涂青林

地方立法是憲法法律賦予地方人大及其常委會的一項(xiàng)重要職權(quán)。地方性法規(guī)是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障。站在新的歷史方位上，如何更好發(fā)揮代表在地方立法工作中的重要作用，推動新時代地方立法高質(zhì)量發(fā)展，是當(dāng)前必須認(rèn)真思考、探索和實(shí)踐的重要課題。

代表參與地方立法的“綱”與“魂”

習(xí)近平法治思想和習(xí)近平總書記關(guān)于全過程人民民主的重要論述，是代表參與地方立法的“綱”與“魂”。

習(xí)近平法治思想為代表參與立法指引了新方向。2020年11月，黨中央召開全面依法治國工作會議。這次會議最重大的成果，就是提出了習(xí)近平法治思想，明確了習(xí)近平法治思想在全面依法治國工作中的指導(dǎo)地位。在博大精深的習(xí)近平法治思想中，有關(guān)地方立法方面的論述非常豐富。習(xí)近平總書記提出，地方立法要有地方特色，需要幾條就定幾條，能用三五條解決問題就不要搞“鴻篇巨制”，關(guān)鍵是吃透黨中央精神，從地方實(shí)際出發(fā)，解決突出問題。地方人大及其常委會要按照黨中央關(guān)于人大工作的要求，圍繞地方黨委貫徹落實(shí)黨中央大政方針的決策部署，結(jié)合地方實(shí)際，創(chuàng)造性地做好立法、監(jiān)督等工作，更好助力經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和改革攻堅(jiān)任務(wù)。

習(xí)近平總書記關(guān)于全過程人民民主重要論述對代表參與立法賦予了新使命。2019年11月，習(xí)近平總書記在上海虹橋街道考察全國人大常委會法工委基層立法聯(lián)系點(diǎn)時指出，我們走的是一條中國特色社會主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過民主醞釀，通過科學(xué)決策、民主決策產(chǎn)生的。在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的重要講話中，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要發(fā)展全過程人民民主。在2021年10月中央人大工作會議上的重要講話中，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，黨的十八大以來，我們深化對民主政治發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識，提出全過程人民民主的重大理念。我國全過程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實(shí)踐。我國全過程人民民主實(shí)現(xiàn)了過程民主和成果民主、程序民主和實(shí)質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統(tǒng)一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實(shí)、最管用的社會主義民主。習(xí)近平總書記關(guān)于全過程人民民主重要論述始于立法工作，對立法機(jī)關(guān)和人大代表來說是無上光榮、巨大激勵，同時也賦予了人大代表全過程參與立法的新使命。要深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于全過程人民民主重要論述，充分發(fā)揮代表作用，把全過程人民民主的重大理念貫徹到代表參與提案、審議、表決、公布等立法程序和立法規(guī)劃計(jì)劃編制、立法調(diào)研等立法工作的全過程各方面，使立法過程成為實(shí)現(xiàn)和體現(xiàn)最廣泛、最真實(shí)、最管用民主的典范。

新時代地方立法面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)對代表參與立法提出了新要求。廣東立法已走過40多年的發(fā)展歷程，從無到有，從探索起步到逐漸完善，積累了許多好經(jīng)驗(yàn)好做法，取得了顯著成就。截至2021年8月，我省現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)共970件，其中，省的地方性法規(guī)279件，為本省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了有力的法治保障。新形勢新任務(wù)新要求，對我省立法工作提供了新的發(fā)展機(jī)遇，同時也帶來新的挑戰(zhàn)。做好新時代廣東立法工作，必須堅(jiān)持問題導(dǎo)向，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，充分發(fā)揮代表全過程參與立法的作用。

代表參與地方立法的職責(zé)和渠道

代表參與行使立法權(quán)，是憲法法律賦予代表的重要職權(quán)。

從憲法法律規(guī)定看，憲法第二條規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會；第九十六條規(guī)定，地方各級人民代表大會是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)。第一百條規(guī)定，省、直轄市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。設(shè)區(qū)的市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以依照法律規(guī)定制定地方性法規(guī)，報(bào)本省、自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后施行。

立法法第五條規(guī)定，立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會主義民主，堅(jiān)持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動；第二章第二節(jié)、第三節(jié)關(guān)于立法程序制度的規(guī)定中，還規(guī)定了全國人大代表依法參與全國人大及其常委會立法工作；第五章專章規(guī)定了立法監(jiān)督（備案審查）制度。

代表法第二條規(guī)定，全國人民代表大會代表是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員，地方各級人民代表大會代表是地方各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員；全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表，代表人民的利益和意志，依照憲法法律賦予本級人民代表大會的各項(xiàng)職權(quán)，參加行使國家權(quán)力；第三條具體規(guī)定了代表享有的各項(xiàng)權(quán)利。

從地方性法規(guī)規(guī)定看，依據(jù)立法法和代表法等法律規(guī)定和結(jié)合本省實(shí)際，《廣東省地方立法條例》和《廣東省實(shí)施代表法辦法》等地方性法規(guī)，對我省地方人大代表依法參與地方立法的職權(quán)作出了具體規(guī)定：（1）法規(guī)審議權(quán)；（2）法規(guī)提案權(quán)；（3）法規(guī)表決權(quán)；（4）立法建議權(quán)；（5）立法知情權(quán)；（6）法定的其他權(quán)利。

人大代表來自人民、植根人民，代表人民的利益和意志。地方人大代表是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員。代表依法、積極全過程參與地方立法，有利于發(fā)揮全過程民主的制度優(yōu)勢，體現(xiàn)人民意志、維護(hù)人民利益、激發(fā)人民創(chuàng)造，有利于我省立法工作更好地接地氣、察民情、聚民智、惠民生。代表參與地方立法的渠道主要有以下幾方面：

一是參與大會立法工作。省人大代表通過參加大會審議與表決，直接參與行使地方立法權(quán)。比如，2016年1月30日省第十二屆人民代表大會第四次會議審議通過了《關(guān)于修改〈廣東省地方立法條例〉的決定》，對省地方立法條例作出第二次修正。按照規(guī)定，在大會舉行前的一個月將法規(guī)草案發(fā)給代表，組織代表集體研讀討論，保障代表充分了解和高質(zhì)量審議法規(guī)案。各代表團(tuán)對條例草案共提出63條修改意見，大部分都被采納，比如，將第十一條第二款改為第十六條第二款，修改為：“起草地方性法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)注重調(diào)查研究，廣泛征詢社會各界意見。設(shè)定行政許可、行政收費(fèi)以及涉及社會公眾切身利益等內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)依法舉行論證會、聽證會或者以其他方式公開聽取意見?！睂υO(shè)定重要的行政行為規(guī)定，應(yīng)當(dāng)舉行論證會、聽證會等，保證行政行為的合法、合理，既對立法法第三十六條關(guān)于對法律案聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式的規(guī)定作了細(xì)化，也有效完善了條例，是省人大代表代表人民直接參與行使地方立法權(quán)的生動實(shí)踐。

二是參與常委會立法工作。省人大代表可以依托省人大常委會“雙聯(lián)系”制度，發(fā)揮自身密切聯(lián)系人民群眾和省人大常委會的橋梁紐帶作用，通過參與立法征求意見、應(yīng)邀列席常委會會議等途徑，提出對有關(guān)法規(guī)的修改意見建議，深度參與省人大常委會立法工作。比如，在制定《廣東省社會信用條例》過程中，根據(jù)有關(guān)省人大代表關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信用主體權(quán)益保障和對禁止濫采濫用信用主體信息的違法行為作出規(guī)定的修改意見，條例進(jìn)一步細(xì)化保障信用主體查詢權(quán)利和對市場信用服務(wù)機(jī)構(gòu)、征信機(jī)構(gòu)等的主動糾錯機(jī)制、完善了信用懲戒退出機(jī)制，增加了禁止濫用超采等規(guī)定。

三是參與常委會立法規(guī)劃計(jì)劃編制。立法規(guī)劃計(jì)劃是立法工作的“施工圖”“任務(wù)表”?，F(xiàn)行法律法規(guī)對保障代表參與立法規(guī)劃計(jì)劃編制作了具體規(guī)定。如立法法第五十二條，我省地方立法條例第七條、第九條均有相關(guān)規(guī)定。代表通過提出代表議案建議和對立法規(guī)劃計(jì)劃草案提出意見等方式，充分反映人民群眾關(guān)心關(guān)切、關(guān)系人民群眾切身利益的重要立法建議項(xiàng)目，積極參與省人大常委會立法規(guī)劃計(jì)劃編制，推動把人民群眾關(guān)心關(guān)切的事項(xiàng)轉(zhuǎn)化為立法項(xiàng)目、提上立法日程。截至2021年8月，省十三屆人大以來大會會議主席團(tuán)交付涉及立法的代表議案共15件，有的已轉(zhuǎn)化為立法項(xiàng)目并列入立法規(guī)劃計(jì)劃，有的已審議通過或正在審議。比如，省十三屆人民代表大會第二次會議主席團(tuán)交付涉及立法的代表議案共5件，經(jīng)研究，有3件議案所提的立法項(xiàng)目建議已納入省人大常委會立法規(guī)劃計(jì)劃，其中，《廣東省自主創(chuàng)新促進(jìn)條例》已由省人大常委會第十四次會議于2019年9月修訂通過，《廣東省中醫(yī)藥條例》已由省第十三屆人大第三十三次會議于2021年7月通過（《廣東省發(fā)展中醫(yī)條例》同時廢止），《廣東省學(xué)前教育條例》已列入立法規(guī)劃計(jì)劃的立法項(xiàng)目。

四是參與立法各環(huán)節(jié)工作。圍繞省人大及其常委會立法程序，在法規(guī)案起草、調(diào)研、征求意見、論證、聽證、表決前評估等立法各環(huán)節(jié)，代表可以積極參與，提出意見建議。同時，代表可以結(jié)合自身代表履職、工作崗位情況和專業(yè)特長，深度參與重要立法環(huán)節(jié)的工作，增強(qiáng)立法工作的針對性和有效性。比如，在制定《廣東省供用電條例》過程中，根據(jù)有關(guān)從事電力行業(yè)工作的省人大代表的意見，在上位法未對供電設(shè)施、受電設(shè)施作定義的情形下，根據(jù)有關(guān)電力行業(yè)技術(shù)規(guī)范和我省實(shí)際，對供電設(shè)施、受電設(shè)施的定義作出規(guī)定，將草案第二條第二款修改為：“本條例所稱供電設(shè)施、受電設(shè)施，是指已建或者在建的變電設(shè)施、電力線路設(shè)施、電力通信設(shè)施及其有關(guān)輔助設(shè)施。其中，產(chǎn)權(quán)分界點(diǎn)電源側(cè)為供電設(shè)施，負(fù)荷側(cè)為受電設(shè)施。”理順了不同經(jīng)營管理主體之間的權(quán)責(zé)。

五是參與立法監(jiān)督工作。人大立法監(jiān)督主要是指規(guī)范性文件備案審查。備案審查是憲法法律賦予各級人大常委會的一項(xiàng)重要職權(quán)，是符合中國國情、具有中國特色的一項(xiàng)憲法性制度。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視憲法實(shí)施和監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)備案審查工作。全國人大常委會和省委多次就加強(qiáng)備案審查工作提出要求，并要求加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，落實(shí)“有件必備、有備必審、有錯必糾”。立法法、監(jiān)督法專章對備案審查制度作出規(guī)定。《廣東省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例》對各級人大常委會開展規(guī)范性文件備案審查的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序和保障等作出規(guī)定，并規(guī)定公民、組織可以對其認(rèn)為同法律法規(guī)相抵觸等的規(guī)范性文件提出審查建議，為代表和社會公眾反映意見搭建了參與立法監(jiān)督的平臺。

代表可以積極參與備案審查工作，發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件存在政治性、合法性、適當(dāng)性等問題的，及時告知省人大常委會法工委，共同做好對有關(guān)規(guī)范性文件的研究、處理工作，保證黨中央令行禁止，保障憲法法律實(shí)施，維護(hù)人民群眾合法權(quán)益。比如，省人大常委會法工委開展審查工作中，發(fā)現(xiàn)某一地方政府規(guī)章關(guān)于對從事瓶裝燃?xì)馑蜌夥?wù)人員違反瓶裝燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)內(nèi)部管理制度的行為給予行政處罰的規(guī)定，與國家《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》的立法精神和有關(guān)規(guī)定相抵觸，于2018年4月組織進(jìn)行了專題調(diào)研和召開座談會，并邀請了從事瓶裝燃?xì)饨?jīng)營管理工作的代表參加，對存在的問題形成共識后，法工委提出了對該規(guī)章的審查意見，有關(guān)市政府根據(jù)審查意見對規(guī)章作出修改并重新向省人大常委會報(bào)備。

完善代表參與地方立法的若干思考和建議

一是始終堅(jiān)持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。代表參與地方立法，要始終堅(jiān)持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想特別是習(xí)近平總書記關(guān)于全過程人民民主重要論述為指引，發(fā)展全過程人民民主，支持和保證人民當(dāng)家作主，更好匯聚起人民力量，依法參與行使立法權(quán)，通過法定程序使黨的主張成為國家和人民意志、形成法律法規(guī)。要堅(jiān)持政治屬性是立法工作第一屬性的定位，提高政治判斷力、政治領(lǐng)悟力、政治執(zhí)行力，堅(jiān)決貫徹落實(shí)以習(xí)近平同志為核心的黨中央的決策部署，堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在政治立場、政治方向、政治原則、政治道路上同黨中央保持高度一致，以實(shí)際行動做好全過程參與我省立法工作。

二是進(jìn)一步強(qiáng)化代表參與立法的主體地位。強(qiáng)化代表主體意識，進(jìn)一步增強(qiáng)代表參與立法的責(zé)任感和使命感。人大代表代表人民的利益和意志，依法參與行使地方立法權(quán)，是憲法法律賦予人大代表的重要職責(zé)。黨和國家對代表全過程參與立法提出新要求。為此，代表要進(jìn)一步積極參與省人大立法工作的全過程各方面，密切聯(lián)系群眾，及時掌握人民群眾關(guān)心關(guān)切的重要立法意見建議，更好發(fā)揮橋梁紐帶作用；反映人民群眾對立法的意見建議，提出更高質(zhì)量的有關(guān)立法的議案建議和對法規(guī)草案及其修改稿的意見，更好發(fā)揮表達(dá)作用；人民有所呼，立法有所應(yīng)，代表人民的利益和意志，提出對法規(guī)案的審議意見，更好發(fā)揮參與決策作用。

三是進(jìn)一步建立健全代表參與立法的制度機(jī)制。完善相關(guān)制度機(jī)制，為代表全過程參與我省立法提供法治保障。一方面，要完善加強(qiáng)代表大會立法職能和代表直接參與立法保障的制度規(guī)范。2021年1月中共中央印發(fā)的《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》提出，更好發(fā)揮人大代表在起草和修改法律法規(guī)中的作用，人民代表大會會議一般都應(yīng)當(dāng)安排審議法律法規(guī)案。新修改的《全國人民代表大會組織法》《全國人民代表大會議事規(guī)則》，對充分發(fā)揮代表在全過程民主中的作用及保障作出規(guī)定。為貫徹落實(shí)黨中央部署要求，對標(biāo)上述法律規(guī)定，建議省人大適時研究修改《廣東省人民代表大會議事規(guī)則》等有關(guān)省的法規(guī)，研究規(guī)定大會會議一般應(yīng)當(dāng)安排審議法規(guī)案，除提請審議有關(guān)大會的法定職責(zé)、議事程序等程序性法規(guī)案外，也要提請審議特別重大事項(xiàng)方面的實(shí)體性法規(guī)案，同時對發(fā)揮代表全過程參與大會立法作用和相關(guān)保障作出規(guī)定。

另一方面，要建立健全保障代表全過程參與常委會立法工作機(jī)制。建立常委會會議期間與列席代表座談交流機(jī)制和常委會組成人員和各專門委員會、工作委員會聯(lián)系代表機(jī)制，完善立法向代表征求意見和反饋、統(tǒng)計(jì)機(jī)制，搭建保障代表參與常委會立法的平臺。

四是進(jìn)一步構(gòu)建代表參與立法的程序流程。立法程序是科學(xué)立法、民主立法的重要保證，關(guān)系著全過程民主實(shí)現(xiàn)的效果，必須科學(xué)設(shè)計(jì)，確保實(shí)效。按照立法法和《廣東省地方立法條例》的規(guī)定，地方性法規(guī)的制定程序，通常包括法規(guī)案的提出、審議、表決、公布四個主要步驟。每一個步驟，又由若干具體程序和工作環(huán)節(jié)組成。這些具體程序和工作環(huán)節(jié)，有些是法律法規(guī)的規(guī)定，比如，對新制定的省的法規(guī)，一般要對法規(guī)草案進(jìn)行三次審議，圍繞每一次審議，根據(jù)需要相應(yīng)開展立法調(diào)研、征求意見、論證、聽證、評估等環(huán)節(jié)工作；有些是實(shí)踐中探索總結(jié)的，比如，法規(guī)通過后的宣講。有關(guān)法律法規(guī)還規(guī)定了發(fā)揮人大及其常委會立法主導(dǎo)作用、立法規(guī)劃計(jì)劃編制等保障立法程序運(yùn)行的工作制度機(jī)制。

要認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于立法工作、全過程民主重要論述，立足發(fā)揮代表全過程參與立法，探索和構(gòu)建全流程、全鏈條、全方位的立法程序。一方面，對現(xiàn)有立法程序和立法工作制度機(jī)制進(jìn)行全面清理，由省人大常委會采取立改廢等多種方式，構(gòu)建代表全過程參與立法的全流程、全景圖；另一方面，整合、優(yōu)化省人大常委會有關(guān)代表和立法工作的信息系統(tǒng)，線上線下相結(jié)合，探索當(dāng)前疫情防控常態(tài)化下的代表參與立法，進(jìn)一步保障代表全過程參與省的立法工作。

五是進(jìn)一步提高代表參與立法的履職能力。代表全過程參與立法，責(zé)任重大、使命光榮，要進(jìn)一步提高自身的履職能力，助力新時代我省立法工作高質(zhì)量發(fā)展。提高政治站位，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想特別是習(xí)近平關(guān)于堅(jiān)持和完善人民代表大會制度的重要思想和習(xí)近平法治思想、總書記關(guān)于立法工作、全過程民主重要論述的精神、要義和內(nèi)容。加強(qiáng)中國特色社會主義法律體系和地方立法知識的學(xué)習(xí)，熟悉掌握地方立法程序、工作規(guī)定和技術(shù)規(guī)范等。加強(qiáng)立法調(diào)研，堅(jiān)持問題和目標(biāo)導(dǎo)向，在參與我省立法工作中，發(fā)揮聯(lián)系原選民、原選舉單位和聯(lián)系實(shí)際等的優(yōu)勢，逐步把握地方立法規(guī)律，提出高質(zhì)量的法規(guī)案和立法意見建議，促進(jìn)我省法規(guī)制定的有效、管用。加強(qiáng)對省人大常委會有關(guān)代表和立法工作信息系統(tǒng)的使用，在線參加有關(guān)立法論證會座談會評估會等會議，在線提出和交流立法意見建議等。■