高 鳴 魏佳朔 雷 澤

實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地見(jiàn)效的重大舉措。2021 年中央一號(hào)文件明確提出要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，大力實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)。2022 年中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)要扎實(shí)穩(wěn)妥推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)。2022 年政府工作報(bào)告提出，“啟動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，加強(qiáng)水電路氣信郵等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因地制宜推進(jìn)農(nóng)村改廁和污水垃圾處理”。自鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，各地在村莊規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人居環(huán)境整治等方面已經(jīng)取得了一定成效，但仍有一些短板和不足。對(duì)此，需要及時(shí)準(zhǔn)確地識(shí)別當(dāng)前推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)應(yīng)該注意的重點(diǎn)問(wèn)題，扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)。

一、推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)的現(xiàn)狀與基礎(chǔ)

第一，超過(guò)七成的行政村已有村莊規(guī)劃。鄉(xiāng)村建設(shè)，規(guī)劃先行。2019 年，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等五部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的意見(jiàn)》，明確將加強(qiáng)村莊規(guī)劃作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)性工作。近年來(lái)，各地加快推進(jìn)村莊規(guī)劃編制實(shí)施。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的數(shù)據(jù)顯示，到2020 年底，全國(guó)有村莊規(guī)劃的行政村共37.06 萬(wàn)個(gè)，比上年增加2.09 萬(wàn)個(gè)；有村莊規(guī)劃的行政村占比達(dá)到70.67%，比上年提高7.19%。目前，全國(guó)大部分的行政村已有村莊建設(shè)規(guī)劃，這為今后深入推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

第二，農(nóng)村的供水、供電、道路和郵政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得顯著成效。自鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，農(nóng)村各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的進(jìn)程加快。從取得的成效上看，到2020 年，全國(guó)農(nóng)村的供水普及率達(dá)到83.37%；農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定可靠的供電服務(wù)全覆蓋；全國(guó)已有43.93 萬(wàn)個(gè)行政村實(shí)現(xiàn)了村內(nèi)主要道路全部硬化，占比達(dá)到83.78%；全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)都已經(jīng)建有郵政局所，全部建制村實(shí)現(xiàn)了直接通郵，97%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已有快遞網(wǎng)點(diǎn)。但從主要短板和不足上看，2020 全國(guó)農(nóng)村的燃?xì)馄占奥蕛H有35.08%，較城鎮(zhèn)地區(qū)仍有差距。2021 年，現(xiàn)有行政村已全面實(shí)現(xiàn)“村村通寬帶”，但農(nóng)村地區(qū)的互聯(lián)網(wǎng)普及率約為57.6%，比城鎮(zhèn)地區(qū)的互聯(lián)網(wǎng)普及率低23.7%。

第三，農(nóng)村人居環(huán)境實(shí)現(xiàn)明顯改善。生態(tài)振興是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體要求之一，整治農(nóng)村人居環(huán)境是鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)的重要內(nèi)容。自2018 年開(kāi)展農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)以來(lái)，村莊環(huán)境持續(xù)改善，現(xiàn)已基本實(shí)現(xiàn)干凈整潔有序。到2020年，全國(guó)對(duì)生活垃圾進(jìn)行收運(yùn)處理的行政村占比超過(guò)90%，農(nóng)戶使用衛(wèi)生廁所的比例達(dá)到68.0%，農(nóng)村生活污水治理率達(dá)到25.5%。在此基礎(chǔ)上，2021 年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)方案（2021—2025年）》，強(qiáng)調(diào)“十四五”時(shí)期要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率穩(wěn)步提高，農(nóng)村生活污水治理率不斷提升。有研究表明，到2025 年，全國(guó)有條件實(shí)現(xiàn)農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及全覆蓋、農(nóng)村生活污水處理率大幅提高。

二、當(dāng)前鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐中存在的主要問(wèn)題

第一，部分村莊規(guī)劃的科學(xué)性、實(shí)用性、前瞻性不強(qiáng)。在超過(guò)七成行政村已有村莊規(guī)劃的基礎(chǔ)上，村莊規(guī)劃的“質(zhì)量”問(wèn)題相對(duì)突出。其一，一些地區(qū)主要采用城市規(guī)劃的思路和理念來(lái)編制村莊規(guī)劃，對(duì)農(nóng)民實(shí)際生產(chǎn)生活需求的重視不夠，對(duì)鄉(xiāng)村特有的文化氛圍和習(xí)俗傳統(tǒng)重視不夠，導(dǎo)致部分村莊規(guī)劃的“城市味道”過(guò)重，村莊規(guī)劃的科學(xué)性不強(qiáng)。其二，一些地區(qū)涉及村莊發(fā)展的規(guī)劃數(shù)量較多，不同部門針對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展制定的規(guī)劃并行，尚無(wú)多規(guī)合一的實(shí)用性村莊規(guī)劃。其三，未來(lái)農(nóng)村人口老齡化的進(jìn)程將會(huì)加快，但部分村莊在進(jìn)行規(guī)劃編制時(shí)對(duì)村內(nèi)的養(yǎng)老和醫(yī)療等公共設(shè)施、農(nóng)房的適老齡化改造考慮不周，村莊規(guī)劃的前瞻性不強(qiáng)。

第二，一些地區(qū)在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中形成了新的鄉(xiāng)村債務(wù)。近年來(lái)，村級(jí)債務(wù)形成的最主要原因是公益性事業(yè)建設(shè)的超預(yù)算支出。為了實(shí)現(xiàn)改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和提升村容村貌的目標(biāo)要求，一些村集體經(jīng)濟(jì)組織以拖欠工程款等方式開(kāi)展道路硬化、環(huán)境整治工作，因此形成了較多的新增債務(wù)。在對(duì)內(nèi)蒙古自治區(qū)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分村的應(yīng)付款項(xiàng)幾乎占其鄉(xiāng)村負(fù)債總額的100%。

第三，有些地區(qū)忽視了農(nóng)民主體地位，導(dǎo)致鄉(xiāng)村建設(shè)的整體進(jìn)展較慢、質(zhì)量不高。堅(jiān)持農(nóng)民主體地位是鄉(xiāng)村振興的重要原則，也是推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)的重要基礎(chǔ)，但一些地區(qū)在推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)時(shí)卻忽視了農(nóng)民主體地位。一方面，一些地區(qū)出現(xiàn)了“政府大包干”等現(xiàn)象，農(nóng)民成為了鄉(xiāng)村建設(shè)的“旁觀者”，其實(shí)際生產(chǎn)生活需求和當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村建設(shè)的主要內(nèi)容脫節(jié)，導(dǎo)致建設(shè)進(jìn)展緩慢。另一方面，存在忽視農(nóng)民主觀意愿搞“一刀切”的情況，例如在農(nóng)村改廁工作中，一些地區(qū)為完成指標(biāo)搞“數(shù)量工程”，忽視了當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況和農(nóng)民需求。一些地區(qū)在完成改廁之后，相應(yīng)的配套運(yùn)行管護(hù)、下水處理等設(shè)施不完善，整體的建設(shè)質(zhì)量有待提高。

第四，數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的“孤島”現(xiàn)象突出。其一，由于缺乏統(tǒng)一的數(shù)字信息化平臺(tái)建設(shè)規(guī)范，一些地區(qū)在數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)中存在重復(fù)建設(shè)、“百花齊放”等問(wèn)題，各種數(shù)字平臺(tái)不相適應(yīng)，大數(shù)據(jù)管理零散，很難實(shí)現(xiàn)高效互聯(lián)互通。其二，各類數(shù)字平臺(tái)散布于不同行政管理部門中，信息數(shù)據(jù)完整性不強(qiáng)、關(guān)聯(lián)度不高、碎片化嚴(yán)重，沒(méi)有形成共聯(lián)共享的數(shù)字鄉(xiāng)村格局，信息孤島的現(xiàn)象比較明顯。其三，物聯(lián)網(wǎng)設(shè)施設(shè)備在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)村生活中的應(yīng)用開(kāi)發(fā)程度差，技術(shù)水平弱，存在管理平臺(tái)功能簡(jiǎn)單、數(shù)據(jù)來(lái)源不充分等問(wèn)題，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)實(shí)際生產(chǎn)生活的能力不足。

第五，東北地區(qū)的鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)度相對(duì)滯后。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，東北地區(qū)農(nóng)村在村莊規(guī)劃、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的進(jìn)度相對(duì)滯后且明顯低于全國(guó)的平均水平。例如在農(nóng)村的道路交通上，東部、中部、西部村內(nèi)主要道路全部硬化的行政村占比均超過(guò)85%，但東北地區(qū)僅有56.72%。與全國(guó)其他地區(qū)相比，東北地區(qū)的農(nóng)村人口外流相對(duì)突出，地廣人稀的特征決定了其鄉(xiāng)村建設(shè)的實(shí)施路徑與其他地區(qū)也有不同。在全國(guó)加快推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)的進(jìn)程中，東北地區(qū)還應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的地理、人口和經(jīng)濟(jì)特征，積極探索鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)的有效形式。

三、健全完善鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)實(shí)施機(jī)制的對(duì)策建議

第一，定期評(píng)估村莊規(guī)劃實(shí)施效果并進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整完善。其一，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)和村莊布局，科學(xué)確定不同村莊分類，加快推進(jìn)有條件有需求的村莊基于第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查的主要數(shù)據(jù)成果科學(xué)編制或調(diào)整村莊規(guī)劃。要考慮到農(nóng)村當(dāng)?shù)氐膮^(qū)位條件、人口結(jié)構(gòu)和流動(dòng)情況以及所在地區(qū)未來(lái)城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢(shì)，同時(shí)也要避免脫離實(shí)際追求村莊規(guī)劃全覆蓋。其二，定期開(kāi)展村莊規(guī)劃實(shí)施建設(shè)效果評(píng)估，鼓勵(lì)各地在不突破約束性指標(biāo)和管控底線的前提下，持續(xù)探索村莊規(guī)劃的動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制。同時(shí)，還應(yīng)在村莊規(guī)劃中注重保護(hù)傳統(tǒng)村落，保留村莊風(fēng)貌，留住鄉(xiāng)愁。

第二，強(qiáng)化鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)的投入保障，避免集體經(jīng)濟(jì)組織因?yàn)殚_(kāi)展建設(shè)陷入新的鄉(xiāng)村債務(wù)中。一方面，各地要堅(jiān)持立足村莊現(xiàn)有基礎(chǔ)開(kāi)展鄉(xiāng)村建設(shè)，維護(hù)好、利用好村內(nèi)已有的各類基礎(chǔ)設(shè)施，不超越發(fā)展階段搞開(kāi)發(fā)建設(shè)。另一方面，要支持地方政府發(fā)行用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一般債券和專項(xiàng)債券；鼓勵(lì)支持各類金融機(jī)構(gòu)設(shè)立鄉(xiāng)村振興事業(yè)部，強(qiáng)化金融行業(yè)支持鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)的服務(wù)導(dǎo)向。

第三，在建設(shè)周期上堅(jiān)持“長(zhǎng)短結(jié)合”，循序漸進(jìn)開(kāi)展鄉(xiāng)村建設(shè)。一方面，開(kāi)展鄉(xiāng)村建設(shè)必須尊重客觀規(guī)律。從2020 年鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本制度框架搭建完成，還需要用30 年的時(shí)間實(shí)現(xiàn)到2050 年鄉(xiāng)村全面振興的目標(biāo)要求，這期間需要持續(xù)開(kāi)展高標(biāo)準(zhǔn)的鄉(xiāng)村建設(shè)，不可一蹴而就。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)充分考慮到農(nóng)民對(duì)各類建設(shè)的接受程度和實(shí)際需求，長(zhǎng)期性地扎實(shí)開(kāi)展鄉(xiāng)村建設(shè)。另一方面，對(duì)于農(nóng)民有迫切需求的建設(shè)內(nèi)容，還需要盡快在短期、中期內(nèi)通過(guò)“三年行動(dòng)”“五年行動(dòng)”等方式加快推進(jìn)。對(duì)此，各地應(yīng)當(dāng)基于《鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)實(shí)施方案》，結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等公益事業(yè)的短板和不足，有重點(diǎn)、有層次地扎實(shí)開(kāi)展鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)。