黎元生，胡 熠

(1.福建師范大學 經(jīng)濟學院，福建 福州 350117；2.中共福建省委黨校 生態(tài)文明教研部，福建 福州 350001)

城市是人類現(xiàn)代文明的重要標志，也是各國工商業(yè)、科技教育、醫(yī)療服務(wù)等社會經(jīng)濟活動的聚集地，全球 80%以上的社會經(jīng)濟活動都集中在城市。2021年末我國城鎮(zhèn)化率已超過64.72%，城鎮(zhèn)常住人口已達到9.1億人。(1)《中華人民共和國2021年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2022年2月28日，http:∥www.stats.gov.cn/xxgk/sjfb/zxfb2020/202202/t20220228_1827971.html，2022年3月18日。由于人口和產(chǎn)業(yè)在城市空間上的高度聚集，現(xiàn)代城市為人們提供了更多的就業(yè)機會和發(fā)展空間，已經(jīng)成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的主要增長極和人民美好生活的主要承載地?，F(xiàn)代城市的運轉(zhuǎn)消耗了大量資源的同時也向自然界排放出各種廢棄物，當城市經(jīng)濟社會活動超出資源供養(yǎng)和廢棄物消納能力時，就會誘發(fā)交通擁擠、環(huán)境污染、社會犯罪等“城市病”。為此，2015年聯(lián)合國通過的《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》提出，“建設(shè)包容、安全、有抵御災(zāi)害能力和可持續(xù)的城市和人類住區(qū)”(2)《變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，2016年1月13日，http:∥www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zt_674979/dnzt_674981/qtzt/2030kcxfzyc_686343/zw/201601/t20160113_9279987.shtml，2022年4月5日。是人類社會可持續(xù)發(fā)展的重要目標。水是萬物之母，生存之本，文明之源；水猶如城市之血液，是城市生命活力的源泉。然而，現(xiàn)代城市建設(shè)改變了自然排水格局，在局部空間增加了降雨產(chǎn)流量和匯流速度，侵占了江河湖泊水系，降低了自然生態(tài)系統(tǒng)的雨洪調(diào)蓄能力，造成城市洪澇災(zāi)害頻發(fā)。人口和產(chǎn)業(yè)聚集造成用水需求劇增，誘發(fā)城市水資源供給不足；城市固體垃圾及雨洪非點源污染等負荷量增加，加劇城市內(nèi)河水環(huán)境污染等。因此，水資源供給不足、污水排放量劇增、積水內(nèi)澇頻發(fā)和水生態(tài)安全系統(tǒng)不穩(wěn)定等新老“四水”問題(3)老“四水”問題是指水災(zāi)(水多)、水旱(水少)、水污染(水臟)和水土流失(水渾)；新“四水”問題是指水資源短缺、水環(huán)境污染、水生態(tài)受損、水安全威脅。新老“四水”問題相互交織，在不同區(qū)域矛盾和問題各不相同。，是工業(yè)化進程中現(xiàn)代城市人水矛盾的突出表現(xiàn)。遵循城市有機生命體理念，運用系統(tǒng)思維方法消除城市水災(zāi)害，既是世界各國現(xiàn)代城市發(fā)展的共同規(guī)律，也是新時代我國城市高質(zhì)量發(fā)展的迫切要求。

一、治水興水是維護城市有機生命體的內(nèi)在要求

城市生態(tài)系統(tǒng)作為一個復(fù)雜多元的有機整體，需要安全可靠的水資源供給才能維持健康運行?！八唷薄八佟薄八K”和“水渾”等各類水資源、水環(huán)境和水生態(tài)問題，都會影響城市生態(tài)系統(tǒng)的多樣性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性。因此，運用系統(tǒng)思維治水興水，是維護城市有機生命體的內(nèi)在要求。

(一)城市生態(tài)系統(tǒng)是一個有機生命體

作為自然生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，城市生態(tài)系統(tǒng)是由人類文明創(chuàng)造的、以人類為中心的社會-經(jīng)濟-自然組成的復(fù)合系統(tǒng)。自然生態(tài)要素和經(jīng)濟社會主體在城市空間中形成共生共存的關(guān)系，它是地球生命共同體在城市空間尺度內(nèi)的集中表現(xiàn)。習近平指出：“城市是有機體、生命體”(4)習近平：《在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作時的講話》，《求是》2020年第7期，第4-11頁。。城市生態(tài)系統(tǒng)具有類似有機生命體的系統(tǒng)特征和生命特征，它至少包含三層含義。

一是自然生態(tài)有機體。城市生態(tài)系統(tǒng)是自然生態(tài)系統(tǒng)和人工生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)合體。山水林田湖草各種自然生態(tài)要素之間所形成的錯綜復(fù)雜的聯(lián)系，表現(xiàn)出相互依存、能量轉(zhuǎn)化和物質(zhì)循環(huán)的和諧共生、動態(tài)平衡的規(guī)律?！吧剿痔锖浅鞘猩w的有機組成部分，不能隨意侵占和破壞”(5)中共中央文獻研究室編：《習近平關(guān)于社會主義生態(tài)文明建設(shè)論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2017年，第66-67頁。。城市內(nèi)河水系、森林公園等是人類對自然生境進行改造而成的人工生境，也要遵循“重新自然化”的理念，讓城市融入大自然。人直接的是自然存在物，而且是有生命的自然存在物，人類只不過是自然界生命的一部分；人與自然生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)系也折射出生命共同體所承載的人與人之間的利益關(guān)系。

二是社會利益有機體。馬克思指出：“城市本身的單純存在與僅僅是眾多的獨立家庭不同。在這里，整體并不是由它的各個部分組成，它是一個有機體?！?6)《馬克思恩格斯全集》(第 30 卷)， 北京：人民出版社，1995年，第474頁。城市有機生命體不是各個組成部分的簡單疊加，而是人類以社會分工合作為基礎(chǔ)、以利益分配為紐帶所形成的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)代城市發(fā)展既要堅持以人為中心、以追求人的自由和幸福為本，也要努力維持城市生態(tài)環(huán)境，促進人與自然和諧共生，這是城市最公平的民生福祉，也是社會最基本的公共利益。

三是城市空間有機體。城市空間是生產(chǎn)、生活和生態(tài)“三生”融合的有機整體，城市空間質(zhì)量取決于優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)和合理公共空間布局。公共空間中的軸線、濱水景觀、街道等構(gòu)成要素，往往與城市地域歷史文化、經(jīng)濟社會發(fā)展緊密相連，因而城市空間規(guī)劃需要從區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展中加以謀劃，加強對城市空間立體性、平面協(xié)調(diào)性、風貌整體性、文脈延續(xù)性等方面的規(guī)劃和管控，留住城市特有的地域環(huán)境、文化特色、建筑風格等“基因”(7)《中央城市工作會議在北京舉行》，《 人民日報 》， 2015年12月23日第1 版。。城市空間具有極強的能動性，城市空間規(guī)劃一旦落地，將對社會、經(jīng)濟、文化、環(huán)境和人的生活等產(chǎn)生反饋影響。

(二)城市的有機性要求治水理念的系統(tǒng)性

城市作為人類經(jīng)濟社會所形成的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，需要以維護有機生命體為指引，運用系統(tǒng)治水思維，統(tǒng)籌推動“水安全、水環(huán)境、水景觀、水文化、水經(jīng)濟”五位一體的城市水生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)模式，促進城市生態(tài)、生活和生產(chǎn)各種功能用水之間的時空動態(tài)平衡，努力實現(xiàn)城市人水和諧。

一是推動城市治水的整體謀劃?，F(xiàn)代城市發(fā)展是一個自然-經(jīng)濟-社會協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。這就要求城市管理者具有戰(zhàn)略思維和超前眼光，對城市生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)進行全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局和循序性推進，妥善處理好城市建設(shè)與水生態(tài)系統(tǒng)保護的關(guān)系；根據(jù)城市不同發(fā)展階段人水關(guān)系的主要矛盾和矛盾的主要方面，及時解決影響人民群眾健康的水環(huán)境問題，在謀求重點突破中改善水環(huán)境質(zhì)量。

二是推動城市水資源配置的時空均衡?！俺鞘猩w不僅是城市行政邊界或地理邊界范圍內(nèi)的孤立生命體，還要將其放置在一個區(qū)域生命體中”(8)鎖利銘：《城市生命體中的超網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)及治理》，《人民論壇》2020年第20期，第38-41頁。。水資源是聯(lián)結(jié)城市生態(tài)系統(tǒng)與周邊森林、濕地、農(nóng)田、草原等自然生態(tài)系統(tǒng)的重要紐帶。城市生態(tài)安全、自然景觀和文化品質(zhì)的提升，均與城市水資源時空合理配置緊密相關(guān)。城市水災(zāi)害的產(chǎn)生既有自身規(guī)劃不合理、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重化、環(huán)保設(shè)施建設(shè)滯后等內(nèi)部因素，也與城市周邊自然地理狀況、河流水系分布等緊密相連。水是自然生態(tài)系統(tǒng)的核心要素，“城市建設(shè)要以自然為美，把好山好水好風光融入城市，使城市內(nèi)部的水系、綠地同城市外圍河湖、森林、耕地形成完整的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)?！?9)中共中央文獻研究室編：《習近平關(guān)于社會主義生態(tài)文明建設(shè)論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2017年，第67頁。

三是有效保障城市水資源支撐能力。城市自然、經(jīng)濟和社會各個子系統(tǒng)猶如人類健康生命體的各個組成部分，彼此間相互交織、不可分割，并且還具有新陳代謝、自適應(yīng)、應(yīng)激性、生長發(fā)育和遺傳變異等生命特征。(10)容志：《讓基層應(yīng)急系統(tǒng)運轉(zhuǎn)起來：從城市生命體視角下的融通型結(jié)構(gòu)》，《中國行政管理》2021年第6期，第136-144頁。促進城市有機生命體健康成長，關(guān)鍵在于促進各個子系統(tǒng)的平衡和自我演化。水資源是城市經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)性、先導性和控制性要素，水的承載空間決定了城市經(jīng)濟社會的發(fā)展空間。要遵循協(xié)調(diào)發(fā)展理念，按照“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”，合理規(guī)劃城市人口、產(chǎn)業(yè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施，堅定走綠色包容的城市高質(zhì)量發(fā)展之路。

(三)確保水安全和改善水環(huán)境是現(xiàn)階段我國城市系統(tǒng)治水的重點目標

水資源是自然生態(tài)系統(tǒng)的核心要素，也是人類賴以生存發(fā)展的戰(zhàn)略資源。遵循城市發(fā)展規(guī)律、自然生態(tài)規(guī)律，管理好水資源，保護好水環(huán)境是城市有機生命體健康運行的前提和基礎(chǔ)；也是打造現(xiàn)代宜居城市、韌性城市、智慧城市，實現(xiàn)城市安全發(fā)展的根本要求。黨的十八大以來，黨中央對我國現(xiàn)代城市建設(shè)和發(fā)展作出一系列重大決策部署，推進形成新型城鎮(zhèn)化發(fā)展新格局，圍繞城市集中飲用水源地保護、黑臭水體治理、水生態(tài)修復(fù)等重點工作，持續(xù)推進水生態(tài)文明建設(shè)，取得顯著成效。當前要深入打好城市黑臭水體治理攻堅戰(zhàn)，鞏固黑臭水體治理成效，建立防止返黑返臭的長效機制，限期完成新增黑臭水體及返黑返臭治理工作；同時要以系統(tǒng)觀念統(tǒng)籌城市水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)和水安全保障，加強城市防洪排澇和應(yīng)急救災(zāi)能力建設(shè)。全球氣候變暖、厄爾尼諾現(xiàn)象加大了極端天氣出現(xiàn)概率，導致近年來我國城市超標準洪水的現(xiàn)象頻發(fā)，許多城市防洪排澇能力和管理體系建設(shè)仍相對滯后，“逢雨必淹”“城市看?！爆F(xiàn)象時有發(fā)生，給人民群眾生命財產(chǎn)安全帶來重大威脅。在洪災(zāi)澇害比較嚴重的沿海地區(qū)、東部平原與丘陵地區(qū)，分布著全國約50%的人口與70%的大城市，甚至占據(jù)著國內(nèi)約75%的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值。(11)陸俊彪：《淺談城市防洪排澇的有效措施》，《中國高新技術(shù)企業(yè)》2016年第21期，第109-111頁。因此，構(gòu)建連續(xù)完整的城市生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施體系，是國家應(yīng)急管理體系建設(shè)不可或缺的環(huán)節(jié)。黨的十九屆五中全會將“增強城市防洪排澇能力，建設(shè)海綿城市、韌性城市”納入我國經(jīng)濟社會發(fā)展中長期總體規(guī)劃部署；2021年4月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強城市內(nèi)澇治理的實施意見》對“十四五”時期加快治理城市內(nèi)澇作了頂層設(shè)計和總體部署，標志著我國城市治水已由內(nèi)河污染治理轉(zhuǎn)向內(nèi)澇治理為重點的新階段。2022年中央經(jīng)濟工作會議進一步將加快城市管道老化更新改造納入我國適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資的任務(wù)清單。因此，遵循系統(tǒng)觀念，采取統(tǒng)籌方式，因城施策，提升城市防洪排澇水平，有效解決城市內(nèi)澇問題，統(tǒng)籌做好城市發(fā)展與安全問題，是新時代我國城市高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義。

二、我國城市水治理機制變革的基本方向

過去一段時期，我國城市水環(huán)境管理體制是以行政區(qū)分包治理為基礎(chǔ)、以生態(tài)環(huán)境保護部門為主體、多部門分工協(xié)作的格局。一方面按照城市等級和空間范圍進行分級管理，城區(qū)各級政府分別承擔各自的環(huán)境保護責任，具體由環(huán)境保護部門具體負責。另一方面各級政府部門按照職能分工承擔涉水事務(wù)。例如，水源工程由水利部門管理，供排水由城建部門管理，污水處理由環(huán)保部門管理，政府部門間涉水機構(gòu)多，在實踐中普遍形成“管水量的不管水質(zhì)，管水質(zhì)的不管供水，管治污的不管污水利用”的尷尬局面, “九龍治水”的碎片化管理特征明顯。這種基于工業(yè)文明所形成的政府職能分工體制，在提升行政分工效率的同時，往往伴隨著權(quán)力部門化、部門利益化和利益行政化的困境，制肘了政府公共服務(wù)的整體效率。從城市有機生命體的角度來看，碎片化的科層體制慣性運轉(zhuǎn)造成城市水環(huán)境管理的亞健康狀況，難以適應(yīng)現(xiàn)代城市結(jié)構(gòu)復(fù)雜、利益多元、動態(tài)演進的系統(tǒng)特征和生命特征。因此，要順應(yīng)現(xiàn)代城市治理現(xiàn)代化發(fā)展趨勢，遵循“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水方針，圍繞“治理主體多元化、治理客體全域化、治理手段集成化和治理模式精細化”的基本方向，積極推進水治理機制創(chuàng)新，推動傳統(tǒng)碎片化治理機制向現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)化系統(tǒng)治理機制轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)城市科學治水、系統(tǒng)治水和精準治水。

(一)治理主體多元化：從政府管理向多元共治轉(zhuǎn)變

城市新老“四水”問題具有利益公共性、成因復(fù)雜性和跨區(qū)域特性，決定了城市水治理必須堅持“共建共治共享”原則，推動由傳統(tǒng)政府單一管理體制向黨委領(lǐng)導、政府主導、企業(yè)主體、社會參與的多元共治格局轉(zhuǎn)變。其中，堅持黨委領(lǐng)導是城市系統(tǒng)治水得以推進的政治保障，突出政府主導旨在發(fā)揮各級河長的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，強化企業(yè)主體旨在建立多元化的公私合作機制，推動社會參與旨在營造系統(tǒng)治水的社會環(huán)境。這種“一核三元”治理結(jié)構(gòu)有助于城市水治理的有序運行和資源整合，引導多元主體平等、公正參與水治理并發(fā)揮各自潛能，推動政府“有形之手”、市場“無形之手”和市民“勤勞之手”同向發(fā)力。根據(jù)我國河長制的相關(guān)規(guī)定，城市總河長負有保護水資源、防治水污染、改善水環(huán)境、修復(fù)水生態(tài)、統(tǒng)籌水經(jīng)濟等相關(guān)職責。要發(fā)揮城市各級河長的主體責任，統(tǒng)籌水利、環(huán)保、住建等多方合力，加強城市行政管理部門間信息共享、溝通協(xié)調(diào)和組織領(lǐng)導機制建設(shè)，避免“單兵突進”“政出多門”和“合成謬誤”；健全“管發(fā)展必須管生態(tài)環(huán)境保護、管生產(chǎn)必須管生態(tài)環(huán)境保護、管行業(yè)必須管生態(tài)環(huán)境保護”行政工作責任體系，建立健全城市水環(huán)境保護工作協(xié)同機制，推動城市生態(tài)環(huán)境“條條管理”模式轉(zhuǎn)變?yōu)榉稀吧餐w”要求的區(qū)域“塊塊”治理模式。要將“多元共治”理念貫穿于城市生活、生產(chǎn)和生態(tài)建設(shè)的全過程和各領(lǐng)域，圍繞“安全、健康、和諧、可持續(xù)”的城市生態(tài)系統(tǒng)治理目標，牢牢把握經(jīng)濟與社會環(huán)境發(fā)展共贏的要求，發(fā)揮生態(tài)環(huán)境效益成為城市高質(zhì)量發(fā)展的重要力量和抓手，實現(xiàn)讓人類生活更美好的城市治理目標。

(二)治理對象全域化：從分要素管理向全要素治理轉(zhuǎn)變

過去一段時期，我國實行按照自然生態(tài)要素進行分類管理的體制，山、水、林、田、湖、草分屬不同的管理部門，區(qū)域生態(tài)環(huán)境修復(fù)工程較難以整體性和系統(tǒng)性思維進行設(shè)計，經(jīng)常出現(xiàn)同一項目多部門重復(fù)投入的現(xiàn)象。山水林田湖草是一個生命共同體，自然生態(tài)是各種生態(tài)要素之間相互依存實現(xiàn)循環(huán)的自然鏈條。維護城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，關(guān)鍵在于確立生態(tài)整體系統(tǒng)觀，將治水放置于城市生態(tài)系統(tǒng)以及區(qū)域自然生態(tài)系統(tǒng)中統(tǒng)籌謀劃。遵循城市與區(qū)(流)域的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，統(tǒng)籌考慮城市與周邊自然生態(tài)系統(tǒng)、陸地海洋和流域上下游等復(fù)雜關(guān)系，進行整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，維持生態(tài)平衡，達到系統(tǒng)治理的最佳效果。在城市空間內(nèi)部，要把加強城市生態(tài)環(huán)境保護和能源革命、經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型統(tǒng)籌起來，堅持治山、治水、治氣、治城一體化推進。習近平強調(diào)：“治水包括開發(fā)利用、治理配置、節(jié)約保護等多個環(huán)節(jié)。治水要良治，良治的內(nèi)涵之一是善用系統(tǒng)思想統(tǒng)籌水的全過程治理，分清主次、因果關(guān)系，找出癥結(jié)所在?！?12)中共中央文獻研究室編：《習近平關(guān)于社會主義生態(tài)文明建設(shè)論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2017年，第54頁。要把握水資源的多功能性，統(tǒng)籌好城市水的資源功能、環(huán)境功能和生態(tài)功能，兼顧好城市生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水；建立健全城市防洪、排澇、蓄水、供水、排水、節(jié)水、水資源保護、污水處理及其回收利用等水務(wù)一體化管理運行機制，統(tǒng)籌好城市水資源利用和防災(zāi)減災(zāi)、城市防洪和內(nèi)澇治理的關(guān)系，完善城市防洪排澇、應(yīng)急管理、物資儲備系統(tǒng)完整的防災(zāi)減災(zāi)體系。

(三)治理手段集成化：從工程技術(shù)手段向綜合施策轉(zhuǎn)變

水多則澇、水少則旱、水臟則污。城市系統(tǒng)治水需要綜合施策，統(tǒng)籌運用工程、行政、技術(shù)、經(jīng)濟、法律、宣傳等手段，統(tǒng)籌解決水資源保護、水污染防治、水生態(tài)修復(fù)和防洪排澇等問題。工程技術(shù)措施是維持城市生態(tài)系統(tǒng)最基礎(chǔ)的方法，統(tǒng)籌推進全過程治水。通過加強城市供水設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化水資源配置格局，解決工程性缺水問題；通過節(jié)水技術(shù)和節(jié)水器具的推廣普及，提高城市生產(chǎn)生活用水效率，減少污水排放總量；通過生物修復(fù)技術(shù)，改善城市水生態(tài)環(huán)境；通過“高水高排、低水低排”，更多利用自然力量排水，整體提升城市內(nèi)澇治理水平。近年來，我國以城市水文科學為理論支撐，提出了“海綿城市”“韌性城市”等建設(shè)理念，追求水資源自然積存、自然滲透和自然凈化，提升城市生態(tài)系統(tǒng)抵御自然災(zāi)害沖擊并快速恢復(fù)到正常運行狀態(tài)的能力?，F(xiàn)代城市發(fā)展不僅要求全過程治水，還要求全方位治水，將治水納入經(jīng)濟社會系統(tǒng)中加以謀劃，發(fā)揮政策工具的“集成效應(yīng)”。既要規(guī)范短期污染防治攻堅戰(zhàn)中的命令-控制手段，更要完善具有長期效應(yīng)的環(huán)境經(jīng)濟政策工具，運用價格、稅收、投入、金融四大環(huán)境經(jīng)濟激勵機制。例如，通過實施梯度水價等經(jīng)濟杠桿，培育并提高公眾節(jié)水意識；通過綠色信貸、財政貼息等優(yōu)惠政策，加快水治理的綠色技術(shù)研發(fā)；通過企業(yè)化運作和財政獎補政策，引導社會資本參與城市內(nèi)河治理等。通過組織教育和動員，引導全社會樹立先進的生態(tài)價值觀，緩解政府和企業(yè)、公眾之間存在的認知差異、目標分歧和利益沖突，探尋城市經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護、群體利益的最大公約數(shù)。

(四)治理模式精細化：從粗放型管控向科學精準治理轉(zhuǎn)變

過去一段時期，我國對城市水治理僅僅從工程技術(shù)上理解為水污染“末端治理”、種花種草景觀改造、內(nèi)河整治等具體工作，粗放型管控自然生態(tài)的行為特征明顯。例如，有的地方將填河(湖)造地、江河岸道變成單純的防洪工程，開展河道、湖泊的硬化護坡和砌底，盲目改變城市和城郊的濕地功能，為解決水資源不足過分注重跨區(qū)域調(diào)水而忽視節(jié)水和污水處理再生利用工作等。治理模式精細化就是要通過前瞻規(guī)劃引導、精準問題導向和科學高效運行，提升系統(tǒng)治水的綜合效能，實現(xiàn)城市人與自然、人與水和諧共生。從促進城市有機生命體健康成長的角度，推動現(xiàn)代城市水治理，是一項精密復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要把握整體性、開放性和協(xié)調(diào)性的原則。充分發(fā)揮城市管理者總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導作用，從現(xiàn)代化城市發(fā)展戰(zhàn)略全局加以謀劃、戰(zhàn)略性布局和整體性推進，兼顧整體與局部、長遠目標與短期目標，制定城市生態(tài)環(huán)境治理戰(zhàn)略規(guī)劃。抓住城市人水關(guān)系的主要矛盾和矛盾的主要方面，從全局上、源頭上、根本上看待問題、破解難題，著力解決短期突出的水問題，推動從“先污染后治理”向“污染綜合預(yù)防”轉(zhuǎn)變、從“末端治理”向“全過程控制”轉(zhuǎn)變。要運用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計算、人工智能等信息技術(shù)賦能城市水治理，建設(shè)“耳聰目明”的智慧城市生態(tài)環(huán)境管理系統(tǒng)，積極應(yīng)對全球氣候變暖引發(fā)的強降雨頻發(fā)等“厄爾尼諾”現(xiàn)象，圍繞城市排水系統(tǒng)規(guī)劃與設(shè)計、雨污分離處理、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)等領(lǐng)域，借助多源遙感、數(shù)據(jù)同化、高性能計算和網(wǎng)絡(luò)等技術(shù)，提升城市科學防洪、合理排澇和生態(tài)修復(fù)能力。(13)徐宗學、程濤：《城市水管理與海綿城市建設(shè)之理論基礎(chǔ)——城市水文學研究進展》，《水利學報》2019年第1期，第53-60頁。整合城市管理領(lǐng)域公共設(shè)施信息和公共基礎(chǔ)服務(wù)，將城市生態(tài)環(huán)境治理與社會治理網(wǎng)格化工作銜接，推進城市管理從數(shù)字化到智能化、再到智慧化升級，更好服務(wù)現(xiàn)代城市發(fā)展與安全。

三、福州內(nèi)河整治：城市系統(tǒng)治水機制的實踐范本

現(xiàn)代城市發(fā)展是一個自然歷史過程。西方發(fā)達國家現(xiàn)代城市發(fā)展伴隨著水環(huán)境“先污染、后治理”的漫長歷程。我國工業(yè)化和城市化是并序發(fā)展的，改革開放40多年經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城市建設(shè)歷程，短短幾十年中完成了西方發(fā)達國家?guī)装倌甑某鞘凶匀谎葸M過程，由此引發(fā)的水資源供給短缺、水環(huán)境污染、水生態(tài)惡化、積水內(nèi)澇等城市水問題也在短期內(nèi)集中爆發(fā)，這對于具有“山水城市”“濱海城市”生態(tài)特色的福州市，這些問題曾經(jīng)尤為突出。福州城區(qū)共有107條主干河道和49條支流，分屬六大水系，總長約244公里，河網(wǎng)密度之大，名列國內(nèi)城市前茅。20世紀90年代初，隨著城市經(jīng)濟的快速發(fā)展，福州城區(qū)出現(xiàn)了垃圾成堆、內(nèi)河污染、內(nèi)澇頻發(fā)等生態(tài)環(huán)境問題，尤其是水體黑臭被稱為“城市之癌”。為此，時任福州市委書記的習近平堅持問題導向，在全國率先提出“城市生態(tài)建設(shè)”理念，將生態(tài)環(huán)境規(guī)劃納入城市經(jīng)濟社會發(fā)展總體戰(zhàn)略，開展城市生態(tài)環(huán)境保護的系統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計，揭開了福州城市系統(tǒng)治水的序幕。這些年，福州市錨定習近平提出的“山水城市、海濱城市”的發(fā)展定位，以內(nèi)河整治為重要突破口，堅持山水林湖草等要素系統(tǒng)治理，持續(xù)推進水治理機制創(chuàng)新，打造出城市系統(tǒng)治水的福州樣板，成為國內(nèi)系統(tǒng)治水的標桿城市。

(一)建立政府主導多元共治的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

一是強化政府對內(nèi)河整治的規(guī)劃和主導作用?？茖W規(guī)劃是現(xiàn)代城市建設(shè)的基礎(chǔ)性工作。20世紀90年代初，福州市出臺了《福州市20年經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略設(shè)想》(簡稱3820工程)，從戰(zhàn)略上勾畫了跨世紀福州建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國際城市的宏偉藍圖，并從經(jīng)濟社會發(fā)展總體布局中明確城市環(huán)境規(guī)劃的階段性目標以及大氣、水、噪音等污染治理規(guī)劃設(shè)計和實施方案。通過政府主導、市場運作和社會參與，建立起網(wǎng)格化的多元共治格局。這些年，福州市突出城市“山水主題”，大力推進“綠化福州”和內(nèi)河綜合治理工作，確立“抓重點、保基礎(chǔ)、上水平、一體化”的綠化福州工作思路和“全黨動員、全民動手、條塊結(jié)合、齊抓共治”的16字內(nèi)河治理原則。將內(nèi)河整治與棚屋區(qū)改造、西湖整治、溫泉管護等民生事項系統(tǒng)謀劃。全面推行“政府+企業(yè)”雙河長制，在市、區(qū)、街(鎮(zhèn))、村四級逐級逐條內(nèi)河確定河長，全面落實河長責任制度，創(chuàng)建“河長日”巡河、水質(zhì)提升聯(lián)席會議、碧水攻堅專項巡察等治水機制，形成縱向到底、橫向到邊的城區(qū)“治水”大格局。制定和完善《福州市城市內(nèi)河管理辦法》《福州市城市內(nèi)河管理辦法實施細則》《福州地下熱水(溫泉)管理辦法》等地方法規(guī)，實施“一河(點、閘、區(qū))一策制度”，推行雙河長制度、易澇點值守制度、排水設(shè)施責任人制度和網(wǎng)絡(luò)化巡視制度，將城市內(nèi)河以及溫泉資源管理工作納入法治化軌道。

二是健全內(nèi)河整治工程責任分工機制。這些年，福州市堅持“市主導、區(qū)負責、部門統(tǒng)籌、國企挑重擔”工作思路，形成責任明確的政府間分工協(xié)作機制。整個城區(qū)內(nèi)河水系綜合治理工作，統(tǒng)一由市委、市政府制定方案、部署安排、下達分工和考核驗收，發(fā)揮市級黨政主要領(lǐng)導擔任河長的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能。各有關(guān)部門在工程統(tǒng)籌、施工協(xié)調(diào)、工藝指導和項目驗收等方面各司其職，打破了以往“九龍治水”的困境。例如，水利部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)內(nèi)澇治理的項目規(guī)劃、工程布局和工藝要求；環(huán)保部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)環(huán)保治污、源頭治污和生態(tài)修復(fù)。市屬國有企業(yè)發(fā)揮主力軍作用承擔內(nèi)河整治的重點工程，包括市城鄉(xiāng)建設(shè)總公司承擔了晉安河擴河的主要工程；市水務(wù)集團公司承擔了內(nèi)河截污的主要工程，等等。

三是創(chuàng)新內(nèi)河整治的公私合作機制。2011年起，福州市開展內(nèi)河水環(huán)境系統(tǒng)綜合整治工作，解決了43條黑臭水體問題；2017年起，福州市全面打響新一輪黑臭水體治理攻堅戰(zhàn)，推動城區(qū)水系綜合治理向縱深拓展，治理范圍從原先的43條黑臭水體向全市107條主干河道以及49條支流延伸，實現(xiàn)全流域治理。并在全國率先開展內(nèi)河整治“捆綁式”政府和社會資本合作模式(PPP)，將城區(qū)102條內(nèi)河整合成7大水系治理的PPP項目包，細化生成5000多個治理項目，規(guī)模僅次于北京市，所有項目包從謀劃到落地開工平均120天。(14)福州市城鄉(xiāng)建設(shè)局提供的《福州市城區(qū)水系綜合治理工作情況》(2020年10月)。這些內(nèi)河整治PPP項目基本實行設(shè)計、施工和運營一體化模式，由社會資本出資承擔工程建設(shè)并營運管理，政府每年按效付費，有效解決了內(nèi)河整治財政資金短期缺口問題，探索出一條城市系統(tǒng)治水的公私合作機制，在全國發(fā)揮了很好的示范作用。

(二)探索全域化全要素治水新模式

一是從自然生態(tài)系統(tǒng)整體謀劃治水。治水必先治山，治山必先興林，蓄水于庫，必先投入于林。早在20世紀90年代初，福州市就把造林綠化擺在生態(tài)城市建設(shè)的優(yōu)先位置，深入實施沿海防護林體系建設(shè)和“三五七”造林綠化工程，為城市水治理提供良好的自然生態(tài)基礎(chǔ)。這些年，福州市實施閩江流域山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)工程，深化開展“綠盾”自然保護地強化監(jiān)督，建立自然保護地長效管理機制，堅決捍衛(wèi)自然生態(tài)安全邊界。統(tǒng)籌實施新老“四水”共治，持續(xù)推進城鄉(xiāng)水利、環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷完善防洪澇安全保障體系，增強水旱災(zāi)害防御能力。系統(tǒng)謀劃提出內(nèi)河整體的解決辦法，推動從以往單一的工程思維向水生態(tài)修復(fù)轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新性提出“串珠公園”理念，既拓展城市生態(tài)休閑空間，又緩解城區(qū)“熱島效應(yīng)”。

二是從自然生態(tài)-經(jīng)濟系統(tǒng)共生中謀劃治水?！拔墼谒小⒃丛诎渡?，根在人心”。這些年，福州市扎實推進產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化，加快城區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，積極發(fā)展高新技術(shù)業(yè)發(fā)展；穩(wěn)步推進“三線一單”(15)“三線一單”是指生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準入清單。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系建設(shè)，形成生態(tài)環(huán)境準入清單，給粗放發(fā)展念出“緊箍咒”，為經(jīng)濟社會綠色高質(zhì)量發(fā)展劃定清晰的“生態(tài)方位圖”；嚴格落實水資源保護“三根紅線”，建立起源頭嚴防、過程嚴控和后果嚴懲的水污染防治體系，實現(xiàn)城區(qū)污水處理率達100%。三是從自然-經(jīng)濟-社會復(fù)合系統(tǒng)中謀劃“三生”融合發(fā)展?！白鳛闅v史文化名城的領(lǐng)導者，既要重視經(jīng)濟的發(fā)展，又要重視生態(tài)環(huán)境、人文環(huán)境的保護”。(16)習近平：《〈福州古厝〉序》，《人民日報》，2019年6月28日第3版。這些年，福州市注重發(fā)揮山、水、溫泉自然特色，融眾多文物古跡于一體，將城市經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護和歷史文化承傳發(fā)展有機結(jié)合，從城市生產(chǎn)、生活和生態(tài)“三生”融合中謀劃內(nèi)河整治工作。依托山水自然格局，形成貫穿城區(qū)南北的濱水空間、山地公園和歷史文化風貌區(qū)的“福道”，構(gòu)成了具有福州特色的都市景觀休閑慢行綠道系統(tǒng)。實施老城區(qū)綜合提升“十位一體”工程(17)“十位一體”工程是指重要街區(qū)綜合提升、零星地塊精準改造、老街巷整治、老舊小區(qū)改造、街頭小公園建設(shè)、拆墻透綠、精準立面景觀整治、廣告牌匾清理整治、桿線和箱柜清理整治、纜化下地等10個市民關(guān)注度高、與日常生活緊密相關(guān)的城區(qū)環(huán)境改造提升項目。，對重要街區(qū)開展綜合生態(tài)景觀提升，對老街巷開展歷史文化記憶深度挖掘，對老舊小區(qū)采取連片全方位改造提升，實現(xiàn)歷史文化名城保護與生態(tài)環(huán)境建設(shè)有機融合。

(三)發(fā)揮科技賦能提升水務(wù)管理智慧化水平

福州市在全面截污、全面清淤、全面清疏管網(wǎng)、全面治理污染源、全面實施城中村改造等工程技術(shù)措施的基礎(chǔ)上，積極推動城市水務(wù)管理智慧化水平，從而在全局、整體和全過程中探尋新老水問題的破解之道。通過整合城鄉(xiāng)建設(shè)局、城管委、水利局3個部門5家事業(yè)單位的管水權(quán)限，在全國首創(chuàng)組建城區(qū)水系聯(lián)排聯(lián)調(diào)中心，搭建城區(qū)水系科學調(diào)度系統(tǒng)(如圖1)。該系統(tǒng)采取物聯(lián)網(wǎng)監(jiān)測、數(shù)據(jù)分析和模型計算、自動化控制等多種手段，建設(shè)“眼、腦、手”三大體系；聯(lián)排聯(lián)調(diào)城區(qū)上千座庫、湖、河、池、閘、站及地下雨污管網(wǎng)，實現(xiàn)“多水合一，網(wǎng)廠河一體化”的治水管水機制，城區(qū)排水防澇應(yīng)急處置效率和內(nèi)河調(diào)蓄效率顯著提升，推動內(nèi)河水系治理和內(nèi)澇防治從單一模式向綜合系統(tǒng)治理轉(zhuǎn)型，從以往“經(jīng)驗決策”向如今“大數(shù)據(jù)決策”跨越。目前福州市正在擴大和完善城市生態(tài)環(huán)境信息資源共享數(shù)據(jù)庫，將分散在水行政、生態(tài)環(huán)境、自然資源、林業(yè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等行政主管部門的生態(tài)環(huán)境信息接入統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫，打造城市生態(tài)環(huán)境治理“超級大腦”，提升預(yù)測城市生態(tài)環(huán)境保護需求、預(yù)警生態(tài)安全風險的準確性和及時性，提升城市生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。智慧聯(lián)排聯(lián)調(diào)系統(tǒng)，既打造水景觀，為城市增顏值，又保障水安全，為城市添韌性。福州市城區(qū)采用“納潮引水為主，泵站調(diào)水為輔”的自然生態(tài)補水模式，實現(xiàn)日均生態(tài)補水近2000萬噸、內(nèi)河水位平均抬高1.2米～1.8米、主要內(nèi)河流速保持在0.2m/s以上，形成了循環(huán)流動水系，同時內(nèi)河調(diào)蓄效益提高了30%，排水防澇應(yīng)急處置效率提高了50%。(18)福州市城鄉(xiāng)建設(shè)局提供的《福州市城區(qū)水系綜合治理工作情況》(2020年10月)。2017年以來，面對多次強臺風的襲擊，福州城區(qū)均未出現(xiàn)明顯積澇，基本實現(xiàn)“小雨不積水，大雨不積澇”，城市生態(tài)安全水平顯著提升。

圖1 福州內(nèi)河智慧排水管理平臺示意圖

福州市以內(nèi)河整治為突破口，創(chuàng)新系統(tǒng)治水機制，持續(xù)推進“海綿城市”“韌性城市”建設(shè)，比較徹底地解決了城區(qū)新老“四水”問題，實現(xiàn)了“水清、河暢、安全、生態(tài)”的水韻榕城，推動良好生態(tài)環(huán)境成為人民群眾幸福生活的著力點和支撐點。然而，當前福州水資源供需結(jié)構(gòu)性錯位影響水需求安全、水資源供給量無法滿足城市發(fā)展、部分水生態(tài)環(huán)境指標高位運行、水生態(tài)安全系統(tǒng)不穩(wěn)定等問題，現(xiàn)代城市建設(shè)是一項長期艱巨的系統(tǒng)工程，需要像繡花一樣持續(xù)推進精細化管理，久久為功。要持續(xù)借鑒國際城市的先進理念，加強城市生態(tài)環(huán)境治理能力建設(shè)，才能讓福州這座現(xiàn)代化國際城市更好地融入大自然，讓老百姓擁有更高品質(zhì)的人居環(huán)境，共享更高水平的幸福生活。

福州內(nèi)河整治過程，是我國“山水城市”系統(tǒng)治水的先行典范，也是我國城市水生態(tài)文明建設(shè)的生動實踐，形成了可推廣復(fù)制的基本經(jīng)驗。主要包括：堅持價值引領(lǐng)，完善黨委領(lǐng)導、政府主導、企業(yè)主體和社會參與的網(wǎng)絡(luò)機制，構(gòu)建共建共治共享新格局，是推進城市水生態(tài)文明建設(shè)的根本要求。堅持綠色低碳，優(yōu)化城市國土空間格局，提升可持續(xù)發(fā)展能力，是推進城市水生態(tài)文明建設(shè)的基本途徑；堅持系統(tǒng)思維，開展全過程和全領(lǐng)域治水，增強城市發(fā)展韌性，是推進城市水生態(tài)文明建設(shè)的基本方法。堅持人民至上，著力解決新老“四水”問題，增強優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給能力，是推進城市水生態(tài)文明建設(shè)的根本遵循。堅持依法行政，發(fā)揮科技賦能水務(wù)一體化管理，提升城市生態(tài)環(huán)境治理效能，是推進城市水生態(tài)文明建設(shè)的有力抓手。這些基本經(jīng)驗對于其他城市尤其是“山水城市”的建設(shè)具有借鑒和啟示意義。