●葉必豐

我國行政機關(guān)的集體討論制度，本來只是一項組織法制度。法學界對集體討論制度的討論很少，原因主要在于它屬于內(nèi)部行政法的范疇。內(nèi)部行政法是規(guī)范行政機關(guān)內(nèi)部組織或工作人員，而不直接規(guī)范公民權(quán)利義務(wù)的法，不會直接引發(fā)行政訴訟案件而受到司法的檢驗。我國司法上不審查內(nèi)部行政行為的合法性，不支持相對人對內(nèi)部行政行為的訴求。正因為它不直接涉及公民的權(quán)利義務(wù)，很少表現(xiàn)于外部，研究者很難觀察和發(fā)現(xiàn)它的問題所在。即使要研究集體討論制度，也只能討論它的理想模型或完善治理，〔1〕參見趙娜、方衛(wèi)華：《重大行政決策的集體討論決定制度研究》，載《北京航空航天大學學報（社會科學版）》2014年第1期，第19-24頁；潘君明：《重大行政決策集體討論制度研究》，西南政法大學2019年碩士學位論文。及對行政行為合法性的擔保?！?〕參見章劍生：《作為擔保行政行為合法性的內(nèi)部行政法》，載《法學家》2018年第6期，第66頁。

但是，1996年《行政處罰法》第38條第2款規(guī)定：“對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機關(guān)的負責人應(yīng)當集體討論決定?！边@一規(guī)定為新的《行政處罰法》 第57條第2款所確認。1999年的《行政復(fù)議法》第28條第1款也規(guī)定了集體討論制度。2019年的《重大行政決策程序暫行條例》第30條具體規(guī)定了重大行政決策的集體討論制度。這樣，行政機關(guān)的集體討論制度從組織法進入行為法，從行政機關(guān)的議事規(guī)則發(fā)展成為司法實踐。行政機關(guān)實行首長負責制的同時，為什么還要貫徹集體討論制度？組織法、內(nèi)部行政法上的集體討論制度如何發(fā)展成為行為法、外部行政法上的程序制度？作為組織法制度或行為法制度對公民權(quán)利的司法保護有著什么樣的影響？

一、首長負責制下的集體討論

行政機關(guān)的首長負責制，指行政機關(guān)的所有成員對行政首長負責，行政首長對副職具有提名權(quán)，對本機關(guān)的事務(wù)具有最終決策權(quán)，并對其決策向民意機關(guān)負責的制度。它所對應(yīng)的是行政機關(guān)組成成員職權(quán)相同、地位平等、集體領(lǐng)導(dǎo)、共同對民意機關(guān)負責的委員會制。〔3〕參見吳新平：《論我國的行政首長負責制》，載《法學研究》1984年第3期，第5頁。我國1982年《憲法》第88、90、105條規(guī)定了行政機關(guān)首長負責制。其中，國務(wù)院實行總理負責制，各部、各委員會實行部長、主任負責制，地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負責制。1982年修改《憲法》時，確立行政首長負責制是對原先議行合一制下行政合議制的改革和發(fā)展。

（一）行政合議制的改革

議行合一制源于巴黎公社，在理論上由馬克思加以總結(jié)?！肮缡且粋€實干的而不是議會式的機構(gòu)，它既是行政機關(guān)，同時也是立法機關(guān)?！薄?〕《馬克思恩格斯選集》（第3卷），人民出版社1995年版，第98頁。蘇俄十月革命勝利后，把議行合一制作為國家機關(guān)的組織和活動原則，即民意機關(guān)不僅負責立法而且負責法律實施的監(jiān)督，審查和批準政府的立法草案和建議，指導(dǎo)政府的工作。〔5〕參見《俄羅斯社會主義聯(lián)邦共和國憲法》（1918年）第31、32、33條，載北京大學法律系憲法教研室、資料室編：《憲法資料選編》（第5輯），北京大學出版社1981年版，第145-146頁。此后，“蘇聯(lián)國家政權(quán)的‘議行合一’體制可以概括為，在最高蘇維埃行使最高權(quán)力和立法權(quán)領(lǐng)導(dǎo)下的一府兩院制。”〔6〕許耀桐：《“議行合一”的創(chuàng)立和發(fā)展》，載《公共管理與政策評論》2021年第4期，第109頁。議行合一制表現(xiàn)為行政機關(guān)的組織和活動原則就是行政合議制。作為最高行政機關(guān)的蘇俄聯(lián)邦人民委員會，下設(shè)小型人民委員會和經(jīng)濟會議，實行合議制?！?〕參見《俄羅斯社會主義聯(lián)邦共和國憲法》（1918年）第37條等，載北京大學法律系憲法教研室、資料室編：《憲法資料選編》（第5輯），北京大學出版社1981年版，第152頁。蘇俄聯(lián)邦人民委員會的所屬部門和地方人民委員會也實行合議制。直至1991年蘇聯(lián)解體前，蘇聯(lián)的部長會議、部長會議主席團、地方蘇維埃執(zhí)行委員會等行政機關(guān)都實行合議制，由集體即以其組成人員的多數(shù)票決定自己權(quán)限內(nèi)的主要事務(wù)，〔8〕參見 ［前蘇聯(lián)］瓦西林科夫主編：《蘇維埃行政法總論》，姜明安、武樹臣譯，北京大學出版社1985年版，第63頁。僅在行政機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)實行首長負責制。

我黨在革命根據(jù)地時就堅持馬列主義，吸取巴黎公社的教訓(xùn)，學習和借鑒十月革命的成功經(jīng)驗，在政權(quán)建設(shè)中貫徹了議行合一制原則，在行政機關(guān)實行合議制?！?〕參見《中華蘇維埃共和國憲法大綱》（1934年）第3條、《中華蘇維埃共和國地方蘇維埃暫行組織法》（草案）第5、16、196、197條，載北京大學法律系憲法教研室、資料室編：《憲法資料選編》（第5輯），北京大學出版社1981年版，第64、65、106、116頁；王明前：《陜甘寧抗日根據(jù)地政權(quán)建設(shè)研究》，載《寧夏師范學院學報》2021年第3期，第29-30頁。新中國成立后，我國繼續(xù)實行議行合一制下的行政合議制。1949年的《中央人民政府組織法》〔10〕1949年9月27日中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過，現(xiàn)已失效。第16、17條規(guī)定，政務(wù)院總理主持政務(wù)院全院事宜，負責召集政務(wù)會議，簽署政務(wù)會議通過的決議和命令。同時又規(guī)定，三分之一以上的政務(wù)委員具有提前或延后召開政務(wù)會議的請求權(quán)，兼任各委、部、會、院、署、行首長的政務(wù)委員對政務(wù)會議通過的決議和命令具有副署權(quán)。且規(guī)定，政務(wù)會議須有政務(wù)委員過半數(shù)的出席始得開會，須有出席政務(wù)委員過半數(shù)的同意始得通過決議。1954年的《國務(wù)院組織法》〔11〕1954年9月21日第一屆全國人大第一次會議通過，現(xiàn)已失效。未再作上述規(guī)定，但仍然設(shè)有國務(wù)院常務(wù)會議和國務(wù)院全體會議，“國務(wù)院發(fā)布的決議和命令，必須經(jīng)國務(wù)院全體會議或者國務(wù)院常務(wù)會議通過?！保ǖ?條）中央各部門及地方各級人民政府的體制與政務(wù)院（后改為國務(wù)院）相同?！?2〕參見《政務(wù)院及其所屬各機關(guān)組織通則》（1949年12月2日政務(wù)院通過，現(xiàn)已失效）第8條，《地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》（1954年9月21日第一屆全國人大第一次會議通過，現(xiàn)已失效）第29條。

我國的議行合一制是處理人大與政府間關(guān)系的一個原則。在理順人大與政府的關(guān)系之后，行政機關(guān)本身不一定實行合議制。實踐表明，行政合議制作為一種集體負責制存在重大缺陷。鄧小平同志指出：我們的行政機關(guān)長期缺少從上而下的個人負責制，“缺少對于每個機關(guān)乃至每個人的職責權(quán)限的嚴格明確”，“絕大多數(shù)人往往不能獨立負責地處理他所應(yīng)當處理的問題”。〔13〕《鄧小平文選》（1975—1982年），人民出版社1983年版，第288頁。因此，我國1982年《憲法》改革了行政合議制，確立了行政首長負責制。

（二）民主基礎(chǔ)上的集中

我國現(xiàn)行《憲法》在規(guī)定行政機關(guān)首長負責制的同時，又規(guī)定了國務(wù)院常務(wù)會議和全體會議制度（第88條）及各部門的會議制度（第90條），現(xiàn)行《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）規(guī)定了地方各級行政機關(guān)的常務(wù)會議和全體會議制度（第78條）。

《憲法》未規(guī)定國務(wù)院常務(wù)會議和全體會議的任務(wù)，但《國務(wù)院組織法》第4條規(guī)定：“國務(wù)院工作中的重大問題，必須經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議或者國務(wù)院全體會議討論決定?！薄秶鴦?wù)院工作規(guī)則》進一步明確了常務(wù)會議和全體會議的任務(wù)，第39條第1款規(guī)定：“國務(wù)院全體會議的主要任務(wù)是：（一）討論決定國務(wù)院工作中的重大事項；（二）部署國務(wù)院的重要工作?！钡?0條第1款規(guī)定：“國務(wù)院常務(wù)會議的主要任務(wù)是：（一）討論決定國務(wù)院工作中的重要事項；（二）討論法律草案、審議行政法規(guī)草案；（三）通報和討論其他重要事項。”

現(xiàn)行《憲法》第90條規(guī)定了國務(wù)院各部會議的任務(wù)，《地方組織法》第74、78條規(guī)定了地方各級人民政府常務(wù)會議和全體會議的任務(wù)，都是討論決定本機關(guān)工作的重大問題。其中，《地方組織法》第74條第2款專門強調(diào)，地方人民政府制定規(guī)章，須經(jīng)各該級政府常務(wù)會議或者全體會議討論決定。與國務(wù)院一樣，有關(guān)工作規(guī)則細化了會議的任務(wù)。如《司法部工作規(guī)則》第10、11條分別規(guī)定了司法部部務(wù)會議和部長辦公會議的任務(wù)；《教育部工作規(guī)則》設(shè)立了部黨組會、黨組民主生活會、黨組學習中心組會、黨組務(wù)虛會、部長辦公會、部長專題辦公會等會議制度，其中第32、33條分別規(guī)定了部長辦公會議和部長專題辦公會的任務(wù)。又如，《江蘇省人民政府工作規(guī)則》設(shè)立了省政府全體會議、常務(wù)會議、省長辦公會議、專題會議和全省性會議制度，其中第15、16條分別規(guī)定了省政府全體會議和常務(wù)會議的任務(wù)；《南京市人民政府工作規(guī)則》第40、41、42條分別規(guī)定了市政府全體會議、市政府常務(wù)會議和市長辦公會議的任務(wù)。

憲法和組織法所規(guī)定的經(jīng)會議“討論決定”到底是指什么？有研究認為，它有四種可能意義：在常務(wù)會議中通過主要行政領(lǐng)導(dǎo)作出決定，在全體會議中通過全體成員共同作出決定；通過投票集體討論決定；通過協(xié)商集體討論決定；通過征求意見集體討論決定?！?4〕參見關(guān)保英：《行政決策集體討論決定質(zhì)疑》，載《求是學刊》2017年第6期，第70-71頁。其實，會議“討論決定”的意義，應(yīng)該回到1982年《憲法》對行政合議制改革的背景上來解釋。憲法所確立的行政首長負責制下的會議制度不可能是合議制或票決制，會議“討論”只是首長“決定”的前置程序。早在1982年《憲法》頒布之初，憲法修改委員會副秘書長，參與憲法起草工作的張友漁先生就撰文指出：行政機關(guān)的會議制度“不同于委員會制的是不采取一人一票的少數(shù)服從多數(shù)的做法，而是經(jīng)過集體討論后，行政首長根據(jù)權(quán)力機關(guān)的決策和上級的指示，結(jié)合實際，可以作出自己的決定和處置辦法”?！?5〕張友漁：《論我國行政機關(guān)的首長負責制》，載《政治與法律》1984年第3期，第5頁。

首長負責制之所以需要輔之以集體討論，是為了貫徹“民主集中制原則。我們推行的行政首長負責制，是相對于委員會制來說的，并不是行政首長個人獨裁制。它是民主集中制原則——我國國家機構(gòu)的組織活動原則，在行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)制度中貫徹實施的一種具體形式，重大問題還是要經(jīng)過集體討論來決定”?！?6〕同上注。民主集中制就是要在民主的基礎(chǔ)上集中，在集中指導(dǎo)下發(fā)揚民主，既要集中智慧實現(xiàn)科學決策，又要各抒己見實現(xiàn)思想上的統(tǒng)一。對此，2018年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》就指出了決策中存在的問題，提出了較為可行的具體要求。在此基礎(chǔ)上，《重大行政決策程序暫行條例》第30條把民主集中制原則進一步程序化、制度化，要求所有重大行政決策作出前都應(yīng)當經(jīng)本機關(guān)常務(wù)會議或者全體會議討論，會議組成人員應(yīng)當充分發(fā)表意見，行政首長不能先發(fā)表意見影響其他組成人員的意見；要求首長作出決策應(yīng)充分尊重會議組成人員中的多數(shù)意見，否則應(yīng)說明理由；還要求集體討論決定情況應(yīng)當如實記錄，不同意見應(yīng)當如實載明。

集體討論是一種過程性民主。它既然只是首長負責制的一道運行環(huán)節(jié)，只是行政首長的一種工作規(guī)則，為什么要通過憲法和法律加以規(guī)定呢？哈耶克認為，在英國，需要公眾普遍遵循的法律大多是由法院通過判例確立并實施的。立法機關(guān)所重點關(guān)注的是確定政府機構(gòu)及其官員任務(wù)、職責或手段的組織法。組織法的內(nèi)容細小而具體，其實只是政府工作規(guī)則。它之所以被制定為法律，是因為立法機關(guān)在法律上確定政府任務(wù)時，不得不附隨地規(guī)定其職責或手段，既給予授權(quán)，又予以規(guī)范。同時因為對政府來說，要完成有關(guān)任務(wù)就需要統(tǒng)一的規(guī)則，更重要的是需要獲得公眾的合作和支持。能夠獲得公眾合作或支持的最佳方式就是法律，因而組織法必須獲得像普遍性行為規(guī)范那樣的形式和尊嚴。〔17〕參見［英］弗里德利希?馮?哈耶克：《法律、立法與自由》（第1卷），鄧正來等譯，中國大百科全書出版社2000年版，第198-200、210頁。我國之所以通過憲法和法律規(guī)定行政機關(guān)的會議制度，是因為原有的行政合議制是由憲法和法律規(guī)定的，只有憲法和法律才能加以改革。首長負責制及其會議制度改革要取得公眾的廣泛支持，具有充分的權(quán)威性，也需要由憲法和法律加以規(guī)定。它是我國全過程民主的重要組成部分。

二、基于行政過程的集體討論

（一）從結(jié)果拉伸為過程

德國學者邁耶從近代德國國家學中分離出行政法學，創(chuàng)立了行政法話語體系，為紛繁復(fù)雜的行政活動建立了邏輯框架。“法治國不只是通過法律把大量豐富的行政活動限制起來，而是要使行政活動在其內(nèi)部也逐漸形成一些確定的內(nèi)容，以保障個人權(quán)利及個人對行政活動具有可預(yù)測性?！彼抡账痉ú门刑岢隽诵姓袨楦拍?，“行政行為在具體情況中決定臣民的權(quán)利和義務(wù)”?！?8〕［德］奧托?邁耶：《德國行政法》，劉飛譯，商務(wù)印書館2002年版，第97頁。此后，行政行為成為行政法治的核心，并在理論上演化出行政許可、行政處罰、行政征收和行政強制等多種模式。

凱爾森以他自己的基礎(chǔ)規(guī)范、高級規(guī)范和次要規(guī)范的法律規(guī)范位階說為基礎(chǔ)，評論了行政行為。他認為，民事領(lǐng)域個人的特定權(quán)利義務(wù)是由次要規(guī)范合同等民事法律行為設(shè)定的?！霸谛姓I(lǐng)域中，構(gòu)成個人具體義務(wù)的次要規(guī)范是由類似私法行為的行政行為創(chuàng)造的?！薄?9〕［奧］凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，中國大百科全書出版社1996年版，第230頁。兩者的區(qū)別在于，民事主體參與了權(quán)利義務(wù)的設(shè)定，行政相對人卻未能參與權(quán)利義務(wù)的設(shè)定。于是，“行政行為的典范是一個單方面的意志宣告”?！?0〕同上注，第306頁。也就是說，行政行為只是行政的一種結(jié)果。

但從19世紀末開始，理論上對立法、行政和司法的劃分已不滿足于三者的組織構(gòu)造，提出了職能上的協(xié)調(diào)和控制，強調(diào)國家目的的實現(xiàn)?！皺?quán)力的合法化既不能依據(jù)行使者的身份，也不能依據(jù)其起源，而只能依據(jù)該權(quán)力所指揮內(nèi)容的性質(zhì)?！薄皺?quán)力不應(yīng)分割而應(yīng)相互配合、緊密合作，由此，不同的權(quán)力機構(gòu)可以用不同的方式參與合作。”〔21〕［法］萊昂?狄驥：《憲法學教程》，王文利等譯，遼海出版社?春風文藝出版社1999年版，第15、103頁。合作是多方主體的共同參與過程，需構(gòu)筑程序性平臺。“二戰(zhàn)”后，美國和德國等紛紛制定了行政程序法。行政程序成為行政機關(guān)和相對人合作的空間，確立了相對人的行政參與權(quán)，〔22〕參見葉必豐：《行政法的人文精神》，北京大學出版社2005年版，第159-160頁。進一步推動了理論的發(fā)展。政治哲學上開始倡導(dǎo)過程論，并從國家內(nèi)部關(guān)系和外部關(guān)系兩個面向上得以展開。在國家內(nèi)部關(guān)系上，維爾總結(jié)以往的學說后認為，立法、行政和司法不能停留在結(jié)構(gòu)和職能的討論上，還應(yīng)延伸到各自過程上進行分析。立法過程的特征是合議，行政過程的特征是裁量，司法過程的特征是公正。因此，三者間的權(quán)力應(yīng)根據(jù)實現(xiàn)目的的需要加以調(diào)整，并按其過程特征確定其性質(zhì)?！?3〕參見［英］M?J?C?維爾：《憲政與分權(quán)》，蘇力譯，生活?讀書?新知三聯(lián)書店1997年版，第320-350頁。在國家外部關(guān)系上，阿爾蒙德借助系統(tǒng)論上的“輸入—轉(zhuǎn)換—輸出”理論，討論了社會環(huán)境對政治組織的影響，把外部影響進行利益綜合后轉(zhuǎn)換為政策及政策實施的過程。

與程序制度建設(shè)實踐、政治學的過程論相呼應(yīng)，行政法學在“二戰(zhàn)”后也獲得了發(fā)展。面對立法、行政和司法的合作乃至融合，行政權(quán)迅速擴大，美國行政法學認為行政程序法是國會控制行政權(quán)的制度，是法院對行政權(quán)進行合法性檢驗的法?！?4〕參見王名揚：《美國行政法》（上），中國法制出版社1995年版，第52-56頁。美國行政法學至今不討論行政組織法、行政實體法，沒有行政行為理論，只研究行政程序。〔25〕參見［美］伯納德?施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，群眾出版社1986年版，第2頁；［美］ 理查德?J?皮爾斯：《行政法》（第1卷），蘇苗罕譯，中國人民大學出版社2016年版，第1頁。英國的行政法學歷來注重司法審查，但也有偏重行政過程的“綠燈論”?！?6〕參見［英］威廉?韋德：《行政法》，駱梅英等譯，中國人民大學出版社2018年版，第5-6頁。在德國行政法學界，提出了“生存照顧”理論，〔27〕參見陳新民：《公法學札記》，三民書局1995年版，第55頁。拓展了行政法的邊界。受此啟發(fā)，德國行政法學在公法、私法二元的基礎(chǔ)上，進一步提出了行政作用“雙階”論，將行政補貼過程“明確區(qū)分為兩個階段：第一階段是決定階段，即國家是否向私人提供補貼的階段，適用公法；第二階段是履行階段，即國家如何向私人提供補貼的階段，適用私法”?！?8〕嚴益州：《德國行政法上的雙階理論》，載《環(huán)球法律評論》2015年第1期，第91頁。行政作用“雙階”論努力謀求作為公法的行政法與私法的對接，關(guān)注到了行政作用延展的可能性。

受有關(guān)國家行政程序立法、美國行政程序法學和德國行政法“雙階”理論的影響，“二戰(zhàn)”后的日本行政法學界提出了行政過程論。其中的代表人物鹽野宏認為，傳統(tǒng)行政法學對行政法的解釋及行政行為的形式理論作出了重要貢獻，但現(xiàn)代行政法學應(yīng)當把行政法作為一個動態(tài)過程加以把握，考察以行政機關(guān)和相對人權(quán)利義務(wù)形成或消滅過程為中心的所有法律現(xiàn)象。〔29〕參見江利紅：《日本行政過程論的主要觀點探析》，載《國家檢察官學院學報》2012年第3期，第154頁。他把行政過程分為宏觀和微觀兩種。宏觀行政過程是指在行政法學總論上，把行政權(quán)、行政手段和行政救濟作為一個相聯(lián)系的過程來討論。微觀行政過程，是指每個行政行為應(yīng)作為一個具有特定法律目的的、一系列有法律意義或與法律有關(guān)的行為過程，而不僅僅把它作為一個最終結(jié)果來看待?！懊總€行政過程，原則上是作為由個別的制定法所創(chuàng)立的法體系的實現(xiàn)過程，而具有特別的意義和內(nèi)容?！薄?0〕［日］鹽野宏：《行政法總論》，楊建順譯，北京大學出版社2008年版，第57頁。他舉例說，廣播電臺執(zhí)照不過是行政行為的一種形式，但作為行政過程，相對人的申請參與了該行政行為的作出；在該執(zhí)照存續(xù)期間，行政機關(guān)可以積極予以指導(dǎo)，發(fā)現(xiàn)存在問題可以給予警示；對沒有按執(zhí)照要求營業(yè)的，可以依法停止營業(yè)或吊銷等，從而涉及《電波法》《廣播法》各部分的制度?！?1〕同上注。以行政裁量為主要研究對象的山村恒年則認為，行政法學應(yīng)把行政機關(guān)所作行政行為的構(gòu)成要素，即“目的→行為規(guī)范的認識→事實認定→預(yù)測→評價→選擇→決定”作為一個動態(tài)過程，考察行政裁量在各自階段的合理性?！?2〕參見江利紅：《日本行政過程論的主要觀點探析》，載《國家檢察官學院學報》2012年第3期，第155頁。

總之，從有關(guān)國家來看，政治哲學上的過程理論為行政法學的發(fā)展提供了鋪墊。美國的行政程序法學和日本的行政過程論則以行政行為為中心，向行政程序的啟動和行政行為的實現(xiàn)兩端拉伸，回溯和延伸了行政程序。

（二）作為程序的集體討論

行政決策并不是類型化行政行為，而只是行政行為的一個階段或程序。它在政治學和行政學上是與行政執(zhí)行相對應(yīng)的概念，在行政法學上它與“決定”是一個問題的兩個側(cè)面。“決定”是行政機關(guān)與相對人關(guān)系上的概念，“決策”是行政機關(guān)內(nèi)部活動的一個概念?！皼Q策是政治過程的關(guān)鍵性階段，是把有效的政治要求轉(zhuǎn)換成權(quán)威性決策的階段?！薄稗D(zhuǎn)換過程則是政治體系內(nèi)部的（活動）?！薄?3〕［美］加布里埃爾?A?阿爾蒙德、小G?賓厄姆?鮑威爾：《比較政治學：體系、過程和政策》，曹沛霖等譯，上海譯文出版社1987年版，第10、274頁。經(jīng)轉(zhuǎn)換而成的政策必將被輸出到社會，即通過公權(quán)力予以實施。

把行政行為看作是一個過程，意味著它是由很多環(huán)節(jié)或程序組成的鏈條。如以相對人的權(quán)利保障為中心，增進行政行為的公正性、準確性、效率性和可接受性，〔34〕參見［美］ 歐內(nèi)斯特?蓋爾霍恩、羅納德?M.利文：《行政法和行政程序概要》，黃列譯，中國社會科學出版社1996年版，第3-4頁。那么必然要把外部行政程序回溯到行政行為作出之前，但到底應(yīng)從哪里開始截取？結(jié)合本文的主題，是否應(yīng)截取本來屬于行政機關(guān)內(nèi)部的行政決策及集體討論？集體討論的表現(xiàn)形式是會議，集體討論制度也就是會議制度。日本行政法學上倡導(dǎo)行政過程論，認為應(yīng)把對相對人權(quán)利保障有意義的法律現(xiàn)象都納入行政過程，但未指出具體的判斷標準，也并沒有把行政機關(guān)的會議截取到外部行政程序，而仍將其作為組織法的內(nèi)容。在日本的立法中，也把行政機關(guān)的會議規(guī)定在有關(guān)組織法，〔35〕參見《日本內(nèi)閣法》第4、6條，載齊乃寬：《日本政治制度》，上海社會科學院出版社1987年版，第208-209頁。而沒有規(guī)定在《日本行政程序法》中。

對屬于內(nèi)部行政法范疇的行政決策規(guī)則及會議制度，有的國家早將其截取為外部行政程序?！睹绹?lián)邦行政程序法》的重要內(nèi)容之一就是“陽光下的政府法”，即行政機關(guān)會議制度。它的立法目的是從外部行政關(guān)系加以確定的，即為了實現(xiàn)行政機關(guān)會議向公眾公開。它的內(nèi)容包括適用對象、公開和不公開事項、會議記錄、相對人的旁聽和評論、相對人獲取會議信息的方式及司法救濟等。〔36〕參見《美國聯(lián)邦行政程序法》第552條之二，載《世界各國法律大典》總編譯委員會：《美國法典?憲法行政法卷》，中國社會科學出版社1993年版，第273-276頁。它通過對公開事項和不公開事項的規(guī)定，具體規(guī)定了立法機關(guān)監(jiān)控行政機關(guān)會議的實體和程序規(guī)則。《葡萄牙行政程序法》第2部分第1章第2節(jié)則詳細規(guī)定了委員會制行政機關(guān)的會議規(guī)則，包括主席及秘書、主席及秘書的代任、日常會議、特別會議、議事日程、決議的對象、會議公開、缺席、法定人數(shù)、禁止棄權(quán)、表決方式、決議所要求的多數(shù)、票數(shù)相同時的處理、會議記錄和反對票的記錄等?！?7〕參見應(yīng)松年主編：《外國行政程序法匯編》，中國法制出版社1999年版，第477-480頁。《西班牙行政程序法》則除了具體規(guī)定委員會制行政機關(guān)的工作規(guī)則外，還規(guī)定了聯(lián)邦政府主管部門就有關(guān)自治區(qū)政府間開展協(xié)調(diào)與合作事宜召集會議。〔38〕同上注，第276頁。

我國尚未制定全國統(tǒng)一的行政程序法。在地方，2008年全國首個統(tǒng)一行政程序的規(guī)章《湖南省行政程序規(guī)定》第75條規(guī)定了重大行政執(zhí)法決定的集體討論制度。隨后，《山東省行政程序規(guī)定》第38、49、84、134條分別規(guī)定了行政決策、制定行政規(guī)范性文件和行政執(zhí)法決定的集體討論，及違反集體討論制度的責任追究。此后，其他地方制定的行政程序規(guī)章或規(guī)范性文件紛紛效仿?！?9〕參見《江蘇省行政程序規(guī)定》第28、36條，《浙江省行政程序辦法》第30條，《涼山州行政程序規(guī)定》第43條，及《永平縣行政程序暫行辦法》第66條等。在地方探索的基礎(chǔ)上，國務(wù)院制定了《重大行政決策程序暫行條例》，規(guī)定了重大行政決策的集體討論制度。這樣，我國對集體討論制度既在有關(guān)組織法中作了規(guī)定，又在行政程序立法中作了規(guī)定。它到底是組織法制度還是行為法制度，到底是內(nèi)部行政法還是外部行政法？

狄驥認為，國家的組織法制度可以轉(zhuǎn)化為行為法或外部行政法制度?！?0〕參見［法］萊昂?狄驥：《憲法學教程》，王文利等譯，遼海出版社?春風文藝出版社1999年版，第89頁。其實，區(qū)分內(nèi)部行政法還是外部行政法、組織法還是行為法的標準在于，法律調(diào)整行政關(guān)系的重心。如果法律所調(diào)整的行政關(guān)系的重心在于行政機關(guān)、公務(wù)員相互間的關(guān)系，或者行政機關(guān)與公務(wù)員間的關(guān)系，則屬于組織法、內(nèi)部行政法。相反，如果法律調(diào)整行政關(guān)系的重心在于行政機關(guān)與相對人間的行政關(guān)系，則屬于行為法、外部行政法。政府信息本來屬于內(nèi)部行政法問題，但所規(guī)定的內(nèi)容是政府信息如何向公眾公開，則屬于可以訴諸法院的外部行政法。美國、葡萄牙和西班牙把行政機關(guān)的會議制度規(guī)定在調(diào)整行政機關(guān)與相對人關(guān)系的行政程序法中，會議制度就屬于外部行政法制度；日本等國把它規(guī)定在調(diào)整行政機關(guān)組成成員關(guān)系的組織法中，則屬于內(nèi)部行政法。我國組織法上所規(guī)定的集體討論是行政首長負責制的組成部分，屬于內(nèi)部行政法。

我國《重大行政決策程序暫行條例》所規(guī)定的行政決策程序制度主要包括公眾參與制度、集體審議制度和人大批準、決定制度，所調(diào)整的是行政機關(guān)與公眾的關(guān)系。其第30條在規(guī)定決策規(guī)則時，不只是簡單地把組織法所規(guī)定的首長負責制下的集體討論制度復(fù)制到行為法，而是按照行為法制度作了徹底改造，從而把民主集中制的組織法原則改造成為可供司法評價的行為法規(guī)則。其中，該條第3款規(guī)定：“行政首長擬作出的決定與會議組成人員多數(shù)人的意見不一致的，應(yīng)當在會上說明理由?！闭f明理由是一項正當程序規(guī)則，適用于行政機關(guān)對相對人作出不利行政行為的情形?！?1〕參見［英］威廉?韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1997年版，第101頁。它被用于處理集體討論中首長與成員間的關(guān)系，使集體討論成了一項外部行政程序制度。同樣，會議記錄的本來目的是僅供內(nèi)部查閱，但卻被改造成了可向公眾開放的政府信息，進而可受司法審查。因此，我國行政決策中的集體討論制度屬于外部行政法、外部行政程序，《重大行政決策程序暫行條例》將外部行政過程或行政程序的起點回溯到了行政機關(guān)的集體討論。

三、司法對集體討論的檢驗

行政決策集體討論作為一項行為法、外部行政法制度是可以通過司法驗證的。作為驗證，我們需要對集體討論制度作為行為法制度前后的比較來展開分析。

（一）集體討論成為行為法制度前的“念泗居民案”

2003年7月7日，被告江蘇省揚州市規(guī)劃局向第三人核發(fā)了《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。原告念泗三村部分居民認為該規(guī)劃許可侵犯了其相鄰權(quán)，遂提起行政訴訟。該案的爭議焦點之一是，案涉“念泗詳細規(guī)劃”雖經(jīng)揚州市規(guī)劃委員會會議通過、市長在會議紀要上簽發(fā)，但該批準是否合法有效？

當時有效的《城市規(guī)劃法》第21條第8款和《江蘇省實施〈中華人民共和國城市規(guī)劃法〉辦法》第12條第8款都規(guī)定：“城市詳細規(guī)劃由城市人民政府審批；編制分區(qū)規(guī)劃的城市的詳細規(guī)劃，除重要的詳細規(guī)劃由城市人民政府審批外，由城市人民政府城市規(guī)劃行政主管部門審批?！薄稉P州市城市規(guī)劃管理辦法》第3條規(guī)定，揚州市規(guī)劃委員會受市政府委托組織有關(guān)規(guī)劃的編制和規(guī)劃審批。

被告沒有從涉案“念泗詳細規(guī)劃”系上述法律、法規(guī)中的非重要詳細規(guī)劃的角度尋求其審批權(quán)依據(jù)，而辯稱其審批權(quán)源于市政府的合法委托。法院認為，揚州市政府委托揚州市規(guī)劃委員會審批《城市規(guī)劃法》及江蘇省實施辦法所規(guī)定的詳細規(guī)劃，并不為法律、法規(guī)所禁止。“一個城市詳細規(guī)劃是否得到合法有效的批準，應(yīng)通過一定的批準形式表現(xiàn)出來。本案中，有關(guān)詳細規(guī)劃的批準是以市長簽發(fā)的市規(guī)劃委員會會議紀要的形式出現(xiàn)的”，“是經(jīng)過揚州市規(guī)劃委員會審查同意后，由市長簽字批準的”，〔42〕《念泗三村28幢樓居民35人訴揚州市規(guī)劃局行政許可行為侵權(quán)案》，載《最高人民法院公報》2004年第11期，第34頁。因而該審批合法有效。

那么，揚州市政府的委托到底是否為法律、法規(guī)所禁止呢？根據(jù)當時有效的《立法法》，揚州市并無立法權(quán)，揚州市政府的《揚州市城市規(guī)劃管理辦法》并非規(guī)章。該辦法并非行政機關(guān)相互間委托的法律依據(jù)，而只能被視為委托關(guān)系存在的證據(jù)。在我國法律上，除《行政許可法》第24條外未見其他法律規(guī)定行政機關(guān)相互間的委托。行政機關(guān)實行職權(quán)法定原則，原則上法律未規(guī)定的由法律所保留，而并非法無明文禁止即行政自由。1990年，全國人大常委會法工委曾在對河南省人大常委會法工委的答復(fù)中明確指出：“礦產(chǎn)資源法規(guī)定由市、縣人民政府行使的行政處罰權(quán)，市、縣人民政府不能再授權(quán)給有關(guān)主管部門?！薄?3〕《全國人大常委會法制工作委員會關(guān)于如何理解和執(zhí)行法律若干問題的解答》，載法律快車網(wǎng)，https://law.lawtime.cn/d608922614016.html，2021年12月14日訪問。從體系解釋來看，法院關(guān)于行政機關(guān)間委托無需法律依據(jù)的態(tài)度難以成立。

同時，法律和法規(guī)之所以規(guī)定詳細規(guī)劃應(yīng)經(jīng)政府批準，就是要加強對它的審查。規(guī)劃委員會的組成人員雖然與政府常務(wù)會議或全體會議成員有重合，但并不完全相同，側(cè)重專業(yè)性。〔44〕參見《揚州市政府關(guān)于調(diào)整市規(guī)劃委員會組成人員的通知》，揚府設(shè)〔2011〕15號，2011年3月22日發(fā)布。組織法明確規(guī)定了政府組成人員及常務(wù)會議和全體會議的參加人員。政府的組成側(cè)重全局性，其對規(guī)劃的審查側(cè)重于經(jīng)濟和社會的發(fā)展及公眾的切身利益。從該案案情來看，揚州市政府所委托的僅僅為集體討論權(quán)，市長的最終決定權(quán)并未委托。這就悄悄違反了法律、法規(guī)所規(guī)定的政府批準的目的，即從目的解釋上說，該案法院關(guān)于行政機關(guān)間委托無需法律依據(jù)的態(tài)度難以成立。

該案法院關(guān)于行政機關(guān)間委托無需法律依據(jù)的態(tài)度，也許是價值選擇的結(jié)果，且這一選擇代表著行政機關(guān)相互間委托制度的發(fā)展趨勢。該案的終審判決由江蘇省高級人民法院作出，但經(jīng)《最高人民法院公報》刊載后，一定意義上代表了最高人民法院的態(tài)度，〔45〕參見最高人民法院公報編輯部：《最高人民法院公報典型案例全集》（1985.1-1999.2），警官教育出版社1999年版，前言第3頁。并為后續(xù)的同類問題審判所參照。最高人民法院在2017年的“范凱案”裁定中，除延續(xù)前述態(tài)度外，對行政機關(guān)相互間的委托又增加了一個限制條件，即“沒有專業(yè)性方面的特殊要求”。〔46〕“范凱案”，最高人民法院（2017）最高法行申2289號行政裁定書。行政機關(guān)間的委托確實很普遍，也具有現(xiàn)實需求和正當性?！?7〕參見葉必豐：《論行政機關(guān)間行政管轄權(quán)的委托》，載《中外法學》2019年第1期，第94頁。但行政機關(guān)間委托制度的一般正當性不能代替?zhèn)€案中的正當性，專業(yè)性的規(guī)劃委員會審議不能代替政府常務(wù)會議或全體會議的全面審議。司法實踐中的價值解釋不能脫離法律基本的要求。

該案法院關(guān)于行政機關(guān)間委托無需法律依據(jù)的態(tài)度之所以存在法解釋上的疑問，關(guān)鍵在于當時并無重大行政決策集體討論制度。該案的終審判決時間在《重大行政決策程序暫行條例》施行之前的2004年3月19日。在該條例施行之前，“地方組織法”早就規(guī)定了首長負責制下的集體討論制度。本研究中未檢索到揚州市政府當時是否制定了組織法意義上的政府工作規(guī)則，有沒有落實上述制度。檢索發(fā)現(xiàn)，1998年就制定、2003年修訂的《江蘇省人民政府工作規(guī)則》〔48〕蘇政發(fā)〔2003〕1號，2003年5月10日發(fā)布，現(xiàn)已失效。第12條明確規(guī)定了首長負責制下的集體討論制度?？梢院侠硗茰y的是，揚州市政府也會按省政府的要求作同樣的規(guī)定。前文已經(jīng)說明，組織法區(qū)別于行為法，其并非外部行政法，難以在法院適用。最高人民法院在葉勝等案判決中指出，組織法上的職權(quán)是不針對具體行政領(lǐng)域的、宏觀意義上的管理職權(quán)，在沒有行為法具體規(guī)定的情況下，不能作為要求人民政府履行特定職責的依據(jù)。〔49〕參見“葉勝等案”，最高人民法院（2020）最高法行申9586號行政判決書。因此，該案終審法院也難以適用作為內(nèi)部行政法的組織法認定未經(jīng)政府常務(wù)會議討論的“念泗詳細規(guī)劃”違反法定程序。

（二）集體討論成為行為法制度后的“鄭成寶等案”

鄭成寶等70人訴五蓮縣人民政府請求撤銷行政征收決定一案，經(jīng)一審、二審至最高人民法院再審。二審中，鄭成寶等人上訴的理由之一，是認為涉案征收決定作出前未經(jīng)政府常務(wù)會議討論決定，獲得了法院的支持。二審判決責令五蓮縣人民政府采取補救措施。再審支持了二審判決，并認為五蓮縣人民政府已經(jīng)履行二審判決，遂裁定駁回?！?0〕參見“鄭成寶等案”，山東省日照市中級人民法院（2015）日行初字第91號行政判決書；山東省高級人民法院（2017）魯行終634號行政判決書；最高人民法院（2018）最高法行申640號行政裁定書。

該案到終審時，《重大行政決策程序暫行條例》尚未生效，因而三審均未適用該條例。該案所適用的是《國有土地上房屋征收與補償條例》第12條第1款。該款規(guī)定，市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，“房屋征收決定涉及被征收人數(shù)量較多的，應(yīng)當經(jīng)政府常務(wù)會議討論決定。”該集體討論屬于行為法制度，與重大行政決策集體討論制度在性質(zhì)上相同。鑒于當前已適用行政決策集體討論制度案例的有限性及有限案例的典型性不足，鄭成寶等人訴五蓮縣人民政府案可以作為重大行政決策集體討論制度的案例來分析。

適用集體討論制度的前提條件是重大行政決策?！吨卮笮姓Q策程序暫行條例》第3條第1款列舉規(guī)定了重大行政決策事項的范圍。暫且不論列舉各項是否明確，至少兜底條款中的“其他重大事項”屬于不確定法律概念，適用時難免發(fā)生爭議?！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》第12條第1款的“數(shù)量較多”，同屬于不確定法律概念，并發(fā)生了爭議。針對鄭成寶等人關(guān)于涉案征收決定作出前未經(jīng)政府常務(wù)會議討論構(gòu)成程序違法的主張，五蓮縣人民政府辯稱已通過多次會議討論，法律、法規(guī)對“數(shù)量較多”未規(guī)定明確標準。裁判文書雖未載明，但可解讀出五蓮縣人民政府的言外之意是，在法律規(guī)定不明確的情況下，其有權(quán)自行裁量是否由常務(wù)會議集體討論，以及由什么樣的會議集體討論。二審判決認為，五蓮縣人民政府“對于涉及855戶被征收人的房屋征收項目，在作出涉案征收決定之前未經(jīng)政府常務(wù)會議討論決定”，〔51〕“鄭成寶等案”，山東省高級人民法院（2017）魯行終634號行政判決書。明顯違反《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定，構(gòu)成程序違法。

但遺憾的是，二審判決書未顯示對“數(shù)量較多”的解釋，也未顯示運用比例原則對行政裁量加以限縮，因而我們無法說明該案判決對《重大行政決策程序暫行條例》中“其他重大事項”的更多啟示。不過可以肯定的是，法律規(guī)范和上級行政規(guī)范性文件對“其他重大事項”有規(guī)定的從其規(guī)定，如《行政處罰法》第57條第2款、《國有土地上房屋征收與補償條例》第12條、《統(tǒng)計法實施條例》第7條第1款〔52〕該款規(guī)定：“統(tǒng)計調(diào)查項目的制定機關(guān)（以下簡稱“制定機關(guān)”）應(yīng)當就項目的必要性、可行性、科學性進行論證，征求有關(guān)地方、部門、統(tǒng)計調(diào)查對象和專家的意見，并由制定機關(guān)按照會議制度集體討論決定?！焙汀秶鴦?wù)院關(guān)于嚴格制止亂占、濫用耕地的緊急通知》〔53〕該通知指出：“各地政府領(lǐng)導(dǎo)審批土地要堅持集體討論、一支筆審批，由土地管理部門辦理手續(xù)的做法?！钡鹊囊?guī)定。重要的是，行政機關(guān)應(yīng)根據(jù)《重大行政決策程序暫行條例》第3條第3款的規(guī)定建立重大行政決策事項目錄、標準及動態(tài)調(diào)整機制，從而避免不確定法律概念在爭議發(fā)生時的解釋困難。即便可以確定重大行政決策事項，法院在審查時也應(yīng)該核實證據(jù)。甘肅省高級人民法院在“李蘭萍案”裁定中指出：“本案被訴行政處罰決定對李蘭萍罰款717 600元，屬于較重的行政處罰，應(yīng)當由行政機關(guān)的負責人集體討論決定。經(jīng)調(diào)卷審查，再審申請人雖然在作出的行政處罰決定中表述‘本機關(guān)負責人集體討論后，作出如下處罰決定’，但未提交集體討論決定的證據(jù)，不能證明進行過集體討論，屬于行政處罰程序不當。”〔54〕“李蘭萍案”，甘肅省高級人民法院（2018）甘行申206號行政裁定書。

“鄭成寶等人訴五蓮縣人民政府案”的判決，為認識違反重大行政決策集體討論制度的法律后果提供了啟示。二審判決確認五蓮縣人民政府的征收決定未經(jīng)其常務(wù)會議討論構(gòu)成違法，責令被上訴人五蓮縣人民政府按照《國有土地上房屋征收與補償條例》第12條的規(guī)定采取補救措施，理由是“因征收范圍內(nèi)絕大部分被征收人已經(jīng)簽訂了補償協(xié)議，且安置樓房已進入了工程施工階段，如果因程序違法而撤銷被訴征收決定，不僅將會影響絕大多數(shù)被征收人的利益，而且還將會給國家和社會公共利益造成重大損失，故應(yīng)保持被訴征收決定的效力?！薄?5〕“鄭成寶等案”，山東省高級人民法院（2017）魯行終634號行政判決書。最高人民法院支持了二審判決及其理由，并認為“五蓮縣政府已經(jīng)根據(jù)二審法院的判決要求，及時采取補救措施，在五蓮縣政府常務(wù)會議上追認了案涉征收決定的合法性”，〔56〕“鄭成寶等案”，最高人民法院（2018）最高法行申640號行政裁定書。遂裁定駁回再審申請?；谥卮笮姓Q策幾乎都關(guān)涉公共利益這一不確定法律概念，對相對人權(quán)利保護來說，由此可能會有程序空轉(zhuǎn)的疑問。

但民主首先是一種程序?！霸诖h制民主制度下，人民及其民選代表必須擁有犯錯和實施考慮欠妥的政策的自由。從這一角度來說，任何政策，只要是根據(jù)憲法上合適的機構(gòu)通過合適決策程序所制定的，就都是‘好的’?！薄?7〕［美］理查德?J?皮爾斯：《行政法》（第1卷），蘇苗罕譯，中國人民大學出版社2016年版，第36頁。集體討論畢竟是首長負責制下的制度。只要經(jīng)過了集體討論，每位成員都有充分、獨立地發(fā)表意見的機會，首長就履行了民主的程序義務(wù)。如果首長不顧集體討論中大多數(shù)人的反對意見，仍然作出決定則必須承擔政治和法律風險。程序化了的民主是可觀察、測量的，因而民主的程序應(yīng)當規(guī)范，會議制度應(yīng)當健全，并嚴格執(zhí)行。為此，《重大行政決策程序暫行條例》第30條第2、3款專門作了明確要求。如果名為集體討論，實際上只有一名負責人參加會議，則仍屬于違反集體討論制度?！?8〕參見“興亮修船廠案”，遼寧省高級人民法院（2019）遼行終1320號行政判決書。同時，民主也是一種態(tài)度，導(dǎo)向結(jié)果的公正性?！班嵆蓪毜热嗽V五蓮縣人民政府案”的判決給出了態(tài)度，未經(jīng)集體討論作出的涉案決定是違法的。該違法涉案決定之所以未被撤銷，未支持鄭成寶等人的訴訟請求，是因為關(guān)涉公共利益且該涉案決定的絕大部分內(nèi)容已經(jīng)實現(xiàn)。如果涉案決定的內(nèi)容尚未實現(xiàn)，則可能會有不同的結(jié)果，如承擔行政賠償責任等。況且，違反集體討論制度還有組織法上的責任追究。根據(jù)《公職人員政務(wù)處分法》第30條的規(guī)定：違反民主集中制原則，個人或者少數(shù)人決定重大事項，或者拒不執(zhí)行、擅自改變集體作出的重大決定的，予以警告、記過或者記大過；情節(jié)嚴重的，予以降級或者撤職。濫用職權(quán)的，則應(yīng)追究刑事責任?！?9〕參見《易佑德濫用職權(quán)案》，載《最高人民法院公報》2008年第4期，第29-30頁。

通過“念泗居民案”和“鄭成寶等案”，我們可以比較發(fā)現(xiàn)，在集體討論成為行為法制度以前，法院僅僅審查由誰審批、是否合法委托，而不審查審批行為的程序即集體討論的合法性；在集體討論成為行為法制度后，法院在審查征收決定的合法性時，可以直接審查征收決定的程序即集體討論的合法性。

四、結(jié)語

集體討論制度本來是我國人大與政府關(guān)系在行政組織法上的體現(xiàn)，是把民主集中制優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為行政治理效能的制度設(shè)計，是全過程民主的重要組成部分。它從一項組織法和內(nèi)部行政法制度，發(fā)展成為重大行政決策的法定程序，即行為法和外部行政法制度的學理基礎(chǔ)，是政治過程論及行政過程論，在法律上表現(xiàn)為行政程序立法的強化，在行政過程鏈條上回溯了行為法和外部行政法制度的起點，將本來屬于組織法和內(nèi)部行政法制度的集體討論截取到行為法和外部行政法制度。集體討論制度的上述發(fā)展進一步推動了司法審查的發(fā)展，即法院將集體討論制度作為審查行政行為合法性的一項重要程序制度。

本文未涉及但仍有必要指出，一項組織法和內(nèi)部行政法制度，發(fā)展成為行為法和外部行政法制度的社會基礎(chǔ)是民主的發(fā)展。最早把政府信息和會議制度等內(nèi)部行政法制度納入行政法和外部行政法的《美國聯(lián)邦行政程序法》，就源于羅斯福新政，是改革權(quán)力集中、增強行政透明度、堅持司法審查等民主政治的體現(xiàn)?！?0〕參見［美］理查德?J?皮爾斯：《行政法》（第1卷），蘇苗罕譯，中國人民大學出版社2016年版，第17-18頁?！岸?zhàn)”后，作為勝利者的美國又把它的價值觀和政治制度搬到了日本和德國。正是因為民主的發(fā)展，才有可能從結(jié)果回溯過程，才有可能把內(nèi)部行政法制度截取到外部行政程序。

對作為一項組織法和內(nèi)部行政法制度的集體討論，法院只能表示尊重，當事人無權(quán)通過訴訟質(zhì)疑或者不能得到法院的支持；對作為一項行為法和外部行政法制度的集體討論，法院可以針對行政行為的程序合法性實施司法審查，當事人可以在訴訟中爭辯并維護自己的合法權(quán)益。

本文通過對集體討論制度的研究，還有一個潛在的意義就是如何認識其他內(nèi)部行政法制度，有哪些內(nèi)部行政法制度能通過行政過程的截取并改造成為外部行政法？除了行政決策制度外，內(nèi)部行政法制度還有很多。我國雖然建立了政府信息公開制度，但仍然堅持內(nèi)部信息與外部信息的區(qū)分。〔61〕“宋讓仲等案”，參見最高人民法院（2018）最高法行申265號行政裁定書。各地雖然紛紛制定了旨在實現(xiàn)公開化的行政規(guī)范性文件管理制度，但仍然保留了內(nèi)部行政規(guī)范性文件。〔62〕參見《上海市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》（2019年6月5日上海市人民政府令第17號公布）第2條，《北京市行政規(guī)范性文件備案規(guī)定》（2016年4月18日北京市人民政府令第268號公布）第2條等。即使行政復(fù)議也被區(qū)分出了內(nèi)部行政復(fù)議程序和外部行政復(fù)議程序，〔63〕“肖巖案”，參見北京市西城區(qū)人民法院（2017）京0102行初312號行政判決書。但從哪個時點截取外部行政法制度，是我國行政法上的一個普遍性問題，是關(guān)乎公民權(quán)益保護的現(xiàn)實任務(wù)，需要學界的共同研究和持續(xù)推動。