◎劉詩林

中國紀檢監(jiān)察學院 科研部，北京100877

市縣巡察是黨的市(地、州、盟)和縣(市、區(qū)、旗)借鑒參照巡視監(jiān)督的做法，突出基層屬性，對所屬地區(qū)、單位黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員開展的監(jiān)督。市縣巡察作為推進全面從嚴治黨向基層延伸的重要舉措，是巡視巡察戰(zhàn)略格局的有機組成。市縣巡察是中央和省(自治區(qū)、直轄市)巡視向基層和群眾身邊的延伸，近幾年從起步到全面鋪開，發(fā)展迅速，成效顯著。

一、市縣巡察的發(fā)展歷程

新時代市縣巡察發(fā)展至今，經(jīng)歷了試點探索、全面鋪開、深入推進等三個階段。

(一)試點探索階段

巡察雖然是個新概念，但并不是完全嶄新的工作。建黨早期，為了黨的組織建設(shè)和革命形勢需要，從中央至地方各級黨部均建立巡視指導(dǎo)制度。1928年10月，中央發(fā)布“第五號通告”正式頒布的黨內(nèi)《巡視工作條例》中規(guī)定“中央、省委、縣委、特委都須設(shè)專門巡視員”[1]。改革開放后，山東、浙江等省的副省級城市自2004年開始探索類似巡視的監(jiān)督模式，稱為“巡察”或“巡查”等，名稱不統(tǒng)一。因當時《中國共產(chǎn)黨章程》《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》等制度中并沒有相關(guān)規(guī)定，當時基層開展類似監(jiān)督的環(huán)境和條件不夠成熟，故該制度沒有推廣。

黨的十八大以來，巡視作為黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排，不斷改革，持續(xù)深化，利劍作用充分彰顯。2014年11月，時任中央紀委書記王岐山同志在安徽省安慶市召開部分省區(qū)市巡視工作座談會時，提出“市縣可以參考巡視的監(jiān)督方式，但不要叫‘巡視’，可稱之為‘巡察’”，并就開展巡察工作征求意見、進行研究。此后，在中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室指導(dǎo)下，河南、江蘇、江西、甘肅等省份陸續(xù)試點探索市縣巡察工作，以實際行動向中央巡視工作看齊。

當時全國各地基層的不正之風和腐敗問題比較突出，開展巡察監(jiān)督確有必要。以河南為例，2014年，在中央第八巡視組對河南巡視和本省巡視發(fā)現(xiàn)的問題中，90%以上來自基層；在全省各級受理的來信來訪中，來自基層干部和群眾的多達80%以上；分析2012年以來河南全省紀檢監(jiān)察機關(guān)查處的案件數(shù)發(fā)現(xiàn)，基層的不正之風和腐敗問題逐年遞增?；诖?，河南省委于2015年4月決定在全省建立市、縣兩級黨委巡察制度，旨在優(yōu)化監(jiān)督格局、整合監(jiān)督力量、延伸監(jiān)督觸角、匡正基層風紀，切實解決基層不正之風和腐敗問題。

2015年12月，部分省市巡察工作調(diào)研現(xiàn)場會在河南信陽舉行，來自河北等12個省(自治區(qū)、直轄市)的代表圍繞市縣巡察深入交流。2016年1月，習近平總書記在聽取中央巡視工作情況匯報時指出“要探索市縣巡察，完善巡視工作網(wǎng)絡(luò)格局”[2]。此后，中央巡視辦連續(xù)4次在全國性巡視工作座談會上對市縣巡察作出部署和要求。

2016年，黨的十八屆六中全會通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第19條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市黨委應(yīng)當推動黨的市(地、州、盟)和縣(市、區(qū)、旗)委員會建立巡察制度，使全面從嚴治黨向基層延伸?！边@標志著巡察監(jiān)督正式成為黨內(nèi)監(jiān)督制度的一種重要形式。截至2017年7月，31個省(自治區(qū)、直轄市)、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團和15個副省級城市全部建立巡察制度，336個市地、2483個縣區(qū)開展巡察，工作成效明顯[3]。巡視和巡察有機銜接的工作格局正在形成。

通過近五年時間，市縣巡察努力將巡視經(jīng)驗嫁接到巡察工作中，在監(jiān)督方向上著力突出政治定位，在監(jiān)督范圍上積極向基層延伸，在工作重點上緊盯群眾身邊的“四風”和腐敗問題，在方式方法上力求科學規(guī)范、務(wù)實高效，在巡視巡察統(tǒng)籌聯(lián)動上注重有效銜接，在建立健全巡視巡察網(wǎng)絡(luò)格局上邁出了堅實一步。

(二)全面鋪開階段

習近平總書記對市縣巡察高度重視，提出“黨內(nèi)監(jiān)督要縱向到底，壓力必須傳導(dǎo)下去，市縣要建立巡察制度，有效解決基層‘打虎拍蠅’，夯實基礎(chǔ)”[4]。2017年7月，黨中央第二次修改的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》在總則第二條中明確要求“黨的市(地、州、盟)和縣(市、區(qū)、旗)委員會建立巡察制度，設(shè)立巡察機構(gòu)，對所管理的黨組織進行巡察監(jiān)督”，同時規(guī)定“開展巡視巡察工作的黨組織承擔巡視巡察工作的主體責任”。同年7月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于市縣黨委建立巡察制度的意見》。該《意見》從總體要求、機構(gòu)隊伍、組織領(lǐng)導(dǎo)、巡察任務(wù)、巡察質(zhì)量等方面對建立市縣巡察工作作出明確規(guī)定，標志著市縣巡察從“探索開展”，變成了必須履行的硬性要求，對于推動市縣巡察工作規(guī)范健康發(fā)展具有重要意義。

黨的十九大報告要求“深化政治巡視，堅持發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾不動搖，建立巡視巡察上下聯(lián)動的監(jiān)督網(wǎng)”“在市縣黨委建立巡察制度，加大整治群眾身邊腐敗問題力度”，對市縣巡察提出了更高要求。黨的十九大新修改的《黨章》第十四條對市縣黨委開展巡察予以明確授權(quán)。從黨內(nèi)根本大法《黨章》，到《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》，再到《關(guān)于市縣黨委建立巡察制度的意見》，市縣開展巡察監(jiān)督的授權(quán)充分，依據(jù)充足，制度越來越健全，權(quán)威性大大增強。

在制度的有力保障下，市縣巡察工作發(fā)展迅速。各省(自治區(qū)、直轄市)黨委和巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組按照中央部署，統(tǒng)籌謀劃、積極探索、根據(jù)本地區(qū)黨組織工作實際和經(jīng)濟、社會、文化、地域等特點，科學謀劃、統(tǒng)籌安排，試點先行、積極穩(wěn)妥、把握節(jié)奏、按先市后縣的順序，逐步推開。

中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組亦對市縣巡察的發(fā)展作出整體規(guī)劃。2018年1月，十九屆中央紀委二次全會對深入開展巡察工作作出專門部署，提出六個方面要求，力圖以巡察為抓手推動全面從嚴治黨在基層見到實效。各市縣逐步建立黨委書記和書記專題會議聽取巡察情況匯報制度；完善向上級巡視巡察機構(gòu)報備巡察工作規(guī)劃、年度計劃、黨委書記聽取巡察情況匯報時的講話等材料，以強化巡視巡察機構(gòu)上下級間領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的制度；積極探索提級巡察、交叉巡察等破解“熟人社會”監(jiān)督難題的機制和辦法；有的市縣還推進巡察信息化建設(shè)，建立巡察數(shù)據(jù)管理平臺。在各級黨組織共同努力下，2018年，全國市、縣兩級共巡察12.6萬個黨組織，發(fā)現(xiàn)各類問題97.5萬個，涉及黨員干部違規(guī)違紀問題線索19萬件，推動查處3.6萬人[5]。中央、省(自治區(qū)、直轄市)、市、縣等四級巡視巡察工作體系初步搭建。

(三)深入推進階段

2019年1月，十九屆中央紀委三次全會提出“持續(xù)深化政治巡視，完善巡視巡察戰(zhàn)略格局”。同年5月，全國市縣巡察工作推進會在武漢召開。會議全面總結(jié)黨的十八大以來市縣巡察的實踐經(jīng)驗，指出了政治監(jiān)督內(nèi)涵把握不夠準、“熟人社會”監(jiān)督難、巡察整改抓得不夠?qū)?、巡察機構(gòu)隊伍建設(shè)還不夠規(guī)范等制約巡察工作高質(zhì)量的發(fā)展等四個方面的突出問題，強調(diào)了市縣巡察的政治屬性、基層屬性、群眾屬性。

截至2019年年底，全國各市縣均開展巡察工作，覆蓋1.1萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、5.9萬個部門和企事業(yè)單位、22.5萬個村級黨組織[6]。2020年，市縣巡察穩(wěn)步開展，覆蓋26.1萬個黨組織，全黨巡視巡察戰(zhàn)略格局進一步完善。2021年1月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強巡視巡察上下聯(lián)動的意見》。在巡視權(quán)威監(jiān)督的帶動下，市縣巡察的輿論氛圍更加有利，權(quán)威性大大提升，巡察監(jiān)督更加廣泛而深入。

經(jīng)過多年實踐探索和完善，全國各市縣黨委均已部署開展巡察監(jiān)督。各地巡視巡察工作均取得很大進步，一屆任期全覆蓋的目標有序推進，并在有形覆蓋基礎(chǔ)上，朝著有效覆蓋的高質(zhì)量方向發(fā)展。中央、省(自治區(qū)、直轄市)、市、縣等四級巡視巡察工作體系基本成型。

二、市縣巡察的發(fā)展成效

市縣巡察黨中央有部署，省(自治區(qū)、直轄市)有愿望，各級黨組織有需求，各項工作有基礎(chǔ)，干部群眾積極擁護，將全面從嚴治黨的壓力和責任傳導(dǎo)到黨組織神經(jīng)末梢，取得了卓著成效。

(一)領(lǐng)導(dǎo)體制構(gòu)建，組織機構(gòu)成型

黨的十八大以來，黨中央對巡視領(lǐng)導(dǎo)體制作出重大改革，將上級巡視機構(gòu)對下級巡視機構(gòu)的“指導(dǎo)”改為“領(lǐng)導(dǎo)”。2017年7月修訂的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》第四條明確規(guī)定，“巡視工作堅持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級負責”的領(lǐng)導(dǎo)體制。從全國范圍看，各省(自治區(qū)、直轄市)黨委把市縣巡察納入巡視工作“一盤棋”統(tǒng)籌，制定巡察整體規(guī)劃、強化組織協(xié)調(diào)，積極解決巡察編制、人員和經(jīng)費等問題，層層傳導(dǎo)壓力、加強巡視巡察上下聯(lián)動，為市縣開展和深化巡察提供有力保障。各市縣黨委積極努力將巡察作為全面從嚴治黨有力抓手扛起主體責任，黨委書記履行巡察第一責任人責任。

組建市縣巡察組織體系。遵循“撤一建一”的機構(gòu)編制總體控制前提，在各省(自治區(qū)、直轄市)黨委推動下，各市縣采取內(nèi)涵式發(fā)展的方式，根據(jù)中央要求設(shè)立巡察機構(gòu)(巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組、巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和巡察組)，配備專門工作人員。如四川從2014年開始在市縣探索開展巡察工作。2017年5月，全省21個市州、183個縣區(qū)全部建立巡察制度。截至2018年9月，四川省各級黨委共列編巡察辦204個，組建巡察組701個，一線巡察人員到位3016人，構(gòu)建起省市縣三級巡視巡察體系。

巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組是所在市縣黨委開展巡察工作的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，組長由同級黨委書記或紀委書記擔任。從各地實踐來看，兩種情況均很普遍。有的地方還根據(jù)形勢變化對組長人選進行調(diào)整。如2017年6月，廣西北海市委為了更好履行巡察主體責任，改由市委書記擔任巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長。

巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(簡稱巡察辦)為黨委工作部門，一般設(shè)在同級黨的紀律檢查委員會(也有少數(shù)地方直接設(shè)在黨委)，這是巡察工作體制的重大創(chuàng)新，有效結(jié)合了黨委領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威性與紀委專職監(jiān)督的專業(yè)性。巡察辦處于“上下溝通、縱橫協(xié)調(diào)、聯(lián)系內(nèi)外”位置，是巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌全局科學決策的參謀助手、落實黨委決議決定的有力抓手、組織實施巡察工作的得力幫手。

巡察組在同級黨委和本省區(qū)市巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，組織實施本地區(qū)巡察工作。巡察組設(shè)組長、副組長、巡察專員和其他職位。根據(jù)每輪巡察任務(wù)，黨委確定組長人選，并予以授權(quán)。巡察組實行組長負責制，設(shè)組務(wù)會，按照民主集中制原則討論議事決策。

巡察領(lǐng)導(dǎo)體制和組織體系的建立健全與完善，使得市縣黨委落實全面從嚴治黨主體責任的機制更順，有效推動了全面從嚴治黨向基層延伸，向縱深發(fā)展。

(二)監(jiān)督體系完善，一屆任期全覆蓋

市縣巡察使得基層監(jiān)督體系更為健全、協(xié)調(diào)、高效。目前，全國所有市縣黨委全部部署開展巡察工作。“黨組織建到哪里，巡視巡察就跟進到哪里”。根據(jù)全覆蓋要求，市縣巡察對象和范圍包括市(縣)委工作部門領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員，政府部門、人民團體黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員，市(縣)管國有企業(yè)、事業(yè)單位黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員?？h委對鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨(工)委領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員開展巡察。市縣黨委巡察對象所屬黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員也可以納入巡察監(jiān)督范圍。

為實現(xiàn)監(jiān)督橫向到邊、縱向到底，縣區(qū)有選擇、有重點地對行政村(社區(qū))黨組織及其領(lǐng)導(dǎo)下的村(居)民自治組織開展巡察。巡察組根據(jù)被巡察村居問題較多、問題一般、問題較少等三種不同情況，綜合運用“1+N延伸巡、重點巡、集中巡、對照巡、專項巡”等方式，既完成全覆蓋任務(wù)，又避免出現(xiàn)“村村點火，戶戶冒煙”擾亂基層秩序的情況。

(三)監(jiān)督重點明確，政治巡察突顯

找準政治巡察重點和方向是推動黨在基層領(lǐng)導(dǎo)核心作用充分發(fā)揮的關(guān)鍵。自市縣巡察開展以來，政治巡察的監(jiān)督重點隨政治巡視先后聚焦“三大問題”、黨的建設(shè)新的偉大工程“六圍繞一加強”，政治責任“四個落實”不斷深化和發(fā)展[7]，逐步明確了“三個聚焦”的監(jiān)督重點(即緊盯被巡察黨組織職能責任，聚焦基層貫徹落實黨的路線方針政策和黨中央決策部署情況；聚焦群眾身邊腐敗問題和不正之風；聚焦基層黨組織軟弱渙散、組織力欠缺問題)。為了更好指導(dǎo)市縣巡察實踐，中央巡視辦還專門列出了市縣巡察“三個聚焦”監(jiān)督重點清單，涉及11大類69條問題具體表現(xiàn)形式。各地區(qū)在此基礎(chǔ)上結(jié)合自身實際進行調(diào)整，如江蘇省連云港市東?？h在中央巡視辦監(jiān)督重點清單上進一步細化，制定了“三個聚焦”11大類116條問題的監(jiān)督重點清單，為巡察組開展政治巡察監(jiān)督指引方向。

政治巡察緊盯基層管黨治黨薄弱環(huán)節(jié)，推動解決了一批基層黨組織貫徹中央和上級黨委決策不實不力的問題，提升了基層黨組織執(zhí)政能力。推動解決了一批黨內(nèi)政治生活不嚴肅、組織生活不健全、發(fā)展黨員不規(guī)范等黨的建設(shè)缺失的問題，促進了基層黨組織核心作用發(fā)揮。緊扣基層黨組織落實全面從嚴治黨主體責任和監(jiān)督責任情況，增強了基層加強黨的建設(shè)的緊迫感和廉潔規(guī)范用權(quán)的自覺性。政治巡察有效夯實了黨的基層戰(zhàn)斗堡壘，凈化了基層政治生態(tài)。

(四)組織方式靈活，工作方法多樣

市縣巡察參照和借鑒巡視的組織方式和工作方法，但因為層級不同，不能照搬照抄巡視，而且全國各地情況千差萬別，巡察工作不能“一刀切”，必須實事求是、因地制宜，不斷提高巡察針對性、適用性和實效性。

各地在開展市縣巡察工作過程中，立足基層實際，不斷探索創(chuàng)新巡察監(jiān)督組織方式。有的參照巡視標準流程執(zhí)行，直接對標中央巡視；有的將巡察流程適當簡化，特別是專門設(shè)計巡察村(居)簡易流程；有的結(jié)合經(jīng)驗總結(jié)出七種適用于巡察發(fā)現(xiàn)問題的方式方法；有的積極運用信息化手段通過比對大數(shù)據(jù)進行巡察了解；有的高效整合監(jiān)督資源，推行巡審結(jié)合(巡察與審計配合開展監(jiān)督，根據(jù)巡察對象分先審后巡、先巡后審、巡審?fù)讲煌Ｊ?、紀巡聯(lián)動(借巡察之機擴展問題線索初核成果)；有的安排分管被巡察地區(qū)、單位的市(縣)委領(lǐng)導(dǎo)參加巡察反饋會，壓實整改責任；有的以巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組名義出具巡察整改建議書，精準發(fā)力促整改；有的建立巡察數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，以信息化助推巡察提質(zhì)增效；有的積極與上級巡視聯(lián)動配合，實現(xiàn)巡視權(quán)威性與巡察靈活性的互補。

為提升巡察權(quán)威和效能，各地積極探索各類方式克服“熟人社會”監(jiān)督難題的問題。有的地市黨委選擇情況比較復(fù)雜、問題線索較多或者體量規(guī)模較大的所屬縣區(qū)的巡察對象開展提級巡察。有的地級市探索出“成建制”“半建制”“組合式”等交叉巡察方式，精準發(fā)現(xiàn)問題，確保巡深察透。有的地方還創(chuàng)新了“碼上巡”“背包巡”“自行車巡”等經(jīng)驗。有的地方“以巡視帶巡察，以巡察助巡視”，運用“統(tǒng)配巡”“協(xié)作巡”“同步巡”“接力巡”等方式，通過巡視巡察同向發(fā)力提高監(jiān)督效能。

(五)監(jiān)督體系成型，基層治理優(yōu)化

市縣巡察使得市縣黨委的全面監(jiān)督作用更好發(fā)揮，促使黨內(nèi)監(jiān)督向國家監(jiān)督拓展和延伸。在巡察過程中，公開巡察組聯(lián)系方式，暢通信訪舉報渠道，深入群眾傾聽呼聲，特別有效激發(fā)了基層群眾監(jiān)督的意愿與活力，實現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督與民主監(jiān)督在基層的有機結(jié)合。通過督促巡察整改，集中化解了一大批積壓已久的信訪問題，和諧了干群關(guān)系，增強了群眾全面從嚴治黨的獲得感。

市縣巡察緊貼基層實際，回應(yīng)群眾訴求，開展脫貧攻堅專項巡察，劍指基層黨組織脫貧攻堅主體責任落實情況；緊盯惠民惠農(nóng)政策落實不放，發(fā)現(xiàn)和推動解決了一批醫(yī)療、教育、社保、安居、環(huán)保等領(lǐng)域違規(guī)違紀問題；緊盯“村匪路霸”“微腐敗”“小官大貪”“雁過拔毛”問題不放，巡察為凈化基層政治生態(tài)提供保障，為基層長治久安營造良好氛圍。

(六)熔爐作用發(fā)揮，干部能力提升

市縣巡察機構(gòu)設(shè)立后，各市縣在現(xiàn)有編制總量內(nèi)配備相應(yīng)的專職人員，選拔和任命了一大批專職巡察干部，成為基層政治生態(tài)的護林員。同時，各地紛紛組建巡察組長庫、巡察人才庫。每一輪巡察都抽調(diào)大批干部參與巡察。通過巡察，年輕干部既能提高政治站位，力圖在思想、行動上與黨中央全面從嚴治黨決策部署更加靠近，又能深入基層，了解基層，有效提高在新時代團結(jié)、領(lǐng)導(dǎo)、教育、動員群眾的能力。特別是在對村(居)巡察過程中，巡察干部走村入戶，與群眾打一片，傾聽群眾心聲，切實解決群眾關(guān)心的問題，大大提升了基層在完成脫貧攻堅任務(wù)后，落實國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署的能力，進而提升了基層黨組織治理能力和水平。

三、市縣巡察的經(jīng)驗啟示

黨的十八大以來，黨中央把巡察作為全面從嚴治黨向基層延伸、向縱深發(fā)展的重大創(chuàng)新舉措。市縣黨委將巡察作為全面從嚴治黨最為直接而有力的抓手，在實踐中探索形成了堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民立場相統(tǒng)一、政治屬性與面向基層相統(tǒng)一、機動靈活與規(guī)范運行相統(tǒng)一、斗爭精神與促進治理相統(tǒng)一等寶貴經(jīng)驗。及時提煉與總結(jié)市縣巡察的經(jīng)驗，有利于更好指導(dǎo)和啟發(fā)未來巡察工作的開展和完善，以巡察促基層治理，厚植黨的執(zhí)政根基。

(一)始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民立場的統(tǒng)一

堅持黨中央領(lǐng)導(dǎo)下的分級負責原則。黨中央加強對巡視巡察工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，作出巡視戰(zhàn)略、制定巡視工作方針，明確政治巡視定位，構(gòu)建巡視巡察全黨“一盤棋”工作格局。黨中央下發(fā)《關(guān)于加強巡視巡察上下聯(lián)動的意見》，堅持以上促下、聯(lián)動貫通，建立巡視巡察上下聯(lián)動監(jiān)督網(wǎng)，做到系統(tǒng)集成、協(xié)同高效，推動新時代巡視巡察工作高質(zhì)量發(fā)展。市縣黨委始終堅持將巡察責任扛在肩上，要將巡察作為全面從嚴治黨的有力抓手，落實黨委全面監(jiān)督責任的重要途徑，將監(jiān)督利劍直插基層，對基層黨組織進行全面政治體檢，把握基層政治生態(tài)，做好“護林員”，及時“拔爛樹，治病樹”，維護好整片森林。

以人民為中心更好鞏固黨的執(zhí)政根基。江山就是人民，人民就是江山。民心是最大的政治。市縣巡察是發(fā)展全過程人民民主的重要渠道，一方面要以強有力的監(jiān)督督促基層黨組織把黨的路線方針政策帶到群眾身邊，黨的關(guān)懷溫暖送到群眾身邊，密切黨同人民群眾的血肉聯(lián)系；另一方面，及時發(fā)現(xiàn)和推動解決損害群眾利益的突出問題，糾正和查處發(fā)生在群眾身邊的不正之風和腐敗問題，化解群眾不滿和積怨，讓群眾實實在在感受到全面從嚴治黨的實際成效，確保黨和人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀幸福，厚植黨執(zhí)政的政治基礎(chǔ)。

(二)始終堅持政治屬性與面向基層的統(tǒng)一

堅守政治監(jiān)督基本定位。巡視巡察本質(zhì)上是政治監(jiān)督，具有黨委自上而下監(jiān)督的高位優(yōu)勢與權(quán)威特色。開展巡視巡察一定要把準政治定位，樹立“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，保持戰(zhàn)略定力，持續(xù)凈化黨內(nèi)政治生態(tài)?！皟蓚€維護”絕不是抽象的，而是具體的，具體到“兩個落實”上，即落實黨中央的路線方針政策、落實習近平總書記指示批示精神。通過對“兩個維護”的堅持與維護，促使黨的領(lǐng)導(dǎo)堅強有力，促使黨的方針政策落地見效、促使法規(guī)制度規(guī)定有效執(zhí)行、促使國家權(quán)力運行規(guī)范有序。

結(jié)合基層實際深化政治巡察。巡察既遵循政治巡視的邏輯，又需貼近基層實際，實事求是、因地制宜地明確監(jiān)督內(nèi)容和重點，通過從業(yè)務(wù)看政治，從履職看責任，從現(xiàn)象看本質(zhì)，發(fā)現(xiàn)基層存在的政治偏差溫差落差。在監(jiān)督檢查過程中，及時發(fā)現(xiàn)并推動解決基層黨組織和黨員干部“四個意識”不強的思想苗頭；貫徹中央部署不堅決、不到位的行動懈怠；領(lǐng)導(dǎo)班子成員不團結(jié)、不和諧的矛盾積怨；影響人民群眾切身利益的梗阻險阻；群眾反映突出和強烈的急難愁盼等方方面面的問題，提出意見建議，督促整改落實，切實增強基層黨組織戰(zhàn)斗力，保障黨的理論和路線方針政策在基層得以落地見效，黨服務(wù)群眾“最后一公里”暢通無阻。

(三)始終堅持機動靈活與運行規(guī)范的統(tǒng)一

變化組織方式提升震懾威力。巡察作為一種項目式的監(jiān)督制度，巡察任務(wù)“一輪一部署”，巡察隊伍“一次一組建”，巡察情況“一次一報告”，具有機動靈活的顯著特點。“常規(guī)式”“專項式”“回頭看”各種巡察組織方式穿插組合、巡察與審計相結(jié)合、以鄉(xiāng)帶村等組織方式推陳出新，讓巡察對象摸不著規(guī)律，使得巡察監(jiān)督震懾常在。更加有效運用交叉巡察，從制度層面規(guī)避“熟人關(guān)系”尷尬，既不撕裂基層社會的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，又能保持監(jiān)督的獨立性和有效性。

創(chuàng)新工作方法精準發(fā)現(xiàn)問題。創(chuàng)新是保持制度生機活力的不竭源泉。市縣巡察要結(jié)合所在地方實際創(chuàng)新方式方法，把發(fā)現(xiàn)問題作為巡察“生命”，直奔問題去，聚焦問題巡，圍著問題察。只有發(fā)現(xiàn)問題，才能提升巡察權(quán)威。只有創(chuàng)新方式方法，才能精準發(fā)現(xiàn)問題。建立問題多元篩查機制，綜合運用“望聞問切”多種方法；建立與紀檢、組織、政法、審計等監(jiān)督部門的協(xié)作機制，明確協(xié)作事項，增強巡察統(tǒng)合功能；更好發(fā)動群眾，認真處理群眾來信來訪，建立反饋機制，提升群眾監(jiān)督意識和制度化監(jiān)督能力，將群眾監(jiān)督有效吸納至黨內(nèi)監(jiān)督，賦予其更大權(quán)威，增加群眾參與監(jiān)督的獲得感。

健全制度提升運行規(guī)范水平。巡察的規(guī)范化直接影響巡察的權(quán)威性、發(fā)現(xiàn)問題的精準性、在民眾心中的公信力?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》等均對市縣巡察予以授權(quán)和規(guī)范；《關(guān)于市縣黨委建立巡察制度的意見》有效推動了市縣巡察的建立、推廣直至全覆蓋；《關(guān)于加強巡視巡察上下聯(lián)動的意見》以制度方式將巡視的權(quán)威優(yōu)勢有效傳遞給市縣巡察。這些制度充分體現(xiàn)了黨中央對市縣巡察工作的高度重視和推動全面從嚴治黨向基層延伸的堅定決心和戰(zhàn)略定力。各省(自治區(qū)、直轄市)和市縣黨委也要建章立制，從制度層面規(guī)范當?shù)匮膊旃ぷ鳎毣襟E和環(huán)節(jié)，制作工作流程圖，固定文書模板，加強隊伍建設(shè)，完善經(jīng)費保障，以固化實踐成果，進一步提升巡察的制度化、規(guī)范化、法治化水平。

(四)始終堅持斗爭精神與促進完善發(fā)展的統(tǒng)一

堅持問題導(dǎo)向敢于自我革命。市縣巡察積極對標中央和省(自治區(qū)、直轄市)巡視工作，堅持問題導(dǎo)向，絕不回避矛盾，將基層領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員作為重點，緊盯重點人、重點事、重點問題。在實踐中，巡察發(fā)揚斗爭精神，敢于發(fā)現(xiàn)問題，直面矛盾，既發(fā)現(xiàn)了大量普遍性、傾向性問題，亦挖掘出不少歷史性、復(fù)雜性難題，反映出基層體制機制制度運行中存在各種障礙和缺陷。為確保巡察利劍永不蒙塵,要繼續(xù)發(fā)揚斗爭精神,“既要敢于斗爭,又要善于斗爭”；緊緊盯住被巡察單位黨委(黨組)和班子成員的主體責任，緊緊盯住職能職責行使，緊緊盯住權(quán)力運行，巡出“嚴的氛圍，辣的味道”，巡出管黨治黨政治責任，巡出嚴肅的政治生活，巡出良好政治生態(tài)。通過巡察，將全面從嚴治黨的壓力和責任層層傳導(dǎo)到基層，打通全面從嚴治黨“最后一公里”，強化黨在基層的領(lǐng)導(dǎo)、提高基層黨組織執(zhí)政水平，努力使每個基層黨組織都發(fā)展成為堅強有力的戰(zhàn)斗堡壘。

重視成果運用優(yōu)化基層治理。“不破不立”，破是為了更好地立。被巡察黨組織要高度重視巡察整改，扛起整改主體責任，壓實分管領(lǐng)導(dǎo)“一崗雙責”，明確巡察整改“問題、任務(wù)、責任”三個清單，建章立制、深化發(fā)展、促進治理，確保監(jiān)督政治效果、紀法效果、社會效果相統(tǒng)一。紀檢監(jiān)察和組織人事部門加強對巡察整改情況的日常監(jiān)督，督促被巡察黨組織做好整改“后半篇文章”，著力把問題解決在基層，以高質(zhì)量巡察監(jiān)督推進基層治理提質(zhì)增效。

總之，新時代市縣巡察在實踐探索中取得了極大的創(chuàng)新發(fā)展，取得了大量的制度成果，積累了豐富的經(jīng)驗做法。而且這些經(jīng)驗具有很強溢出效應(yīng)和示范效應(yīng)，可為中央機關(guān)和國家部委直屬單位、中央企業(yè)二級單位、省直機關(guān)、省管高校等黨組織開展巡察工作提供借鑒、參考與啟發(fā)。

四、新發(fā)展階段完善市縣巡察的對策建議

黨的十八大以來，市縣巡察工作普遍推行，取得長足進展，但是我們也要客觀地看到不少地方的巡察工作依然或多或少地存在一些問題。如巡察主體意識不強，黨委把責任直接甩給巡察辦；政治巡察定位不準，把巡察當成黨建檢查、業(yè)務(wù)檢查；政治監(jiān)督難以深化，不能從問題表象中找到關(guān)鍵實質(zhì)；組織方式僵化，招式套路被監(jiān)督對象摸得一清二楚；工作方法單一，不能明察暗訪靈活多變；占有資料不多，無法充分調(diào)集各方監(jiān)督資源；研究情況不透，站位不高，方向不明；隊伍建設(shè)薄弱，兼職人員居多；聽取匯報不詳，流于形式走過場；整改難以落地，虛假操作應(yīng)付過關(guān)；上下聯(lián)動欠佳，系統(tǒng)對接機制不順等諸多問題。

進入新發(fā)展階段，黨中央健全黨和國家監(jiān)督體系，將監(jiān)督優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等戰(zhàn)略部署給市縣巡察工作提出了更高期待、更高要求。市縣巡察需要更好把握政治屬性、基層屬性、人民屬性、統(tǒng)合屬性，謀求更為科學化、制度化、規(guī)范化的發(fā)展，將巡察作為推進民主監(jiān)督，實踐全過程人民民主的重要場域。

(一)更加明確政治巡察定位，提升基層治理水平

市縣巡察要在市縣黨委領(lǐng)導(dǎo)下堅持政治巡察方向，深化政治巡察實踐，將政治巡察要求與基層實際情況、所在地區(qū)特點、巡察對象特征相結(jié)合，確定監(jiān)督檢查重點。特別是要服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，深入開展市縣巡察，強化基層監(jiān)督，加強基層紀檢監(jiān)察組織與村務(wù)監(jiān)督委員會的溝通協(xié)作、有效銜接，強化對村干部的監(jiān)督，突出實效改進鄉(xiāng)村治理。巡察組要處理好政治監(jiān)督和業(yè)務(wù)監(jiān)督的關(guān)系，學會從業(yè)務(wù)問題中發(fā)現(xiàn)政治問題，從管黨治黨實際成效看被巡察黨組織政治意識強弱，從職能職責履行看政治責任擔當，從干部群眾獲得感看政治初心堅守。以巡察為契機，做好對被巡察黨組織的政治體檢，為每一名班子成員精準“政治畫像”，達到治療政治頑疾、嚴肅政治生活、凈化政治生態(tài)、完善基層治理的良好效果。

(二)更加貼近基層實際，發(fā)現(xiàn)真情況真問題

發(fā)現(xiàn)問題是巡視巡察的生命線。只有發(fā)現(xiàn)問題，才能形成震懾，才能增強干部群眾對巡察的認同感和支持度。壓實黨委主體責任和巡察機構(gòu)監(jiān)督責任，巡察要對基層政治生態(tài)全面掃描，為基層領(lǐng)導(dǎo)干部精準畫像，抓早抓小，防微杜漸，將問題化解在地市和縣一級，有效防止干部“帶病提拔”。要緊扣基層實際，深入開展監(jiān)督檢查，系統(tǒng)查找基層權(quán)力運行的堵處、腐敗風險的高地、制度建設(shè)的漏洞、深改措施落地的難處、群眾心中的痛楚，深入分析問題產(chǎn)生的原因，提出對策建議，通過督促被巡察黨組織整改作出行之有效的改革，提升基層治理能力，促進基層各項事業(yè)完善發(fā)展。創(chuàng)新方式方法，有效運用交叉巡察等方式，破解基層“熟人社會”監(jiān)督困擾和“巡不透、察不深”的問題[8]，激發(fā)制度活力，提升巡察發(fā)現(xiàn)問題能力。

(三)更加堅持為民取向，密切聯(lián)系群眾

群眾路線是百年來中國共產(chǎn)黨的發(fā)展邏輯和勝利密碼。市縣巡察關(guān)系到全面從嚴治黨“最后一公里”的暢通與否，是群眾路線在監(jiān)督領(lǐng)域的制度安排和實踐要求，要更好發(fā)揮密切聯(lián)系群眾紐帶功能。市縣巡察要堅持以人民為中心的價值取向，更加聚焦群眾身邊腐敗問題和不正之風以及群眾反映強烈的問題?！叭罕娚磉厽o小事”，巡察要站穩(wěn)群眾立場，把人民關(guān)心的小事當成大事，重點關(guān)注各部門單位在履職盡責、主動作為、服務(wù)群眾等領(lǐng)域存在的突出問題，解決人民群眾的急難愁盼。提高巡察干部做群眾工作的能力，認真處理群眾來信來訪，鼓勵干部更多深入基層走村串戶、拉家長里短，與群眾打成一片，在日常工作和潛移默化中提升群眾參與監(jiān)督的意識和制度化參與能力。優(yōu)化程序安排和制度設(shè)計，以適當方式向群眾反饋來信來訪反映問題處理情況、巡察整改情況，讓群眾能切身感受到巡察監(jiān)督帶來的便利和改觀，增加參與巡察的獲得感和幸福感。

(四)更加重視隊伍建設(shè)，打造高素質(zhì)監(jiān)督鐵軍

當前，市縣巡察組織機構(gòu)設(shè)置和編制基本健全，但對于高素質(zhì)、專業(yè)化的巡察人才需求強烈。政治巡察對干部的政治覺悟、黨性修養(yǎng)、專業(yè)素養(yǎng)要求極高。下一步，市縣巡察要從配齊干部轉(zhuǎn)向選優(yōu)培強，將巡察作為“鍛煉干部、發(fā)現(xiàn)干部、識別干部、培養(yǎng)干部”的熔爐。一是選好巡察干部，開展全員培訓，提高巡察干部黨性修養(yǎng)、政策把握能力和巡察業(yè)務(wù)水平；二是建立巡察抽調(diào)干部機制，完善巡察人才庫，將巡察作為增強干部黨性修養(yǎng)、紀律意識、原則意識的歷練平臺；三是加強巡察干部考核，優(yōu)化干部成長路徑，增強干部隊伍活力，重用敢于監(jiān)督、敢于擔當、有所作為的巡察干部。

(五)更加注重貫通協(xié)調(diào)，發(fā)揮巡察監(jiān)督統(tǒng)合功能

巡視是黨委履行全面從嚴治黨主體責任最為有力、最為直接的抓手，具有高度權(quán)威性、鮮明政治性、相對獨立性、機動靈活性、系統(tǒng)全面性等特征，在黨和國家監(jiān)督體系中具有統(tǒng)合功能[9]。市縣巡察也要對標巡視，既要注重主動對接縱向的巡視巡察，也要動員和吸納自下而上的群眾監(jiān)督，還要注重橫向協(xié)調(diào)黨和國家監(jiān)督體系在市縣層級各類監(jiān)督主體，發(fā)揮統(tǒng)合功能，促進監(jiān)督貫通融合，提高監(jiān)督合力，真正發(fā)揮市縣黨委“千里眼”“順風耳”“探照燈”作用，將監(jiān)督優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，優(yōu)化基層治理體系，推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。