羅志恒

二十大報(bào)告提出，要“健全現(xiàn)代預(yù)算制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系”，以服務(wù)于新時(shí)代新征程的中國(guó)式現(xiàn)代化。新中國(guó)成立七十多年來(lái)，改革開(kāi)放四十多年來(lái)，分稅制改革近三十年來(lái)，中國(guó)財(cái)政預(yù)算制度逐步完善。《預(yù)算法》修訂以及《預(yù)算法實(shí)施條例》相繼出臺(tái)，有效地規(guī)范了政府行為。

財(cái)政預(yù)算制度與居民和企業(yè)的生產(chǎn)生活密切相關(guān)。財(cái)政預(yù)算是政府活動(dòng)計(jì)劃的反映，它體現(xiàn)了政府及其財(cái)政活動(dòng)的范圍、政府在特定時(shí)期所要實(shí)現(xiàn)的政策目標(biāo)和政策手段。政府編制預(yù)算需充分考慮市場(chǎng)主體的負(fù)擔(dān)以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督是政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、中央與地方之間產(chǎn)生聯(lián)系的密切環(huán)節(jié)，稅收、非稅收入的每一項(xiàng)預(yù)算執(zhí)行活動(dòng)都直接影響市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)，每一項(xiàng)支出活動(dòng)都影響企業(yè)和居民的福利水平。

因此，預(yù)算看似只是數(shù)據(jù)和表格，看似只是制度和文件，看似只是財(cái)政資金的收支活動(dòng)，但從根本上反映的是政府的施政理念和政策主張，是政府反復(fù)平衡發(fā)展與安全、穩(wěn)增長(zhǎng)與防風(fēng)險(xiǎn)、短期經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定與長(zhǎng)期內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)力的過(guò)程。

新征程上，中國(guó)式現(xiàn)代化的目標(biāo)呼喚更加健全的現(xiàn)代預(yù)算制度：其一，預(yù)算編制、審批、執(zhí)行與監(jiān)督的水平直接體現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化水平?，F(xiàn)代預(yù)算制度是綜合統(tǒng)籌、規(guī)范透明、約束有力、講求績(jī)效、持續(xù)安全的預(yù)算制度。目前中國(guó)預(yù)算的規(guī)范性和透明度有了較大提高，但是地市和區(qū)縣層面以及中西部地區(qū)仍參差不齊，預(yù)算發(fā)布不及時(shí)、口徑不統(tǒng)一、內(nèi)容簡(jiǎn)單化等問(wèn)題依然突出；預(yù)算已覆蓋一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，但對(duì)于大量的準(zhǔn)財(cái)政行為以及隱性債務(wù)等仍未做到全覆蓋；全面預(yù)算績(jī)效管理有待進(jìn)一步推進(jìn)，依據(jù)績(jī)效指導(dǎo)預(yù)算分配還要進(jìn)一步加強(qiáng)。

其二，高質(zhì)量發(fā)展是中國(guó)式現(xiàn)代化的首要任務(wù)，現(xiàn)代預(yù)算制度要發(fā)揮出優(yōu)化資源配置、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的作用。中國(guó)經(jīng)濟(jì)已從高速轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，這既是資源稟賦的優(yōu)劣勢(shì)決定的，也是主動(dòng)應(yīng)對(duì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的必由之路。高質(zhì)量的宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展要匹配高質(zhì)量的宏觀治理體系和高質(zhì)量的規(guī)則制度。當(dāng)前中國(guó)預(yù)算在統(tǒng)籌資源、預(yù)算資源分配和使用方面還存在不足，要通過(guò)稅收、政府引導(dǎo)基金、財(cái)政補(bǔ)貼等方式進(jìn)一步引導(dǎo)全社會(huì)資源向高質(zhì)量發(fā)展的行業(yè)和地區(qū)傾斜。

但是，財(cái)政緊平衡和收支矛盾加劇將是未來(lái)的常態(tài)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)目標(biāo)更加多元，現(xiàn)代預(yù)算制度要兼顧多重目標(biāo)：實(shí)現(xiàn)發(fā)展與安全的平衡、穩(wěn)增長(zhǎng)和防風(fēng)險(xiǎn)的平衡、減稅降費(fèi)和財(cái)政可持續(xù)性的平衡、短期經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定與長(zhǎng)期內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)力的平衡、民生福利改善與科技強(qiáng)國(guó)的平衡。構(gòu)建現(xiàn)代預(yù)算制度任重道遠(yuǎn)，有必要從理順政府間財(cái)政關(guān)系、優(yōu)化完善稅制結(jié)構(gòu)和加強(qiáng)預(yù)算管理等方面推進(jìn)。

一是，理順政府間關(guān)系并以法律形式確定，進(jìn)一步深化中央和地方、省以下政府間事權(quán)和支出責(zé)任關(guān)系改革，完善轉(zhuǎn)移支付制度。中央和地方政府間事權(quán)和支出責(zé)任已在諸多領(lǐng)域做了劃分改革，還要進(jìn)一步覆蓋到全部事權(quán)和支出責(zé)任；省以下政府間已有相對(duì)原則性的規(guī)定，但仍缺乏操作性強(qiáng)的指導(dǎo)意見(jiàn)，要進(jìn)一步明確集中統(tǒng)一與因地制宜的不同情形，明確分稅分成制、基數(shù)+增量分成制的適用范圍，提高省以下財(cái)政指標(biāo)的可比性。進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)公共服務(wù)均等化的響應(yīng)力度。中國(guó)目前政府間關(guān)系調(diào)整主要是通過(guò)國(guó)務(wù)院辦公廳、省級(jí)政府發(fā)文的形式，要逐步確定政府間關(guān)系并通過(guò)法律形式確定下來(lái)。

二是，優(yōu)化稅制，穩(wěn)定宏觀稅負(fù)。進(jìn)一步提高稅收在促進(jìn)公平中的作用。中國(guó)目前的稅制結(jié)構(gòu)仍是以間接稅的增值稅為主導(dǎo)，要提高所得稅和財(cái)產(chǎn)稅的比重。此外，伴隨宏觀經(jīng)濟(jì)下行、大規(guī)模減稅降費(fèi)和財(cái)政自動(dòng)穩(wěn)定器作用，中國(guó)宏觀稅負(fù)（一般公共預(yù)算收入/GDP）持續(xù)下行，2021年較2015年下降了4.4個(gè)百分點(diǎn)。房地產(chǎn)市場(chǎng)遇冷導(dǎo)致相關(guān)稅收下降、土地財(cái)政可持續(xù)性減弱，而“雙碳”經(jīng)濟(jì)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)所引發(fā)的一系列變革尚未充分體現(xiàn)到經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)和財(cái)稅制度。

三是，全面加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)。推動(dòng)準(zhǔn)政府活動(dòng)和隱性債務(wù)全面納入預(yù)算監(jiān)管；全面實(shí)施績(jī)效管理，提高支出的使用效率，將預(yù)算的分配與績(jī)效全面結(jié)合起來(lái)。

財(cái)政預(yù)算承載著改革發(fā)展穩(wěn)定、推進(jìn)國(guó)家治理水平提高和實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)，必須站在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和構(gòu)建新發(fā)展格局、人口老齡化和人口流動(dòng)背景、提高中央地方兩個(gè)積極性的高度，加快健全現(xiàn)代財(cái)政預(yù)算制度。