●宋淑鋼

政府投資項(xiàng)目一直是拉動(dòng)內(nèi)需、帶動(dòng)投資、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎。今年的政府工作報(bào)告提出，要用好政府投資資金，帶動(dòng)擴(kuò)大有效投資。可以說(shuō)，政府投資項(xiàng)目的建設(shè)對(duì)提升城市綜合功能、增強(qiáng)城市承載力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展助推器作用明顯。然而，地方政府出于改善民生和拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的需要而加大投資力度的沖動(dòng)和建設(shè)資金不足的矛盾日益突出，財(cái)政作為資金籌集和分配的職能部門面臨巨大壓力，也承擔(dān)著重要責(zé)任。在當(dāng)前政府融資渠道不斷收緊、財(cái)政收支矛盾突出的大背景下，財(cái)政履行好對(duì)有限資源進(jìn)行配置的職能，規(guī)范政府投資項(xiàng)目預(yù)算管理，減少盲目投資浪費(fèi)，將有限的資金配置到必要的項(xiàng)目上具有重要意義。

一、政府投資項(xiàng)目預(yù)算管理的特點(diǎn)分析

（一）政府投資項(xiàng)目投資額大、建設(shè)周期長(zhǎng)，預(yù)算安排要科學(xué)

政府投資大多是建設(shè)周期較長(zhǎng)、投資金額較大的項(xiàng)目。因此政府投資必須經(jīng)過(guò)科學(xué)的論證，充分預(yù)計(jì)財(cái)政可承受能力以及未來(lái)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。因此，應(yīng)該通過(guò)科學(xué)的決策程序來(lái)決定投資什么項(xiàng)目、采用何種投資模式。不能在沒(méi)有經(jīng)過(guò)科學(xué)論證的前提下上項(xiàng)目，造成財(cái)政資金損失浪費(fèi)；不能在財(cái)力沒(méi)有保障的前提下鋪攤子，給財(cái)政背上沉重的包袱。

（二）政府投資項(xiàng)目資金來(lái)源多元化、付款類型多樣化，預(yù)算執(zhí)行要謹(jǐn)慎

政府投資項(xiàng)目投資金額大的特點(diǎn)決定了資金來(lái)源的多元化，可以是本級(jí)公共預(yù)算安排的資金、上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助的資金、地方政府發(fā)行債券取得的資金，也可以是政府與社會(huì)資本合作模式組合的資金。財(cái)政部門必須按照全口徑預(yù)算管理要求，將所有用于政府投資項(xiàng)目的資金整合，多口進(jìn)一口出，以便于及時(shí)掌握預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。另外，政府投資項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)的特點(diǎn)決定了預(yù)算執(zhí)行中付款類型多，付款次數(shù)多，付款條件多。因此，預(yù)算執(zhí)行付款時(shí)要嚴(yán)格按照合同約定的付款方式及付款時(shí)間條款進(jìn)行付款。國(guó)庫(kù)集中支付改革后，資金從國(guó)庫(kù)直達(dá)施工單位或供貨商，財(cái)政部門有義務(wù)把好付款最后關(guān)口，審核預(yù)算單位資金支付程序是否完備，付款金額是否按合同支付，報(bào)銷單據(jù)是否齊全合法。

（三）政府投資項(xiàng)目管理過(guò)程復(fù)雜、信息節(jié)點(diǎn)多，預(yù)算監(jiān)督要到位

政府投資項(xiàng)目投資大、周期長(zhǎng)，一個(gè)項(xiàng)目一般要?jiǎng)澐侄鄠€(gè)標(biāo)段，多家中標(biāo)單位，管理過(guò)程復(fù)雜。過(guò)程中關(guān)鍵信息節(jié)點(diǎn)多，主要有立項(xiàng)、招投標(biāo)、合同簽訂、過(guò)程變更、進(jìn)度款支付、項(xiàng)目驗(yàn)收、竣工結(jié)算等。作為預(yù)算資金管理部門，財(cái)政部門需要履行好監(jiān)督職能，監(jiān)督好建設(shè)單位履行各項(xiàng)審批程序，預(yù)防在政府投資領(lǐng)域因項(xiàng)目管理不善、不作為、亂作為甚至腐敗犯罪造成財(cái)政資金的損失浪費(fèi)。特別是在與預(yù)算資金有關(guān)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，財(cái)政部門要提出自己的意見(jiàn)，一是因?yàn)楦犊罘绞綉?yīng)與地方政府財(cái)力相適應(yīng)，并且影響投標(biāo)價(jià)格，二是項(xiàng)目變更可能導(dǎo)致預(yù)算資金的增加。政府投資項(xiàng)目不同于企業(yè)或個(gè)人投資項(xiàng)目，建設(shè)單位缺少控制投資的主觀能動(dòng)性，因此財(cái)政部門必須把好重點(diǎn)環(huán)節(jié)，嚴(yán)格控制投資不超預(yù)算。

二、當(dāng)前政府投資項(xiàng)目預(yù)算管理中存在的問(wèn)題

（一）政府投資存在滯后性，導(dǎo)致決策不科學(xué)、預(yù)算安排不合理

《政府投資條例》規(guī)定，政府投資應(yīng)當(dāng)遵循科學(xué)決策、規(guī)范管理、注重績(jī)效、公開(kāi)透明的原則，并與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和財(cái)政收支狀況相適應(yīng)。財(cái)政部門應(yīng)該測(cè)算政府投資項(xiàng)目年度投資總規(guī)模，為領(lǐng)導(dǎo)決策當(dāng)好參謀，在限額內(nèi)，按照輕重緩急，確定新上項(xiàng)目，科學(xué)合理地編制政府投資項(xiàng)目預(yù)算。

政府投資決策屬于公共決策范疇。政府提供公共產(chǎn)品追求的主要是社會(huì)效益，社會(huì)效益在短時(shí)間內(nèi)難以顯現(xiàn)的特點(diǎn)影響了財(cái)政資金的使用效率，造成政策的滯后效應(yīng)，進(jìn)而加劇市場(chǎng)失靈，帶來(lái)更大資源浪費(fèi)。地方政府融資平臺(tái)盛行之時(shí)，對(duì)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，但同時(shí)在機(jī)制和體制等方面也存在著諸多問(wèn)題，并在一定程度上影響了其可持續(xù)發(fā)展。政府投資在決策時(shí)未充分考慮財(cái)政承受能力和政府投資能力，只要定好項(xiàng)目不分輕重緩急就開(kāi)工建設(shè)，建成后，財(cái)政負(fù)責(zé)籌錢，預(yù)算資金不足的，融資平臺(tái)補(bǔ)齊。財(cái)政預(yù)算的剛性約束大大弱化，不符合《政府采購(gòu)法》中“無(wú)預(yù)算不采購(gòu)”的要求，也不符合《預(yù)算法》中“無(wú)預(yù)算不支出”的要求。

（二）政府投資項(xiàng)目管理信息不對(duì)稱，財(cái)政部門參謀作用降低、付款審核質(zhì)量低下

信息不對(duì)稱又叫非對(duì)稱信息或信息壟斷。政府投資項(xiàng)目管理中的信息不對(duì)稱既有內(nèi)生性又有外生性，其中包含了管理方與施工單位之間的信息不對(duì)稱，管理方內(nèi)部負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理的部門與負(fù)責(zé)資金管理的財(cái)政部門之間信息不對(duì)稱，財(cái)政部門內(nèi)部相關(guān)科（股）室之間的信息不對(duì)稱。相對(duì)于施工單位，管理方處于信息劣勢(shì)，表現(xiàn)為內(nèi)生性信息不對(duì)稱；管理方內(nèi)部相對(duì)于負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理的部門，財(cái)政部門處于信息劣勢(shì)，表現(xiàn)為外生性信息不對(duì)稱。此外，財(cái)政部門內(nèi)部科（股）室之間的信息不對(duì)稱更加劇了財(cái)政部門的信息劣勢(shì)。財(cái)政部門的信息劣勢(shì)弱化了財(cái)政監(jiān)督力度，管理方、施工方利用信息優(yōu)勢(shì)和財(cái)政部門博弈，產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，滋生工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗行為，間接造成財(cái)政資金的損失和浪費(fèi)。地方政府投資項(xiàng)目大都分布在各工程指揮部或建設(shè)、交通、水利、農(nóng)業(yè)等項(xiàng)目管理部門，他們對(duì)于項(xiàng)目立項(xiàng)、招投標(biāo)、合同簽訂、項(xiàng)目變更、完成工程量、已付款、應(yīng)付未付款等情況掌握的信息要比財(cái)政部門詳細(xì)。從財(cái)政部門看，由信息不對(duì)稱帶來(lái)的問(wèn)題主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

1、財(cái)政部門在政府投資項(xiàng)目決策中的參謀作用受影響。在政府投資項(xiàng)目決策中財(cái)政部門的參謀助手作用就是提供政府投資年度計(jì)劃和中期規(guī)劃草案供領(lǐng)導(dǎo)決策參考?？捎秘?cái)力可以協(xié)調(diào)稅務(wù)部門數(shù)據(jù)根據(jù)現(xiàn)行財(cái)政體制測(cè)算，剛性支出根據(jù)以前年度在支出中的占比可以測(cè)算，預(yù)留資金也可以測(cè)算，然而以前年度投資項(xiàng)目應(yīng)付款卻不好測(cè)算。由于項(xiàng)目分布在不同的管理部門，財(cái)政部門在項(xiàng)目管理信息方面處于劣勢(shì)，要想準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)域內(nèi)的所有在建和已完工項(xiàng)目并計(jì)算出應(yīng)付工程款，是一項(xiàng)非常龐大的“工程”，需要大量的人力和時(shí)間去審核項(xiàng)目立項(xiàng)、合同、變更等檔案資料以及付款資料，有異議的地方還要和項(xiàng)目管理部門、施工單位、監(jiān)理等單位溝通、對(duì)賬等。有時(shí)候統(tǒng)計(jì)一遍數(shù)據(jù)成稿時(shí)，實(shí)際項(xiàng)目已經(jīng)在統(tǒng)計(jì)過(guò)程中又有了大的進(jìn)展，數(shù)據(jù)又有了新的變化。所以，以前年度投資項(xiàng)目應(yīng)付款不能全面掌握將影響年度政府新投資規(guī)模的測(cè)算，進(jìn)而影響財(cái)政部門在政府投資項(xiàng)目決策中的參謀助手作用。

2、財(cái)政部門在付款環(huán)節(jié)的審核效率和質(zhì)量受影響。一方面，由于實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付，所有資金支付都必須由項(xiàng)目管理部門提交支付申請(qǐng)，財(cái)政部門審核后才能支付。由于信息不對(duì)稱，財(cái)政部門在審核時(shí)工作量很大，需要項(xiàng)目管理部門提供中標(biāo)通知書、合同、變更手續(xù)、工程量確認(rèn)書、項(xiàng)目進(jìn)度審核意見(jiàn)等，結(jié)合付款申請(qǐng)對(duì)照以前付款情況進(jìn)行審核，支付審核效率受影響。另一方面，由于實(shí)行部門預(yù)算，各項(xiàng)目管理部門在財(cái)政部門內(nèi)部歸口不同的科（股）室管理。如建設(shè)、交通等部門歸口經(jīng)建管理，農(nóng)業(yè)、水利等部門歸口農(nóng)業(yè)管理，教育、科學(xué)等歸口文教管理，本級(jí)安排的項(xiàng)目資金按不同的部門歸不同的科（股）室管理，但是如果爭(zhēng)取了中央或省基本建設(shè)等補(bǔ)助資金，這部分上級(jí)資金又歸經(jīng)建管理。資金投入渠道不同，如果財(cái)政部門內(nèi)部科（股）室之間信息沒(méi)有共享或溝通不及時(shí)，項(xiàng)目管理部門不負(fù)責(zé)任或逾越道德底線，在以后付款環(huán)節(jié)審核時(shí)很容易造成超支風(fēng)險(xiǎn)。

三、加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目預(yù)算管理的工作建議

（一）實(shí)施財(cái)政承受能力論證，解決投資決策滯后性，有效防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）要求“通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的項(xiàng)目，可進(jìn)行項(xiàng)目準(zhǔn)備”，財(cái)政承受能力論證首次被提出。根據(jù)該文件，財(cái)政承受能力論證主要考察政府是否具備足夠的財(cái)力支撐PPP項(xiàng)目實(shí)施，是測(cè)算評(píng)估當(dāng)?shù)刎?cái)政負(fù)擔(dān)、財(cái)政承載能力和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)工具，是一種方法論。既然是一個(gè)工具、一種方法論，財(cái)政承受能力論證的工作理念和方法就不僅僅適用于政府和社會(huì)資本項(xiàng)目，也同樣適用于政府直接投資項(xiàng)目。特別是在融資渠道收緊，財(cái)政收支矛盾突出的新常態(tài)下，為合理配置財(cái)政資金，減少盲目投資，緩解財(cái)政支付壓力，提高財(cái)政資金使用效益，所有財(cái)政負(fù)有支出責(zé)任的重大投資項(xiàng)目都需要進(jìn)行財(cái)政承受能力論證，堅(jiān)持盡力而為、量力而行，合理安排投資年度預(yù)算和中期規(guī)劃。財(cái)政承受能力論證應(yīng)作為政府投資項(xiàng)目預(yù)算安排必不可少的環(huán)節(jié)，是政府履行合同義務(wù)的重要保障。

（二）建立政府投資預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)，發(fā)揮財(cái)政參謀作用，加強(qiáng)政府投資建設(shè)項(xiàng)目的財(cái)政資金管理

項(xiàng)目庫(kù)對(duì)于財(cái)政統(tǒng)籌安排資金、建立項(xiàng)目梯次推進(jìn)機(jī)制、提高項(xiàng)目推進(jìn)效率具有重要作用。建議依托“政府投資項(xiàng)目信息管理系統(tǒng)”建立政府投資預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)。一是對(duì)已完工未結(jié)算完的項(xiàng)目以及在建項(xiàng)目進(jìn)行認(rèn)真梳理，直接入庫(kù)管理。二是對(duì)新增項(xiàng)目規(guī)范項(xiàng)目入庫(kù)程序。設(shè)立政府投資項(xiàng)目入庫(kù)門檻和標(biāo)準(zhǔn)，例如，總投資額100萬(wàn)元以下的項(xiàng)目從單位既有預(yù)算中解決，不再單獨(dú)安排投資預(yù)算，項(xiàng)目不需要入庫(kù)；對(duì)100萬(wàn)元以上的項(xiàng)目由地方政府集體決策，必要時(shí)聘請(qǐng)相關(guān)方面的專家進(jìn)行論證。集體研究決定的建設(shè)項(xiàng)目按法定程序進(jìn)行審批。項(xiàng)目預(yù)算編制完成后由財(cái)政預(yù)算評(píng)審中心進(jìn)行評(píng)審，并出具預(yù)算評(píng)審報(bào)告，通過(guò)預(yù)算評(píng)審的項(xiàng)目進(jìn)入政府投資預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)。列入年度部門預(yù)算的項(xiàng)目從政府投資預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)中產(chǎn)生，預(yù)算評(píng)審值作為財(cái)政安排政府投資項(xiàng)目預(yù)算的依據(jù)。組織力量對(duì)政府投資存量項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，摸清存量項(xiàng)目底數(shù)，包括已完工項(xiàng)目審定值、已付款數(shù)、合同尾款等；在建項(xiàng)目已完成工程量，已付款數(shù)、合同尾款等。底數(shù)摸清后將所有項(xiàng)目數(shù)據(jù)導(dǎo)入“政府投資項(xiàng)目管理信息系統(tǒng)”，新上項(xiàng)目隨時(shí)錄入，逐步建立起完整的政府投資預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)，方便查詢，為以后年度決定新上政府投資項(xiàng)目規(guī)模提供參考依據(jù)。

（三）構(gòu)建政府投資項(xiàng)目信息管理平臺(tái)，提升資金審核效率，提升項(xiàng)目綜合管理水平

加強(qiáng)財(cái)政信息化建設(shè)、促進(jìn)財(cái)政管理科學(xué)化，是建立規(guī)范有序公共財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的客觀要求，是信息時(shí)代財(cái)政工作的必然選擇。實(shí)行政府投資項(xiàng)目預(yù)算信息化管理是加快數(shù)字財(cái)政建設(shè)的重要內(nèi)容，同時(shí)也是建立規(guī)范有序的公共財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的客觀要求。建議按照“資金跟著項(xiàng)目走”的原則，主動(dòng)適應(yīng)政府投資項(xiàng)目管理新形勢(shì)，爭(zhēng)取以項(xiàng)目庫(kù)為基礎(chǔ)，以項(xiàng)目資金管控為核心，以預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管為主線，涵蓋從項(xiàng)目前期審批、立項(xiàng)、預(yù)算、招投標(biāo)、合同簽訂、工程施工、項(xiàng)目變更審批、物資設(shè)備、資金撥付審批、項(xiàng)目驗(yàn)收、竣工結(jié)算、財(cái)務(wù)決算、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)等全生命周期信息管理，打破信息孤島，實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目信息在項(xiàng)目管理單位與財(cái)政部門、財(cái)政部門內(nèi)部科（股）室之間的共享，并將政府投資項(xiàng)目管理各種內(nèi)控措施嵌入系統(tǒng)各模塊，使各相關(guān)單位能夠相互監(jiān)督、相互制約，確保各項(xiàng)內(nèi)控制度措施落實(shí)到位，提升各部門的工作質(zhì)量和效率，方便快捷地統(tǒng)計(jì)各類報(bào)表，減輕各部門統(tǒng)計(jì)工作量，快速實(shí)現(xiàn)政府投資在建及完工項(xiàng)目應(yīng)付工程款的盤點(diǎn)，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供數(shù)據(jù)支持，幫助地方政府能夠科學(xué)合理地控制項(xiàng)目投資，有效防范財(cái)政資金使用風(fēng)險(xiǎn)，堵塞管理漏洞，預(yù)防工程建設(shè)領(lǐng)域的腐敗行為發(fā)生。