張潔瑩 葉必豐

引言

我國的基層群眾性自治是憲法確立的相對(duì)于國家而言的一項(xiàng)社會(huì)自治制度。社會(huì)與國家之間存在分野的同時(shí)又存在合作，尤其“在國家供給秩序無力的情況下，需要‘社會(huì)’填補(bǔ)權(quán)力真空”。(1)任劍濤：《會(huì)社、社會(huì)與國家：現(xiàn)代中國的社會(huì)運(yùn)勢與國家突起》，載《學(xué)術(shù)界》2021年第7期。當(dāng)前，基層群眾性自治組織的協(xié)助制度已成為打通行政任務(wù)落地“最后一公里”的重要法律機(jī)制，在諸如疫情防控、人口普查等社會(huì)動(dòng)員中發(fā)揮了重要作用。

實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)長期以來往往把居委會(huì)當(dāng)作其行政下級(jí)，把“居委會(huì)當(dāng)個(gè)筐，什么都往里裝”。居委會(huì)被嚴(yán)重行政化，其自治功能嚴(yán)重削弱。(2)參見全國人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》實(shí)施情況的報(bào)告——2000年10月28日在第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議上；譚日輝：《中國社區(qū)發(fā)展報(bào)告(2019-2020)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2020年版，第5-6頁。村委會(huì)的情況也基本相似。為此，2015年民政部、中央組織部發(fā)布了要求為社區(qū)減負(fù)的通知，并指出各地應(yīng)建立社區(qū)工作準(zhǔn)入制度。(3)民政部、中央組織部《關(guān)于進(jìn)一步開展社區(qū)減負(fù)工作的通知》，民發(fā)〔2015〕136號(hào)，2015年7月13日。此后，盡管社區(qū)工作準(zhǔn)入制度在各地得以逐漸建立，但基層群眾性自治組織的行政化問題卻沒有多少改觀。

在我國學(xué)界，有關(guān)基層群眾性自治組織去行政化的研究可以分為三條路徑：其一，在宏觀層面上針對(duì)形成社區(qū)行政化的原因或可能促進(jìn)基層群眾性自治的因素，以“全要素”“多維度”“整體化”的統(tǒng)籌方式羅列和重構(gòu)眾多解決路徑。(4)參見鄭杭生、黃家亮：《論我國社區(qū)治理的雙重困境與創(chuàng)新之維——基于北京市社區(qū)管理體制改革實(shí)踐的分析》，載《東岳論叢》2012年第1期；卜萬紅：《社區(qū)行政化成因的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，載《社會(huì)主義研究》2011年第2期。這一路徑構(gòu)建了理論框架和基本范式。其二，從中觀層面對(duì)理順行政與基層群眾性自治間的關(guān)系進(jìn)行聚焦，包括構(gòu)建分工協(xié)作的“街居治理共同體”、(5)參見王德福：《社區(qū)行政化與街居治理共同體》，載《行政論壇》2019年第6期。在基層政府與城市社區(qū)之間建立“委托—代理”式契約關(guān)系、(6)參見唐亞林、陳先書：《社區(qū)自治：城市社會(huì)基層民主的復(fù)歸與張揚(yáng)》，載《學(xué)術(shù)界》2003年第6期。弱化行政性而非追求“純凈”自治。(7)參見苗延義：《能力取向的“行政化”：基層行政性與自治性關(guān)系再認(rèn)知》，載《社會(huì)主義研究》2020年第1期。其三，在微觀層面上闡述行政他制或自制的可能性，包括居委會(huì)通過消極抵制的“自我減負(fù)”(8)參見陳偉東、余坤明：《“轉(zhuǎn)代理”：轉(zhuǎn)型期低收入社區(qū)居委會(huì)自我“減負(fù)”的行為模式——武漢市X社區(qū)“門棟自治”的背后》，載《社會(huì)主義研究》2005年第4期。以及以限縮政府行政權(quán)為目標(biāo)的他制。(9)參見梁成意：《論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)指導(dǎo)協(xié)助關(guān)系之完善》，載《求實(shí)》2012年第11期。

本文為研究的便利僅以城市居委會(huì)為分析對(duì)象，以已有的社區(qū)工作準(zhǔn)入制為制度基礎(chǔ)，以法治化的行政自律為理論依托，探討社區(qū)工作準(zhǔn)入制開放的正當(dāng)性和合法性，行政事務(wù)納入居委會(huì)工作的法律條件以及通過社區(qū)工作準(zhǔn)入制對(duì)需協(xié)助事務(wù)的審查，以期平衡基層群眾性自治與行政任務(wù)實(shí)現(xiàn)兩者間的關(guān)系。

一、從拒絕權(quán)轉(zhuǎn)向行政自律

(一)居委會(huì)拒絕權(quán)的失靈

《城市居民委員會(huì)組織法》第2條第2款從主體維度規(guī)定了基層政府對(duì)居委會(huì)的指導(dǎo)、支持和幫助以及居委會(huì)對(duì)基層政府的協(xié)助；第3條從事務(wù)維度規(guī)定了居委會(huì)的協(xié)助任務(wù)，包括協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，協(xié)助做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等項(xiàng)工作；第20條規(guī)定了政府部門獲得居委會(huì)協(xié)助的程序即應(yīng)當(dāng)經(jīng)基層政府“同意并統(tǒng)一安排”，以及政府部門對(duì)居委會(huì)協(xié)助工作的指導(dǎo)。從上述規(guī)定來看，當(dāng)非法定機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)超越法定事務(wù)范圍要求居委會(huì)完成行政任務(wù)時(shí)，居委會(huì)有權(quán)拒絕。

為保障居委會(huì)的基層群眾性自治權(quán)，有些地方立法也明確規(guī)定了拒絕權(quán)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，除港、澳、臺(tái)外，我國31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市中有8個(gè)省級(jí)人大的地方性法規(guī)明確規(guī)定了居委會(huì)的拒絕權(quán)；另有3個(gè)省級(jí)人大的地方性法規(guī)雖未直接規(guī)定居委會(huì)的拒絕權(quán)，但相較《城市居民委員會(huì)組織法》而言，對(duì)行政機(jī)關(guān)作出了更多的限制性規(guī)定，以保障居委會(huì)的權(quán)益。根據(jù)8個(gè)省級(jí)人大地方性法規(guī)的規(guī)定，居委會(huì)可以拒絕的情形有三類：第一，政府部門違反程序要求居委會(huì)協(xié)助工作的，居委會(huì)有權(quán)拒絕。(10)參見《北京市實(shí)施〈中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法〉辦法》第28條第2款、《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法〉辦法》第4條、《河北省實(shí)施中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法〉辦法》第22條、《西藏自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法〉辦法》第23條、《黑龍江省實(shí)施〈中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法〉辦法》第27條第1款。第二，行政機(jī)關(guān)要求居委會(huì)在法定協(xié)助事權(quán)之外提供協(xié)助的，居委會(huì)有權(quán)拒絕。(11)參見《遼寧省實(shí)施〈中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法〉辦法》第19條、《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法〉辦法》第26條、《上海市居民委員會(huì)工作條例》第27條、《湖北省實(shí)施〈中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法〉辦法》第23條。第三，居委會(huì)有權(quán)獲得協(xié)助工作所需的經(jīng)費(fèi)和人員，否則有權(quán)拒絕行政機(jī)關(guān)的協(xié)助請(qǐng)求。(12)參見《天津市實(shí)施〈中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法〉辦法》第6條?；蛘哒f，當(dāng)協(xié)助的內(nèi)容涉及要求居民無償?shù)?、非自愿地提供人力、物力和?cái)力的，居委會(huì)有權(quán)代表居民拒絕。(13)參見《吉林省實(shí)施〈中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法〉辦法》第33條第2款。

從組織間的法律關(guān)系考察，行政機(jī)關(guān)與居委會(huì)在形式意義上屬于指導(dǎo)與協(xié)助的軟約束關(guān)系。但居委會(huì)的組織資源，即其工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)所依賴的各方面條件嚴(yán)重短缺，從而對(duì)行政機(jī)關(guān)的資源依賴特別明顯而強(qiáng)烈，形成了依附關(guān)系。(14)參見楊愛平、余雁鴻：《選擇性應(yīng)付：社區(qū)居委會(huì)行動(dòng)邏輯的組織分析——以G市L社區(qū)為例》，載《社會(huì)學(xué)研究》2012年第4期。這樣，居委會(huì)在法律上可/不/附條件接受指導(dǎo)的裁量空間事實(shí)上幾乎被限縮為零，轉(zhuǎn)變?yōu)楸仨毥邮苤笇?dǎo)。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)與居委會(huì)工作人員形成了明顯的隸屬關(guān)系。行政機(jī)關(guān)通過私主體間的勞動(dòng)法律關(guān)系以及約定俗成的人際往來規(guī)則，與居委會(huì)工作人員形成了地位不對(duì)等的管理與被管理、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。部分地方性法規(guī)甚至明文確定了這種關(guān)系。(15)如《上海市居民委員會(huì)工作條例》第34條規(guī)定：“對(duì)符合條件的居民委員會(huì)成員，可以按照本市有關(guān)規(guī)定聘任為社區(qū)工作者，享受相應(yīng)的待遇保障。街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府可以根據(jù)居民區(qū)服務(wù)和管理需要，安排一定數(shù)量的社區(qū)工作者協(xié)助居民委員會(huì)開展工作?！本游瘯?huì)工作人員基于經(jīng)濟(jì)理性和勞動(dòng)關(guān)系的約束更傾向于服從行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和安排。組織中成員的行為最終又會(huì)扭轉(zhuǎn)組織的行為。由此可見，行政機(jī)關(guān)對(duì)居委會(huì)及其工作人員具有很強(qiáng)的控制性和滲透性，實(shí)質(zhì)上具有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的科層制特點(diǎn)，從而導(dǎo)致居委會(huì)放棄拒絕權(quán)成為常態(tài)。

(二)行政機(jī)關(guān)的自我約束

在居委會(huì)拒絕權(quán)失靈的情況下，行政機(jī)關(guān)對(duì)基層群眾性自治的尊重有賴于其自我控制。早在2004年，浙江省紹興市越城區(qū)等就開始探索和實(shí)行社區(qū)工作準(zhǔn)入制。(16)參見魯孟河主編：《紹興年鑒2004》，方志出版社2004年版，第311頁。2015年，民政部和中組部在全國推廣社區(qū)工作準(zhǔn)入制。這一制度的依據(jù)是《城市居民委員會(huì)組織法》第20條。該條規(guī)定：“市、市轄區(qū)的人民政府有關(guān)部門，需要居民委員會(huì)或者它的下屬委員會(huì)協(xié)助進(jìn)行的工作，應(yīng)當(dāng)經(jīng)市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)同意并統(tǒng)一安排。市、市轄區(qū)的人民政府的有關(guān)部門，可以對(duì)居民委員會(huì)有關(guān)的下屬委員會(huì)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)?！辈煌谛姓C(jī)關(guān)針對(duì)行政相對(duì)人作出行政許可所具有的“賦權(quán)”和“解禁”，社區(qū)工作準(zhǔn)入制實(shí)為行政體系內(nèi)部對(duì)協(xié)助事項(xiàng)、要求和內(nèi)容的審查和批準(zhǔn)。它不僅是對(duì)行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求協(xié)助權(quán)的確認(rèn)，更是一種行政體系內(nèi)部的主動(dòng)紓解機(jī)制和符合當(dāng)下國情的制度化控制，(17)參見劉素英：《行政許可的性質(zhì)與功能分析》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2009年第5期；喻少如、張運(yùn)昊：《權(quán)力清單宜定性為行政自制規(guī)范》，載《法學(xué)》2016年第7期。也是一種面對(duì)居委會(huì)無法正常運(yùn)用“拒絕權(quán)”現(xiàn)實(shí)的妥協(xié)。它在行政組織內(nèi)部過濾無需居委會(huì)協(xié)助的行政事務(wù)，抵御政府部門對(duì)居委會(huì)的不當(dāng)介入和干預(yù)，屬于一種行政自制。它旨在他制不足的情況下通過內(nèi)部規(guī)則限制行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)以完善行政控制機(jī)制。(18)參見崔卓蘭、劉福元：《行政自制——探索行政法理論視野之拓展》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2008年第3期；Gillian E. Metzger & Kevin M. Stack, Internal Administrative Law, Michigan Law Review, Vol. 115, No. 8, 2017, pp. 1278-1290.

然而，社區(qū)工作準(zhǔn)入制大多表現(xiàn)為協(xié)助事項(xiàng)的清單制定、定期更新等工作，所發(fā)揮的是向行政機(jī)關(guān)普法和要求其守法的軟約束，在“政府—社會(huì)”間沒有形成良好、順暢的合作關(guān)系，主要表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)隨意安排居委會(huì)的工作。從價(jià)值上分析，社區(qū)工作準(zhǔn)入制在實(shí)際運(yùn)行中還沒有擺脫“法律之上的自我約束”觀念?！胺芍系淖晕壹s束”在我國古代表現(xiàn)為割發(fā)代首的實(shí)踐，在中世紀(jì)神學(xué)家阿奎那的話語里就是神的旨意，(19)參見呂世倫、程波：《轉(zhuǎn)向“人法”的橋梁——托馬斯·阿奎那法律思想的合理成份》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2007年第3期。在法治國家應(yīng)提倡的是法律之下的自我約束?！案鶕?jù)這種理論和方案，權(quán)力的享有者只能對(duì)權(quán)力的授予者負(fù)責(zé)，國家應(yīng)自愿接受法律對(duì)一切權(quán)力的約束，并毫無保留地服從法律對(duì)權(quán)力的支配。荷蘭法學(xué)家克拉勃指出，國家權(quán)力受法律拘束并不是外在強(qiáng)制力作用的結(jié)果，因?yàn)榉删哂芯惺Φ幕A(chǔ)是體現(xiàn)在法律中的法律主體所認(rèn)同的共同正義。國家作為法律主體所持的正義意識(shí)及基于正義意識(shí)的責(zé)任意識(shí)，不得不將自己的權(quán)力置于法律的支配之下?！?20)葉必豐：《國家的自我約束》，載《長江日?qǐng)?bào)》1998年10月5日第12版。從社區(qū)工作準(zhǔn)入制設(shè)計(jì)上分析，則必須平衡協(xié)助需求與協(xié)助意愿間的關(guān)系。

二、社區(qū)工作準(zhǔn)入制的開放性

法律之下的自我約束需要相應(yīng)的法律機(jī)制才能實(shí)現(xiàn)。對(duì)居委會(huì)協(xié)助的法治化自我約束機(jī)制是社區(qū)工作準(zhǔn)入制。社區(qū)工作準(zhǔn)入制應(yīng)如何確定行政任務(wù)的準(zhǔn)入，即應(yīng)當(dāng)以《城市居民委員會(huì)組織法》為主要依據(jù)，還是應(yīng)當(dāng)以“組織法+行為法”為依據(jù)？如果以“組織法+行為法”為依據(jù)，則意味著沒有行為法的協(xié)助規(guī)定，行政任務(wù)不能進(jìn)入社區(qū)，意味著“他制”和社區(qū)工作準(zhǔn)入制的封閉性。如果以《城市居民委員會(huì)組織法》為標(biāo)準(zhǔn)，則意味著無需行為法有關(guān)協(xié)助的具體規(guī)定，行政任務(wù)經(jīng)由社區(qū)工作準(zhǔn)入制就可以進(jìn)入社區(qū)，意味著行政機(jī)關(guān)需要自律才能克服行政任務(wù)隨意進(jìn)入社區(qū)，意味著社區(qū)工作準(zhǔn)入制的開放性。

(一)社區(qū)工作準(zhǔn)入制開放的正當(dāng)性

行政是對(duì)未來的塑造，行政任務(wù)極為繁雜。封閉性的社區(qū)工作準(zhǔn)入制將導(dǎo)致部分行政事務(wù)，尤其是政策性、臨時(shí)性事務(wù)，往往因缺乏具體、明確的行為法上協(xié)助依據(jù)而無法獲得居委會(huì)的合法協(xié)助。行為法未明確否定的立法沉默，既可以結(jié)合《城市居民委員會(huì)組織法》的協(xié)助規(guī)定解釋為允許協(xié)助，也可以從立法原意上被理解為立法者未計(jì)劃協(xié)助。(21)參見《最高人民法院行政審判庭關(guān)于設(shè)區(qū)的市的區(qū)勞動(dòng)和社會(huì)保障局是否具有勞動(dòng)保障監(jiān)察職權(quán)的答復(fù)》，[2010]行他字第128號(hào)，2010年10月25日。以核發(fā)管理殘疾人證工作為例，《殘疾人證管理辦法》第9條規(guī)定的申請(qǐng)程序，要求申請(qǐng)人向戶口所在地縣級(jí)殘聯(lián)提出辦證申請(qǐng)?！稓埣踩俗C管理辦法》第12條規(guī)定：“北京、天津、上海、重慶四個(gè)直轄市殘疾人證的審核、批準(zhǔn)由區(qū)(縣)殘聯(lián)負(fù)責(zé)?！睂?shí)踐中，上海有的區(qū)政府為了照顧行動(dòng)不便者，允許殘疾人證申請(qǐng)人向所在居委會(huì)提交申請(qǐng)和材料，居委會(huì)再將材料交給職能部門正式受理。(22)參見祁培育：《上海浦東：依托“家門口”服務(wù)站建設(shè)打造“15分鐘”助殘服務(wù)圈》，載中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站，http://www.gov.cn/xinwen/2019-05/20/content_5393127.htm，最后訪問日期：2021年5月20日。立法沒有提及居委會(huì)是否需要協(xié)助核發(fā)管理殘疾人證的工作。那么，涉及居民區(qū)殘疾人辦理殘疾人證的，能否結(jié)合《城市居民委員會(huì)組織法》第3條第5項(xiàng)規(guī)定的協(xié)助基層政府之優(yōu)撫救濟(jì)工作，解釋為居委會(huì)的協(xié)助職責(zé)？

“人們并不是為了秩序而服從秩序的，事實(shí)上的行政行為還必須能夠達(dá)到人們所企求的目的?！?23)龔祥瑞：《比較憲法與行政法》，法律出版社2012年版，第449頁。行政機(jī)關(guān)必須在法律的范圍內(nèi)行使權(quán)力。更為重要的是，法解釋不能使法律失去執(zhí)行的意義，成為行政機(jī)關(guān)依法實(shí)現(xiàn)立法目的和內(nèi)容的羈絆。盧曼認(rèn)為，法律系統(tǒng)是一個(gè)封閉的系統(tǒng)，它產(chǎn)生自己的運(yùn)作、自己的結(jié)構(gòu)和自己的邊界，是通過自己的運(yùn)作而非接受任何外部決定或界定。同時(shí)，法律系統(tǒng)本身是社會(huì)體系不可分割的組成部分。法律編程的作用是建立開放性和封閉性、外部指涉和自我指涉的結(jié)合。自創(chuàng)生系統(tǒng)在規(guī)范上是封閉的，同時(shí)在認(rèn)知上是開放的。(24)See Niklas Luhman, The Self-Reproduction of Law and Its Limits, in Gunther Teubner (ed.), Dilemmas of Law in the Welfare State, Berlin, New York: De Gruyter, 1988, pp. 111, 113; Niklas Luhman, The Unity of the Legal System, in Gunther Teubner (ed.), Autopoietic Law: A New Approach to Law and Society, Berlin, New York: De Gruyter, 1987, pp.12, 15; Niklas Luhman, Social Systems, Stanford: Stanford University Press, 1995, pp. 9, 447; Niklas Luhman, Ecological Communication, Chicago: The University of Chicago Press, 1989, pp. 64-65.有的行為法規(guī)定了居委會(huì)的協(xié)助職責(zé)只能說明立法機(jī)關(guān)澄清了可能的疑問，更多的行為法未規(guī)定居委會(huì)的協(xié)助職責(zé)并非排除協(xié)助事項(xiàng)。同時(shí)，法解釋也需要適應(yīng)一個(gè)能夠處理任務(wù)的政府體系，這些任務(wù)的規(guī)模和復(fù)雜性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了行為法文本通過時(shí)所能想象的程度。允許行政機(jī)關(guān)在行為法明確規(guī)定協(xié)助之外請(qǐng)求居委會(huì)協(xié)助完成行政任務(wù)，有助于行政機(jī)關(guān)靈活應(yīng)對(duì)快速變化或新的治理需求，將治理分配給具有最大專業(yè)知識(shí)和適應(yīng)新問題能力的組織，而不會(huì)因立法程序而造成長時(shí)間的拖延。

(二)社區(qū)工作準(zhǔn)入制開放的合法性

社區(qū)工作準(zhǔn)入制對(duì)協(xié)助事項(xiàng)的開放，可以解除行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移行政職責(zé)并要求居委會(huì)參與行政任務(wù)的一般限制。但有必要回應(yīng)的是，在缺乏行為法的具體協(xié)助依據(jù)的情況下，允許行政機(jī)關(guān)要求居委會(huì)協(xié)助的合法性。社區(qū)工作準(zhǔn)入制的開放，無疑可以擴(kuò)大居民的城市治理參與權(quán)，從根本上說是符合憲法第2條所確立的人民主權(quán)原則的。在此需要具體討論的是，社區(qū)工作準(zhǔn)入制對(duì)協(xié)助事項(xiàng)的開放系行政機(jī)關(guān)的決定而非法律規(guī)定，這是否合法？

1.不違反法律保留原則。我國基層群眾性自治的權(quán)能源于基本人權(quán)和人民主權(quán)的原則，由憲法和法律加以保障。根據(jù)《立法法》第8條的規(guī)定，基層群眾性自治制度為法律保留事項(xiàng)。據(jù)此，全國人大及其常委會(huì)有權(quán)決定基層群眾性自治制度及其具體內(nèi)容。立足于減負(fù)的理想方案是，對(duì)居委會(huì)的協(xié)助事項(xiàng)實(shí)行法定主義，并通過拒絕權(quán)加以保障。正如前文所述，這在我國當(dāng)前并不現(xiàn)實(shí)。有關(guān)案例表明，組織法上的職權(quán)是不針對(duì)具體領(lǐng)域、宏觀意義上的管理權(quán)，由哪個(gè)主體履行、如何履行相應(yīng)職責(zé)仍需要法律、法規(guī)或規(guī)章即行為法的具體規(guī)定。(25)參見最高人民法院(2020)最高法行申9586號(hào)行政裁定書(葉勝等案)。為了彌補(bǔ)行為法對(duì)協(xié)助事項(xiàng)規(guī)定的不足，才需要在行政體系中建立社區(qū)工作準(zhǔn)入制，才需要由行政機(jī)關(guān)來決定協(xié)助事項(xiàng)?！冻鞘芯用裎瘑T會(huì)組織法》第20條已明確賦予縣級(jí)政府及其派出機(jī)關(guān)對(duì)協(xié)助事項(xiàng)的決定權(quán)，即“同意并統(tǒng)一安排”權(quán)。行政機(jī)關(guān)對(duì)需協(xié)助事項(xiàng)的決定系基于法律的明確規(guī)定。社區(qū)工作準(zhǔn)入制的開放，只是把行為法上的列舉制度回歸到《城市居民委員會(huì)組織法》所確立的“同意并統(tǒng)一安排”機(jī)制。何況，社區(qū)工作準(zhǔn)入制及其開放并非構(gòu)建或改變基層群眾性自治制度，而是在尊重居委會(huì)自治地位的基礎(chǔ)上篩選、過濾需協(xié)助事項(xiàng)的機(jī)制。通過這一機(jī)制，行政機(jī)關(guān)選擇有關(guān)行政事務(wù)，對(duì)接《城市居民委員會(huì)組織法》中的協(xié)助條款，從而決定哪些可以由居委會(huì)協(xié)助。這并不違反憲法和法律所確立的基層群眾性自治制度及其旨在達(dá)成的目的。

2.有助于基層群眾性自治。社區(qū)工作準(zhǔn)入制及其開放有助于基層群眾自治制度所欲達(dá)成的目標(biāo)，即加強(qiáng)居委會(huì)建設(shè)、提高居民自治能力和自治水平、促進(jìn)社區(qū)發(fā)展和基層治理；有助于基層群眾性自治組織分享與社區(qū)緊密相關(guān)事項(xiàng)的治理權(quán)。因?yàn)樯鐓^(qū)工作準(zhǔn)入制及其開放的任務(wù)是，在行政權(quán)與基層群眾性自治權(quán)所指向的目標(biāo)和趨勢互不矛盾的情況下，由行政機(jī)關(guān)篩選協(xié)助事項(xiàng)，即確認(rèn)行政事務(wù)中與基層群眾性自治事務(wù)相重疊和共通的部分(本文稱其為“混合型協(xié)助事項(xiàng)”)。從某種程度上看，這是行政機(jī)關(guān)在履行行政職責(zé)中固定基層群眾性的自治事務(wù)，挖掘、擴(kuò)充和培育基層群眾性自治組織作為社會(huì)公行政主體運(yùn)用自治權(quán)進(jìn)行公共行政管理的潛能。混合型協(xié)助事項(xiàng)主要構(gòu)成居委會(huì)自愿協(xié)助之自由，構(gòu)成行政機(jī)關(guān)對(duì)居委會(huì)指導(dǎo)、支持和幫助之義務(wù)。在實(shí)踐中，這類協(xié)助會(huì)借由行政協(xié)議、行政指導(dǎo)等法律機(jī)制或者基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式予以轉(zhuǎn)化和落實(shí)。當(dāng)然，人大及其常委會(huì)有權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)的確認(rèn)或決定進(jìn)行各種監(jiān)督。

3.不違反行為法的目的。在行為法上，行政機(jī)關(guān)對(duì)如何履行行政職責(zé)或?qū)嵤┬姓袨榫哂胁昧繖?quán)。行政機(jī)關(guān)在社區(qū)事務(wù)上的裁量權(quán)包括行政任務(wù)的實(shí)現(xiàn)方式，可以親自履行職責(zé)，也可以請(qǐng)求居委會(huì)協(xié)助。行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)行政事務(wù)的重要性和復(fù)雜性，基于其裁量權(quán)來混合需要居委會(huì)和行政機(jī)關(guān)完成的任務(wù)。行政機(jī)關(guān)通過居委會(huì)協(xié)助完成行政任務(wù)，或者通過居委會(huì)完成蘊(yùn)含自治事務(wù)的行政任務(wù)，并不違反行為法的目的。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)對(duì)行為法規(guī)制的事項(xiàng)擁有獨(dú)立的職權(quán)，沒有以任何方式放棄其法定職責(zé)，而且是以法律所規(guī)定的方式積極實(shí)現(xiàn)行為法的目的。為了達(dá)成行為法的目的，行政機(jī)關(guān)并不一定需要以親自履行的方式完成。形式主義者通常堅(jiān)持法律的文本、歷史和結(jié)構(gòu)，而功能主義者則依賴法律的目的，允許結(jié)構(gòu)靈活性，以使實(shí)體法律和制度適應(yīng)迅速變化的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)條件。(26)James M. Rice, The Private Nondelegation Doctrine: Preventing the Delegation of Regulatory Authority to Private Parties and International Organizations, California Law Review, Vol. 105, No. 2105, 2017, pp. 565-571.行政機(jī)關(guān)在評(píng)估居委會(huì)的職權(quán)、能力和責(zé)任以及政府的監(jiān)管后，將任務(wù)安排到更為適合的履行主體并監(jiān)督其實(shí)施，亦是合法履行職權(quán)和執(zhí)行法的方式。

三、社區(qū)工作準(zhǔn)入的法律條件

社區(qū)工作準(zhǔn)入制的開放也可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的任意性，借故請(qǐng)求居委會(huì)協(xié)助而逃避履行本屬于自己應(yīng)履行的職責(zé)，使得行政責(zé)任落空。這種現(xiàn)象在當(dāng)前的征收補(bǔ)償和強(qiáng)制拆除工作中比較普遍。(27)參見最高人民法院(2020)最高法行再203號(hào)行政裁定書(劉長江案)，最高人民法院(2020)最高法行申2169號(hào)行政裁定書(王春紅案)，最高人民法院(2018)最高法行申1995號(hào)行政裁定書(上海蝶球案)，最高人民法院(2017)最高法行再102號(hào)行政裁定書(上海馬橋案)。事后的責(zé)任認(rèn)定畢竟是無奈的救濟(jì)，重要的是在前端要預(yù)防。因此，我們有必要根據(jù)《城市居民委員會(huì)組織法》關(guān)于協(xié)助的規(guī)定，構(gòu)建行政任務(wù)進(jìn)入社區(qū)的法律條件。

(一)包含基層群眾性自治要素

在法律未保留的情況下，行政機(jī)關(guān)可以請(qǐng)求居委會(huì)協(xié)助完成某些行政事項(xiàng)。此類事項(xiàng)涉及基層群眾性自治要素，具體表現(xiàn)為符合公權(quán)力對(duì)基層事務(wù)管理或社區(qū)治理的目標(biāo)，并與居委會(huì)固有的自治權(quán)及自治權(quán)所輻射的地域相關(guān)。社區(qū)行政和服務(wù)職能并不必然與基層群眾性自治對(duì)立。針對(duì)這些事項(xiàng)請(qǐng)求協(xié)助的限制標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)適當(dāng)放寬。這類需協(xié)助的行政事項(xiàng)旨在實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動(dòng)，不僅可以通過激發(fā)、剝離并規(guī)范行政事務(wù)中內(nèi)含的自治要素來確認(rèn)居委會(huì)自治權(quán)的新邊界，而且還在與特定領(lǐng)域立法目的相一致的條件下將部分政府治理和服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給居委會(huì)。這一轉(zhuǎn)移過程會(huì)間接增加居委會(huì)的基層治理能力和治理資源。我國社區(qū)建設(shè)不僅是國家基層政權(quán)建設(shè)的過程，同時(shí)也是基層社會(huì)發(fā)育的進(jìn)程。(28)參見李友梅：《社區(qū)治理：公民社會(huì)的微觀基礎(chǔ)》，載《社會(huì)》2007年第2期。國家與社會(huì)自治空間之間并非一定是此消彼長的關(guān)系，而處于一種共生共長、良性互動(dòng)的關(guān)系。(29)參見朱健剛：《城市街區(qū)的權(quán)力變遷：強(qiáng)國家與強(qiáng)社會(huì)模式——對(duì)一個(gè)街區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的分析》，載《戰(zhàn)略與管理》1997年第4期。

混合型協(xié)助并不解決行政機(jī)關(guān)抑或居委會(huì)哪一主體相對(duì)較多地?fù)碛谢鶎有姓Y源的決策權(quán)，而是回應(yīng)對(duì)于提供與居民利益相關(guān)的社區(qū)行政服務(wù)，行政機(jī)關(guān)與居委會(huì)能夠參與到何種程度?；旌闲蛥f(xié)助并不將行政機(jī)關(guān)與居委會(huì)的作用和權(quán)限涇渭分離，而是一種居委會(huì)綜合性地承擔(dān)、提供居民區(qū)的行政管理和服務(wù)，行政機(jī)關(guān)對(duì)事務(wù)執(zhí)行廣泛參與的機(jī)制。混合型協(xié)助制度的基本假設(shè)為：協(xié)助制度的本質(zhì)并非立法機(jī)關(guān)授權(quán)行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力來削弱居委會(huì)的自治權(quán)。在這一基本假設(shè)的基礎(chǔ)上，行政機(jī)關(guān)可以將居委會(huì)的自治權(quán)以符合法定目的的方式納入其權(quán)力的行使，并鞏固居委會(huì)的自治權(quán)。

混合型協(xié)助與其他協(xié)助方式的核心區(qū)別在于，國家公權(quán)力與基層群眾性自治權(quán)之間的關(guān)系?；旌闲蛥f(xié)助事項(xiàng)的合法性不僅僅依賴于創(chuàng)設(shè)需社區(qū)協(xié)助的行政事項(xiàng)之行政權(quán)，更是居委會(huì)管理自己成員的內(nèi)在力量之體現(xiàn)。政府與居委會(huì)的分權(quán)不是板塊式的而是有機(jī)的，是一種功能性分權(quán)。(30)徐勇：《論城市社區(qū)建設(shè)中的社區(qū)居民自治》，載《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2001年第3期。在處理社區(qū)事務(wù)的實(shí)踐中，自治權(quán)和行政權(quán)相互融合。通過將兩者混合，行政機(jī)關(guān)重塑了居委會(huì)自治權(quán)力的界限和范圍。行政機(jī)關(guān)既促進(jìn)了居委會(huì)所代表的居民自治，又將與管理和服務(wù)社區(qū)內(nèi)部社會(huì)關(guān)系相關(guān)聯(lián)的職權(quán)轉(zhuǎn)交給居委會(huì)。前文所述的涉及居民區(qū)殘疾人申辦殘疾人證的工作，由于居委會(huì)可以對(duì)小區(qū)實(shí)施自我管理、自我教育、自我服務(wù)的措施，行政機(jī)關(guān)可以將該工作交由居委會(huì)處理并給予指導(dǎo)。(31)參見北京市第三中級(jí)人民法院(2019)京03行終2號(hào)行政裁定書(趙甫案)。

(二)屬于基層事權(quán)范圍

需協(xié)助的行政任務(wù)必須屬于集“管治”“服務(wù)”“自治”于一體的城市基層社會(huì)治理事權(quán)范圍。城市居民是《城市居民委員會(huì)組織法》確立的具有特定含義的行政相對(duì)人。國家需對(duì)其承擔(dān)與城市社區(qū)相關(guān)的公共服務(wù)、公共管理、公共安全的義務(wù)。居委會(huì)作為居民自治性組織可以基于其影響力搜集、整合居民利益訴求，以社區(qū)需求為導(dǎo)向組織居民并與居民共同參與社區(qū)公共事務(wù)的協(xié)商與決策。(32)參見王妮麗：《國家與社會(huì)關(guān)系視角下我國社區(qū)治理模式思考》，載《云南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第1期。受補(bǔ)充性原則的影響，城市居民自治中的公共性秩序依賴于自律性主體間的調(diào)整或預(yù)期協(xié)調(diào)。一方面，對(duì)那些可以由居民自主性或自律性解決的公共任務(wù)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)將之分離并交由居委會(huì)處理。另一方面，行政機(jī)關(guān)只有在居委會(huì)或居民自己無法處理時(shí)才可接手該公共事務(wù)。對(duì)居民或其家庭難以寄予期待的公共性課題，其解決就需要更廣泛的地域組織即基層政府負(fù)責(zé)任地承擔(dān)起補(bǔ)充義務(wù)。(33)參見[日]西尾勝：《日本地方分權(quán)改革》，張青松、刁榴譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2013年版，第161-163頁。只有與城市居民義務(wù)具有內(nèi)在聯(lián)系的行政任務(wù)及其協(xié)助，才符合憲法和《城市居民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，才能準(zhǔn)予進(jìn)入社區(qū)。據(jù)此，法律不僅應(yīng)擴(kuò)大居委會(huì)在協(xié)助過程中的裁量權(quán)，增強(qiáng)居委會(huì)策劃和執(zhí)行事務(wù)的自由度，而且還應(yīng)鼓勵(lì)居委會(huì)運(yùn)用其具備的社區(qū)知識(shí)和自治手段，倡導(dǎo)居委會(huì)擴(kuò)大居民參與的平臺(tái)，以完成行政任務(wù)并促進(jìn)居民自治。

(三)與自治權(quán)存在可證明的關(guān)系

需協(xié)助的行政任務(wù)與居委會(huì)的具體工作通常具有事務(wù)上的聯(lián)結(jié)點(diǎn)、空間屬地上的重疊性以及公眾利益和居民利益的一致性。協(xié)助內(nèi)容所涉的法律關(guān)系具有自治的要素，包括居民的生活利益要素、精神要素和實(shí)定法上的權(quán)益要素?；鶎尤罕娦宰灾魏腿藗兩a(chǎn)和生活聯(lián)系最緊密。需社區(qū)協(xié)助的行政任務(wù)所涵的居民生活利益和精神要素與居委會(huì)的獨(dú)立性和自治權(quán)具有明顯關(guān)聯(lián)性，即居民能夠?qū)⑸鐓^(qū)視為他們安居樂業(yè)的一部分，具有精神歸屬感并符合所期生活方式的地方。權(quán)益要素可來源于物權(quán)關(guān)系、干預(yù)或給付行政關(guān)系中的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，還可來源于居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我監(jiān)督的基層群眾性自治權(quán)及其所覆蓋的“以私有產(chǎn)權(quán)為核心、以居住地為單元的集體利益”。(34)Luigi Tomba, Residential Space and Collective Interest Formation in Beijing's Housing Disputes，The China Quarterly, No. 184, 2005, pp. 934, 945-947.居委會(huì)履行協(xié)助任務(wù)不僅保障特定居民的利益，而且還以謀求區(qū)域內(nèi)一般居民的公共利益為目的。居委會(huì)保有的自治權(quán)正是為了調(diào)控社區(qū)的內(nèi)部關(guān)系，處理地域中具有公共性的事務(wù)，謀求增進(jìn)居民的福利，維護(hù)社區(qū)獨(dú)特的生活習(xí)慣和社會(huì)秩序。

(四)非核心行政事務(wù)或禁止協(xié)助事務(wù)

法律設(shè)定協(xié)助制度的目的不是為了讓行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移其主要行政職能。協(xié)助制度在實(shí)現(xiàn)其合作功能時(shí)仍應(yīng)保持必要的底線標(biāo)準(zhǔn)，核心在于控制權(quán)力轉(zhuǎn)移的程度，以減輕委托代理關(guān)系中固有的政策偏離風(fēng)險(xiǎn)。為此，由居委會(huì)協(xié)助的事務(wù)應(yīng)當(dāng)是行政流程中的初審事務(wù)、參與性事務(wù)，而不應(yīng)當(dāng)是行政流程的完整事務(wù)、全部事務(wù)或核心事務(wù)。同時(shí)，如果行為法沒有規(guī)定某一行政事務(wù)只能由行政機(jī)關(guān)全面、親自處理，則意味著允許行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求居委會(huì)協(xié)助。對(duì)法律上明確規(guī)定只能由行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)處理且禁止行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移的事務(wù)，居委會(huì)不得代替行政機(jī)關(guān)實(shí)施。如果相關(guān)行為法表明了行政權(quán)不得移轉(zhuǎn)、行政機(jī)關(guān)不得將某些事項(xiàng)交由居委會(huì)協(xié)助的意圖，或者行為法明示或暗示行政機(jī)關(guān)必須以行政組織身份或法定方式行事的，那么就不適用混合型協(xié)助，否則就有可能侵犯行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

四、社區(qū)工作準(zhǔn)入的審查機(jī)制

根據(jù)《城市居民委員會(huì)組織法》第20條的規(guī)定，社區(qū)工作準(zhǔn)入制應(yīng)當(dāng)設(shè)立在縣級(jí)政府或其派出機(jī)關(guān)內(nèi)。設(shè)區(qū)的市和省級(jí)政府無需設(shè)立社區(qū)工作準(zhǔn)入機(jī)制。因?yàn)樗鼈儾⒉恢苯又笇?dǎo)居委會(huì)的工作，如有將行政事務(wù)納入居委會(huì)工作的需要，可以通過立法加以實(shí)現(xiàn)。社區(qū)工作準(zhǔn)入制的目的在于過濾需協(xié)助的行政事務(wù)，保障基層群眾性自治，實(shí)現(xiàn)行政自律，因而必須建立社區(qū)工作準(zhǔn)入的審查機(jī)制，完善準(zhǔn)入程序。

(一)審查的啟動(dòng)

在大多數(shù)情況下，社區(qū)工作準(zhǔn)入制包括申請(qǐng)、審定、備案、退出等程序。在理論上，程序的啟動(dòng)可以基于需協(xié)助行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)，也可以基于負(fù)責(zé)實(shí)施準(zhǔn)入制機(jī)關(guān)的主動(dòng)決定。實(shí)踐中，社區(qū)工作準(zhǔn)入制無法防范行政事務(wù)借由領(lǐng)導(dǎo)批示、打招呼等由上而下的非制度性渠道傳導(dǎo)至社區(qū)，(35)參見王猛等：《非制度性約束與行政化傳導(dǎo)：分析社區(qū)行政化的一個(gè)理論解釋框架——基于無錫市A社區(qū)的個(gè)案》，載《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第2期。這導(dǎo)致有協(xié)助需求的行政機(jī)關(guān)規(guī)避制度性審查。因此，負(fù)責(zé)實(shí)施準(zhǔn)入制度的機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)啟動(dòng)程序，要求有協(xié)助需求的行政機(jī)關(guān)參與。這旨在缺乏派發(fā)社區(qū)工作任務(wù)統(tǒng)一信息平臺(tái)的事前技術(shù)控制下，防范強(qiáng)勢部門不經(jīng)社區(qū)工作準(zhǔn)入制直接向居委會(huì)提出協(xié)助請(qǐng)求，使得協(xié)助成為既定事實(shí)，而準(zhǔn)入制度的事后監(jiān)管和制止無法挽回。如果缺乏啟動(dòng)主體，那么協(xié)助事項(xiàng)及其內(nèi)容可能無法得到審查。負(fù)責(zé)實(shí)施準(zhǔn)入制的機(jī)關(guān)通常只在相關(guān)主體提出申請(qǐng)后，才會(huì)對(duì)所需要的協(xié)助事項(xiàng)及其內(nèi)容發(fā)表意見并加以審查。

(二)審查的標(biāo)準(zhǔn)

縣級(jí)政府及其派出機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)申請(qǐng)事項(xiàng)進(jìn)行必要性、合理性、合法性審查，然后作出是否批準(zhǔn)的決定。對(duì)不符合準(zhǔn)入條件的申請(qǐng)事項(xiàng)，應(yīng)書面告知申請(qǐng)部門并說明理由。這不僅能夠平衡效率、責(zé)任和權(quán)責(zé)配置之間的關(guān)系，而且還能防止行政機(jī)關(guān)作出武斷或與公共利益相悖的決定。

1.必要性標(biāo)準(zhǔn)。必要性標(biāo)準(zhǔn)旨在確保行政機(jī)關(guān)不輕易轉(zhuǎn)讓其職責(zé)且保障公共利益通過協(xié)助制度得到最大化的實(shí)現(xiàn)。準(zhǔn)入事項(xiàng)必須與居民利益相關(guān)，且確實(shí)屬于需要社區(qū)協(xié)助的公共服務(wù)和社會(huì)管理事項(xiàng)。這構(gòu)成了準(zhǔn)入裁量的實(shí)質(zhì)正當(dāng)性。居民利益相關(guān)的考量需符合“一切法律所具有或通常應(yīng)具有的一般目的，是增長社會(huì)幸福的總和”。(36)[英]邊沁：《道德與立法原理導(dǎo)論》，時(shí)殷弘譯，商務(wù)印書館2009年版，第217頁。當(dāng)然，居民利益的考量又會(huì)構(gòu)成新的裁量權(quán)。居民利益的相關(guān)考量可以與民意的力量銜接，通過事項(xiàng)進(jìn)入社區(qū)前聽取公眾意見、進(jìn)入社區(qū)后群眾的滿意度評(píng)估轉(zhuǎn)變?yōu)檎行Ш侠砼渲觅Y源的依據(jù)和壓力。同時(shí)，“確實(shí)需要社區(qū)協(xié)助”是行政機(jī)關(guān)適用比例原則遴選需協(xié)助事項(xiàng)的具體體現(xiàn)。針對(duì)需由社區(qū)協(xié)助的行政任務(wù)，作為責(zé)任主體的行政機(jī)關(guān)可自行完成相關(guān)工作，也可以通過政府購買服務(wù)的方式，向基層群眾性自治組織或其他社會(huì)力量購買服務(wù)。影響行政機(jī)關(guān)優(yōu)先請(qǐng)求居委會(huì)協(xié)助的因素包括：第一，社區(qū)知識(shí)以及群眾基礎(chǔ)。行政工作有時(shí)需在社區(qū)的空間或依托社區(qū)作為主體開展。由于其他社會(huì)組織缺乏社區(qū)知識(shí)和群眾基礎(chǔ)，若將涉及社區(qū)的行政事務(wù)交由其他社會(huì)組織，則該組織往往仍需依托居委會(huì)才能開展政府購買的服務(wù)。這樣，居委會(huì)的工作量不減反增。第二，行政機(jī)關(guān)與協(xié)助主體的交易、溝通、協(xié)調(diào)、監(jiān)督成本。居委會(huì)擁有與行政機(jī)關(guān)長期往來互動(dòng)的豐富經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)在事實(shí)上也擁有鉗制居委會(huì)做好協(xié)助工作的各種手段。由居委會(huì)協(xié)助會(huì)降低政府在實(shí)際履行協(xié)助事權(quán)過程中溝通、協(xié)調(diào)、控制、監(jiān)督的成本，提高組織間的磨合效率。第三，群眾自治性。實(shí)現(xiàn)行政目的可能需要居委會(huì)在日常工作中積累的大量關(guān)于社區(qū)主體之事實(shí)資料或者需要運(yùn)用居民自治工具，如組織動(dòng)員群眾、制定村規(guī)民約、組織群眾評(píng)議等。

2.合理性和合法性標(biāo)準(zhǔn)。合理性標(biāo)準(zhǔn)要求行政機(jī)關(guān)論證其部分權(quán)責(zé)授予合格的組織，即具有處理任務(wù)所需專業(yè)知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和資源的居委會(huì)。合法性標(biāo)準(zhǔn)要求行政機(jī)關(guān)就行政事務(wù)納入社區(qū)協(xié)助范圍，提供相應(yīng)的行為法依據(jù)和開展法解釋的途徑。合理性和合法性標(biāo)準(zhǔn)旨在抵御行政機(jī)關(guān)對(duì)居委會(huì)的恣意干預(yù)，要求行政機(jī)關(guān)對(duì)協(xié)助職責(zé)的合法性和合理性加以證明，要求需協(xié)助的行政事務(wù)盡可能切近公眾需求，要求有關(guān)行政機(jī)關(guān)按照效率標(biāo)準(zhǔn)確定社區(qū)準(zhǔn)入的工作分工。實(shí)踐中，部分地方還對(duì)協(xié)助事項(xiàng)的確定設(shè)置了征求居委會(huì)意見的程序。有的地方要求申請(qǐng)部門在申請(qǐng)階段或提出申請(qǐng)前采取民主協(xié)商的方式，征求各利益相關(guān)方的意見，形成一致意見，建立協(xié)調(diào)機(jī)制，然后將征求意見情況與其他申請(qǐng)材料一并提交接受初審。(37)參見《廣州市村(居)民委員會(huì)協(xié)助政府工作事項(xiàng)準(zhǔn)入管理辦法》第4條、《廣西壯族自治區(qū)關(guān)于推行社區(qū)公共服務(wù)事項(xiàng)準(zhǔn)入制度的意見》第2條第3款。有的地方則將征求意見程序置于核準(zhǔn)程序中，由負(fù)責(zé)審核準(zhǔn)入的主體商請(qǐng)利害關(guān)系主體參與研究社區(qū)準(zhǔn)入事項(xiàng)，通過召開協(xié)調(diào)會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等形式，在征求部分街鎮(zhèn)、居委會(huì)意見的基礎(chǔ)上提出初審意見后，報(bào)同級(jí)政府審定。(38)參見《安徽省蕪湖市鳩江區(qū)關(guān)于實(shí)行社區(qū)工作事項(xiàng)準(zhǔn)入制度的實(shí)施意見(實(shí)行)》第4條第2款、《鶴崗市社區(qū)工作準(zhǔn)入制度》第8條。由于協(xié)助事項(xiàng)并不直接關(guān)涉公眾利益，就事項(xiàng)本身是否應(yīng)該納入?yún)f(xié)助事項(xiàng)一般僅關(guān)系到居委會(huì)的自治權(quán)。但是，協(xié)助事項(xiàng)的具體內(nèi)容牽涉公眾權(quán)益的，應(yīng)向公眾公開并征求意見，以確保行政機(jī)關(guān)決定的透明性。

(三)判斷和選擇

立法者將其自身限于某一領(lǐng)域立法的主要框架，避免就具體協(xié)助內(nèi)容進(jìn)行立法通常是明智的。這是由于行政機(jī)關(guān)具有最直接的知識(shí)，可以就權(quán)力的實(shí)際需要采取最合適的行動(dòng)。比如，《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》第4條第3款規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門依法對(duì)資源保護(hù)和污染防治等環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施監(jiān)督管理；第4款規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處和基層群眾性自治組織應(yīng)當(dāng)協(xié)助生態(tài)環(huán)境主管部門做好本區(qū)域的環(huán)境保護(hù)工作?！稄V州市村(居)民委員會(huì)協(xié)助政府工作事項(xiàng)清單》中協(xié)助環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)類別下又細(xì)分四項(xiàng)協(xié)助內(nèi)容。其中，協(xié)助做好水域巡查、生態(tài)環(huán)境保護(hù)宣傳以及及時(shí)處理環(huán)保問題投訴等內(nèi)容的依據(jù)，為該條例的第4條第3款而非第4款。這意味著立法寬泛性地給予行政機(jī)關(guān)結(jié)合工作實(shí)踐和需求細(xì)分協(xié)助事項(xiàng)和內(nèi)容的可能性。因此，裁量權(quán)的控制主要依賴于行政機(jī)關(guān)的自我約束。在實(shí)踐中，需要矯正的典型偏差并不是立法機(jī)關(guān)授予標(biāo)準(zhǔn)模糊的寬泛裁量權(quán)，而是行政機(jī)關(guān)怠于用清晰取代模糊。(39)參見[美]肯尼斯·卡爾普·戴維斯：《裁量正義——一項(xiàng)初步的研究》，畢洪海譯，商務(wù)印書館2009年版，第60-61、74頁。根據(jù)行政過程理論，社區(qū)工作準(zhǔn)入制的核心要旨在于將政府與居委會(huì)的協(xié)助關(guān)系理解為宏觀意義上的過程，并結(jié)合具體的行政情景加入政策性的判斷、各方利害調(diào)整，剖析和設(shè)計(jì)存在于其中各個(gè)階段的微觀過程，進(jìn)而分析其特征并予以體系化、動(dòng)態(tài)化地構(gòu)建行政任務(wù)社會(huì)化的裁量權(quán)。(40)參見江利紅：《行政過程論研究——行政法學(xué)理論的變革與重構(gòu)》，中國政法大學(xué)出版社2012年版，第119頁。大部分地方的協(xié)助清單只是復(fù)制重述行為法中協(xié)助條款的內(nèi)容，部分地方的協(xié)助清單試圖在準(zhǔn)入機(jī)制中將法定的協(xié)助事項(xiàng)進(jìn)行具體拆解，但僅是分解出更多細(xì)化的工作任務(wù)或項(xiàng)目，少部分地方才試圖歸納出行政機(jī)關(guān)對(duì)社區(qū)工作的具體要求。

從宏觀決策的角度看，對(duì)社區(qū)工作準(zhǔn)入制應(yīng)該關(guān)注的是在協(xié)助關(guān)系創(chuàng)設(shè)前，必須判斷某項(xiàng)從法定協(xié)助關(guān)系中衍生出的具體行政工作是否應(yīng)當(dāng)交由社區(qū)協(xié)助以及協(xié)助后所引發(fā)的權(quán)責(zé)，而非僅僅機(jī)械地執(zhí)行法律制度。如果某一具體工作憑借某一依據(jù)即可協(xié)助，則行政事務(wù)可無限暢通地通過社區(qū)工作準(zhǔn)入制的關(guān)閘，進(jìn)入自治空間。宏觀過程的意義在于防止社區(qū)工作準(zhǔn)入制轉(zhuǎn)換成簡單的法律三段論，即大前提：某一關(guān)于居委會(huì)協(xié)助的法律概括性規(guī)定；小前提：行政機(jī)關(guān)擬定該行政領(lǐng)域的需協(xié)助事務(wù)；結(jié)論：社區(qū)工作準(zhǔn)入制通過該行政事務(wù)進(jìn)入社區(qū)，甚至因該行政事務(wù)符合協(xié)助清單中的概括性事項(xiàng)而無需經(jīng)過社區(qū)工作準(zhǔn)入制的審核便可直接進(jìn)入社區(qū)。也就是說，社區(qū)工作準(zhǔn)入制需要追溯行政機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)協(xié)助任務(wù)的動(dòng)態(tài)過程，而不是在已經(jīng)創(chuàng)制完成后任由行政機(jī)關(guān)憑借其規(guī)范性文件將行政事務(wù)納入社區(qū)協(xié)助清單。宏觀過程視角的切入實(shí)際上是從源頭上就行政主體能否通過規(guī)范性文件創(chuàng)制協(xié)助事項(xiàng)，或者能否憑借概括性協(xié)助條款要求協(xié)助，進(jìn)行價(jià)值審查、判斷和選擇。對(duì)社區(qū)工作準(zhǔn)入制微觀過程的考量，將有助于判斷居委會(huì)應(yīng)在哪個(gè)行政階段、行政節(jié)點(diǎn)或行政行為提供協(xié)助以及協(xié)助的程度、方式。行政主體無需就協(xié)助制定出普遍適用于所有行政領(lǐng)域的抽象性規(guī)則，而可以就一種或多種領(lǐng)域中的協(xié)助作出安排。需由居委會(huì)協(xié)助的領(lǐng)域及其事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)符合社區(qū)實(shí)際，回應(yīng)市域社會(huì)化治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

結(jié)語

本文所研究的是政府與社會(huì)合作的法治化暨社區(qū)工作準(zhǔn)入制。根據(jù)《城市居民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)可以要求居委會(huì)協(xié)助，從而布置行政任務(wù)；居委會(huì)具有協(xié)助行政機(jī)關(guān)開展工作的職責(zé)或義務(wù)。為了規(guī)范行政機(jī)關(guān)合法且正當(dāng)?shù)剡\(yùn)用協(xié)助制度，保障基層群眾性自治，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的良性合作，在居委會(huì)拒絕權(quán)失靈的情況下，有賴于法治化的行政自律機(jī)制即社區(qū)工作準(zhǔn)入制。基于行為法的缺失或不具體，更基于行政任務(wù)實(shí)現(xiàn)的需求，社區(qū)工作準(zhǔn)入制應(yīng)當(dāng)是開放的。但是，行政任務(wù)納入居委會(huì)協(xié)助范圍又是有條件的，必須是混合型協(xié)助事務(wù)，并且必須通過必要性、合理性和合法性的審查。

本文關(guān)于行政機(jī)關(guān)與基層群眾性自治組織間合作關(guān)系的研究，是以城市居民委員會(huì)為考察對(duì)象的，沒有考察行政機(jī)關(guān)與村委會(huì)間的合作。但本文的分析和結(jié)論基本上也是適合于行政機(jī)關(guān)與村委會(huì)間合作關(guān)系的。《村民委員會(huì)組織法》第2條關(guān)于村委會(huì)協(xié)助的規(guī)定與《城市居民委員會(huì)組織法》第2條關(guān)于居委會(huì)的協(xié)助規(guī)定相同。《城市居民委員會(huì)組織法》第3條規(guī)定了居委會(huì)協(xié)助的事務(wù)范圍，《村民委員會(huì)組織法》第5條對(duì)村委會(huì)的協(xié)助事務(wù)范圍未作限定，或者說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作任務(wù)都可以成為村委會(huì)的協(xié)助任務(wù)。實(shí)踐中，村委會(huì)所發(fā)揮的作用與負(fù)擔(dān)過重問題，也與居委會(huì)一致。

與本文主題緊密相關(guān)但有待后續(xù)研究的法律問題是，居委會(huì)協(xié)助行為的法律性質(zhì)以及所引發(fā)的法律責(zé)任。從司法實(shí)踐觀察，居委會(huì)的協(xié)助行為屬于公務(wù)行為。(41)參見黑龍江省大慶市讓胡路區(qū)人民法院(2021)黑0604刑初95號(hào)刑事判決書(陶增源案)，《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理妨害預(yù)防、控制突發(fā)傳染病疫情等災(zāi)害的刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》(法釋﹝2003﹞8號(hào))第8條，最高法院、最高檢察院會(huì)同公安部、司法部制定下發(fā)了《關(guān)于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》(法發(fā)〔2020〕7號(hào))。居委會(huì)以其自治行為協(xié)助行政機(jī)關(guān)的，獨(dú)立承擔(dān)該協(xié)助行為的法律效果。(42)參見山東省青島市黃島區(qū)人民法院(2018)魯0211行初187號(hào)行政裁定書(馬忠華案)。居委會(huì)的協(xié)助行為系法律、法規(guī)或規(guī)章授權(quán)的，由居委會(huì)承擔(dān)法律責(zé)任。(43)參見浙江省高級(jí)人民法院(2019)浙行再47號(hào)行政裁定書(周紅英案)。除上述兩情形外，居委會(huì)的協(xié)助行為一般按照委托關(guān)系認(rèn)定，所引發(fā)的法律責(zé)任由請(qǐng)求協(xié)助的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。(44)參見最高人民法院(2018)最高法行再108號(hào)行政判決書(范偉森案)。