●湖北省襄陽市財(cái)政局調(diào)研組

預(yù)算事前績效評(píng)估是全過程預(yù)算績效管理的首要環(huán)節(jié)，預(yù)算項(xiàng)目事前績效評(píng)估則是預(yù)算事前績效評(píng)估的核心內(nèi)容?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》出臺(tái)后，各地相繼探索開展了預(yù)算項(xiàng)目事前績效評(píng)估工作。預(yù)算項(xiàng)目事前績效評(píng)估是指財(cái)政部門或預(yù)算部門、單位等依據(jù)國家政策要求、事業(yè)發(fā)展規(guī)劃等，運(yùn)用科學(xué)合理的評(píng)估方法，對項(xiàng)目立項(xiàng)必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、績效目標(biāo)合理性、實(shí)施方案可行性、籌資合規(guī)性等進(jìn)行客觀公正的評(píng)估，得出評(píng)估結(jié)論，并出具績效評(píng)估報(bào)告。2018年以來，湖北省襄陽市財(cái)政局認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，按照湖北省財(cái)政廳和襄陽市委市政府相關(guān)要求，積極探索和推進(jìn)預(yù)算項(xiàng)目事前績效評(píng)估，取得了明顯成效。

一、開展預(yù)算項(xiàng)目事前績效評(píng)估的主要做法

2018年出臺(tái)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）明確應(yīng)建立績效評(píng)估機(jī)制，而事前績效評(píng)估是全過程預(yù)算績效管理鏈條中的第一環(huán)節(jié)，各部門各單位要對新出臺(tái)重大政策、項(xiàng)目和基建投資開展事前績效評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果作為申請預(yù)算的必要條件和預(yù)算安排的重要參考依據(jù)。開展預(yù)算項(xiàng)目事前績效評(píng)估尚無成熟的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，湖北省襄陽市財(cái)政局通過宣傳培訓(xùn)、建立機(jī)制、完善制度等途徑展開了積極探索。

（一）加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)

一是及時(shí)宣傳?！兑庖姟酚“l(fā)后，襄陽市財(cái)政局在召開下一年度預(yù)算編制工作會(huì)時(shí)，及時(shí)將文件精神傳達(dá)到市級(jí)各預(yù)算單位，對預(yù)算項(xiàng)目事前績效評(píng)估的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行了重點(diǎn)宣講，并明確要求市級(jí)新增重大預(yù)算項(xiàng)目必須進(jìn)行事前績效評(píng)估。二是搞好培訓(xùn)。2020年，襄陽市財(cái)政局先后組織舉辦了四期預(yù)算事前績效評(píng)估專題培訓(xùn)班，培訓(xùn)對象包括市級(jí)預(yù)算單位財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人、業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人和項(xiàng)目主管人員，以及市財(cái)政局相關(guān)業(yè)務(wù)科科長、內(nèi)勤人員等，培訓(xùn)內(nèi)容側(cè)重于預(yù)算項(xiàng)目事前績效評(píng)估實(shí)務(wù)操作，通過案例分析講解，使大家提高認(rèn)識(shí)、了解工作流程、掌握基本方法。

（二）建立工作機(jī)制

一是建立財(cái)政評(píng)估工作機(jī)制。對于非基建投資類項(xiàng)目，建立了由市財(cái)政局預(yù)算績效管理科牽頭組織、預(yù)算科（預(yù)算編審中心）和投評(píng)中心參與評(píng)估、相關(guān)業(yè)務(wù)科應(yīng)用評(píng)估結(jié)果的工作機(jī)制。二是部門聯(lián)審工作機(jī)制。對于基建投資類項(xiàng)目（包括信息化建設(shè)項(xiàng)目），建立了由主管部門牽頭組織相關(guān)行業(yè)專家、績效專家和投評(píng)專家參與評(píng)估、財(cái)政部門復(fù)審認(rèn)定、項(xiàng)目單位應(yīng)用評(píng)估結(jié)果的工作機(jī)制。

（三）完善制度措施

一是制定管理辦法。2020年，襄陽市財(cái)政局制定印發(fā)了《襄陽市市級(jí)預(yù)算事前績效評(píng)估管理暫行辦法》，對預(yù)算事前績效評(píng)估職責(zé)分工、評(píng)估對象和內(nèi)容、評(píng)估流程和方法、評(píng)估結(jié)果及應(yīng)用等事項(xiàng)進(jìn)行了明確和規(guī)范，將新出臺(tái)的申請市級(jí)財(cái)政資金500萬元以上的重大政策和項(xiàng)目納入預(yù)算部門和財(cái)政部門事前績效評(píng)估范圍。規(guī)定評(píng)估結(jié)論為“不予通過”的，不得納入市級(jí)財(cái)政項(xiàng)目庫和安排預(yù)算資金。二是采取制衡措施。創(chuàng)造性設(shè)計(jì)《預(yù)算項(xiàng)目事前績效評(píng)估專家意見書》和《預(yù)算項(xiàng)目事前績效評(píng)估報(bào)告書》，分別用于評(píng)審專家個(gè)人書寫評(píng)審意見和記錄評(píng)審專家經(jīng)會(huì)商后的專家組意見，主要內(nèi)容包括立項(xiàng)必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、績效目標(biāo)合理性、實(shí)施方案可行性、籌資合規(guī)性和項(xiàng)目預(yù)算建議等六個(gè)方面。在績效評(píng)估報(bào)告書中，專家組意見要集中體現(xiàn)評(píng)審專家個(gè)人意見，同時(shí)遵循“少數(shù)服從多數(shù)”的原則，確保評(píng)估結(jié)果客觀公正。

（四）探索評(píng)估模式

做好預(yù)算項(xiàng)目事前績效評(píng)估需要兼顧質(zhì)量和效率，“由誰評(píng)”是關(guān)鍵因素。在工作實(shí)踐中結(jié)合項(xiàng)目類別和緊迫性要求，襄陽市財(cái)政局先后試行了以下兩種績效評(píng)估組織模式。

1、財(cái)政評(píng)估。一是財(cái)政人員評(píng)估。由市財(cái)政局預(yù)算績效管理科組織預(yù)算科（預(yù)算編審中心）、相關(guān)業(yè)務(wù)科及投評(píng)中心相關(guān)人員組成2—3人的評(píng)估專班，對預(yù)算部門申報(bào)的納入事前績效評(píng)估范圍的項(xiàng)目開展績效評(píng)估，在專班人員獨(dú)立發(fā)表評(píng)審意見的基礎(chǔ)上，再集中研究出具《預(yù)算項(xiàng)目事前績效評(píng)估報(bào)告書》。對于申報(bào)項(xiàng)目定員定額標(biāo)準(zhǔn)比較明確或側(cè)重于設(shè)備物資采購類項(xiàng)目，比如大中型賽事、會(huì)議會(huì)展、消防車輛及批量設(shè)備采購等，均采用這種評(píng)估組織模式。二是聘請專家評(píng)估。由市財(cái)政局預(yù)算績效管理科會(huì)同預(yù)算科（預(yù)算編審中心）組織財(cái)務(wù)、績效及相關(guān)行業(yè)專家組成評(píng)估小組，對預(yù)算部門申報(bào)的納入事前績效評(píng)估范圍的項(xiàng)目開展績效評(píng)估，在評(píng)估專家獨(dú)立出具書面評(píng)估意見的基礎(chǔ)上，再經(jīng)集中會(huì)商后出具《預(yù)算項(xiàng)目事前績效評(píng)估報(bào)告書》。對于申報(bào)項(xiàng)目有一定技術(shù)難度且屬非基建投資類項(xiàng)目，比如園林規(guī)劃設(shè)計(jì)等政府購買服務(wù)、獎(jiǎng)補(bǔ)類財(cái)政專項(xiàng)資金等，采用這種評(píng)估組織模式。三是委托第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估。由市財(cái)政局預(yù)算績效管理科會(huì)同預(yù)算科（預(yù)算編審中心）或投評(píng)中心委托第三方機(jī)構(gòu)，對預(yù)算部門申報(bào)的納入事前績效評(píng)估范圍的項(xiàng)目開展績效評(píng)估，由第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立出具《預(yù)算項(xiàng)目事前績效評(píng)估報(bào)告書》。對于現(xiàn)場查勘和評(píng)估工作量較大的固定資產(chǎn)更新改造類項(xiàng)目，比如機(jī)場航站樓改造、校園搬遷等，采用這種評(píng)估組織模式。

2、部門聯(lián)合評(píng)估。即先由行業(yè)主管部門會(huì)同財(cái)政部門對預(yù)算單位申報(bào)的基建投資類項(xiàng)目的技術(shù)方案、項(xiàng)目績效、項(xiàng)目投資開展聯(lián)合評(píng)審（也稱“三評(píng)合一”），再由財(cái)政部門對經(jīng)過聯(lián)合評(píng)審并修改完善后的項(xiàng)目建設(shè)方案依規(guī)開展投資評(píng)審（也稱“復(fù)審”）。

“三評(píng)合一”的核心要義是：由行業(yè)主管部門牽頭并負(fù)責(zé)組織技術(shù)專家（不少于5人），財(cái)政部門負(fù)責(zé)組織績效及投評(píng)專家（不少于3人），以會(huì)審方式共同對項(xiàng)目開展聯(lián)合評(píng)審。一方面，項(xiàng)目單位現(xiàn)場介紹項(xiàng)目建設(shè)方案，技術(shù)專家經(jīng)詢問后獨(dú)立發(fā)表審核意見，再經(jīng)技術(shù)專家組會(huì)商后當(dāng)場出具《預(yù)算項(xiàng)目技術(shù)評(píng)審意見書》，提交行業(yè)主管部門。同時(shí)，對于通過技術(shù)評(píng)審的項(xiàng)目，技術(shù)專家還應(yīng)分別出具《預(yù)算項(xiàng)目事前績效評(píng)估專家意見書》，提交財(cái)政部門。另一方面，績效及投評(píng)專家現(xiàn)場審核項(xiàng)目建設(shè)方案，經(jīng)詢問后獨(dú)立發(fā)表審核意見，作為技術(shù)專家組出具《預(yù)算項(xiàng)目技術(shù)評(píng)審意見書》的重要參考。同時(shí)，對于通過技術(shù)評(píng)審的項(xiàng)目，績效及投評(píng)專家還應(yīng)獨(dú)立出具《預(yù)算項(xiàng)目事前績效評(píng)估專家意見書》，并在結(jié)合技術(shù)專家績效評(píng)估意見的基礎(chǔ)上，經(jīng)會(huì)商后出具《預(yù)算項(xiàng)目事前績效評(píng)估報(bào)告書》，提交財(cái)政部門。財(cái)政部門將《預(yù)算項(xiàng)目事前績效評(píng)估報(bào)告書》反饋給行業(yè)主管部門，由主管部門連同技術(shù)專家出具《預(yù)算項(xiàng)目技術(shù)評(píng)審意見書》一并通知到項(xiàng)目單位，由項(xiàng)目單位依據(jù)技術(shù)專家評(píng)審意見和績效，以及投評(píng)專家評(píng)審意見修改完善項(xiàng)目建設(shè)方案。對于未通過技術(shù)評(píng)審的項(xiàng)目，技術(shù)專家和績效及投評(píng)專家直接出具“不予通過”的評(píng)審意見并簡要說明理由，由行業(yè)主管部門反饋到項(xiàng)目單位，終止項(xiàng)目申報(bào)審批。

復(fù)審的核心要義是：由財(cái)政部門投評(píng)中心負(fù)責(zé)委托第三方機(jī)構(gòu)，對項(xiàng)目單位在“三評(píng)合一”中通過評(píng)審，已按評(píng)審意見完成建設(shè)方案修改，且經(jīng)技術(shù)專家組組長和績效及投評(píng)專家組組長簽字確認(rèn)的項(xiàng)目建設(shè)方案獨(dú)立實(shí)施投資評(píng)審，評(píng)審結(jié)果經(jīng)財(cái)評(píng)中心復(fù)核無異議后，以正式文件方式出具復(fù)審意見，并明確項(xiàng)目攔標(biāo)價(jià)。襄陽市主要在市級(jí)信息化建設(shè)類項(xiàng)目中采用這種評(píng)估組織模式。

二、襄陽市事前績效評(píng)估的主要成效

近三年來，襄陽市在不斷探索中開展事前績效評(píng)估項(xiàng)目共計(jì)91個(gè)，其中：采用財(cái)政評(píng)估模式的項(xiàng)目35個(gè)，占比38.46%；采用部門聯(lián)合評(píng)估模式的項(xiàng)目56個(gè)，占比61.54%。在探索事前績效評(píng)估過程中，取得了一些成效。

（一）增強(qiáng)績效意識(shí)

一是通過政策宣傳和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，各部門、單位提高了對預(yù)算事前績效評(píng)估的重要性和必要性的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)了做好績效管理工作的主動(dòng)性。二是隨著事前績效評(píng)估工作的持續(xù)推進(jìn)，進(jìn)一步強(qiáng)化了各部門和單位“花錢必問效”的意識(shí)，爭報(bào)項(xiàng)目、虛列預(yù)算的現(xiàn)象明顯減少。

（二）提升行政效能

一是對于事前績效評(píng)估技術(shù)難度較小或需要盡快實(shí)施的項(xiàng)目，采用了財(cái)政評(píng)估模式，既節(jié)省了評(píng)估費(fèi)用，又縮短了評(píng)估時(shí)間，提高了政府行政效能。二是對于基建投資類項(xiàng)目實(shí)行部門聯(lián)合評(píng)審，實(shí)際上是將績效評(píng)審嵌入技術(shù)評(píng)審和投資評(píng)審之中，既通過集中專家智慧提高了評(píng)估質(zhì)量，又減少了項(xiàng)目單位匯報(bào)、修改方案等中間環(huán)節(jié)，提升了政府行政效能。

（三）節(jié)約預(yù)算資金

一是經(jīng)評(píng)估通過的項(xiàng)目節(jié)約資金5.06億元。近三年，襄陽市累計(jì)通過事前績效評(píng)估項(xiàng)目86個(gè)，申報(bào)項(xiàng)目預(yù)算22.64億元，審減預(yù)算資金5.06億元，審減率達(dá)到22.35%，其中：2019年完成事前績效評(píng)估項(xiàng)目18個(gè)，均采用的財(cái)政評(píng)估模式，申報(bào)項(xiàng)目預(yù)算3.89億元，審減預(yù)算資金1.45億元，審減率達(dá)到37.28%；2020年完成事前績效評(píng)估項(xiàng)目50個(gè)，有10個(gè)項(xiàng)目采用的財(cái)政評(píng)估模式，有40個(gè)項(xiàng)目采用的部門聯(lián)合評(píng)估模式，申報(bào)項(xiàng)目預(yù)算17.34億元，審減預(yù)算資金3.29億元，審減率達(dá)到18.97%；2021年1—9月完成事前績效評(píng)估項(xiàng)目18個(gè)，有3個(gè)項(xiàng)目采用的財(cái)政評(píng)估模式，有15個(gè)項(xiàng)目采用的部門聯(lián)合評(píng)估模式，申報(bào)項(xiàng)目預(yù)算1.41億元，審減預(yù)算資金0.32億元，審減率達(dá)到22.70%。二是經(jīng)評(píng)估未通過的項(xiàng)目節(jié)約資金2000萬元。2019年以來，共有5個(gè)申報(bào)項(xiàng)目經(jīng)評(píng)估認(rèn)定為立項(xiàng)依據(jù)不足或重復(fù)建設(shè)，未通過事前績效評(píng)估，共節(jié)約資金2000萬元，其中有4個(gè)項(xiàng)目采用的財(cái)政評(píng)估模式，有1個(gè)項(xiàng)目采用的部門聯(lián)合評(píng)估模式。

三、完善預(yù)算項(xiàng)目事前績效評(píng)估的建議

預(yù)算項(xiàng)目事前績效評(píng)估作為近年來財(cái)政部門聯(lián)合相關(guān)部門探索的一項(xiàng)全新工作，在實(shí)施過程中難免會(huì)存在一些問題，需要改進(jìn)和完善。

（一）進(jìn)一步健全評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

目前，預(yù)算項(xiàng)目績效管理常用標(biāo)準(zhǔn)包括行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)。由于預(yù)算項(xiàng)目種類繁多，我國現(xiàn)有的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)很難滿足具體應(yīng)用，加之新增項(xiàng)目沒有歷史標(biāo)準(zhǔn)，以及事前績效評(píng)估又不太適用計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)等原因，選取預(yù)算項(xiàng)目的一些關(guān)鍵評(píng)估指標(biāo)的績效標(biāo)準(zhǔn)值難度較大。比如：某窗口類更新改造項(xiàng)目的成本指標(biāo)的績效標(biāo)準(zhǔn)值、某政務(wù)云服務(wù)項(xiàng)目的CPU占用率和內(nèi)存占用率的績效標(biāo)準(zhǔn)值等，都存在難以抉擇的問題，需要通過調(diào)研論證確定一個(gè)公允值。因此，建立健全績效標(biāo)準(zhǔn)體系是做好預(yù)算項(xiàng)目事前績效評(píng)估的前提和基礎(chǔ)，建議通過多部門合作建立適合本級(jí)項(xiàng)目特點(diǎn)的系統(tǒng)性績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，并在工作實(shí)踐中不斷完善，進(jìn)一步提高預(yù)算項(xiàng)目事前績效評(píng)估結(jié)果的社會(huì)公信力。

（二）進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合

從近幾年的工作實(shí)踐來看，時(shí)常出現(xiàn)久報(bào)未審、多次報(bào)審、中止評(píng)估、審而未結(jié)等問題，在一定程度上影響了事前績效評(píng)估質(zhì)量和時(shí)效，究其原因主要是各相關(guān)方協(xié)調(diào)配合不夠。為此建議：一是項(xiàng)目單位應(yīng)做好預(yù)算項(xiàng)目事前績效評(píng)估的準(zhǔn)備工作，比如備齊立項(xiàng)依據(jù)文件資料、立項(xiàng)必要性論證材料、部門內(nèi)部對項(xiàng)目方案的評(píng)審意見和決策意見等，盡量避免因相關(guān)資料不齊或?qū)徍谁h(huán)節(jié)缺失影響項(xiàng)目績效評(píng)估。二是行業(yè)主管部門或財(cái)政內(nèi)部相關(guān)業(yè)務(wù)科室應(yīng)做好項(xiàng)目初審工作，對于達(dá)不到評(píng)估條件的不得安排評(píng)估，避免已進(jìn)入評(píng)估流程的項(xiàng)目因評(píng)估要件不足、項(xiàng)目方案不完整等問題中止評(píng)估，浪費(fèi)評(píng)估資源，影響評(píng)估工作時(shí)效。三是各相關(guān)方都應(yīng)尊重評(píng)估結(jié)果，并圍繞評(píng)估意見做好項(xiàng)目方案的修改、審核、復(fù)審等工作，避免出現(xiàn)修改后的方案不能通過審核，以及因合理調(diào)減預(yù)算后又隨意減少建設(shè)內(nèi)容或降低項(xiàng)目績效目標(biāo)等問題，切實(shí)做到預(yù)算與績效目標(biāo)相匹配，財(cái)政保障與績效管理相統(tǒng)一。

（三）進(jìn)一步拓展廣度深度

一是在廣度方面，目前主要在一般公共預(yù)算項(xiàng)目中開展事前績效評(píng)估，與一般公共預(yù)算相關(guān)的政府債務(wù)項(xiàng)目、PPP項(xiàng)目尚未涉及。從近幾年襄陽市使用政府債券資金和政府與社會(huì)資本合作的部分場館類、市政工程類建設(shè)項(xiàng)目看，調(diào)概的項(xiàng)目比率較高，調(diào)概幅度也較大，開展事前績效評(píng)估已勢在必行。建議依規(guī)統(tǒng)籌推進(jìn)政府債務(wù)項(xiàng)目、PPP項(xiàng)目事前績效評(píng)估，并將事前績效評(píng)估嵌入項(xiàng)目概算及施工圖預(yù)算評(píng)審之中，從績效的角度審視和評(píng)估后提出合理化建議，補(bǔ)齊績效管理上的短板。二是在深度方面，襄陽市預(yù)算項(xiàng)目事前績效評(píng)估的組織實(shí)施模式，特別是專家評(píng)審模式，以對項(xiàng)目建設(shè)或?qū)嵤┓桨傅臅嬖u(píng)審為主，現(xiàn)場查勘較少，評(píng)估結(jié)果有一定的局限性。建議對不屬于委托第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立實(shí)施評(píng)估的項(xiàng)目，根據(jù)需要適當(dāng)增加集中評(píng)審前的現(xiàn)場調(diào)研環(huán)節(jié)，有利于評(píng)審人員全面掌握項(xiàng)目的相關(guān)情況，進(jìn)一步提高預(yù)算事前評(píng)估工作質(zhì)量。