相比之下，發(fā)達(dá)國家以應(yīng)對全球氣候變化為由單方面提高發(fā)展中國家的碳排放成本，是顯失公平的。同時由于各國資源稟賦相對優(yōu)勢不同，發(fā)達(dá)國家把高耗能、高碳排放的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國家，由此要求發(fā)展中國家為這部分碳排放買單同樣是不公平的。

4. CBAM是否符合共同但有區(qū)別責(zé)任原則

共同但有區(qū)別責(zé)任（common but differentiated responsibility, 下稱CBDR）隨著應(yīng)對全球氣候變化的實(shí)踐而發(fā)展，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在諸如減排義務(wù)、資金及技術(shù)上存在差別，在承擔(dān)應(yīng)對氣候變化義務(wù)方面，發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家承擔(dān)不同減排義務(wù)（李慧明和俞海山，2017）。就目前的實(shí)踐看，發(fā)達(dá)國家過于強(qiáng)調(diào)共同責(zé)任，淡化有區(qū)別的責(zé)任。根據(jù)CBDR，發(fā)達(dá)國家應(yīng)承擔(dān)更多的減排義務(wù)，并需要向發(fā)展中國家提供技術(shù)和資金支持，而目前發(fā)達(dá)國家的承諾還沒有兌現(xiàn)（馮迪凡和高雅，2021）。但從CBAM的設(shè)計來看，對于進(jìn)口產(chǎn)品來源的國家并沒有區(qū)分，沒有針對發(fā)展中國家的特殊安排。CBAM有違共同擔(dān)有區(qū)別責(zé)任原則，也違反了公平原則。

二、歐盟碳邊境調(diào)整機(jī)制的主要規(guī)則

（一）適用范圍

CBAM第2條詳盡規(guī)定了其適用問題，涉及到其適用的產(chǎn)品、適用的空間范圍、適用豁免等一系列問題。首先，CBAM第2條第1款中規(guī)定了其適用的產(chǎn)品，所涵蓋的產(chǎn)品規(guī)定在附件一之中，具體包括水泥、電力、化肥、鋼鐵、鋁。①根據(jù)CBAM附件一，水泥產(chǎn)品又細(xì)分為4個子類，化肥5個子類，鋼鐵12個類別，以及鋁產(chǎn)品8個子類。在過渡期結(jié)束前，歐盟將評估考慮是否納入新的產(chǎn)品。歐盟委員會將CBAM首先適用于以上幾項產(chǎn)品的原因在于其碳泄漏的風(fēng)險較高，在措施實(shí)施一段時間之后，將覆蓋到其他領(lǐng)域。但CBAM附件一中所列的幾類產(chǎn)品遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于EU ETS清單中所列的63種被認(rèn)為有碳泄漏風(fēng)險的產(chǎn)品。②歐盟于2019年2月15日發(fā)布了2019/708號文件以補(bǔ)充建立EU ETS的2003/87/EC指令，具體列舉了在2021年到2030年之間有碳泄漏風(fēng)險的行業(yè)。其次，對于CBAM適用的空間范圍，其第3款規(guī)定當(dāng)一產(chǎn)品進(jìn)入到某一成員國大陸架或?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)時，CBAM即開始適用。再次，關(guān)于CBAM適用的豁免問題，其第7款規(guī)定了如第三國或地區(qū)的電力市場與歐盟內(nèi)部電力市場關(guān)聯(lián)，無法通過技術(shù)手段認(rèn)定哪部分電力為進(jìn)口產(chǎn)品從而導(dǎo)致CBAM無法適用，此時可豁免適用CBAM。但第7款亦規(guī)定了須同時滿足的諸多限制條件，如該第三國或地區(qū)與歐盟締約，在電力包括可再生能源等方面均適用歐盟法；該第三國或地區(qū)的國內(nèi)法與歐盟電力市場相關(guān)立法的主要內(nèi)容相一致等。③參見CBAM第2條第7款（a）至（f）項，其具體規(guī)定了CBAM適用豁免的條件。

（二）進(jìn)口申請及交易信息申報

進(jìn)口商應(yīng)在進(jìn)口前向其所在地的主管部門（competent authority）提出進(jìn)口申請。申請中應(yīng)包含進(jìn)口商的名稱、地址、聯(lián)系方式以及經(jīng)濟(jì)活動經(jīng)營者注冊及識別碼（Economic Operators Registration and Identification Number, EORI）等。①經(jīng)濟(jì)活動經(jīng)營者注冊及識別碼是根據(jù)歐盟第952/2013號條例第9條之規(guī)定，經(jīng)營者向其所在地稅務(wù)機(jī)關(guān)登記后取得。進(jìn)口商可以隨時撤回申請，但是如申請中的基本信息有變化，進(jìn)口商應(yīng)及時告知主管部門。每年5月31日前，被批準(zhǔn)的進(jìn)口商應(yīng)向主管部門就前一自然年的交易信息進(jìn)行申報。申報內(nèi)容包括前一自然年每種進(jìn)口產(chǎn)品的總量、總嵌入排放量，以及扣除原產(chǎn)國已繳納碳價和無償分配的EU ETS配額而作出的必要調(diào)整后，應(yīng)當(dāng)提供的與總嵌入排放量相一致的CBAM許可。關(guān)于嵌入排放量的計算，CBAM在附件三中進(jìn)行了規(guī)定。

（三）主管部門

歐盟每一成員國應(yīng)指定履行CBAM下義務(wù)的部門并告知?dú)W盟委員會，委員會應(yīng)向每一成員國提供一份各成員國主管部門的清單，并將其公布在歐盟官方文報。歐盟委員會將向成員國主管部門提供協(xié)助，促使其完成CBAM下的義務(wù)。主管部門在收到進(jìn)口商的申請及申報信息后應(yīng)保密，除非獲得其允許，否則不得公開。每一成員國的主管部門應(yīng)建立專門的與進(jìn)口商有關(guān)的CBAM許可數(shù)據(jù)庫，但數(shù)據(jù)庫應(yīng)保密，而歐盟委員會建立的中央數(shù)據(jù)庫則向公眾開放，但公開的數(shù)據(jù)與主管部門數(shù)據(jù)庫的信息有區(qū)別。每一進(jìn)口商在主管部門建立的數(shù)據(jù)庫中應(yīng)有唯一的CBAM賬號。

（四）CBAM許可

每一成員國主管部門可以向被批準(zhǔn)的進(jìn)口商出售CBAM許可，其價格由歐盟委員會根據(jù)每周EU ETS拍賣平臺收盤價格的平均值計算。每年5月31日前進(jìn)口商須向主管部門提供與申報信息中嵌入排放量一致的CBAM許可。進(jìn)口商應(yīng)確保其在主管部門建立的數(shù)據(jù)庫賬戶中有對應(yīng)的CBAM許可數(shù)量。如主管部門發(fā)現(xiàn)進(jìn)口商賬號中CBAM許可數(shù)量不足，應(yīng)告知進(jìn)口商，并要求其在1個月內(nèi)提供額外的CBAM許可。在每年6月30日前如進(jìn)口商賬戶中仍有剩余的CBAM許可，進(jìn)口商可要求主管部門以購買價贖回，贖回限制在進(jìn)口商前一自然年購買量的1/3。

（五）過渡期

在過渡期內(nèi)，根據(jù)CBAM的安排，進(jìn)口商需向主管部門報告進(jìn)口產(chǎn)品的碳排放信息。進(jìn)口商應(yīng)在每一季度向主管部門提交產(chǎn)品進(jìn)口信息報告，如產(chǎn)品進(jìn)口到一個以上的成員國，進(jìn)口商可在每一季度后1個月內(nèi)選擇一成員國主管部門提交報告。報告中應(yīng)包含每種產(chǎn)品的總量、實(shí)際的總嵌入排放量、實(shí)際的總嵌入間接排放量以及進(jìn)口產(chǎn)品在其原產(chǎn)國需支付的嵌入排放量的碳價，其中不包括出口退稅或任何形式的出口補(bǔ)償。稅務(wù)機(jī)關(guān)最晚在貨物放行前告知進(jìn)口商如上的報告義務(wù)。如進(jìn)口商未履行報告義務(wù)，會受到相應(yīng)的處罰。

三、歐盟碳邊境調(diào)整機(jī)制的WTO合規(guī)性問題

基于前文對于CBAM主要規(guī)則以及相關(guān)爭論的分析，可以看出CBAM本身是一個高度復(fù)雜的設(shè)計，而且從其產(chǎn)生之初就飽受爭議（Mehling，2017）。CBAM需要得到歐盟27個成員國及歐盟議會的同意才能立法，而現(xiàn)實(shí)是如波蘭高度依賴化石燃料，甚至不認(rèn)同歐盟可以在2050年實(shí)現(xiàn)碳中和，這就導(dǎo)致了CBAM困難重重。因此CBAM會在多大程度上對特定產(chǎn)品的貿(mào)易產(chǎn)生影響是無法預(yù)估的。同樣，依照目前公布的方案，針對于水泥、電力、鋼鐵等產(chǎn)品，到底會使歐盟卷入多少WTO爭端也是難以預(yù)見的。但從理論上看，關(guān)于CBAM與WTO的合規(guī)性至少會涉及到3個問題，第一，CBAM是否符合最惠國待遇原則；第二，CBAM是否符合國民待遇原則；第三，CBAM是否符合環(huán)境例外。

（一）CBAM與最惠國待遇原則

《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（General Agreement on Tariffs and Trade，GATT）第1條第1款規(guī)定了最惠國待遇原則，“任何締約方給予來自或運(yùn)往任何其他國家任何產(chǎn)品的利益、優(yōu)惠、特權(quán)或豁免應(yīng)立即無條件地給予來自或運(yùn)往所有其他締約方領(lǐng)土的同類產(chǎn)品?！盬TO成員不得在貿(mào)易方之間構(gòu)成歧視，如在市場準(zhǔn)入方面給予來自于一成員方的同類產(chǎn)品更為優(yōu)惠的待遇（Bossche & Zdouc，2013：95）。

1. CBAM涵蓋的產(chǎn)品構(gòu)成同類產(chǎn)品

在判斷是否違反了最惠國待遇時需要首先認(rèn)定的是“同類產(chǎn)品”（like product）。根據(jù)GATT/WTO的案例，對于同類產(chǎn)品的認(rèn)定，一種是基于1970年《邊境稅調(diào)解工作組報告》而產(chǎn)生的邊境稅調(diào)整方法（border tax adjustments approach，BTA approach），①該報告全稱為《1970年GATT締約方全體通過的邊境稅調(diào)整工作組報告》（Report of the Working Party on Border Tax Adjustment），GATT Document L/3646, adopted on 2 December 1970, Basic Instruments and Supplementary Documents, 18S/97.另外一種是目的與效果方法。第一種方法通過檢驗(yàn)產(chǎn)品本身的類似性、關(guān)稅分類、消費(fèi)者選擇以及最終用途加以確定，這是GATT/WTO司法實(shí)踐中主要利用的方法。第二種方法強(qiáng)調(diào)有關(guān)產(chǎn)品措施的法律目的（鄂曉梅，2007：81）。也有學(xué)者指出WTO還支持以產(chǎn)品的來源地（origin）作為判定同類產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)之一（石靜霞，2012）。由于GATT本身并沒有界定同類產(chǎn)品，WTO的司法實(shí)踐也存在不一致，這就導(dǎo)致了在認(rèn)定同類產(chǎn)品上的不確定性（邊永民，2011）。所以高碳產(chǎn)品和低碳產(chǎn)品可能被認(rèn)定為不同產(chǎn)品，但從產(chǎn)品的相似性、最終用途等角度看，又有可能被認(rèn)定為同類產(chǎn)品。面對這樣的困境，歐盟如因CBAM而涉訴，需要承擔(dān)證明高碳排放產(chǎn)品和低碳排放產(chǎn)品為不同產(chǎn)品的證明責(zé)任（Tsai，1999），以使CBAM符合WTO規(guī)則。比如在CBAM下，對于來自歐盟成員國的鋼鐵和非歐盟成員國的鋼鐵，因?yàn)樘寂欧帕坎煌碛胁煌拇?，則違反了對不同國家同類產(chǎn)品應(yīng)給予相同待遇的要求。

2. CBAM不符合最惠國待遇原則要求的“無條件性”

根據(jù)GATT第1條之要求，施惠國給予的利益應(yīng)當(dāng)是立即且無條件的。目前歐盟及其所有成員國均為WTO成員，歐盟給予其成員國的利益應(yīng)當(dāng)立即無條件地給予非歐盟成員國的其他WTO成員。

根據(jù)CBAM的制度設(shè)計，來自歐盟之外的水泥、電力、化肥、鋼鐵、鋁如不符合歐盟的碳排放標(biāo)準(zhǔn)，需要計算產(chǎn)品的嵌入排放量后，扣除在原產(chǎn)國已繳納的碳價及無償取得的EU ETS配額，購買額外的CBAM許可來抵消超標(biāo)排放的部分。歐盟在CBAM的制度設(shè)計上認(rèn)為歐盟成員國生產(chǎn)的產(chǎn)品本身符合其碳排放標(biāo)準(zhǔn)，而歐盟成員國外的同類產(chǎn)品不符合歐盟標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而要求其履行一系列的手續(xù)。從這一點(diǎn)來看，CBAM要求非歐盟成員國購買許可以抵消超額的碳排放，而對于歐盟成員國彼此間的水泥、電力、化肥等貿(mào)易，則無需履行該程序。歐盟委員會通過CBAM給予其成員國利益，但是非歐盟成員國卻沒有享受到這樣的利益，這是與最惠國待遇原則不一致的。在印尼汽車案中，專家組指出，不能根據(jù)與進(jìn)口產(chǎn)品無關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)有條件地給予優(yōu)惠。①Indonesia-Certain Measures Affecting the Automotive Industry, WT/DS54/R, WT/DS55/R, WT/DS59/R, TW/DS64/R, para.14.143.然而，如果僅僅附條件地給予利益可能并不違反最惠國待遇，但若導(dǎo)致不同國家間的歧視，則違反了最惠國待遇。②Canada-Certain Measures Affecting the Automotive Industry, WT/DS139/R, WT/DS142/R, paras.10.22-10.23.同時盡管在表面上看對于原產(chǎn)地中立的措施，如果其在不同的原產(chǎn)地間產(chǎn)生了歧視的效果，同樣會違反最惠國待遇。③Canada-Certain Measures Affecting the Automotive Industry, WT/DS139/R, WT/DS142/R, paras. 64-86.CBAM的制度設(shè)計從表面上看是針對產(chǎn)品而實(shí)施的，但從本質(zhì)上看，則是對于歐盟成員國與非歐盟成員國之間的區(qū)分，是基于國家的一種單邊貿(mào)易措施。貿(mào)易過程中來自歐盟成員國的水泥、電力、化肥等無需履行CBAM下的義務(wù)，而來自非歐盟成員國的同類產(chǎn)品則需履行，故產(chǎn)品享受優(yōu)惠的條件是其是否為歐盟成員國所生產(chǎn)。

需要注意的是，CBAM本身針對特定的產(chǎn)品與地區(qū)作出了不同的制度安排。如前文所述，CBAM豁免了來自與歐盟電力市場連接的第三國或地區(qū)的電力的義務(wù)，盡管規(guī)定了相關(guān)的條件，如建立連接的國家需要在指定的時間向歐盟委員會提交其符合條件的報告，如何確保這些報告審理過程中的公允，是難以確定的（邊永民，2022），以致這樣的安排引發(fā)不同國家的電力享受不同的待遇。此外，CBAM在其附件二A中列舉了特定的國家及地區(qū)，豁免其CBAM下的義務(wù)，如冰島、列支敦士登、比辛根等。附件二A列舉的非歐盟成員國被豁免的原因在于已經(jīng)與EU ETS相連接，列舉的地區(qū)為屬于歐盟成員國的飛地，這些地區(qū)被豁免的原因在于其在承擔(dān)減排義務(wù)的效果上已經(jīng)與歐盟成員國相一致。需要肯定的是，歐盟這樣的做法是為了鼓勵更多的國家積極承擔(dān)減排義務(wù)，建立碳市場，與EU ETS連接，推動全球范圍內(nèi)的減排。但是就目前來看，世界各國對于碳市場的接受程度不一，正在運(yùn)行中的碳市場有33個，8個將要開始運(yùn)營，14個正在建設(shè)之中（北京理工大學(xué)能源與環(huán)境政策研究中心，2022）。不同國家碳市場的連接需要復(fù)雜的制度設(shè)計，具有一定的難度，且對于尚未建立碳市場的非歐盟成員國與EU ETS連接的前提是建立本國碳市場，因此更增加了通過與EU ETS連接從而享受CBAM豁免的難度。

從整體上看，CBAM這樣的安排表面上構(gòu)成了對不同國家以及來自不同國家同類產(chǎn)品的區(qū)別對待，這是與最惠國待遇原則的要求相悖的。但貿(mào)然認(rèn)為這樣的安排違反了最惠國待遇原則又是武斷的，因?yàn)槠淇赡軙ㄟ^GATT第20條的環(huán)境例外而證明其合法性。從這一點(diǎn)也可以看出，CBAM在制度設(shè)計上所具有的復(fù)雜性、在價值追求上的多元性，導(dǎo)致其與WTO規(guī)則之間具有一種微妙的關(guān)系。但從CBAM目前的文本來看，其針對歐盟成員國與非歐盟成員國的同類產(chǎn)品，沒有立即且無條件地給予利益，不符合最惠國待遇原則之要求。

（二）CBAM與國民待遇原則

GATT第3條規(guī)定了國民待遇，其中第1款規(guī)定國內(nèi)稅及其他費(fèi)用，影響產(chǎn)品國內(nèi)銷售、供應(yīng)、購買、運(yùn)輸、分配或使用的法律、規(guī)章與細(xì)則，不得以給本國生產(chǎn)提供保護(hù)的方式適用于進(jìn)口產(chǎn)品或本國產(chǎn)品。第2款規(guī)定在國內(nèi)稅及其他費(fèi)用的征收上，不得對進(jìn)口的同類產(chǎn)品征收超過國內(nèi)同類產(chǎn)品的稅費(fèi)。國民待遇禁止一成員歧視其他成員，尤其是其他成員的同類產(chǎn)品進(jìn)入到國內(nèi)市場時受到了不如其本國產(chǎn)品的待遇（Bossche & Zdouc，2013：565）。最惠國待遇確保了來自不同國家產(chǎn)品間的相同待遇，而國民待遇強(qiáng)調(diào)了國內(nèi)產(chǎn)品與進(jìn)口產(chǎn)品間的相同待遇。在CBAM的制度設(shè)計下，進(jìn)口商需要對產(chǎn)品超標(biāo)排放的部分購買CBAM許可，并且可以扣除原產(chǎn)國已繳納的碳價及無償取得的EU ETS配額。但近年來43%的EU ETS配額都無償分配給了歐洲企業(yè)（Bacchus，2021），在此情形下非歐盟成員國的企業(yè)無法享受與歐盟成員國企業(yè)相同的待遇。CBAM這樣繁瑣的手續(xù)在制度設(shè)計之初就是針對非歐盟成員國的產(chǎn)品，而不包括歐盟成員國的產(chǎn)品（Simon，2020）。盡管其初衷是出于減少溫室氣體排放之目的，但是在實(shí)施過程中難以避免貿(mào)易保護(hù)之嫌。關(guān)于CBAM與國民待遇原則的關(guān)系涉及到其性質(zhì)以及是否構(gòu)成國內(nèi)產(chǎn)品與進(jìn)口同類產(chǎn)品間相同待遇的判斷。

1. CBAM在性質(zhì)上為國內(nèi)費(fèi)用

GATT第3條第2款要求成員方在國內(nèi)稅和其他國內(nèi)費(fèi)用方面給予其他成員國民待遇。CBAM從制度設(shè)計上看，并不屬于國內(nèi)稅，而是屬于國內(nèi)費(fèi)用。首先，歐盟委員會在CBAM的制度設(shè)計上并沒有將其定位為征稅。依照《里斯本條約》之規(guī)定，如果CBAM為征稅，那就需要所有歐盟成員國的同意。①《里斯本條約》第113條規(guī)定，理事會應(yīng)根據(jù)特別立法程序一致采取行動，并在與歐洲議會和經(jīng)濟(jì)和社會委員會協(xié)商后，通過關(guān)于統(tǒng)一有關(guān)營業(yè)稅、消費(fèi)稅和其他形式的間接稅的立法，前提是這種統(tǒng)一對于確保內(nèi)部市場的建立和運(yùn)作以及避免競爭扭曲是必需的。同時，如果CBAM構(gòu)成征稅，由于其適用于非歐盟成員國生產(chǎn)的特定產(chǎn)品，導(dǎo)致歐盟成員國與非歐盟成員國產(chǎn)品間的不同待遇，這直接違反國民待遇原則之要求。其次，CBAM不構(gòu)成關(guān)稅。關(guān)稅是基于產(chǎn)品越過國境而征收的稅種，并且存在固定的稅率。但是CBAM目前擬覆蓋部分進(jìn)口產(chǎn)品，這些產(chǎn)品在購買CBAM許可時需要繳納一定的費(fèi)用，但是費(fèi)用的確定需要參考EU ETS并且可以扣除在原產(chǎn)國已經(jīng)繳納的碳價及無償取得的EU ETS配額，因而目前CBAM涉及的進(jìn)口產(chǎn)品在繳納的費(fèi)用上并不存在固定的費(fèi)率。歐盟委員會在起草CBAM條款時就考慮到了其與WTO的兼容性問題，如果將其界定為征稅，一方面與歐盟委員會的初衷不一致，另一方面也將直接導(dǎo)致CBAM違反WTO規(guī)則。從根本上看，就目前CBAM的方案文本而言并不能得出其構(gòu)成征稅的結(jié)論，然而非歐盟成員國的特定產(chǎn)品確實(shí)需要繳納一定的費(fèi)用購買CBAM許可，將其界定為國內(nèi)費(fèi)用是一個可以接受的結(jié)論。

2. CBAM不符合國民待遇下的同等待遇

目前CBAM方案要求非歐盟成員國生產(chǎn)的特定產(chǎn)品購買許可以抵消超額碳排放，但對于歐盟成員國的產(chǎn)品卻并無此要求。CBAM出于環(huán)境保護(hù)的目的，但并沒有在進(jìn)口產(chǎn)品與國內(nèi)產(chǎn)品間保持中立，因此構(gòu)成了不同的待遇，違反了國民待遇原則（Gaines，2001）。

分析CBAM是否違反國民待遇就需要厘清基于CBAM而產(chǎn)生的費(fèi)用是針對進(jìn)口產(chǎn)品本身還是針對進(jìn)口產(chǎn)品生產(chǎn)過程中的碳排放而產(chǎn)生的。第一，如果認(rèn)為該費(fèi)用是針對產(chǎn)品本身所征收的，那么判斷CBAM是否違反國民待遇的問題就歸結(jié)到如何認(rèn)定同類產(chǎn)品之上。依CBAM的制度邏輯，存在這樣一種假設(shè)，即非歐盟成員國生產(chǎn)的產(chǎn)品其嵌入的碳排放要高于歐盟成員國生產(chǎn)的產(chǎn)品。比如非歐盟成員國生產(chǎn)的水泥被征收費(fèi)用，而歐盟成員國生產(chǎn)的水泥則不會被征收，這實(shí)際上預(yù)設(shè)了進(jìn)口產(chǎn)品為高碳產(chǎn)品而國內(nèi)產(chǎn)品則為低碳產(chǎn)品。那么高碳排放的水泥和低碳排放的水泥是否屬于同類產(chǎn)品？如前所述，目前WTO的司法實(shí)踐并沒有針對同類產(chǎn)品認(rèn)定的一般標(biāo)準(zhǔn)，尚不能認(rèn)為高碳產(chǎn)品與低碳產(chǎn)品為不同的產(chǎn)品，從這一點(diǎn)看，CBAM這樣的安排是基于產(chǎn)品的差別對待，不符合國民待遇要求的同等待遇。第二，如果認(rèn)為該費(fèi)用是針對產(chǎn)品生產(chǎn)過程中的碳排放而產(chǎn)生的，那么從理論上看，該費(fèi)用的征收可能符合國民待遇。進(jìn)口產(chǎn)品和國內(nèi)產(chǎn)品在生產(chǎn)過程中的碳排放都承擔(dān)了一定的費(fèi)用，CBAM考慮到了部分非歐盟成員國已經(jīng)建立了國內(nèi)碳市場，因而允許來自這些國家的產(chǎn)品扣除已經(jīng)承擔(dān)的減排費(fèi)用。對于來自歐盟成員國的產(chǎn)品，其承擔(dān)的減少碳排放的費(fèi)用主要是購買EU ETS配額的費(fèi)用。因此從理論層面看，無論是進(jìn)口產(chǎn)品還是國內(nèi)產(chǎn)品都承擔(dān)了基于生產(chǎn)過程中碳排放的費(fèi)用。但從實(shí)踐上看，EU ETS運(yùn)營初期配額免費(fèi)發(fā)放，而且歐盟企業(yè)獲得的配額多于非歐盟企業(yè)，如何保障公平是一個棘手的問題，這涉及到不同國家碳排放標(biāo)準(zhǔn)及效果的認(rèn)定問題。如何制定適用于國內(nèi)產(chǎn)品與進(jìn)口產(chǎn)品的碳排放標(biāo)準(zhǔn)，就目前的碳追蹤技術(shù)看，若將進(jìn)口國的標(biāo)準(zhǔn)適用于出口國，這本身是會違反國家主權(quán)原則的（鄂曉梅，2011），因而在實(shí)踐中一種可行的辦法是對某一國家某一類產(chǎn)品的碳排放制定平均標(biāo)準(zhǔn)。但是進(jìn)口國同類產(chǎn)品的費(fèi)用卻是依據(jù)實(shí)際碳排放而征收的，這就導(dǎo)致進(jìn)口產(chǎn)品與國內(nèi)產(chǎn)品雖為同類產(chǎn)品，但卻享有不同待遇的結(jié)果，從而違反了國民待遇。

通過如上分析，關(guān)于CBAM是否符合國民待遇原則與前文關(guān)于最惠國待遇原則的問題一樣，也回到了前文提及的關(guān)于CBAM與WTO規(guī)則一致性的爭論上。就目前CBAM的方案看，它并不符合國民待遇原則。但這一結(jié)論是基于歐盟2021年7月公布的CBAM文本的分析，在其2023年正式實(shí)施前，仍有可能通過調(diào)整而符合WTO規(guī)則。

（三）CBAM與環(huán)境例外條款

WTO規(guī)則允許環(huán)境例外，只要符合環(huán)境例外，就可以不受WTO貿(mào)易規(guī)則下相關(guān)義務(wù)的約束（熊英和別濤，2003）。CBAM是否符合WTO環(huán)境例外就涉及到GATT第20條中（b）款和（g）款以及該條序言部分的分析。

1. GATT第20條（b）款

符合這一條款的貿(mào)易措施必須滿足兩個方面的要求，貿(mào)易措施必須是“為保護(hù)人類、動物或植物的生命或健康”的措施，以及貿(mào)易措施是“必需”的（necessary）。

首先，就CBAM是否符合“為保護(hù)人類、動物或植物的生命或健康”而言，從目前可以獲得的科學(xué)知識來看，溫室氣體排放加劇了全球氣候變化，且對人類健康帶來了損害（IPCC，2022）。CBAM的目的之一在于防止碳泄漏，倒逼碳排放政策寬松的國家收緊政策，從而在全球范圍內(nèi)逐步減少溫室氣體排放。CBAM是在實(shí)現(xiàn)《歐洲綠色協(xié)議》中持續(xù)推進(jìn)減排背景下提出的，是歐盟為2050年實(shí)現(xiàn)碳中和的手段之一。CBAM對于非歐盟成員國生產(chǎn)的水泥、鋼鐵等要求進(jìn)口商履行特定的手續(xù)，抵消超額的碳排放，通過這樣的一種安排降低企業(yè)將生產(chǎn)過程中高碳排放環(huán)節(jié)布局到碳排放政策寬松的國家。從1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》簽訂以來，國際社會形成的共識是減少二氧化碳排放有助于減緩全球變暖（Bernes，2021）。全球變暖引發(fā)了極端天氣現(xiàn)象，影響了空氣、水源等的質(zhì)量，對人體健康產(chǎn)生不良影響（USGCRP，2016）。CBAM可以防止碳泄漏，減少溫室氣體排放，從而可以保護(hù)人類、動物或植物的生命免受來自氣候變化的不利影響。GATT第20條（b）款是針對進(jìn)口國的貿(mào)易措施而不是針對進(jìn)口產(chǎn)品本身而提出的保護(hù)人類、動物或植物的生命或健康的要求。在解釋例外條款時一種被普遍接受的做法是對例外條款應(yīng)當(dāng)作嚴(yán)格解釋，因此在解釋GATT第20條時也應(yīng)如此（Bossche & Zdouc，2013：842-843）。但是根據(jù)以往的WTO司法實(shí)踐，在認(rèn)定爭議措施是否保護(hù)了人類、動物或植物的生命或健康問題上采用了寬容的態(tài)度（梁泳，2010）。CBAM具有保護(hù)人類、動物或植物的生命或健康的目的，因而符合第20條（b）款中的第一項要求。

其次，CBAM是否為“必需”的貿(mào)易措施？WTO有判例對于必要性的判斷是基于尋求實(shí)現(xiàn)貿(mào)易措施目的的成本與收益之間的平衡，但也認(rèn)可成員方可以從自身保護(hù)水平出發(fā)確定貿(mào)易政策。①Korea-Measures Affecting Imports of Fresh, Chilled and Frozen Beef, WT/DS161/AB/R, WT/DS169/AB/R, para. 173.但這種方法本身是存在矛盾的，一方面通過成本收益判斷一項貿(mào)易措施的合法性，另一方面又賦予成員方從其現(xiàn)狀出發(fā)制定貿(mào)易措施的權(quán)利。其不合理之處在于，如果一成員方是從其現(xiàn)狀出發(fā)制定了貿(mào)易措施，但卻不符合成本收益的要求，這將無法得出這一貿(mào)易措施是否“必需”的結(jié)論（Regan，2007）。因而在判斷必要性的問題上，更多的WTO司法實(shí)踐采用了全面考量各相關(guān)因素，尤其是某一措施對實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的貢獻(xiàn)及對貿(mào)易的限制。②Brazil-Measures Affecting Imports of Retreaded Tyres, WT/DS332/AB/R, para. 156.對于爭議的貿(mào)易措施，如果存在其他的貿(mào)易措施且其對貿(mào)易限制較少，但同時也存在可以產(chǎn)生同樣或類似的保護(hù)效果的可替代措施，那么爭議的貿(mào)易措施就不能被認(rèn)為是必需的（邊永民和劉琳，2013）。歐盟2005年建立的EU ETS已經(jīng)運(yùn)行了17年，確實(shí)起到了減少碳排放的效果，但由于缺乏激勵機(jī)制，并未能有效地防止碳泄漏。CBAM出臺的目的之一是為了彌補(bǔ)EU ETS的不足，防止碳泄漏。CBAM的規(guī)則涉及了CBAM與EU ETS的關(guān)系，其目的是為了推進(jìn)EU ETS之改革，甚至是為了取代EU ETS。不容否認(rèn)的是EU ETS和CBAM都是為了減少碳排放而制定的政策，但是EU ETS在運(yùn)行過程中顯現(xiàn)出諸如減排效率低下、缺乏激勵機(jī)制等問題，這也是歐盟委員會制定CBAM的原因。結(jié)合前面對其規(guī)則的分析，可以看出，目前覆蓋部分產(chǎn)品，且允許扣除在原產(chǎn)國已繳納的碳價等，甚至在特定情況下允許豁免，因而CBAM擁有EU ETS所不具備的優(yōu)勢，二者之間并非可替代的關(guān)系，因此CBAM符合第20條（b）款中“必需”之要求。

鑒于如上分析，CBAM可以減少碳排放，起到保護(hù)人類、動物或植物的生命或健康的作用，而且與EU ETS并不存在可替代的關(guān)系，因而是“必需”的環(huán)境措施，所以符合第20條（b）款之要求。

2. GATT第20條（g）款

適用GATT第20條（g）款要求貿(mào)易措施“與保護(hù)可用竭的自然資源有關(guān)”且“此類措施與限制國內(nèi)生產(chǎn)或消費(fèi)一同實(shí)施”。

首先，CBAM是否與保護(hù)可用竭的自然資源有關(guān)？這個問題需要從兩個方面進(jìn)行分析，一是CBAM是否可以保護(hù)“可用竭的自然資源”，二是CBAM是否與保護(hù)可用竭的自然資源“有關(guān)”。第一，CBAM作為一種減排制度設(shè)計，是為了減少二氧化碳的排放。CBAM要保護(hù)的并不是二氧化碳，而是不受二氧化碳污染的清潔的空氣。美國蝦案中，上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為“可用竭的自然資源”不能參照50多年前的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行解釋，應(yīng)當(dāng)按照國際社會對于環(huán)境保護(hù)的關(guān)切以及符合可持續(xù)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行解釋。③United States-Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products, WT/DS58/AB/R, para. 129.以往的WTO司法實(shí)踐中認(rèn)可了清潔的空氣為可用竭的自然資源，上訴機(jī)構(gòu)在認(rèn)定可用竭的自然資源時采用了一種演進(jìn)的方法（evolutionary approach）（Astoria，2015）。④United States-Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products, WT/DS58/AB/R, para. 130.這一方法在一定程度上背離了GATT或WTO談判過程中締約各方的初始意圖，需要根據(jù)現(xiàn)實(shí)變化發(fā)展情況賦予特定用語當(dāng)代的含義（Chi，2014）。美國汽油標(biāo)準(zhǔn)案中，專家組就提出了清潔空氣屬于可用竭自然資源的觀點(diǎn)。①United States- Standards for Reformulated and Conventional Gasoline, WT/DS2/AB/R, p.14.隨著應(yīng)對氣候變化問題被廣泛關(guān)注，以及當(dāng)前限制碳排放的一些國際條約，“可用竭的自然資源”甚至可能被解釋為包括氣候在內(nèi)（Hawkins，2008）。CBAM的目的是為了防止碳泄漏，從而減少全球范圍內(nèi)的碳排放，其所保護(hù)的不受二氧化碳污染的清潔空氣屬于可用竭的自然資源。第二，關(guān)于CBAM是否與保護(hù)可用竭的自然資源“有關(guān)”的問題，GATT/WTO以往的司法實(shí)踐對于“有關(guān)”進(jìn)行了解釋，如加拿大鯡魚和鮭魚案，GATT專家組考慮了爭議措施的首要目的（primarily aimed at）是為了保護(hù)可用竭的自然資源，即使其在客觀上并未起到該作用，但仍可被認(rèn)定為與保護(hù)可用竭自然資源有關(guān)。②Canada-Measures Affecting Exports of Unprocessed Herring and Salmon, L/6268-35S/98, para. 4.6.同樣在美國蝦案中，上訴機(jī)構(gòu)的觀點(diǎn)是如果爭議措施與保護(hù)可用竭的自然資源之間存在“手段與目的”的關(guān)系，則可以認(rèn)為是“有關(guān)”。③United States-Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products, WT/DS58/AB/R, para. 141.CBAM作為一種貿(mào)易政策，其目的在于限制貿(mào)易過程中的碳排放以實(shí)現(xiàn)保護(hù)清潔的空氣，對于特定貨物的進(jìn)口要求進(jìn)口方購買許可以抵消其超額的碳排放，這是一種為了保護(hù)不受二氧化碳污染的清潔空氣的手段，由此可以說CBAM與保護(hù)可用竭的自然資源是有關(guān)的。

其次，CBAM是否“與限制國內(nèi)生產(chǎn)一同實(shí)施”？這一要求意味著進(jìn)口產(chǎn)品與國內(nèi)產(chǎn)品的限制措施應(yīng)該不偏不倚，但并不是說要完全相同。如完全相同的話，也就不會違反國民待遇原則，更不會涉及到援引GATT第20條來分析貿(mào)易措施合法性的問題。④United States-Standards for Reformulated and Conventional Gasoline, WT/DS2/AB/R, p. 21.CBAM適用于來自非歐盟國家的特定高碳排放量產(chǎn)品，但針對歐盟成員國生產(chǎn)的產(chǎn)品，歐盟內(nèi)部同樣存在相關(guān)的如EU ETS等制度。所以只要進(jìn)口國的減排措施在進(jìn)口商與國內(nèi)生產(chǎn)商之間做到不偏不倚，則符合“與限制國內(nèi)生產(chǎn)一同實(shí)施”。

就“限制國內(nèi)生產(chǎn)”而言，第一，CBAM對于來自非歐盟成員國生產(chǎn)的特定產(chǎn)品加以限制，對歐盟成員國生產(chǎn)的同類產(chǎn)品也具有限制作用。CBAM并非限制特定產(chǎn)品進(jìn)入歐盟，而是為了倒逼這些產(chǎn)品在生產(chǎn)環(huán)節(jié)中減少碳排放。依照《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及《京都議定書》之要求，歐盟需要承擔(dān)強(qiáng)制的減排義務(wù)，由此在2005年建立了EU ETS，盡管運(yùn)行過程中存在一些問題，但這一機(jī)制確實(shí)對于減排歐盟的碳排放起到了積極的作用。因此CBAM對于非歐盟成員國生產(chǎn)特定產(chǎn)品過程具有限制作用，對歐盟成員國生產(chǎn)同類產(chǎn)品過程也同樣具有限制。第二，對國內(nèi)生產(chǎn)的限制應(yīng)當(dāng)是當(dāng)前的限制，而非將來的限制。中國原材料案中，專家組認(rèn)為對國內(nèi)生產(chǎn)的限制是當(dāng)前存在且有效的。⑤China-Measures Related to the Exportation of Various Raw Materials, WT/DS394/R, WT/DS395/R, WT/DS398/R, para. 7.455.就目前而言，CBAM仍處于草案階段，計劃于2023年實(shí)施。盡管CBAM有可能取代EU ETS，但就目前來看，二者仍將同時運(yùn)行一段時間（Bellora& Fontagné，2022）。因而CBAM對非歐盟成員國生產(chǎn)的特定產(chǎn)品產(chǎn)生限制的同時，EU ETS對于歐盟成員國生產(chǎn)的同類產(chǎn)品也會產(chǎn)生限制。第三，對國內(nèi)生產(chǎn)有限制效果。中國原材料案中，專家組認(rèn)為“限制”應(yīng)當(dāng)按照一般理解，即有限制效果。在該案中，專家組指出只有通過產(chǎn)量和出口限額使國內(nèi)需求大于國內(nèi)可獲得量時，國內(nèi)消費(fèi)才會被限制。①China-Measures Related to the Exportation of Various Raw Materials, WT/DS394/R, WT/DS395/R, WT/DS398/R, para. 7.457.EU ETS的實(shí)施使得歐盟成員國的生產(chǎn)受到限制，為了降低生產(chǎn)中減少碳排放的成本，才將碳排放進(jìn)行了空間上的轉(zhuǎn)移，因而出現(xiàn)了碳泄漏，這也是CBAM出臺的原因之一。原本該受EU ETS限制的國內(nèi)生產(chǎn)，將生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到歐盟境外，CBAM的出臺在一定程度上限制了這樣的生產(chǎn)轉(zhuǎn)移，制止了碳泄漏，因此可以看出EU ETS對于國內(nèi)生產(chǎn)產(chǎn)生了限制的效果。

就“一同實(shí)施”而言，GATT時期的加拿大鯡魚和鮭魚案專家組認(rèn)為，貿(mào)易措施的主要目的是為了使國內(nèi)限制有效，方可被認(rèn)為“一同實(shí)施”。②Canada-Measures Affecting Exports of Unprocessed Herring and Salmon, L/6268-35S/98, para. 4.6.WTO時期的美國汽油標(biāo)準(zhǔn)案中，上訴機(jī)構(gòu)沒有采納加拿大鯡魚和鮭魚案中的解釋，而是從文義的角度解釋了“一同實(shí)施”。上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，“一同”在文義上為“共同”之義，“實(shí)施”在文義上為“有效”，該條中的“與限制國內(nèi)生產(chǎn)一同實(shí)施”強(qiáng)調(diào)的是對進(jìn)口產(chǎn)品限制的貿(mào)易措施與國內(nèi)限制措施應(yīng)當(dāng)不偏不倚（even-handed），但并不是要求二者完全相同。③United States-Standards for Reformulated and Conventional Gasoline, WT/DS2/AB/R, p. 21.而到了中國原材料案，上訴機(jī)構(gòu)在加拿大鯡魚和鮭魚案及美國汽油標(biāo)準(zhǔn)案的基礎(chǔ)上認(rèn)為，“一同實(shí)施”從語義上看，并不包含使國內(nèi)限制有效的含義，僅要求爭議措施與目的在于保護(hù)可用竭自然資源的國內(nèi)限制措施共同實(shí)施。④China-Measures Related to the Exportation of Various Raw Materials, WT/DS394/AB/R, WT/DS395/AB/R, WT/DS398/AB/R, para. 356.從GATT/WTO不同時期的案例可以看出，WTO對于“一同實(shí)施”的態(tài)度向?qū)捤傻姆较蜣D(zhuǎn)變，這極大地降低了適用這一條款時的證明難度（朱穎，2012）。CBAM對于非歐盟成員國生產(chǎn)的特定產(chǎn)品實(shí)施了限制，但同時EU ETS對于歐盟成員國生產(chǎn)同類產(chǎn)品同樣施加了限制，二者是共同實(shí)施的，因而符合“一同實(shí)施”的要求。

從如上的分析看，CBAM保護(hù)了不受二氧化碳污染的清潔空氣，與限制國內(nèi)生產(chǎn)一同實(shí)施，整體上符合GATT第20條（g）款之規(guī)定。

3. GATT第20條序言

GATT第20條序言要求“不構(gòu)成武斷或差別待遇，或構(gòu)成對國際貿(mào)易的變相限制”。證明貿(mào)易措施符合GATT第20條序言比證明其符合第20條中的具體例外難度更大（O’Brien，2009），序言部分是為了防止環(huán)境例外條款被濫用，平衡了一些國家基于WTO規(guī)則要求公平貿(mào)易而另一些國家援引第20條環(huán)境例外來抗辯。

第一，CBAM是否構(gòu)成武斷或差別待遇？美國蝦案中，上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為只有當(dāng)爭議措施在情形相同的國家之間構(gòu)成不合理的歧視時，才滿足武斷或差別待遇的要求。⑤United States-Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products, WT/DS58/AB/R, para. 150.但在美國汽油標(biāo)準(zhǔn)案中，上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為這一條款限制的是可預(yù)見的歧視。⑥United States-Standards for Reformulated and Conventional Gasoline, WT/DS2/AB/R, p.28.因此對于不可避免的歧視或者情形不同的國家間的歧視，則是被允許的。首先，歐盟成員國與非歐盟成員國在應(yīng)對氣候變化問題上是情形相同的國家。盡管《京都議定書》采用了二分法，發(fā)達(dá)國家承擔(dān)強(qiáng)制減排義務(wù)，發(fā)展中國家承擔(dān)自愿減排義務(wù)。但是這樣的二元劃分格局到了《巴黎協(xié)定》后被改變，不論發(fā)達(dá)國家或發(fā)展中國家，都需要就其溫室氣體減排作出國家自主貢獻(xiàn)承諾?！栋屠鑵f(xié)定》乃至2018年卡托維茨一攬子計劃中，并沒有就國家自主貢獻(xiàn)在減排力度等方面作出一致性的規(guī)定，不容否認(rèn)的是這樣的安排對于通過國家自主貢獻(xiàn)以實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》全球溫控目標(biāo)仍然是任重而道遠(yuǎn)，但是這樣的制度安排是符合共同但有區(qū)別責(zé)任以及氣候正義的。所以說CBAM面向的非歐盟成員國與歐盟成員國在應(yīng)對氣候變化問題上是情形相同的國家。其次，CBAM的制度設(shè)計是非歐盟成員國的碳排放規(guī)則在應(yīng)對氣候變化能力方面與歐盟的規(guī)則不一致，進(jìn)而對非歐盟成員國生產(chǎn)的特定范圍產(chǎn)品規(guī)定了相關(guān)手續(xù)以抵消其超額的碳排放，其目的是為了防止碳泄漏。根據(jù)國家主權(quán)平等原則，CBAM的制度設(shè)計考慮到了其他國家與歐盟法律的不同，要求進(jìn)口商針對超額部分的碳排放購買CBAM許可，且允許其扣除在原產(chǎn)國已經(jīng)繳納的碳價。CBAM并沒有試圖去干預(yù)非歐盟成員國的立法，要求其與歐盟或歐盟成員國的立法一致。這是一種合理的制度安排，并不構(gòu)成武斷的歧視。

第二，CBAM是否構(gòu)成對國際貿(mào)易的變相限制？由于“對國際貿(mào)易的變相限制”在語義上的模糊性，WTO專家組或上訴機(jī)構(gòu)并沒有過多討論這一要求的含義（Bartels，2015）。美國蝦案中上訴機(jī)構(gòu)指出第20條引言部分的目的是為了防止權(quán)利的濫用。①United States-Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products, WT/DS58/AB/R, para. 151.巴西輪胎案中上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為引言部分（chapeau）的目的在于平衡成員方善意援引第20條例外條款不至于逃避對其他成員方的義務(wù)。②Brazil-Measures Affecting Imports of Retreaded Tyres, WT/DS332/AB/R, para. 215.不構(gòu)成對國際貿(mào)易變相的限制是引言中的重要內(nèi)容，目的是防止成員方濫用援引第20條例外條款的權(quán)利，逃避其應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。不構(gòu)成對國際貿(mào)易變相的限制是協(xié)調(diào)成員方間的利益沖突，是在權(quán)利與義務(wù)之間尋求平衡的核心（Lo，2013）。從國際貿(mào)易的變相限制來看，“變相”即表明采取的措施并不是為了直接限制貿(mào)易，但卻起到了限制貿(mào)易的效果。通過前文對CBAM主要規(guī)則的分析，CBAM的目的是為了防止碳泄漏，通過購買許可的方式倒逼減少高碳排放產(chǎn)品的生產(chǎn)，其對環(huán)境保護(hù)的作用大于對貿(mào)易的限制。因此CBAM并不構(gòu)成對國際貿(mào)易的變相限制。

綜上對GATT第20條（b）款、（g）款及序言部分的分析可以看出，CBAM可以起到保護(hù)人類、動物或植物生命或健康的作用，且是必需的，符合（b）款的要求。CBAM推進(jìn)減少二氧化碳的排放，保護(hù)的是清潔的空氣，且針對歐盟生產(chǎn)的產(chǎn)品同樣存在類似的管控措施，符合（g）款的要求。同時從序言部分的要求看，CBAM并不構(gòu)成武斷的歧視，也沒有變相地限制貿(mào)易。所以盡管從目前公布的CBAM方案文本來看，其不符合最惠國待遇和國民待遇原則，但卻可以援引第20條環(huán)境例外條款來主張其合法性。

四、歐盟碳邊境調(diào)整機(jī)制下我國的應(yīng)對策略分析

2021年4月22日領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會上，習(xí)近平主席在發(fā)言中強(qiáng)調(diào)要堅持多邊主義，堅持以國際法為基礎(chǔ)、以公平正義為要旨、以有效行動為導(dǎo)向，維護(hù)以聯(lián)合國為核心的國際體系，遵循《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及其《巴黎協(xié)定》的目標(biāo)和原則（王芳和吳剛，2021）。而CBAM從本質(zhì)上看是一種單邊措施，以貿(mào)易措施來應(yīng)對氣候變化，會違反WTO規(guī)則，損害國際社會互信和經(jīng)濟(jì)增長前景（文雯，2021）。鑒于此，我國可從以下方面著手以應(yīng)對CBAM帶來的影響。

（一）堅持多邊主義，加強(qiáng)應(yīng)對氣候變化的國際合作

環(huán)境資源作為公共產(chǎn)品具有不可分性、非排他性等特點(diǎn)，這使得環(huán)境問題成為了公共問題，在應(yīng)對氣候變化問題上任何一個國家都不能獨(dú)善其身，需要各國一同應(yīng)對。盡管《聯(lián)合國氣候變化框架公約》允許締約方為了應(yīng)對氣候變化而采取單邊行動，但不得構(gòu)成對國際貿(mào)易的任意或不合理的限制。在解決國際問題上中國歷來主張在多邊主義的框架下，通過和平的方式解決包括氣候變化在內(nèi)的國際問題（許立群，2021）。面對CBAM，我國應(yīng)當(dāng)主張在多邊主義的框架下，加強(qiáng)應(yīng)對氣候變化的國際合作。我國近年來與美國、歐盟在應(yīng)對氣候變化問題上達(dá)成了一系列建設(shè)性成果。①中美兩國在2021年就應(yīng)對氣候變化問題所取得的建設(shè)性成果包括：2021年4月的《中美應(yīng)對氣候危機(jī)聯(lián)合聲明》，2021年11月格拉斯哥氣候大會期間發(fā)布的《中美關(guān)于在21世紀(jì)20年代強(qiáng)化氣候行動的格拉斯哥聯(lián)合宣言》。就中歐而言，雙方在2005年確定應(yīng)對氣候變化合作伙伴關(guān)系，后續(xù)達(dá)成了一系列成果，如2010年的《中歐氣候變化對話與合作聯(lián)合聲明》、2015年的《中歐氣候變化聯(lián)合聲明》和2018年的《中歐領(lǐng)導(dǎo)人氣候變化和清潔能源聯(lián)合聲明》。我國應(yīng)當(dāng)在此基礎(chǔ)上繼續(xù)深化與美國、歐盟在應(yīng)對氣候變化問題上的對話并開展實(shí)質(zhì)性合作，如技術(shù)合作、資金支持、人才交流等。誠然，CBAM是為應(yīng)對氣候變化而采取的貿(mào)易措施，不能否認(rèn)歐盟為了緩解氣候變化所做的努力，但是這樣的方式并不是當(dāng)前的最優(yōu)解。應(yīng)對氣候變化還是應(yīng)當(dāng)回歸到多邊主義的框架下，加強(qiáng)國際合作，以實(shí)現(xiàn)合作共贏。

（二）重視制度建設(shè)，不斷完善我國碳交易體系

通過前文分析可以看出，CBAM規(guī)則認(rèn)可了歐盟外的碳交易體系，但對于差額部分應(yīng)當(dāng)購買額外的CBAM許可以抵消這一部分碳排放。結(jié)合我國目前碳交易體系，在應(yīng)對CBAM可能帶來的影響上，應(yīng)重視制度建設(shè)，不斷完善碳交易體系。第一，從目前我國碳交易體系的規(guī)則看，立法層級過低，僅為部門規(guī)章。2020年12月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，作為我國碳市場的基本規(guī)則，有必要將其上升到法律的層級。第二，繼續(xù)推進(jìn)碳交易體系的實(shí)施。我國2011年開始建立國內(nèi)7個試點(diǎn)碳排放權(quán)交易市場，2021年7月16日全國碳排放權(quán)交易市場上線交易正式啟動（劉毅，2021），但目前僅涉及發(fā)電行業(yè)，我國碳交易體系仍有進(jìn)一步發(fā)展的空間。第三，對標(biāo)歐盟標(biāo)準(zhǔn)，有的放矢，探索中歐碳市場連接。EU ETS于2005年建立，規(guī)則體系相對完善，我國碳市場從2011年試點(diǎn)到2021年正式建立，有較大的進(jìn)步但相關(guān)規(guī)則仍不完善。借鑒歐盟碳市場規(guī)則中的有益做法，一方面可以完善我國碳市場規(guī)則，另一方面也為中歐碳市場合作從規(guī)則層面作出一定的準(zhǔn)備。

（三）發(fā)展低碳技術(shù)，提高國家競爭力

發(fā)展低碳技術(shù)是應(yīng)對氣候變化的重要支撐，是提高國家競爭力的核心途徑。在面對碳關(guān)稅、CBAM等單邊措施的影響下，我國應(yīng)當(dāng)不斷發(fā)展低碳技術(shù)，以產(chǎn)品的技術(shù)優(yōu)勢來抵消其他國家單邊措施的影響。從國外引進(jìn)低碳技術(shù)并不是我國發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的有效手段，國內(nèi)技術(shù)創(chuàng)新才是推動我國低碳經(jīng)濟(jì)的重要手段（楊志江等，2019）。我國在低碳技術(shù)發(fā)展上，應(yīng)當(dāng)重視國內(nèi)技術(shù)驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)技術(shù)成果轉(zhuǎn)化，注重東西部不同地區(qū)之間的技術(shù)轉(zhuǎn)移，合理布局產(chǎn)業(yè)，推動減碳技術(shù)、無碳技術(shù)、去碳技術(shù)的發(fā)展。發(fā)展低碳技術(shù)的同時，亦可推行碳標(biāo)簽（carbon label）以量化產(chǎn)品碳足跡，目前我國在電器電子產(chǎn)品領(lǐng)域推行了碳標(biāo)簽用以描述產(chǎn)品在生產(chǎn)過程中的碳排放，這一制度有助于減少貿(mào)易過程中針對產(chǎn)品的碳排放量核算而產(chǎn)生的限制。

（四）強(qiáng)化訴訟能力建設(shè)，維護(hù)國家利益

當(dāng)今世界面臨百年未有之變局，我國應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化訴訟能力建設(shè)，維護(hù)國家整體安全。隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化，任何一個國家的發(fā)展都離不開其他國家的影響。我國作為世界上最大的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體，應(yīng)培養(yǎng)自己的涉外法律人才隊伍，敢于且善于參與國際訴訟活動，維護(hù)國家利益。首先，如果依據(jù)CBAM對中國相關(guān)產(chǎn)品的措施構(gòu)成了歧視，可以在WTO框架下提起對歐盟的訴訟，盡管目前WTO上訴機(jī)構(gòu)停擺，但是WTO所提供的爭議解決功能是不容忽視的。其次，我國企業(yè)可能由于CBAM實(shí)施而面臨訴訟問題，如我國企業(yè)可能被訴所提供的產(chǎn)品不符合歐盟碳排放標(biāo)準(zhǔn)等。CBAM實(shí)施后，我國企業(yè)與歐盟境內(nèi)企業(yè)簽訂國際貨物買賣合同時，應(yīng)當(dāng)明確約定產(chǎn)品的碳排放標(biāo)準(zhǔn)等問題，同時應(yīng)當(dāng)重視準(zhǔn)據(jù)法、爭議解決方式等問題，善于運(yùn)用法律維護(hù)自身合法權(quán)益。對于我國而言不論是通過WTO還是國內(nèi)法院解決爭議，培養(yǎng)涉外法律人才有助于應(yīng)對未來可能產(chǎn)生的爭議。

五、結(jié)語

2021年7月14日公布的CBAM方案，其制度設(shè)計是為了更進(jìn)一步減少碳排放，防止碳泄漏，促進(jìn)貿(mào)易中的公平競爭。CBAM盡管是一種單邊措施，但也考慮到對其他國家減少碳排放政策的尊重，同時也考慮了與EU ETS的協(xié)調(diào)。從WTO相關(guān)規(guī)則看，CBAM在歐盟成員國和非歐盟成員國之間以及在歐盟成員國生產(chǎn)的產(chǎn)品與非歐盟成員國生產(chǎn)的產(chǎn)品之間存在不同的待遇，構(gòu)成對最惠國待遇原則及國民待遇原則的違反。但是，CBAM能起到保護(hù)人類、動物或植物生命或健康的作用，且是必需的；CBAM目的是為了減少碳排放，保護(hù)清潔的空氣，因而是為了保護(hù)可用竭的自然資源，是與限制國內(nèi)生產(chǎn)的措施一同實(shí)施的。所以CBAM符合GATT第20條（b）款和（g）款的規(guī)定。同時，在與GATT第20條序言的關(guān)系上，CBAM在制度設(shè)計上考慮到了不同國家碳排放規(guī)則的不同，不構(gòu)成武斷的歧視，其目的是為了保護(hù)環(huán)境而非限制貿(mào)易，所以符合序言的要求，進(jìn)而符合WTO規(guī)則的要求。

我國于2021年7月正式啟動了全國統(tǒng)一的碳排放交易市場，這是對于減少碳排放所做出的積極貢獻(xiàn)。面對CBAM對我國可能帶來的影響，應(yīng)堅持維護(hù)多邊主義，加強(qiáng)應(yīng)對氣候變化問題上的國際合作。當(dāng)然，就目前而言，我國還需不斷加強(qiáng)制度建設(shè)，完善碳排放交易機(jī)制，繼續(xù)履行《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《京都議定書》及《巴黎協(xié)定》下的義務(wù)。同時，大力發(fā)展低碳技術(shù)，以促進(jìn)減排。最后，從維護(hù)國家利益的角度來看，應(yīng)強(qiáng)化訴訟能力建設(shè)，要敢于且善于通過國際訴訟來維護(hù)國家的正當(dāng)利益。