●本刊評(píng)論員

政府可用財(cái)力來(lái)源于無(wú)償性、法定性稅費(fèi)等“財(cái)政性財(cái)政”和需要還本付息的政府債務(wù)或稱“金融性財(cái)政”，是多數(shù)國(guó)家的通行做法。 財(cái)政收入不夠花，政府需要舉債，既有凱恩斯主義論證的有效需求不足，需要政府進(jìn)行需求管理產(chǎn)生乘數(shù)效應(yīng)的原因，也有經(jīng)濟(jì)處于下行周期，需要逆周期調(diào)節(jié)的原因，在各種風(fēng)險(xiǎn)聚集、經(jīng)濟(jì)面臨的壓力更大的“非常時(shí)”，更加需要積極的財(cái)政政策紓困補(bǔ)弱，增加有效供給和有效需求。當(dāng)前，在復(fù)雜嚴(yán)峻的國(guó)際形勢(shì)和疫情反復(fù)沖擊下的“非常時(shí)”，財(cái)政收支缺口加大，債務(wù)工具的利用更需要加大力度。 今年，除了一般性債務(wù)之外，政府還安排了地方政府專項(xiàng)債券3.65 萬(wàn)億元。

地方政府專項(xiàng)債券作為一種創(chuàng)新性債務(wù)工具，其制度設(shè)計(jì)的初衷是“堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量、堅(jiān)決不走無(wú)序舉債搞建設(shè)之路的同時(shí)，加大逆周期調(diào)節(jié)力度，厘清政府和市場(chǎng)邊界，鼓勵(lì)依法依規(guī)市場(chǎng)化融資”。 所謂地方政府專項(xiàng)債的發(fā)行和融資要“市場(chǎng)化”，最根本的一條就是“專項(xiàng)債券必須用于有一定收益的重大項(xiàng)目， 融資規(guī)模要保持與項(xiàng)目收益相平衡”，說(shuō)到底，專項(xiàng)債只能投向有還本付息所需的現(xiàn)金流的重大項(xiàng)目，這些項(xiàng)目能夠做到收支“自求平衡”。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2022 年4 月末，我國(guó)地方政府專項(xiàng)債已完成發(fā)行18.19 萬(wàn)億元，已明顯超過(guò)地方政府一般債券規(guī)模14.09 萬(wàn)億元，即將進(jìn)入還本付息的高峰期。 地方專項(xiàng)債規(guī)模不斷擴(kuò)大，對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)作出相當(dāng)貢獻(xiàn)并抑制隱性債務(wù)增量的同時(shí)，也存在“自求平衡”難以實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，在專項(xiàng)債發(fā)行和管理上，還存在將其“一般債務(wù)化”的偏頗。部分地方“重發(fā)行，輕管理”“重規(guī)模，輕績(jī)效”，一方面部分專項(xiàng)債收入找不對(duì)合格的項(xiàng)目，處于閑置狀態(tài)，確定了投資方向的資金使用進(jìn)度遲緩，資金閑置白付利息；另一方面，一些專項(xiàng)債投資項(xiàng)目收益無(wú)法覆蓋需要支付的本息。這種情況如果得不到改變，不可避免地產(chǎn)生新的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，甚至成為另一種形式的隱性債務(wù)。

按現(xiàn)行制度規(guī)定，省級(jí)政府作為發(fā)債主體，對(duì)專項(xiàng)債券依法承擔(dān)全部?jī)斶€責(zé)任，市縣級(jí)政府需舉借專項(xiàng)債務(wù)的，依法由省級(jí)政府代為分類發(fā)行專項(xiàng)債券、轉(zhuǎn)貸市縣使用。還有些項(xiàng)目組合使用專項(xiàng)債券和市場(chǎng)化融資，以項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金收入和用于償還專項(xiàng)債券的專項(xiàng)收入償還專項(xiàng)債券還本付息，市場(chǎng)化融資部分由項(xiàng)目單位承擔(dān)全部?jī)斶€責(zé)任。 這意味著，“自求平衡”實(shí)現(xiàn)不了，財(cái)政仍要兜底，只是將中央兜底轉(zhuǎn)化成省級(jí)財(cái)政兜底，實(shí)際上專項(xiàng)債的市場(chǎng)化方向可能迷失，淪為與一般債沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別的政府債務(wù)。 這不僅會(huì)導(dǎo)致債券違約風(fēng)險(xiǎn)向省級(jí)政府轉(zhuǎn)嫁，加大省級(jí)財(cái)政的支付壓力，還會(huì)產(chǎn)生省級(jí)政府與轄區(qū)下級(jí)地方政府之間的博弈，形成下級(jí)政府過(guò)度擴(kuò)張債務(wù)規(guī)模，“管花不管還”、項(xiàng)目投資人要求省級(jí)財(cái)政剛性兌付債務(wù)的道德風(fēng)險(xiǎn)。

準(zhǔn)確理解地方政府專項(xiàng)債券制度， 必須堅(jiān)守項(xiàng)目收益滿足還本付息需要這一原則，成熟一個(gè)項(xiàng)目上馬一個(gè)項(xiàng)目，確保專項(xiàng)債投資的精準(zhǔn)性，不能盲目追求發(fā)債規(guī)模和項(xiàng)目數(shù)量。堅(jiān)決防范“注水”包裝、弄虛作假取得專項(xiàng)債資金和上馬不合格項(xiàng)目。