雷萬(wàn)鵬 張子涵

(華中師范大學(xué) 教育學(xué)院， 湖北 武漢 430079)

一、問(wèn)題的提出

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)化發(fā)展水平發(fā)生了巨大變化。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型，從靜態(tài)的人口管制到人口流動(dòng)社會(huì)的形成，推動(dòng)著我國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展水平和質(zhì)量不斷提升。1978年我國(guó)城鎮(zhèn)化率為17.92%，2021年城鎮(zhèn)化率達(dá)到64.72%，人口與社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變遷催生了鄉(xiāng)土中國(guó)向城鄉(xiāng)中國(guó)的轉(zhuǎn)變。城鎮(zhèn)化與大規(guī)模人口流動(dòng)改變了人口在城鄉(xiāng)之間的分布狀況。相比于農(nóng)村居民，農(nóng)民工是占有一定城市資源的群體；相比于城市居民，農(nóng)民工又是被排斥在城市居民之外的非正式城市群體，農(nóng)民工市民化成為中國(guó)式現(xiàn)代化發(fā)展必須要解決的重大戰(zhàn)略議題。

2020年我國(guó)流動(dòng)人口規(guī)模達(dá)到3.76億人，其中有2億左右的農(nóng)民工群體。有研究表明，我國(guó)以農(nóng)民工為主體的人口流動(dòng)呈現(xiàn)出兩種增強(qiáng)趨勢(shì)，一是家庭化流動(dòng)，二是跨省流動(dòng)。研究表明，我國(guó)人口流動(dòng)大致要經(jīng)歷以下四個(gè)階段：個(gè)人外出流動(dòng)、夫妻共同流動(dòng)、核心家庭流動(dòng)和擴(kuò)展家庭流動(dòng)，目前我國(guó)流動(dòng)人口家庭化發(fā)展正處于從第二階段向第三階段過(guò)渡的時(shí)期，這意味著今后將會(huì)有更多的兒童加入到流動(dòng)人口行列(1)參見(jiàn)段成榮、呂利丹、鄒湘江：《當(dāng)前我國(guó)流動(dòng)人口面臨的主要問(wèn)題和對(duì)策——基于2010年第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)的分析》，《人口研究》2013年第2期。。伴隨家庭化人口流動(dòng)增多，跨省流動(dòng)人口比例也呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。研究顯示，1982-2020 年間，跨省流動(dòng)人口比例上升了16.78個(gè)百分點(diǎn)。人口流動(dòng)方向主要是從中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)流向東部發(fā)達(dá)地區(qū)，各省流入人口規(guī)模和流入強(qiáng)度呈現(xiàn)出“大者恒大”“強(qiáng)者恒強(qiáng)”的模式(2)參見(jiàn)王桂新：《中國(guó)人口流動(dòng)與城鎮(zhèn)化新動(dòng)向的考察——基于第七次人口普查公布數(shù)據(jù)的初步解讀》，《人口與經(jīng)濟(jì)》2021年第5期。。2020年農(nóng)民工隨遷子女規(guī)模最大的省份仍然是廣東、江蘇、浙江等發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民工隨遷子女流動(dòng)趨勢(shì)與流動(dòng)人口在全國(guó)各省區(qū)的分布基本一致(3)參見(jiàn)教育部發(fā)展規(guī)劃司：《2022全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展簡(jiǎn)明統(tǒng)計(jì)分析》， 2021年，第240頁(yè)。。

“望子成龍，望女成鳳”是中國(guó)普通家庭最真實(shí)最樸素的期盼，在儒家社會(huì)，子女教育永遠(yuǎn)是家庭最重要的牽掛。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，如何優(yōu)先保障農(nóng)民工隨遷子女教育，通過(guò)解決好農(nóng)民工隨遷子女教育問(wèn)題帶動(dòng)農(nóng)民工的社會(huì)融入，從而推動(dòng)農(nóng)民工市民化和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，這是實(shí)現(xiàn)社會(huì)共同富裕，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的必然趨勢(shì)。本文基于華中師范大學(xué)研究團(tuán)隊(duì)20年來(lái)的研究成果及相關(guān)文獻(xiàn)，從教育公平的視野探討農(nóng)民工隨遷子女教育發(fā)展問(wèn)題、相關(guān)政策演變及未來(lái)政策制定和實(shí)施中亟須關(guān)注的議題。

二、農(nóng)民工隨遷子女教育公平之審視

圍繞農(nóng)民工隨遷子女教育問(wèn)題，學(xué)者們從人口學(xué)、心理學(xué)、社會(huì)學(xué)等不同學(xué)科視角進(jìn)行了深入研究，如人口學(xué)采用人口遷移理論、推-拉理論、托達(dá)羅模型等理論模型，心理學(xué)則采用身份認(rèn)同理論、人格特征理論、心理適應(yīng)理論等分析框架，社會(huì)學(xué)主要運(yùn)用社會(huì)排斥理論、社會(huì)資本理論、社會(huì)分層理論等展開(kāi)分析。上述研究對(duì)我們深入思考農(nóng)民工隨遷子女教育政策問(wèn)題有重要參考價(jià)值。本文立足教育公平理論透視農(nóng)民工隨遷子女教育政策實(shí)施狀況及其演變特征，同時(shí)借助人口學(xué)和社會(huì)學(xué)相關(guān)理論探討農(nóng)民工隨遷子女教育政策研究需要關(guān)注的議題。

教育公平與教育平等、教育正義密切關(guān)聯(lián)，事實(shí)上三者既有區(qū)別也有聯(lián)系。從三者的區(qū)別看，“公平”是一個(gè)程序和過(guò)程的概念，是社會(huì)制度的首要原則；“平等”是一個(gè)狀態(tài)或結(jié)果的概念，指向的是人類最基本的權(quán)利；而“正義”本質(zhì)上是一個(gè)應(yīng)然的概念，是人類社會(huì)之首善(4)參見(jiàn)俞可平：《重新思考平等、公平和正義》，《學(xué)術(shù)月刊》2017年第4期。。從三者的聯(lián)系看，羅爾斯關(guān)于公平的觀點(diǎn)集中體現(xiàn)在他提出的兩個(gè)正義原則之中：(1)平等的自由原則，主要規(guī)范公民的基本自由；(2)公平的機(jī)會(huì)平等原則和差別原則，主要調(diào)節(jié)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不平等以及機(jī)會(huì)的公平分配(5)參見(jiàn)約翰·羅爾斯：《正義論(修訂版)》，何懷宏等譯，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2009年，第47頁(yè)。。因此，按照公平的原則分配資源，其結(jié)果不是追求數(shù)量上的絕對(duì)平等，而是成比例的相等(6)參見(jiàn)亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，北京：商務(wù)印書館，1965年，第132頁(yè)。。教育公平不僅要確保所有人享有受教育權(quán)利，而且要保證受教育機(jī)會(huì)平等地向所有人開(kāi)放，并對(duì)弱勢(shì)群體提供補(bǔ)償教育。從操作性定義看，本文重點(diǎn)從教育起點(diǎn)公平、過(guò)程公平、結(jié)果公平探討農(nóng)民工隨遷子女教育發(fā)展的現(xiàn)狀與問(wèn)題，此操作路徑基本遵循了科爾曼和胡森等學(xué)者對(duì)于教育公平或教育機(jī)會(huì)均等問(wèn)題的探究思路。

(一)教育起點(diǎn)公平

教育起點(diǎn)公平，指學(xué)生受教育權(quán)利平等和入學(xué)機(jī)會(huì)平等，使來(lái)自不同社會(huì)背景的學(xué)生有機(jī)會(huì)進(jìn)入同樣質(zhì)量的學(xué)校(7)參見(jiàn)褚宏啟：《教育公平的原則重構(gòu)與制度重組——兼論什么樣的教育不平等是公平的》，《教育學(xué)報(bào)》2020年第5期。。起點(diǎn)公平是實(shí)現(xiàn)教育公平的前提條件，體現(xiàn)的是“有教無(wú)類”的思想。當(dāng)前，農(nóng)民工隨遷子女在義務(wù)教育階段的起點(diǎn)公平取得了巨大成就，但是在部分地區(qū)農(nóng)民工隨遷子女在城市就學(xué)還面臨較高的“入學(xué)門檻”，遭遇各種顯性與隱性的教育不公。有學(xué)者運(yùn)用文本分析方法，分析了全國(guó)117個(gè)地區(qū)政策文本中設(shè)置的“入學(xué)門檻”(8)參見(jiàn)雷萬(wàn)鵬、汪傳艷：《農(nóng)民工隨遷子女“入學(xué)門檻”的合理性研究》，《教育發(fā)展研究》2012年第24期。，其特點(diǎn)為：(1)入學(xué)所需材料種類繁多、權(quán)重不一；(2)“門檻”設(shè)置存在區(qū)域差異。珠三角地區(qū)“入學(xué)門檻”相對(duì)較高，長(zhǎng)三角地區(qū)“入學(xué)門檻”相對(duì)偏低，省會(huì)城市和直轄市“入學(xué)門檻”高于縣(市、區(qū))級(jí)城市；(3)顯性“門檻”與隱性“門檻”并存。有64個(gè)地區(qū)將中央規(guī)定的“就近入學(xué)”解釋為在“定點(diǎn)學(xué)校”或“指定學(xué)?！本妥x(占54.7%)；與此同時(shí)，約10%的地區(qū)將“入學(xué)”曲解為“非轉(zhuǎn)學(xué)”，僅接收小學(xué)一年級(jí)和初中起始年級(jí)學(xué)生?？梢?jiàn)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)收入低、學(xué)歷低、居住時(shí)間短的農(nóng)民工而言，城市暫住證、戶口簿、居住合同、勞務(wù)合同、社會(huì)保險(xiǎn)證明、學(xué)籍檔案等一系列入學(xué)材料都會(huì)增加其隨遷子女就讀公立學(xué)校的難度。一項(xiàng)基于對(duì)46個(gè)地級(jí)市及以上城市的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，北上廣深農(nóng)民工隨遷子女獲得教育公平的難度明顯高于全國(guó)其他地區(qū)。調(diào)查顯示，上述地區(qū)62.87%的隨遷子女在公辦學(xué)校就讀，比全國(guó)平均水平低9.98個(gè)百分點(diǎn)；16.10%的隨遷子女在政府購(gòu)買學(xué)位的民辦學(xué)校就讀，比全國(guó)平均水平高出9.54個(gè)百分點(diǎn)(9)參見(jiàn)李曉琳：《進(jìn)一步完善農(nóng)民工隨遷子女教育政策——基于對(duì)46個(gè)地級(jí)及以上城市的問(wèn)卷調(diào)查》，《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》2022年第6期。。

針對(duì)隨遷子女異地高考政策的分析發(fā)現(xiàn)，不同地區(qū)的“高考門檻”存在差異。其中，發(fā)達(dá)地區(qū)(如上海、北京、廣州等)和經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)(如新疆、青海、甘肅等)以實(shí)行“高門檻政策”為主，而其余大部分省市實(shí)行相對(duì)的“低門檻政策”。從各地的政策方案來(lái)看，異地“高考門檻”各有高低，大不相同，但有相當(dāng)一部分地區(qū)將“高考門檻”設(shè)置與隨遷子女家長(zhǎng)身份掛鉤。例如，北京市隨遷子女異地高考政策要求，農(nóng)民工(1)持有有效期內(nèi)的北京市居住證、居住登記卡或工作居住證；(2)有合法穩(wěn)定住所和職業(yè)；(3)連續(xù)繳納一定年限的社會(huì)保險(xiǎn)；(4)其子女有本市學(xué)籍且已連續(xù)就讀高中3年。但是，符合上述資格的考生僅可申請(qǐng)參加高等職業(yè)學(xué)校招生考試。

(二)教育過(guò)程公平

如果說(shuō)教育起點(diǎn)公平強(qiáng)調(diào)的是學(xué)生受教育權(quán)利和受教育機(jī)會(huì)，那么教育過(guò)程公平則是在保障所有學(xué)生平等權(quán)利的同時(shí)，尊重不同學(xué)生之間的差異和多樣性，是一種“有差異的平等”(10)參見(jiàn)楊小微：《為促進(jìn)教育過(guò)程公平尋找合適的“尺度”》，《探索與爭(zhēng)鳴》2015年第5期。。在現(xiàn)有的教育公平評(píng)價(jià)指標(biāo)中，教育過(guò)程公平指標(biāo)往往被學(xué)業(yè)成績(jī)、受教育年限等教育產(chǎn)出指標(biāo)所遮掩，沒(méi)有得到足夠的重視。事實(shí)上，教育過(guò)程公平涵蓋了教育教學(xué)的全過(guò)程，包括學(xué)生的分班分組、課程教學(xué)、同伴交往、師生關(guān)系、學(xué)校文化等多個(gè)層面，追求教育過(guò)程公平，能夠保障來(lái)自不同社會(huì)背景的學(xué)生在教育過(guò)程中受到公平的對(duì)待。

隨遷子女進(jìn)入城市學(xué)校后，面臨新的生活環(huán)境和人際關(guān)系，能否盡快適應(yīng)和融入學(xué)校成為衡量其教育過(guò)程公平的重要指標(biāo)。有學(xué)者指出，農(nóng)民工隨遷子女不僅面臨“入學(xué)門檻”的限制，伴隨父母工作地點(diǎn)的轉(zhuǎn)換，部分隨遷子女還面臨頻繁轉(zhuǎn)校的問(wèn)題。由于轉(zhuǎn)入校和轉(zhuǎn)出校在師生交往、課程教學(xué)、校園文化、教育質(zhì)量、社區(qū)環(huán)境等方面存在差異，隨遷子女學(xué)習(xí)適應(yīng)難度增加，形成“弱勢(shì)積累”效應(yīng)(11)參見(jiàn)鄔志輝、李靜美：《農(nóng)民工隨遷子女在城市接受義務(wù)教育的現(xiàn)實(shí)困境與政策選擇》，《教育研究》2016年第9期。。從縱向弱勢(shì)積累看，頻繁轉(zhuǎn)學(xué)不利于學(xué)生掌握扎實(shí)的知識(shí)和培養(yǎng)良好的學(xué)習(xí)習(xí)慣；從橫向弱勢(shì)積累看，某一課程薄弱會(huì)影響到其他課程的學(xué)習(xí)。華中師范大學(xué)課題組采用張大均等編制的《青少年心理健康素質(zhì)調(diào)查表》之適應(yīng)分量表，從“身體適應(yīng)”“情緒適應(yīng)”“人際適應(yīng)”“學(xué)習(xí)適應(yīng)”“社會(huì)適應(yīng)”“生活適應(yīng)”六個(gè)維度對(duì)全國(guó)六市(區(qū)、縣)的學(xué)生進(jìn)行學(xué)校適應(yīng)性調(diào)查(12)參見(jiàn)徐璐：《公平視野下農(nóng)民工隨遷子女教育問(wèn)題研究》，華中師范大學(xué)博士學(xué)位論文，2017年。。研究發(fā)現(xiàn)，隨遷子女學(xué)校適應(yīng)性存在以下四個(gè)方面的差異：(1)性別差異。雖然男生和女生在總體學(xué)校適應(yīng)性上沒(méi)有顯著差異，但男生在情緒適應(yīng)上優(yōu)于女生。(2)家庭差異。在隨遷子女群體內(nèi)部，獨(dú)生子女與非獨(dú)生子女的學(xué)校適應(yīng)性有顯著差異，獨(dú)生子女在情緒適應(yīng)、人際適應(yīng)、學(xué)習(xí)適應(yīng)、社會(huì)適應(yīng)和生活適應(yīng)幾個(gè)維度上均高于非獨(dú)生子女。(3)學(xué)校差異。在公辦學(xué)校就讀的隨遷子女的學(xué)校適應(yīng)性優(yōu)于民辦學(xué)校的隨遷子女。在公辦學(xué)校就讀的隨遷子女在身體適應(yīng)、情緒適應(yīng)、社會(huì)適應(yīng)和生活適應(yīng)等方面優(yōu)于民辦打工子弟學(xué)校學(xué)生。(4)流動(dòng)類型差異?？缡×鲃?dòng)的隨遷子女學(xué)校適應(yīng)性比省內(nèi)流動(dòng)的隨遷子女更好，且存在顯著差異?？缡×鲃?dòng)的隨遷子女在情緒適應(yīng)、人際適應(yīng)上比省內(nèi)流動(dòng)的更好。

圍繞農(nóng)民工隨遷子女學(xué)校適應(yīng)不良問(wèn)題，越來(lái)越多的學(xué)者開(kāi)始關(guān)注家庭、學(xué)校和社會(huì)在隨遷子女成長(zhǎng)中的協(xié)同作用。研究發(fā)現(xiàn)，來(lái)自父母和朋友的支持能顯著提高隨遷子女情緒適應(yīng)和行為適應(yīng)的發(fā)展，其中，良好的親子關(guān)系能夠有效緩解各種壓力事件對(duì)隨遷子女親社會(huì)行為的消極作用，而積極的同伴關(guān)系能有效保護(hù)隨遷子女免于遭受壓力事件帶來(lái)的消極情緒體驗(yàn)(13)參見(jiàn)王暉、熊昱可、劉霞：《親子關(guān)系和朋友支持對(duì)流動(dòng)兒童情緒和行為適應(yīng)的保護(hù)作用》，《心理發(fā)展與教育》2018年第5期。。對(duì)北京市隨遷子女的追蹤調(diào)查顯示，增加公立學(xué)校學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)、降低流動(dòng)頻率和提高心理彈性等舉措能減少隨遷子女的孤獨(dú)感(14)參見(jiàn)葉枝等：《流動(dòng)性、教育安置方式和心理彈性對(duì)流動(dòng)兒童孤獨(dú)感的影響：一項(xiàng)追蹤研究》，《心理發(fā)展與教育》2017年第5期。。還有研究指出，社會(huì)支持能顯著調(diào)節(jié)隨遷子女對(duì)負(fù)面生活事件的感知，從而保持健康的心理發(fā)展(15)參見(jiàn)楊會(huì)芹、劉暉、周寧：《社會(huì)支持在城市流動(dòng)兒童生活事件與心理健康關(guān)系中的調(diào)節(jié)效應(yīng)》，《中國(guó)臨床心理學(xué)雜志》2016年第6期。。

(三)教育結(jié)果公平

教育結(jié)果公平指的是“讓所有學(xué)生在發(fā)展水平上都達(dá)到基本標(biāo)準(zhǔn)”(16)褚宏啟：《新時(shí)代需要什么樣的教育公平：研究問(wèn)題域與政策工具箱》，《教育研究》2020年第2期。。結(jié)果公平是農(nóng)民工隨遷子女教育公平的最終目標(biāo)。隨遷子女的教育結(jié)果公平實(shí)際受到兩種力量的支配：一是來(lái)自政府的政策安排，即從制度上降低或扭轉(zhuǎn)隨遷子女的教育機(jī)會(huì)不公平；二是來(lái)自流入地學(xué)校教育水準(zhǔn)以及隨遷子女家庭教育參與能力(17)參見(jiàn)盧偉、褚宏啟：《基于結(jié)構(gòu)方程模型的隨遷子女學(xué)業(yè)成績(jī)影響因素研究：起點(diǎn)、條件、過(guò)程、結(jié)果的全納視角》，《教育研究與實(shí)驗(yàn)》2019年第2期。。從教育結(jié)果看，隨遷子女學(xué)業(yè)成績(jī)是教育產(chǎn)出的重要衡量指標(biāo)。有學(xué)者指出，不僅在民辦與公辦學(xué)校就讀的隨遷子女之間存在較大成績(jī)差距和心理發(fā)展差距(18)參見(jiàn)王蕊：《城市隨遷子女能力發(fā)展及其影響因素：不同就讀條件下的實(shí)證分析》，《全球教育展望》2020年第5期。，城市兒童與隨遷子女在學(xué)業(yè)成績(jī)上也有顯著差異(19)參見(jiàn)朱斌、王元超：《流動(dòng)的紅利：兒童流動(dòng)狀況與學(xué)業(yè)成就研究》，《人口與發(fā)展》2019年第6期。。

華中師范大學(xué)課題組基于對(duì)湖北和廣東兩省農(nóng)民工隨遷子女的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，隨遷子女學(xué)業(yè)成績(jī)上存在群體差異，語(yǔ)文、數(shù)學(xué)和英語(yǔ)成績(jī)差異來(lái)自學(xué)生個(gè)體及家庭的因素分別為57%、59%和38%，來(lái)自班級(jí)和學(xué)校的因素分別為43%、41%和62%(20)參見(jiàn)徐璐：《公平視野下農(nóng)民工隨遷子女教育問(wèn)題研究》，華中師范大學(xué)博士學(xué)位論文，2017年。。具體來(lái)說(shuō)，在個(gè)體及家庭層面，女生在語(yǔ)文和英語(yǔ)成績(jī)上優(yōu)于男生，男生數(shù)學(xué)成績(jī)更優(yōu)；轉(zhuǎn)學(xué)次數(shù)和跨省流動(dòng)均對(duì)成績(jī)有負(fù)向影響；親子溝通和交流對(duì)語(yǔ)文、數(shù)學(xué)和英語(yǔ)成績(jī)有顯著促進(jìn)作用；家長(zhǎng)的陪伴時(shí)間與子女的語(yǔ)文和英語(yǔ)成績(jī)成正比；家長(zhǎng)教育期望越高，子女的語(yǔ)文成績(jī)?cè)胶谩Ｔ诎嗉?jí)和學(xué)校層面，班級(jí)中隨遷子女占比與語(yǔ)文和英語(yǔ)成績(jī)顯著負(fù)相關(guān)，教師接納度對(duì)語(yǔ)文成績(jī)有顯著正向影響，就讀于公辦學(xué)校的隨遷子女，其語(yǔ)文和數(shù)學(xué)成績(jī)顯著高于打工子弟學(xué)校學(xué)生。

本文從起點(diǎn)公平、過(guò)程公平和結(jié)果公平三個(gè)維度對(duì)農(nóng)民工隨遷子女教育公平問(wèn)題進(jìn)行了梳理，基本結(jié)論如下：第一，在隨遷子女教育起點(diǎn)公平方面，我國(guó)義務(wù)教育基本實(shí)現(xiàn)了隨遷子女“有學(xué)上”的目標(biāo)，但“上好學(xué)”的目標(biāo)還遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。雖然異地中高考政策有所松動(dòng)，但隨遷子女“多上學(xué)”(義務(wù)教育后就地升學(xué))的訴求未根本滿足，城鄉(xiāng)間、區(qū)域間、城市間“以鄰為壑”的制度壁壘還未消除。第二，在隨遷子女教育過(guò)程公平方面，隨遷子女與本地兒童的學(xué)校適應(yīng)性存在差異，在公辦與民辦學(xué)校就讀的隨遷子女間學(xué)校適應(yīng)性也有差異，前者優(yōu)于后者。第三，在隨遷子女教育結(jié)果公平方面，在公辦與民辦學(xué)校就讀的隨遷子女間學(xué)業(yè)成績(jī)存在差異，前者優(yōu)于后者?？傮w來(lái)看，農(nóng)民工隨遷子女教育取得了顯著成效，但從教育公平視野看，農(nóng)民工隨遷子女教育在起點(diǎn)公平、過(guò)程公平和結(jié)果公平方面還有待改進(jìn)。農(nóng)民工隨遷子女教育，不單單是一個(gè)教育問(wèn)題，更是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域差異、社會(huì)分層等因素都會(huì)對(duì)農(nóng)民工隨遷子女教育政策產(chǎn)生重要影響，農(nóng)民工隨遷子女教育政策不是一蹴而就的，而是有一個(gè)清晰的歷史演變過(guò)程。

三、農(nóng)民工隨遷子女教育政策演變

從政策演變過(guò)程看，20多年來(lái)我國(guó)農(nóng)民工隨遷子女教育政策可以劃分為以下四個(gè)階段，參見(jiàn)表1。

第一，嚴(yán)格限制階段(1998-2000年)。1998年，國(guó)家教委聯(lián)合公安部發(fā)布《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》，規(guī)定“流動(dòng)兒童少年就學(xué)以在流入地全日制公辦中小學(xué)借讀為主，也可入民辦學(xué)校、全日制公辦中小學(xué)附屬教學(xué)班(組)以及專門招收流動(dòng)兒童少年的簡(jiǎn)易學(xué)校接受義務(wù)教育”，但與此同時(shí)，受城鄉(xiāng)戶籍制度的制約，該政策嚴(yán)格控制義務(wù)教育階段學(xué)齡兒童的外流規(guī)模，只有符合一定條件的流動(dòng)兒童方能在流入地獲得就學(xué)機(jī)會(huì)。面對(duì)學(xué)齡段隨遷子女的失學(xué)現(xiàn)象，我國(guó)政府以部門法規(guī)的形式對(duì)之做出較為明確的規(guī)定，體現(xiàn)了政府對(duì)隨遷子女義務(wù)教育訴求的回應(yīng)和對(duì)教育問(wèn)題的積極干預(yù)。但是，這一時(shí)期隨遷子女只能以借讀或擇校的方式繳費(fèi)進(jìn)入公辦學(xué)校或質(zhì)量較差的民辦學(xué)校就讀，不僅借讀費(fèi)較高，而且入學(xué)條件較為嚴(yán)格。

第二，“兩為主”階段(2001-2013年)。2001年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，首次提出了“兩為主”政策，即以“流入地政府管理”和“全日制公辦中小學(xué)”為主，該政策明確了承擔(dān)隨遷子女教育的責(zé)任主體。2003 年，教育部等六部門印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見(jiàn)》，要求進(jìn)一步落實(shí)“兩為主”政策，并在政府責(zé)任、行政規(guī)章、接收渠道、經(jīng)費(fèi)保障、教育費(fèi)用、民辦學(xué)校扶持等方面做了具體規(guī)定。2010年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》指出，不僅要確保進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女平等接受義務(wù)教育，還要研究制定進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試的辦法。2012年，教育部等四部門印發(fā)《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作的意見(jiàn)》，向各省市提出“因地制宜制定隨遷子女升學(xué)考試具體政策”、“統(tǒng)籌做好隨遷子女和流入地學(xué)生升學(xué)考試工作”的要求。同年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見(jiàn)》首次增加了“在公辦學(xué)校不能滿足需要的情況下，可采取政府購(gòu)買服務(wù)等方式保障進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女在依法舉辦的民辦學(xué)校接受義務(wù)教育”的規(guī)定，回應(yīng)了公辦學(xué)校無(wú)法容納全部隨遷子女的問(wèn)題。整體來(lái)看，上述政策體現(xiàn)了以下特點(diǎn)：其一，要求流入地政府協(xié)調(diào)教育、公安、財(cái)政等部門做好隨遷子女義務(wù)教育工作，體現(xiàn)了流入地政府從“嚴(yán)格限制”階段的“被動(dòng)應(yīng)對(duì)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟蔀橹鳌彪A段的“主動(dòng)接納”。其二，在評(píng)優(yōu)獎(jiǎng)勵(lì)、入隊(duì)入團(tuán)、課外活動(dòng)等方面，要求全日制公辦中小學(xué)做到對(duì)隨遷子女與城市學(xué)生一視同仁，突顯了政府對(duì)隨遷子女教育起點(diǎn)、教育過(guò)程和教育結(jié)果的關(guān)注。其三，加強(qiáng)了政府對(duì)以接收隨遷子女為主的民辦學(xué)校的扶持和管理，以政府為主導(dǎo)購(gòu)買市場(chǎng)服務(wù)，增加了隨遷子女家庭能夠選擇的學(xué)校種類和數(shù)量，以滿足規(guī)模日益龐大的隨遷子女異地就學(xué)需求。

第三，“兩納入”階段(2014-2015年)。2014年國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》《關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見(jiàn)》，從國(guó)家戰(zhàn)略層面對(duì)農(nóng)民工隨遷子女的教育責(zé)任、教育融入和教育需求等方面的問(wèn)題給予了高度重視。這一階段政策的特點(diǎn)為：一是將隨遷子女的義務(wù)教育納入各級(jí)政府教育發(fā)展規(guī)劃和財(cái)政保障范疇(簡(jiǎn)稱“兩納入”)，通過(guò)強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府及其教育職能部門在隨遷子女教育中的責(zé)任，解決地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱問(wèn)題，并進(jìn)而突破隨遷子女在流入地接受義務(wù)教育的瓶頸；二是保障隨遷子女接受義務(wù)教育以公辦學(xué)校為主，并與城鎮(zhèn)戶籍學(xué)生混合編班，統(tǒng)一管理，這打破了以往城市戶籍學(xué)生與隨遷子女分校就讀、分班就讀的隔離現(xiàn)象，促進(jìn)了隨遷子女的教育融合與城市融入；三是完善和落實(shí)了隨遷子女在流入地接受普惠性學(xué)前教育和參加升學(xué)考試的政策。在隨遷子女平等接受義務(wù)教育得到保障后，政策的關(guān)注點(diǎn)逐步向義務(wù)教育學(xué)段的兩端延伸，涵蓋了學(xué)前教育、異地中考和異地高考。

第四，“兩統(tǒng)一”階段(2016年至今)。2016年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》，要求統(tǒng)一建立以居住證為主要依據(jù)的隨遷子女入學(xué)政策，統(tǒng)一推動(dòng)“兩免一補(bǔ)”資金和生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額資金可隨學(xué)生流動(dòng)(簡(jiǎn)稱“兩統(tǒng)一”)，通過(guò)強(qiáng)化中央政府的分擔(dān)責(zé)任，緩解地方政府的管理壓力。2017年《縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估辦法》將隨遷子女在公辦學(xué)校和政府購(gòu)買服務(wù)的民辦學(xué)校的就讀比例(不低于85%)，作為衡量縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的重要指標(biāo)。2020年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)控輟保學(xué)工作健全義務(wù)教育有保障長(zhǎng)效機(jī)制的若干意見(jiàn)》要求做好隨遷子女就學(xué)工作，保障適齡隨遷子女接受義務(wù)教育的權(quán)利。在這一階段，隨遷子女教育政策更關(guān)注過(guò)程公平和結(jié)果公平，政府在教育中的作用不僅是提供充足的教育服務(wù)，更要保障教育資源的有效配置和公平配置。

從政策演變歷程看，農(nóng)民工隨遷子女教育已取得了重大成就，主要有以下六個(gè)方面的特點(diǎn)：(1)流入地政府從“被動(dòng)應(yīng)對(duì)”到“主動(dòng)接納”。從2001年之前嚴(yán)格限制義務(wù)教育階段適齡兒童外流，到形成“農(nóng)民工子女向城流動(dòng)是必然趨勢(shì)”的共識(shí)，隨遷子女教育政策從“兩為主”“兩納入”到“兩統(tǒng)一”的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)隨遷子女教育問(wèn)題積極應(yīng)對(duì)的政策設(shè)計(jì)思路。(2)政策對(duì)象從泛化到精準(zhǔn)化。從2001年之前的“流動(dòng)人口子女”到2003年起政策對(duì)象確定為“農(nóng)民工隨遷子女”，政策話語(yǔ)從泛化到精準(zhǔn)化，表明國(guó)家對(duì)隨遷子女教育問(wèn)題的關(guān)注不斷加強(qiáng)。(3)從保障入學(xué)機(jī)會(huì)到關(guān)注教育過(guò)程與教育結(jié)果。新時(shí)代，我國(guó)義務(wù)教育發(fā)展的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的優(yōu)質(zhì)教育需要與不平衡、不充分的教育發(fā)展之間的矛盾。經(jīng)過(guò)幾十年發(fā)展，隨遷子女“有學(xué)上”的需求已基本得到滿足，未來(lái)隨遷子女教育政策必須適應(yīng)教育供求關(guān)系變化，關(guān)注隨遷子女教育過(guò)程公平和教育結(jié)果公平。(4)從義務(wù)教育學(xué)段向?qū)W前教育和高中教育延伸。在“兩為主”階段，隨遷子女教育政策重心在義務(wù)教育學(xué)段，到“兩納入”階段，我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始關(guān)注隨遷子女接受普惠性學(xué)前教育以及普職分流的問(wèn)題。(5)政府主導(dǎo)與市場(chǎng)機(jī)制的互補(bǔ)性。在政策早期，我國(guó)以市場(chǎng)自發(fā)解決隨遷子女教育問(wèn)題為主，到“兩為主”階段，流入地政府的隨遷子女教育責(zé)任不斷凸顯，強(qiáng)調(diào)以政府購(gòu)買服務(wù)等方式保障隨遷子女的受教育權(quán)利。(6)農(nóng)民工群體分化與教育融合。隨著我國(guó)農(nóng)民工群體規(guī)模日益龐大，新生代農(nóng)民工引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。該群體與第一代農(nóng)民工相比，不僅在成長(zhǎng)環(huán)境、社會(huì)認(rèn)知等方面存在顯著差異，而且其對(duì)子女接受優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育的需求更為強(qiáng)烈。從各地的典型做法看，探索隨遷子女教育融合機(jī)制已成為隨遷子女教育發(fā)展的重要問(wèn)題。

表1 農(nóng)民工隨遷子女教育政策演變(1998-2020年)

四、農(nóng)民工隨遷子女教育政策之反思

從推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展與社會(huì)共同富裕的戰(zhàn)略視野來(lái)看，我國(guó)農(nóng)民工隨遷子女教育政策亟須變革，以下七方面的問(wèn)題是制定與實(shí)施相關(guān)政策時(shí)必須關(guān)注的議題。

第一，“入學(xué)門檻”合理性問(wèn)題。“入學(xué)門檻”的設(shè)置反映了人口流動(dòng)與屬地化教育管理之間的矛盾。《2021年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2021年全國(guó)農(nóng)民工總量29251萬(wàn)人，其中，外出農(nóng)民工17172萬(wàn)人，比上年外出務(wù)工人數(shù)增長(zhǎng)1.3%。農(nóng)民工家庭化遷移特征使得大量隨遷子女涌入城市就學(xué)，城市教育容量與隨遷子女教育需求之間的供求矛盾不斷凸顯。依據(jù)人口學(xué)“推-拉理論”，雖然流入地城市優(yōu)質(zhì)的教育資源對(duì)農(nóng)民工及其子女的融入產(chǎn)生了強(qiáng)大的拉力，但是流入地城市設(shè)置得過(guò)高“門檻”也使得相當(dāng)部分農(nóng)民工及其子女未能融入城市。究其根本，這是多方利益主體相互博弈的結(jié)果。在政策設(shè)計(jì)的過(guò)程中，義務(wù)教育被視為一種社會(huì)福利，只有滿足城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“理想居民”才能享受當(dāng)?shù)氐慕逃＠?21)參見(jiàn)余暉：《農(nóng)民工隨遷子女入學(xué)門檻緣何提高? ——多源流模型的視角》，《基礎(chǔ)教育》2018年第5期。。以此觀之，政府設(shè)定的“入學(xué)門檻”無(wú)異于一種新的篩選機(jī)制，不僅將弱勢(shì)的農(nóng)民工群體排斥在城市公共服務(wù)之外，而且在隨遷子女內(nèi)部帶來(lái)了新的教育不平等。從教育公平的視角來(lái)看，各地方政府有必要?jiǎng)?chuàng)造條件不斷降低隨遷子女“入學(xué)門檻”，甚至取消“入學(xué)門檻”，保障農(nóng)民工隨遷子女的合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)流動(dòng)和社會(huì)融合。

第二，“流動(dòng)”還是“留守”?！傲鲃?dòng)”還是“留守”是農(nóng)民工父母外出務(wù)工時(shí)必須為孩子做出的選擇。在鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合的背景下，舉家遷移是農(nóng)民工市民化的關(guān)鍵，有助于避免家庭離散和家庭教育功能弱化。從父母外出的影響效應(yīng)來(lái)看，農(nóng)村留守兒童會(huì)首先受到父母照料缺失的負(fù)面影響，隨后才會(huì)獲得父母收入增加的正向影響(22)參見(jiàn)高玉娟等：《正負(fù)效應(yīng)的先來(lái)后到：父母外出對(duì)留守兒童學(xué)業(yè)表現(xiàn)的影響研究》，《勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究》2018年第3期。。從兩類農(nóng)村兒童的發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，相比于留守子女，隨遷子女的家庭文化環(huán)境更優(yōu)，且認(rèn)知能力發(fā)展水平更高(23)參見(jiàn)俞韋勤、胡浩：《隨遷與留守子女認(rèn)知能力及影響因素差異——基于中國(guó)教育追蹤調(diào)查2013-2014年數(shù)據(jù)》，《湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第6期。。事實(shí)上，在現(xiàn)實(shí)生活中，子女隨遷與否需要農(nóng)民工父母多方權(quán)衡利弊，隨遷子女的個(gè)體特征、家庭背景和流入地的政策都會(huì)影響農(nóng)民工對(duì)其子女的隨遷選擇。在眾多因素中，農(nóng)民工父母能否為子女提供物質(zhì)保障、子女就學(xué)的難易程度是影響其決策的最主要因素(24)參見(jiàn)楊舸、段成榮、王宗萍：《流動(dòng)還是留守：流動(dòng)人口子女隨遷的選擇性及其影響因素分析》，《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2011年第3期。。因此，為避免“拆分型”家庭模式對(duì)農(nóng)村兒童的不利影響，政府應(yīng)通過(guò)制度變革的方式，提高農(nóng)民工社會(huì)保障水平，取消歧視性教育政策，為農(nóng)民工家庭化遷移決策提供有利條件。

第三，兩端延伸與異地中高考。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人口的大規(guī)模流動(dòng)，不僅帶來(lái)了隨遷子女義務(wù)教育問(wèn)題，還有隨遷子女接受學(xué)前教育和異地中高考問(wèn)題。在隨遷子女接受學(xué)前教育的機(jī)會(huì)方面，雖然隨遷子女與戶籍兒童的在園概率沒(méi)有顯著差別，但是隨遷子女進(jìn)入公立幼兒園的概率遠(yuǎn)低于戶籍兒童，僅有后者的38%；進(jìn)一步的分析表明，隨遷子女接受學(xué)前教育的機(jī)會(huì)受到了戶籍制度和教育制度的雙重排斥(25)參見(jiàn)楊菊華、謝永飛：《流動(dòng)兒童的學(xué)前教育機(jī)會(huì)：三群體比較分析》，《教育與經(jīng)濟(jì)》2015年第3期。。圍繞不同特征的隨遷子女家庭的研究也發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)戶籍、跨省流動(dòng)家庭的隨遷子女入園機(jī)會(huì)更低；父母學(xué)歷高、有家庭教育儲(chǔ)蓄的隨遷子女入園機(jī)會(huì)顯著更高(26)參見(jiàn)邢蕓、胡詠梅：《流動(dòng)兒童學(xué)前教育選擇：家庭社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景及遷移狀況的影響》，《教育與經(jīng)濟(jì)》2015年第3期。?？梢?jiàn)，戶籍仍是制約隨遷子女入園的關(guān)鍵因素。各地隨遷子女異地中高考政策的出臺(tái)為隨遷子女在流入地的升學(xué)問(wèn)題提供了解決方案，保護(hù)了隨遷子女的受教育權(quán)利。但是，從公共政策合理性的視角看，流入地政府設(shè)置的異地高考政策還存在諸多不合理的地方，具體表現(xiàn)為：一是部分地區(qū)的家長(zhǎng)準(zhǔn)入條件不合理。如某些地區(qū)將家長(zhǎng)具有合法穩(wěn)定職業(yè)、合法穩(wěn)定住所以及參加社會(huì)保險(xiǎn)年限作為準(zhǔn)入條件。其中，前兩項(xiàng)規(guī)定體現(xiàn)了異地工作家長(zhǎng)的辨識(shí)度和常住人口的基本特征，在某種程度上意在限制“高考移民”現(xiàn)象，設(shè)置較為合理；但后一項(xiàng)規(guī)定并未涵蓋城市中的靈活就業(yè)或自主創(chuàng)業(yè)人員，很顯然其子女將被異地高考政策排除在外。二是部分地區(qū)的學(xué)生準(zhǔn)入條件不合理。在異地高考方案中，大部分省份均將學(xué)生有高中學(xué)籍且連續(xù)就讀3年作為準(zhǔn)入條件，但有相當(dāng)一部分省份還要求其有本地的初中畢業(yè)證書或中考成績(jī)，這加大了隨遷子女異地高考的“門檻”限制。三是部分地區(qū)在報(bào)考院校方面區(qū)別對(duì)待，符合準(zhǔn)入條件的隨遷子女僅能報(bào)考高職院校，未能同當(dāng)?shù)貙W(xué)生享有同等待遇。因此，一方面，政府應(yīng)繼續(xù)以公平為價(jià)值取向，逐步改革現(xiàn)有的戶籍制度，在人口聚集壓力較小的城市適當(dāng)放寬落戶條件，促進(jìn)農(nóng)民工市民化，保障隨遷子女享有城市優(yōu)質(zhì)教育資源。另一方面，政府要填補(bǔ)隨遷子女學(xué)前教育政策的“空白地帶”。中央政府應(yīng)建立隨遷子女學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，同時(shí)各地方政府應(yīng)科學(xué)研判未來(lái)人口分布趨勢(shì)，規(guī)范不合理的幼兒園招生政策，以確保隨遷子女的學(xué)前教育機(jī)會(huì)和權(quán)益。此外，政府還要對(duì)不合理的異地中高考政策進(jìn)行修正，突出對(duì)學(xué)生“學(xué)籍”的合理要求，弱化對(duì)家長(zhǎng)“參加社會(huì)保險(xiǎn)”等準(zhǔn)入條件的限制，建立“常住戶口+學(xué)籍”的異地高考制度。

第四，家庭教育決策機(jī)制與教育需求表達(dá)。農(nóng)民工家庭化遷移是重要的公共政策活動(dòng)，將家庭視角納入公共政策，更有助于完善隨遷子女教育政策。從家庭政策視角看，雖然父母與子女分離是流動(dòng)家庭主動(dòng)選擇的結(jié)果，但是流入地的教育阻力也是十分重要的因素(27)參見(jiàn)徐曉新、張秀蘭：《將家庭視角納入公共政策——基于流動(dòng)兒童義務(wù)教育政策演進(jìn)的分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2016年第6期。。家庭經(jīng)濟(jì)條件和城市戶籍的限制使得隨遷子女“上好學(xué)”的家庭教育需求難以得到滿足。從橫向來(lái)看，農(nóng)民工隨遷子女和當(dāng)?shù)剡m齡兒童在家庭教育支出上存在顯著差距。在同一縣區(qū)內(nèi)，農(nóng)民工隨遷子女家庭的教育支出明顯更高，且這一差距在東部地區(qū)更為突出；從縱向來(lái)看，民辦打工子弟學(xué)校學(xué)生的家庭教育支出顯著高于公辦學(xué)校學(xué)生(28)參見(jiàn)周麗萍、庾紫林、吳開(kāi)?。骸缎律r(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育財(cái)政公平探究——基于中國(guó)教育追蹤調(diào)查和實(shí)地調(diào)研》，《教育發(fā)展研究》2019年第20期。。教育決策的理性行動(dòng)理論認(rèn)為，個(gè)體能否接受教育取決于本人及其家庭對(duì)教育成本和收益的理性判斷，教育成本、升學(xué)概率和教育投資回報(bào)是影響家庭教育決策的重要因素(29)參見(jiàn)R. Breen and J. H. Goldthorpe， “Explaining Educational Differentials： Towards a Formal Rational Action Theory，” Rationality and Society， vol.9， no.3， 1997， pp. 275-305.。從社會(huì)分層理論的角度看，學(xué)歷、收入差距和職業(yè)差別使得農(nóng)民工群體內(nèi)部產(chǎn)生了社會(huì)分化，這種分化對(duì)其教育決策產(chǎn)生了重要影響(30)參見(jiàn)雷萬(wàn)鵬、徐璐：《城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)民工子女就學(xué)地選擇意愿及其影響因素研究》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2016年第6期。。父母學(xué)歷高、家庭收入高、職業(yè)類型更穩(wěn)定的農(nóng)民工，其子女隨遷就讀的意愿更強(qiáng)。但是，流入地較高的生活成本和不利的制度阻礙了隨遷子女獲得教育公平。因此，一方面，政府應(yīng)當(dāng)關(guān)注弱勢(shì)農(nóng)民工家庭的教育需求，承擔(dān)“兜底”的教育保障責(zé)任；另一方面，依據(jù)利益獲得原則，流入地政府享受到流動(dòng)人口紅利的同時(shí)，應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的公共服務(wù)責(zé)任，盡力消除教育發(fā)展的制度障礙，確保隨遷子女義務(wù)教育政策更公平、更有成效。

第五，新生代農(nóng)民工隨遷子女教育問(wèn)題。依據(jù)《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2018》數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年流動(dòng)人口中，新生代流動(dòng)人口所占比重為65.1%。新生代農(nóng)民工作為我國(guó)農(nóng)民工群體的主力軍，已成為現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量。在城鎮(zhèn)化背景下，“代際效應(yīng)”已成為農(nóng)民工對(duì)子女教育選擇最重要的特征。相比于第一代農(nóng)民工，新生代農(nóng)民工對(duì)子女就學(xué)地點(diǎn)的意愿有強(qiáng)烈的城市偏好，實(shí)現(xiàn)這種意愿的能力也較強(qiáng)(31)參見(jiàn)雷萬(wàn)鵬、徐璐：《城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)民工子女就學(xué)地選擇意愿及其影響因素研究》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2016年第6期。。但是，受社會(huì)身份、經(jīng)濟(jì)地位和流入地教育資源等因素的束縛，新生代農(nóng)民工隨遷子女“上學(xué)難”“上學(xué)貴”問(wèn)題日益突出，學(xué)前教育階段尤為明顯(32)參見(jiàn)雷萬(wàn)鵬：《新生代農(nóng)民工子女教育調(diào)查與思考》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2013年第5期。。有學(xué)者認(rèn)為，在城市人口政策和家庭教育決策的雙重影響下，農(nóng)民工子女頻繁在“農(nóng)村留守兒童”和“城市隨遷子女”兩種身份中轉(zhuǎn)換，形成了“鐘擺式”或“候鳥式”流動(dòng)軌跡。還有學(xué)者認(rèn)為，在新型城鎮(zhèn)化背景下，中小城市的落戶政策和面向農(nóng)民工子女的教育產(chǎn)業(yè)為隨遷子女教育提供了新的選擇，產(chǎn)生了兒童“離城不回鄉(xiāng)”與“回流不返鄉(xiāng)”現(xiàn)象(33)參見(jiàn)韓嘉玲、余家慶：《離城不回鄉(xiāng)與回流不返鄉(xiāng)——新型城鎮(zhèn)化背景下新生代農(nóng)民工家庭的子女教育抉擇》，《北京社會(huì)科學(xué)》2020年第6期。。由此看來(lái)，雖然新生代農(nóng)民工隨遷子女與第一代農(nóng)民工隨遷子女有相似的教育問(wèn)題，但是在新的時(shí)代背景下又呈現(xiàn)出獨(dú)特性和復(fù)雜性。在義務(wù)教育屬地化管理的背景下，如何構(gòu)建與人口流動(dòng)相適應(yīng)的教育資源配置機(jī)制，成為促進(jìn)新生代農(nóng)民工隨遷子女教育發(fā)展的重要議題。

第六，縣鎮(zhèn)教育的“蓄水池”功能。在我國(guó)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，人口異地城鎮(zhèn)化占據(jù)主導(dǎo)模式，導(dǎo)致出現(xiàn)了一系列負(fù)面效應(yīng)，如：“城市病”和“空心村”、“留守兒童”和“隨遷子女”等。為化解異地城鎮(zhèn)化帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境等問(wèn)題，就地城鎮(zhèn)化和就近城鎮(zhèn)化成為我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)路徑選擇。縣鎮(zhèn)作為就近、就地城鎮(zhèn)化的載體，是城市與鄉(xiāng)村的連接點(diǎn)。發(fā)揮縣鎮(zhèn)教育的“蓄水池”作用，有利于減少農(nóng)民工及其子女的無(wú)序流動(dòng)，緩解大城市教育供求矛盾。研究發(fā)現(xiàn)，教育城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)勢(shì)不可擋，80%以上的農(nóng)村家長(zhǎng)希望子女在城鎮(zhèn)地區(qū)讀書，對(duì)于游走在城鄉(xiāng)之間的農(nóng)民工及其子女而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校是接納那些希望到城市讀書但缺乏足夠經(jīng)濟(jì)實(shí)力家庭學(xué)生的重要場(chǎng)所(34)參見(jiàn)雷萬(wàn)鵬：《家庭教育需求的差異化與學(xué)校布局調(diào)整政策轉(zhuǎn)型》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2012年第6期。。也有學(xué)者指出，縣域經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展尚無(wú)法與其人口承載能力相匹配，部分隨遷子女的父母再次外出到大城市務(wù)工，導(dǎo)致“流動(dòng)中的留守兒童”這一新群體的出現(xiàn)，他們相比于一般隨遷子女處于更劣勢(shì)的地位，在學(xué)業(yè)表現(xiàn)、同伴關(guān)系、心理適應(yīng)方面均存在不同程度的問(wèn)題(35)參見(jiàn)杜海峰、張若晨、劉朔：《就地就近城鎮(zhèn)化背景下“流動(dòng)中的留守兒童”在校狀況與適應(yīng)》，《西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第3期。。因此，在就地、就近城鎮(zhèn)化發(fā)展思路下，各地政府有必要大力提高縣鎮(zhèn)公共服務(wù)水平，推動(dòng)“教育強(qiáng)縣”“教育強(qiáng)鎮(zhèn)”建設(shè)，避免“流動(dòng)中的留守兒童”再次成為家庭“被迫”的理性選擇，幫助隨遷子女在家門口享受優(yōu)質(zhì)教育。

第七，中央與地方、流入地與流出地政府責(zé)任。從不同政府間的責(zé)任分擔(dān)情況來(lái)看，中央政府并沒(méi)有明確規(guī)定地方政府應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)，農(nóng)民工隨遷子女教育問(wèn)題仍未得到有效解決。一方面，“錢隨人走”政策導(dǎo)致流出地政府義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)縮減，教育供給數(shù)量和質(zhì)量難以保證；另一方面，在現(xiàn)有隨遷子女入學(xué)體制下，農(nóng)民工集中流入的政府在公共產(chǎn)品供給方面經(jīng)受著巨大的財(cái)政壓力。2015年國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的通知》指出，“落實(shí)生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額所需資金由中央和地方按比例分擔(dān)，西部地區(qū)及中部地區(qū)比照實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)政策的縣為8∶2，中部其他地區(qū)為6∶4，東部地區(qū)為5∶5”。按此規(guī)定，農(nóng)民工隨遷子女的可攜帶資金限定為生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額，僅能覆蓋隨遷子女生均經(jīng)費(fèi)支出的一小部分。由于農(nóng)民工隨遷子女的生均教育經(jīng)費(fèi)與當(dāng)?shù)剡m齡兒童存在巨大差距，中央政府“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的激勵(lì)機(jī)制難以補(bǔ)償流入地政府所支出的教育成本。此外，隨遷子女義務(wù)教育屬地化管理的原則導(dǎo)致責(zé)任主體層層下移，基層政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱，農(nóng)民工隨遷子女的義務(wù)教育不公平問(wèn)題長(zhǎng)期存在且未能完全解決。為保障隨遷子女的受教育權(quán)利，教育資源充裕的流入地政府應(yīng)將全部隨遷子女納入地方教育接收范圍之內(nèi)，教育資源承載能力較弱的流入地政府應(yīng)確保在城市長(zhǎng)期居住的農(nóng)民工隨遷子女入學(xué)，而中央政府亟須對(duì)弱勢(shì)隨遷子女承擔(dān)“兜底”的教育保障責(zé)任，并實(shí)行專項(xiàng)教育補(bǔ)償。

當(dāng)前，農(nóng)民工隨遷子女教育政策仍陷于“基于身份”還是“基于權(quán)利”、“基于個(gè)人”還是“基于家庭”的迷障之中，重“戶籍身份”輕“教育權(quán)利”、重“個(gè)人支持”輕“家庭支持”等不合理政策理念還未完全轉(zhuǎn)變。從教育公平視角來(lái)看，接受義務(wù)教育是每個(gè)兒童少年都應(yīng)享有的基本權(quán)利，各地不能因?yàn)榻逃┣竺芏鴦儕Z農(nóng)民工隨遷子女的教育權(quán)利。從流動(dòng)家庭化的基本特征來(lái)看，“只見(jiàn)個(gè)人不見(jiàn)家庭”的政策取向已難以適應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展大勢(shì)(36)參見(jiàn)聶飛：《農(nóng)民工家庭化遷移研究——基于家庭視角下的公共政策研究》，《新疆社會(huì)科學(xué)》2021年第4期。。隨著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的快速推進(jìn)，將會(huì)有越來(lái)越多的農(nóng)民工及其子女加入到流動(dòng)大軍。目前，受戶籍制度和教育制度的雙重約束，新老兩代農(nóng)民工隨遷子女依然面臨各種“制度性門檻”，這不僅有悖于教育公平與社會(huì)正義，而且制約了農(nóng)民工市民化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。在推進(jìn)社會(huì)共同富裕背景下，如何破解制約農(nóng)民工隨遷子女教育公平的體制機(jī)制障礙，深度推進(jìn)隨遷子女教育高質(zhì)量發(fā)展，既是一個(gè)教育議題，也是一個(gè)重大的社會(huì)命題。